Toelichting bij COM(2024)78 - EU-standpunt in de 231e bijeenkomst van de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) met betrekking tot het voorgenomen amendement van bijlage 13 - Onderzoek naar ongevallen en incidenten met luchtvaartuigen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)78 - EU-standpunt in de 231e bijeenkomst van de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) met betrekking tot ... |
|---|---|
| bron | COM(2024)78   |
| datum | 19-02-2024 |
Inhoudsopgave
i) het standpunt dat namens de Unie in de 231e bijeenkomst van de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) moet worden ingenomen met betrekking tot het voorgenomen amendement 19 van bijlage 13 — Onderzoek naar ongevallen en incidenten met luchtvaartuigen
ii) het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen nadat de ICAO de vaststelling van amendement 19 van bijlage 13 — Onderzoek naar ongevallen en incidenten met luchtvaartuigen bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart in respectieve staatsbrieven heeft aangekondigd, waarbij haar verdragsluitende staten worden verzocht eventuele verschillen aan te melden of mee te delen dat zij de vastgestelde maatregelen zullen naleven.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1. Het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart
Het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (“het Verdrag van Chicago”) heeft tot doel het internationale luchtvervoer te regelen. Het verdrag is op 4 april 1947 in werking getreden en voorzag in de oprichting van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie.
Alle EU-lidstaten zijn partij bij het Verdrag van Chicago.
2.2. De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie
De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie is een gespecialiseerd agentschap van de Verenigde Naties dat ernaar streeft de beginselen en technieken van de internationale luchtvaart te ontwikkelen en de planning en ontwikkeling van internationaal luchtvervoer te bevorderen.
De ICAO-Raad is een permanent orgaan van de ICAO; 36 verdragsluitende staten worden door de Algemene Vergadering van de ICAO verkozen tot lid van de ICAO-Raad voor een periode van drie jaar. In de periode 2022-2025 zijn zes EU-lidstaten vertegenwoordigd in de ICAO-Raad.
Tot de verplichte taken van de ICAO-Raad, zoals vermeld in artikel 54 van het Verdrag van Chicago, behoort de vaststelling van internationale normen en aanbevolen praktijken (SARP’s), die worden vastgelegd in bijlagen bij het Verdrag van Chicago.
Overeenkomstig artikel 90 van het Verdrag van Chicago treedt een bijlage of een amendement van een bijlage in werking binnen drie maanden na de voorlegging ervan aan de verdragsluitende staten van de ICAO of na afloop van een langere termijn zoals de ICAO-Raad die kan voorschrijven, tenzij in de tussentijd een meerderheid van de verdragsluitende staten van de ICAO zijn afkeuring kenbaar maakt.
Na de vaststelling van dergelijke maatregelen moeten de ICAO-staten ze naleven of, vóór ze in werking treden en juridisch bindend worden, kennis geven van hun afkeuring of eventuele verschillen.
Overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago moet elke staat die oordeelt dat het onmogelijk is om in alle opzichten te voldoen aan een internationale norm of procedure, of om zijn eigen regels of praktijken volledig in overeenstemming te brengen met een internationale norm of procedures, of die het nodig vindt om regels of praktijken vast te stellen die in enig specifiek opzicht verschillen van die welke bij een internationale norm zijn vastgesteld, de ICAO onmiddellijk in kennis stellen van de verschillen tussen zijn eigen praktijken en die welke bij de internationale norm zijn vastgesteld.
2.3. De beoogde handelingen van de ICAO en hun verhouding tot de bestaande regels van de Unie
De ICAO-Raad zal naar verwachting het volgende bespreken en aannemen tijdens zijn 231e vergadering of een daaropvolgende vergadering:
- Amendement 19 van bijlage 13 — Onderzoek naar ongevallen en incidenten met luchtvaartuigen als bedoeld in staatsbrief AN 6/1.2-22/85 vloeit voort uit de beraadslagingen tijdens de zesde vergadering van het Accident Investigation Panel (AIGP/6). Het heeft betrekking op onderzoeken waarbij onbemande luchtvaartuigen zijn betrokken, het vrijgeven van onderzoeksinformatie, het gebruik van het Global Aeronautical Distress and Safety System (GADSS), de verkorting van de raadplegingsperiode voor het eindverslag en de verplichting tot publicatie in elektronisch formaat.
- Dit amendement kan van invloed zijn op het EU-recht, zoals hieronder nader wordt toegelicht.
- met betrekking tot onderzoeken waarbij onbemande luchtvaartuigen zijn betrokken: om een onderscheid te maken tussen bemande luchtvaartuigen en op afstand bestuurde luchtvaartuigen (RPA), wordt in bijlage 13 verduidelijkt welke soorten RPA-voorvallen moeten worden onderzocht. Voorts wordt in het amendement voorgesteld om in bijlage 13 de belangrijkste elementen van RPA-voorvallen te verduidelijken waartoe de aangewezen onderzoeker tijdens onderzoeken toegang moet hebben.
- met betrekking tot de richtsnoeren voor onderzoeksinstanties: in het amendement wordt voorgesteld te overwegen om informatie vrij te geven in een vroeg stadium van het onderzoek naar ongevallen en incidenten die grote publieke aandacht trekken, al naargelang van toepassing, en later formeel met een schriftelijk voorlopig verslag.
- met betrekking tot de beschikbaarheid voor het onderzoek van opnames die afkomstig zijn van de vaste opnameapparatuur die in het luchtvaartuig zijn geïnstalleerd: het amendement schrijft voor dat dergelijke opnames onverwijld ter beschikking moeten worden gesteld en dat deze niet openbaar mogen worden gemaakt zonder de toestemming van de staat die het onderzoek uitvoert.
- met betrekking tot de raadplegingsperiode voor ontwerp-eindverslagen: in het amendement wordt voorgesteld de huidige raadplegingstermijn te verkorten tot dertig dagen, met de mogelijkheid om deze te verlengen tot zestig dagen.
- Tot slot wordt in het amendement voorgesteld de e-bibliotheek van eindverslagen onder de aandacht te brengen en wordt de voorkeur gegeven aan de indiening van eindverslagen bij de ICAO in elektronische vorm.
Het is de bedoeling dat het amendement met ingang van 28 november 2024 van toepassing wordt, met uitzondering van bepalingen die betrekking hebben op onderzoeken waarbij onbemande luchtvaartuigen zijn betrokken, die naar verwachting met ingang van 26 november 2026 van toepassing zullen zijn.
De meeste voorgestelde wijzigingen zijn in overeenstemming met de bepalingen van Verordening (EU) nr. 996/20101, maar het is mogelijk dat bepaalde aanpassingen nodig zijn op het niveau van de uitvoering van Verordening (EU) nr. 996/2010. Het is met name mogelijk dat de werkprocedures van de veiligheidsonderzoeksinstanties van de EU op passende wijze moeten worden aangevuld/gewijzigd. In artikel 16, lid 4, van Verordening (EU) nr. 996/2010 (het huidige wetgevingskader van de EU) is bepaald dat de veiligheidsonderzoeksinstantie de internationale normen en aanbevolen praktijken moet volgen, waardoor de naleving van bijlage 13 gewaarborgd is.
De hierboven bedoelde beoordeling is opgesteld op basis van een bijdrage van het Europees netwerk van instanties voor veiligheidsonderzoek in de burgerluchtvaart (ENCASIA). Dit netwerk is opgericht bij artikel 7, lid 1, van Verordening (EU) nr. 996/2010 en bestaat uit de hoofden van de veiligheidsonderzoeksinstanties in elk van de lidstaten en/of, in het geval van een multimodale autoriteit, het hoofd van de luchtvaartafdeling ervan, of hun vertegenwoordigers. ENCASIA heeft onder meer tot taak voorstellen voor te bereiden en advies te verstrekken aan de instellingen van de Unie over alle aspecten die verband houden met de ontwikkeling en uitvoering van beleid en regels van de Unie met betrekking tot veiligheidsonderzoeken en de preventie van ongevallen en incidenten.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
3.1. Voorgestelde wijzigingen en hun verhouding tot de bestaande regels van de Unie
Amendement 19 van bijlage 13
Het voorgestelde amendement als bedoeld in staatsbrief AN 6/1.2-22/85 heeft betrekking op de bepalingen van Verordening (EU) nr. 996/2010 en is in overeenstemming met het recht van de Unie.
Het onderwerp van het voorgenomen amendement valt onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie op grond van artikel 3, lid 2, laatste zinsnede, VWEU.
Het voorgestelde amendement zou bijdragen tot de verbetering van de luchtvaartveiligheid door te garanderen dat de efficiëntie, doelmatigheid en kwaliteit van veiligheidsonderzoeken in de burgerluchtvaart van hoog niveau zijn, hetgeen uitsluitend tot doel heeft toekomstige ongevallen en incidenten te voorkomen, zonder schuld of aansprakelijkheid vast te stellen. De Unie erkent dat het onderzoek naar ongevallen en incidenten moet worden verbeterd, met inbegrip van de publicatie van haar verslagen, door een aantal wijzigingen aan te brengen in bijlage 13 — Onderzoek naar ongevallen en incidenten met luchtvaartuigen.
Het doel van de voorgestelde wijzigingen is tweeledig: Enerzijds de veiligheidsonderzoeksinstanties van de lidstaten bijstaan bij hun onderzoeken door vast te stellen welke soorten RPA-incidenten moeten worden onderzocht, en door onverwijld gegevens van in luchtvaartuigen geïnstalleerde vaste opnameapparatuur beschikbaar te stellen, mits de onderzoekende staat daar toestemming voor verleent. Voorts erkent het amendement de toegenomen verwachtingen van het publiek en de media, en derhalve de noodzaak om sneller informatie te verstrekken tijdens onderzoeken naar ongevallen en incidenten die meer aandacht van het publiek trekken, en om de eindrapporten in elektronische vorm te verspreiden. Ten slotte moet het gebruik van nieuwe technologieën bijdragen tot een verkorting van de raadplegingsperiode, die de publicatie van het eindverslag en de eventuele veiligheidsaanbevelingen zal versnellen, wat de veiligheid van de luchtvaart ten goede zal komen.
In artikel 16, lid 4, van Verordening (EU) nr. 996/2010 (het huidige wetgevingskader van de EU) is bepaald dat de veiligheidsonderzoeksinstantie de internationale normen en aanbevolen praktijken moet volgen, waardoor de naleving van bijlage 13 gewaarborgd is. Het lijkt niet nodig Verordening (EU) nr. 996/2010 te wijzigen of een nieuwe wetgevingshandeling vast te stellen. De correcte uitvoering van het voorgestelde amendement 19 van bijlage 13 kan worden bereikt door de huidige werkprocedures van de veiligheidsonderzoeksinstanties aan te passen.
De vertegenwoordigers van de EU-lidstaten en het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA), als leden en waarnemers van werkgroep 7 van ENCASIA die belast is met de coördinatie van de standpunten van de veiligheidsonderzoeksinstanties met betrekking tot ICAO-staatsbrieven in verband met veiligheidsonderzoeken, droegen bij tot de ontwikkeling van het voorstel voor amendement 19.
Het namens de Unie in te nemen standpunt houdt dan ook in dat dit amendement moet worden gesteund.
Het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen, mits de ICAO-Raad het voorgestelde amendement 19 van bijlage 13 - Onderzoek naar ongevallen en incidenten met luchtvaartuigen zonder ingrijpende wijzigingen vaststelt, is dat in antwoord op de respectieve ICAO-staatsbrief geen kennisgeving moet worden gedaan van afkeuring, maar moet worden gemeld dat de vastgestelde maatregelen zullen worden nageleefd. Indien de wetgeving van de Unie zou afwijken van de onlangs vastgestelde ICAO-normen na een beoogde toepassingsdatum van die normen, moeten de lidstaten het standpunt van de Unie over de verschillen met die specifieke normen aan de ICAO meedelen op basis van een voorbereidend document dat de Commissie tijdig ter bespreking en goedkeuring aan de Raad voorlegt, en waarin de gedetailleerde verschillen worden uiteengezet voor de tijd die nodig is om de uitvoering te voltooien.
4. Rechtsgrondslag
4.1. Procedurele rechtsgrondslag
4.1.1. Beginselen
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam dan wel partij is bij de betrokken overeenkomst1.
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen ook instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt”2. Zoals hierboven uiteengezet, valt het voorgestelde amendement onder het recht van de Unie (d.w.z. Verordening (EU) nr. 996/2010).
4.1.2. Toepassing op het onderhavige geval
De ICAO-Raad is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, namelijk het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (“Verdrag van Chicago”).
Overeenkomstig artikel 54 van het Verdrag van Chicago stelt de ICAO-Raad internationale normen en aanbevolen praktijken vast, in de vorm van bijlagen bij het Verdrag van Chicago. Dit zijn handelingen met rechtsgevolgen. Zodra de door de ICAO vastgestelde normen en aanbevolen praktijken eenmaal zijn vastgesteld en van kracht zijn, zijn zij bindend voor alle verdragsluitende staten van de ICAO krachtens artikel 90, punt a), van het Verdrag van Chicago, waarin als volgt is bepaald: “De aanvaarding door de Raad van de Bijlagen, omschreven in artikel 54, onder (1), vereist een meerderheid van twee derde van de stemmen van de Raad in een tot dat doel bijeengeroepen zitting; zij worden daarop door de Raad aan elke Verdragsluitende Staat voorgelegd. De Bijlagen of een wijziging van een Bijlage treden in werking binnen drie maanden na de voorlegging aan de Verdragsluitende Staten of na afloop van een zodanige langere termijn als de Raad kan voorschrijven, tenzij inmiddels, een meerderheid van de Verdragsluitende Staten hun afkeuring bij de Raad kenbaar maakt”. Zoals hierboven uiteengezet, kan het beoogde amendement van bijlage 13 een beslissende invloed hebben op de inhoud van de wetgeving van de Unie. Het amendement zou met name leiden tot een aanpassing van de huidige werkprocedures van de veiligheidsonderzoeksinstanties die zijn geregeld bij Verordening (EU) nr. 996/2010. .
De beoogde handelingen strekken niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit inzake het standpunt over dergelijke kennisgevingen is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2. Materiële rechtsgrondslag
4.2.1. Beginselen
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt moet worden ingenomen. Als de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
4.2.2. Toepassing op het onderhavige geval
De hoofddoelstelling en de inhoud van de vastgestelde handeling hebben betrekking op het gemeenschappelijk vervoersbeleid.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 100, lid 2, VWEU.
4.3. Conclusie
De rechtsgrondslag van het voorgestelde besluit van de Raad is artikel 100, lid 2, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.