Toelichting bij COM(2024)26 - Verbetering van de onderzoeksveiligheid - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2024)26 - Verbetering van de onderzoeksveiligheid.
bron	COM(2024)26
datum	24-01-2024

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Zoals uiteengezet in de strategie voor economische veiligheid van de EU ¹, die in juni 2023 is bekendgemaakt, hebben een wereldwijde toename van geopolitieke spanningen en vijandige economische acties, cyberaanvallen en aanvallen op kritieke infrastructuur, buitenlandse inmenging en desinformatie, risico’s voor en kwetsbaarheden van onze samenlevingen, economieën en bedrijven blootgelegd. In sommige gevallen werd duidelijk dat Europa beter voorbereid moet zijn op veranderende, nieuwe en opkomende risico’s die zich in deze problematischere geopolitieke context hebben voorgedaan.

Kritieke technologieën en technologieën voor tweeërlei gebruik spelen in dit verband een centrale rol. Sommige van onze concurrenten gebruiken opkomende en disruptieve technologieën namelijk om hun politieke, economische en militaire positie te versterken. Dit kan ertoe leiden dat Europees onderzoek en Europese innovatie worden blootgesteld aan kwaadwillige invloed en worden misbruikt op een manier die gevolgen heeft voor onze veiligheid of onze ethische normen schendt.

De onderzoeks- en innovatiesector is bijzonder kwetsbaar vanwege zijn inherente openheid en internationalisering. Daarom is een aanpak op maat nodig die sterk is geworteld in academische vrijheid en institutionele autonomie — beginselen die van fundamenteel belang zijn voor onderzoek en innovatie — om de onderzoeksveiligheid in de onderzoeks- en innovatiesector in heel Europa te verbeteren.

Hogeronderwijsinstellingen en onderzoeksorganisaties moeten hun weg vinden op een steeds complexer en gespannener internationaal speelveld. Het is de plicht van de EU om hen te helpen dit terrein op verantwoorde en veilige wijze te betreden en daarbij de academische vrijheid en de institutionele autonomie volledig te respecteren.

De voorgestelde aanbeveling van de Raad bevat voor het eerst een gezamenlijke definitie van het probleem en een gedeeld gevoel van urgentie. Het biedt beleidsrichtsnoeren over hoe een doeltreffende beleidsrespons eruit zou kunnen zien, rekening houdend met het feit dat veel van de werkzaamheden op het gebied van onderzoeksveiligheid een grijs gebied vormen, waar bepaalde vormen van internationale samenwerking op het gebied van onderzoek en innovatie mogelijk niet verboden zijn, maar toch ongewenst zijn omdat zij risico’s voor de veiligheid van de Unie en haar lidstaten inhouden of onethisch zijn.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

De strategie voor economische veiligheid van de EU berust op drie pijlers: het bevorderen van de economische basis en het concurrentievermogen van de EU, bescherming tegen risico’s voor de economische veiligheid, en het aangaan van partnerschappen met zo veel mogelijk landen om gezamenlijke zorgen en belangen aan te pakken. Doel ervan is een kader op te zetten voor een robuuste beoordeling en robuust beheer van risico’s voor de economische veiligheid op EU-, nationaal en bedrijfsniveau, terwijl onze economische dynamiek wordt behouden en vergroot.

In de strategie beloofde de Commissie maatregelen voor te stellen om de onderzoeksveiligheid te versterken door bestaande instrumenten systematisch en krachtig te handhaven en eventuele resterende lacunes in kaart te brengen en aan te pakken, met behoud van de openheid van het innovatie-ecosysteem. Met dit voorstel voor een aanbeveling van de Raad komt de Commissie die belofte na door richtsnoeren voor verantwoorde internationalisering te verstrekken, belangrijke beleidsmaatregelen op nationaal en sectoraal niveau voor te stellen om de onderzoeksveiligheid te verbeteren, en een lijst op te stellen van initiatieven op EU-niveau om de inspanningen van de lidstaten en de sector te ondersteunen.

Het voorstel voor een aanbeveling vormt een aanvulling op en bouwt voort op de lopende werkzaamheden sinds de bekendmaking van de mededeling van de Commissie over de totaalaanpak van onderzoek en innovatie ² in mei 2021. In die mededeling zette zij een strategie uiteen om de openheid rond internationale samenwerking op het gebied van onderzoek en innovatie in stand te houden, en tegelijkertijd een gelijk speelveld en een op fundamentele waarden gebaseerde wederkerigheid te bevorderen.

In zijn conclusies van september 2021 over de totaalaanpak heeft de Raad een mandaat gegeven om buitenlandse inmenging in onderzoek en innovatie aan te pakken ³. Op basis daarvan zijn belangrijke follow-upinitiatieven genomen, met name de goedkeuring door de Commissie in januari 2022 van een werkdocument van de diensten van de Commissie over de aanpak van buitenlandse inmenging in O&I ⁴. Dit document wordt door de lidstaten en belanghebbenden in O&I gebruikt als basis voor het bespreken van onderzoeksveiligheid en als inspiratiebron om hun eigen richtsnoeren en instrumenten op maat te ontwikkelen. Het Europees Parlement zich in zijn resolutie van 6 april 2022 over de totaalaanpak ingenomen getoond met dit document ⁵. De Commissie heeft ook gestimuleerd dat de lidstaten van elkaar leren door een wederzijdse leeroefening te organiseren, en is bezig met het opzetten van één onlineloket waar alle relevante documenten, verslagen en instrumenten over onderzoeksveiligheid worden samengebracht.

Daarnaast vond in de Raad Concurrentievermogen van mei 2023 een oriënterend debat plaats over kennisbeveiliging en verantwoorde internationalisering, dat waardevolle inzichten en richtsnoeren voor het voorstel heeft opgeleverd.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De voorgestelde aanbeveling maakt deel uit van een uitgebreid pakket maatregelen naar aanleiding van de strategie voor economische veiligheid van de EU van 20 juni 2023. Het voorstel maakt dus deel uit van een overkoepelende inspanning om de economische veiligheid van de EU in haar geheel te vergroten. Op 3 oktober 2023 heeft de Commissie een aanbeveling goedgekeurd waarin zij technologiegebieden heeft aangewezen die kritiek zijn voor de economische veiligheid van de EU, met het oog op nadere risicobeoordeling met de lidstaten ⁶. De resultaten van deze risicobeoordeling zouden als input kunnen dienen voor andere maatregelen tot uitvoering van de strategie voor economische veiligheid van de EU, waaronder maatregelen om de onderzoeksveiligheid te verbeteren. Er wordt rekening gehouden met de antwoorden op de openbare raadpleging die van start is gegaan samen met de publicatie van het witboek over uitgaande investeringen, met name wat betreft elementen die relevant zijn voor onderzoek en innovatie.

1. Daarnaast is de voorgestelde aanbeveling een aanvulling op en in overeenstemming met een aantal andere EU-initiatieven, met name:

- de werkzaamheden ter bestrijding van hybride bedreigingen in het kader van de EU-strategie voor de veiligheidsunie ⁷ en het strategisch kompas voor veiligheid en defensie ⁸;

- de Europese regels voor de uitvoer van goederen en technologie voor tweeërlei gebruik naar landen buiten de EU, zoals vastgelegd in de uitvoercontroleverordening van de EU ⁹. Om hogeronderwijsinstellingen en onderzoeksorganisaties te helpen, heeft de Commissie in september 2021 een aanbeveling over nalevingsprogramma’s voor onderzoek met betrekking tot producten voor tweeërlei gebruik ¹⁰ bekendgemaakt.

- het pakket over de verdediging van de democratie, dat de Commissie in december 2023 in de aanloop naar de Europese verkiezingen van juni 2024 heeft goedgekeurd. Dat pakket heeft tot doel bedreigingen van buitenlandse inmenging aan te pakken door belangenvertegenwoordigingsactiviteiten transparanter te maken en tegelijkertijd maatschappelijke betrokkenheid en burgerparticipatie in onze democratieën aan te moedigen ¹¹.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Het initiatief valt onder het beleidsterrein “onderzoek en technologische ontwikkeling”, waarop de EU en haar lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bevoegdheden delen. De voorgestelde aanbeveling van de Raad is gebaseerd op artikel 182, lid 5, in samenhang met artikel 292, van het VWEU.

Artikel 182, lid 5, VWEU biedt de mogelijkheid om de in het meerjarenkaderprogramma geplande activiteiten aan te vullen door het Europees Parlement en de Raad in staat te stellen, volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité, de maatregelen vast te stellen die nodig zijn om de Europese Onderzoeksruimte te realiseren.

Artikel 292 VWEU biedt de Raad de rechtsgrondslag om op voorstel van de Commissie aanbevelingen vast te stellen.

Het initiatief voorziet niet in een uitbreiding van de regelgevingsbevoegdheid van de EU en legt de lidstaten geen dwingende verbintenissen op. De lidstaten bepalen zelf, op basis van de nationale omstandigheden, hoe zij deze aanbeveling van de Raad uitvoeren.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Dit voorstel is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).

Hoewel nationale regeringen het best in staat zijn om hun universiteiten en andere onderzoeksorganisaties te bereiken en te ondersteunen bij het nemen van de nodige maatregelen, is samenwerking en coördinatie op EU-niveau nodig om de goede werking van de Europese Onderzoeksruimte te waarborgen en de gevolgen van ongelijke nationale maatregelen ter bevordering van veilig onderzoek op te vangen.

Niet iedereen in de EU is zich in gelijke mate van de risico’s bewust. Steeds meer lidstaten en O&I-actoren ontwikkelen en voorzien in specifieke beschermingsmaatregelen, maar anderen lijken zich nog steeds nauwelijks bewust te zijn van de risico’s, waardoor kwetsbaarheden ontstaan die gemakkelijk kunnen worden uitgebuit. Daarom is het van essentieel belang dat een minimumniveau van consistentie in de hele EU wordt gewaarborgd.

• Evenredigheid

Dit voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel van artikel 5, lid 4, VEU. Noch de inhoud, noch de vorm van deze voorgestelde aanbeveling van de Raad gaat verder dan wat nodig is om de doelstelling van een minimale consistentie van de aanpak in de hele EU te verwezenlijken.

De juridische status van dit initiatief moet ervoor zorgen voor eigen inbreng en steun van de lidstaten. Tegelijkertijd moet het voornamelijk berusten op zelfbestuur door de O&I-sector, in overeenstemming met de academische vrijheid en de institutionele autonomie.

De aanbeveling zal de lidstaten en onderzoeksorganisaties ondersteunen bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid en maatregelen die zowel doeltreffend als proportioneel zijn. De aanbeveling onderstreept het belang van internationale samenwerking en openheid volgens het beginsel “zo open als mogelijk, zo gesloten als nodig”. Ook wordt getoond welke risicobeheersmaatregelen kunnen worden ingevoerd, met volledige inachtneming van de academische vrijheid en de institutionele autonomie, waarbij discriminatie en stigmatisering moeten worden vermeden.

• Keuze van het instrument

De voorgestelde aanbeveling van de Raad bevat richtsnoeren voor de lidstaten over de wijze waarop veiligheidsrisico’s voor onderzoek doeltreffend kunnen worden geïdentificeerd en aangepakt. Hierin wordt de lidstaten aanbevolen hun onderzoeks- en innovatiesector te ondersteunen door passende maatregelen te treffen om het bewustzijn te vergroten en veerkracht op te bouwen. Voortbouwend op het werkdocument van de diensten van de Commissie over de aanpak van buitenlandse inmenging in O&I, zou een aanbeveling van de Raad ervoor zorgen dat alle lidstaten actief worden betrokken en zich op beleidsniveau inzetten.

Als alternatief kan een aanbeveling of mededeling van de Commissie worden overwogen. Deze zouden in principe dezelfde kwesties kunnen bestrijken als een aanbeveling van de Raad. Met dergelijke instrumenten kunnen de lidstaten echter niet actief worden betrokken of toezeggingen doen. Er is dan geen garantie dat de adressaten de voorgestelde aanpak en het gevoel van urgentie delen.

Een juridisch bindend initiatief, zoals een richtlijn of verordening, dat de internationale samenwerking op het gebied van onderzoek en innovatie zodanig regelt dat de risico’s naar behoren worden geïdentificeerd en aangepakt door de lidstaten, zou juridische samenhang in de hele Unie waarborgen. De belangrijkste keerzijde van een bindend instrument in deze specifieke context is echter dat het zeer moeilijk zou zijn dit op zodanige wijze voor te stellen dat de verdeling van bevoegdheden tussen de EU en de lidstaten en de beginselen van academische vrijheid en institutionele autonomie worden geëerbiedigd.

Daarom wordt een voorstel voor een aanbeveling van de Raad beschouwd als het geschikte beleidsinstrument om de problemen in kwestie aan te pakken.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Niet van toepassing.

• Raadpleging van belanghebbenden

De voorgestelde aanbeveling van de Raad bouwt voort op het werkdocument van de diensten van de Commissie over de aanpak van buitenlandse inmenging in O&I van januari 2022. In 2023 vond een wederzijdse leeroefening over de aanpak van buitenlandse inmenging in O&I plaats, waarbij deskundigen uit 13 lidstaten nationale ervaringen en expertise uitwisselden. Daarnaast vonden drie specifieke bijeenkomsten plaats over onderzoeksveiligheid, met deskundigen uit de lidstaten in het kader van het EU-kennisnetwerk over China.

Bij het opstellen van het voorstel werd ook gebruikgemaakt van de antwoorden op een verzoek om input, dat van 6 december 2023 tot en met 3 januari 2024 openstond op de webpagina “Geef uw mening”. De Commissie ontving 56 bijdragen, waarvan bijna 40 % afkomstig was van academische of onderzoeksinstellingen. Naast het verzoek om input vond op 15 december 2023 een gerichte raadplegingsvergadering plaats, waaraan vertegenwoordigers van de belangrijkste belangenorganisaties op het gebied van onderzoek en innovatie in de EU deelnamen.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Naast de input die tijdens het raadplegingsproces is ontvangen, wordt het voorstel geschraagd door uitgebreide gegevens, verslagen en studies die de afgelopen jaren zijn verzameld. Belangrijke bronnen zijn onder meer een groot en groeiend aantal door de lidstaten en sectororganisaties ¹ ontwikkelde richtsnoeren inzake onderzoeksveiligheid, alsook verslagen over deze kwestie door denktanks, belangenorganisaties en adviesraden.

Er is ook terdege rekening gehouden met het onderzoeksveiligheidsbeleid dat sommige van onze internationale partners de afgelopen jaren hebben gevoerd, en met de inzichten en ervaring die zij daarbij hebben opgedaan. Het gaat daarbij onder meer om het beleid van de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Australië en Canada ². In het kader van de multilaterale dialoog over waarden en beginselen ³, vond in december 2023 een workshop over onderzoeksveiligheid plaats, waaraan internationale partners actief deelnamen.

• Effectbeoordeling

Er is geen effectbeoordeling uitgevoerd, aangezien de aanpak van de activiteiten dient tot aanvulling van de initiatieven van de lidstaten en de voorgestelde activiteiten niet-bindend en vrijwillig zijn.

De impact van de aanbeveling hangt grotendeels af van de betrokkenheid van de lidstaten en de sectororganisaties en hun bereidheid om op te treden, en is daarom onmogelijk van tevoren te beoordelen. Mits de Raad het voorstel goedkeurt en de lidstaten zich ertoe verbinden de aanbevelingen met steun van de sector uit te voeren, kan onderzoek met het voorstel worden versterkt door het bewustzijn te vergroten en veerkracht op te bouwen in heel Europa.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Het voorstel houdt geen verband met het Refit-programma van de Commissie voor de vereenvoudiging van de wetgeving. Niettemin wordt alles in het werk gesteld om efficiënt gebruik te maken van de schaarse middelen, onder meer door gebruik te maken van de bestaande governancestructuur van de Europese Onderzoeksruimte en van bestaande verslagleggingsstructuren. In de voorgestelde aanbeveling wordt ook benadrukt dat onnodige administratieve lasten voor de sector bij de invoering van vrijwaringsmaatregelen moeten worden vermeden en dat de procedure voor onderzoeksfinanciering niet onnodig lang mag duren.

• Grondrechten

Een van de belangrijkste doelstellingen van het voorstel is de lidstaten en onderzoeksorganisaties bij te staan om te waarborgen dat internationale samenwerking op het gebied van onderzoek en innovatie geen inbreuk vormt op de fundamentele waarden en mensenrechten. Fundamentele academische waarden, met name academische vrijheid en onderzoeksintegriteit, staan in de aanbeveling centraal.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Hoewel voor dit initiatief geen extra middelen uit de EU-begroting nodig zijn, zullen de in deze aanbeveling vervatte maatregelen financieringsbronnen op EU-, nationaal en sectorniveau aanboren.

Voor het Europees kenniscentrum voor onderzoeksveiligheid, dat de Commissie voornemens is op te richten, zal de bestaande begroting van Horizon Europa worden aangewend. Wat de organisatoriestructuur betreft, worden verschillende opties overwogen, die de Commissie verder zal onderzoeken, rekening houdend met de voorkeuren van de lidstaten en de belanghebbenden met betrekking tot de functionaliteiten ervan.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Om de lidstaten en belanghebbenden te ondersteunen bij de uitvoering van de aanbeveling, zal ten volle gebruik worden gemaakt van de bestaande governancestructuur van de Europese Onderzoeksruimte. Naar verwachting zal onderzoeksveiligheid worden opgenomen in de volgende beleidsagenda voor de Europese Onderzoeksruimte voor 2025-2027, die momenteel in overleg met de lidstaten en belanghebbenden wordt voorbereid.

De verslaglegging van de Commissie zal gebaseerd zijn op de reeds bestaande tweejaarlijkse verslaglegging over de totaalaanpak van onderzoek en innovatie. Het volgende verslag staat gepland voor medio 2025. De lidstaten wordt verzocht binnen negen maanden na de vaststelling van de aanbeveling nationale actieplannen in te dienen over de wijze waarop zij voornemens zijn deze uit te voeren.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Niet van toepassing.

• Artikelsgewijze toelichting

Het algemene doel van het initiatief is de lidstaten, hogeronderwijsinstellingen en publieke en private onderzoeksorganisaties te helpen bij het aanpakken van risico’s voor de onderzoeksveiligheid. Zo wordt ervoor gezorgd dat activiteiten op het gebied van onderzoek, innovatie en hoger onderwijs niet worden misbruikt of bemachtigd om de veiligheid van de EU en haar lidstaten aan te tasten of voor onethische doeleinden. Daartoe bevat de voorgestelde aanbeveling van de Raad de volgende onderdelen:

- nadat het onderwerp en de politieke achtergrond van het voorstel in de overwegingen uiteen worden gezet, wordt het toepassingsgebied ervan toegelicht. Er wordt een definitie van “onderzoeksveiligheid” voorgesteld, die gebaseerd is op de belangrijkste elementen van de verschillende internationaal gangbare definities. Ook wordt verduidelijkt op welke organisaties en belanghebbenden de aanbeveling in de eerste plaats is gericht;

- vervolgens worden beginselen voor verantwoorde internationalisering voorgesteld. Deze beginselen worden zo opgevat dat zij kunnen worden gebruikt ter ondersteuning van de formulering en het ontwerp van een beleidsrespons op onderzoeksveiligheid op elk niveau (EU-niveau, nationaal niveau of het niveau van afzonderlijke onderzoeksorganisaties). De beginselen zijn gebaseerd op de benaderingen in de nationale en sectorale richtsnoeren voor verantwoorde internationalisering. Uit de antwoorden op het verzoek om input kan worden geconcludeerd dat deze beginselen duidelijk aansluiten bij de gemeenschap van belanghebbenden;

- het daaropvolgende deel bevat de feitelijke aanbevelingen aan de lidstaten. Het is onderverdeeld in vier afdelingen. De eerste afdeling bevat aanbevelingen voor overheidsinstanties om de onderzoeks- en innovatiesector een ondersteunende structuur te bieden en richtsnoeren te verstrekken. In de tweede afdeling wordt ingegaan op de centrale rol die nationale financieringsorganisaties spelen bij het verbeteren van de onderzoeksveiligheid. In de derde afdeling wordt nader ingegaan op wat de lidstaten wordt aanbevolen te doen om hogeronderwijsinstellingen en onderzoeksorganisaties te ondersteunen bij de invoering van beschermingsmaatregelen en -beleid;

- in de laatste afdeling wordt een aantal ondersteunende acties en initiatieven van de Commissie beschreven waarvoor de hulp van de lidstaten nodig is;

- in het laatste deel wordt gespecificeerd hoe de follow-up van de aanbeveling wordt gefaciliteerd en gemonitord.