Toelichting bij COM(2023)637 - Geharmoniseerde voorschriften voor de interne markt betreffende de transparantie van namens derde landen uitgevoerde belangvertegenwoordigingsactiviteiten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)637 - Geharmoniseerde voorschriften voor de interne markt betreffende de transparantie van namens derde landen uitgevoerde ... |
|---|---|
| bron | COM(2023)637 |
| datum | 12-12-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel heeft tot doel bij te dragen tot de goede werking van de interne markt voor activiteiten die namens derde landen in de Unie worden uitgevoerd om invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, formulering of uitvoering van beleid of wetgeving of op openbare besluitvormingsprocessen (“belangenvertegenwoordigingsactiviteiten”). Daartoe worden in dit voorstel geharmoniseerde regels aangereikt die ervoor moeten zorgen dat de uitvoering van dergelijke activiteiten op de interne markt zeer transparant verloopt.
Een hoge mate van transparantie op dit gebied biedt burgers, publieke beleidsmakers en andere belanghebbenden een beter zicht op welke derde landen belangenvertegenwoordigingsactiviteiten laten uitvoeren.
Belangenvertegenwoordiging, ook voor derde landen, gaat gewoonlijk gepaard met een vergoeding en moet daarom worden beschouwd als een dienst in de zin van artikel 57 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Belangenvertegenwoordiging in de Unie is een groeiende en in toenemende mate grensoverschrijdende activiteit. Activiteiten op het gebied van belangenvertegenwoordiging worden in de lidstaten op verschillende manieren geregeld. Momenteel bestaat er in vijftien lidstaten1 een transparantieregister voor belangenvertegenwoordigingsactiviteiten, zij het niet overal op nationaal niveau. Het regelgevingskader in die lidstaten verschilt op een aantal punten: het toepassingsgebied wat de betrokken entiteiten en activiteiten betreft, en de omschrijving van belangenvertegenwoordigingsactiviteiten; de drempels voor de omvang van de entiteiten of het niveau van de activiteiten die bepalen of er transparantie- of registratievereisten van toepassing zijn; de voorschriften inzake het bijhouden van een administratie; de gegevens die worden verzameld bij entiteiten die actief zijn op het gebied van belangenvertegenwoordiging, onder meer met betrekking tot hun identiteit en de identiteit van hun cliënten; het bestaan, de bevoegdheden, de structuur en de onafhankelijkheid van toezichthoudende autoriteiten; de aard van de sancties en de bedragen van eventuele boetes; de frequentie waarmee de geregistreerde informatie wordt bijgewerkt. Twaalf lidstaten hebben geen regels over de transparantie van belangenvertegenwoordigingsactiviteiten. Het wetgevingskader in de Unie is dus sterk gefragmenteerd2.
Deze fragmentatie veroorzaakt belemmeringen op de interne markt voor belangenvertegenwoordigingsactiviteiten, ook wanneer deze worden uitgevoerd namens derde landen, en deze belemmeringen ondermijnen de goede werking van de interne markt. De verschillen tussen de lidstaten creëren een ongelijk speelveld en verhogen de nalevingskosten voor entiteiten die grensoverschrijdende belangenvertegenwoordigingsactiviteiten willen uitvoeren. Door het ongelijke speelveld verplaatsen de grensoverschrijdende belangenvertegenwoordigingsactiviteiten zich van lidstaten met veel regelgeving naar lidstaten met minder regelgeving. Bovendien bestaat het gevaar van forumshopping en regelgevingsarbitrage, waarbij entiteiten verschillen in regelgevingsvereisten in hun voordeel gebruiken om in bepaalde lidstaten de regels te omzeilen.
Overheden van derde landen doen voor het promoten van hun beleidsdoelstellingen steeds vaker een beroep op belangenvertegenwoordiging, parallel met de formele diplomatieke kanalen en processen3. De lidstaten beseffen dat actoren uit derde landen deze situatie aangrijpen om transparantievereisten te omzeilen en heimelijk invloed uit te oefenen op de besluitvorming en de democratische processen in de Unie. Sommige lidstaten overwegen daarom nieuwe regels te ontwikkelen om buitenlandse beïnvloeding aan te pakken, onder meer door aan entiteiten die buitenlandse financiering ontvangen, algemene verplichtingen op te leggen op het vlak van het verlenen van belangenvertegenwoordigingsdiensten namens derde landen. Hierdoor zal de hierboven beschreven fragmentatie waarschijnlijk nog verder toenemen, met name wat de belangenvertegenwoordiging namens derde landen betreft. Belangenvertegenwoordigingsentiteiten zouden dan met extra belemmeringen te maken krijgen als ze belangenvertegenwoordigingsdiensten voor derde landen aanbieden op de interne markt.
Ideeën uit derde landen, mits op een transparante wijze gepresenteerd, kunnen een positieve bijdrage leveren aan het publieke debat en verrijken het internationale engagement. Heimelijke belangenvertegenwoordiging namens derde landen, daarentegen, is maar al te vaak een kanaal voor inmenging in de democratieën van de Unie4. Door de publieke opinie te kneden, kan dit soort belangenvertegenwoordiging politieke keuzes beïnvloeden, wat ten koste gaat van het politieke leven in de lidstaten en de Unie als geheel.
Zoals de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft opgemerkt, kunnen beïnvloeding en lobbying ten gunste van buitenlandse belangen een transformerend effect hebben op het politieke leven van een land – niet alleen op het binnenlandse, maar ook op het buitenlandse beleid, het kiesstelsel, de economische belangen en het vermogen van het land om zijn nationale belangen en nationale veiligheid te beschermen5. Buitenlandse overheden kunnen overheidsmiddelen inzetten om breed opgezette, langdurige beïnvloedingscampagnes te voeren. De risico’s die gepaard gaan met lobby- en beïnvloedingsactiviteiten van buitenlandse overheden zijn derhalve groter dan de risico’s die verbonden zijn aan louter binnenlandse activiteiten6.
Een ander probleem is het gebrek aan informatie over belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen op de interne markt worden uitgevoerd. De verzameling en uitwisseling van zulke informatie door de lidstaten is noch consistent, noch systematisch. Dit maakt het moeilijk om belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen in de lidstaten worden uitgevoerd, in de hele Unie op een gecoördineerde en efficiënte manier te identificeren en in kaart te brengen. Door het gebrek aan transparantie over de financiering van bepaalde belangenvertegenwoordigingsactiviteiten kunnen burgers en beleidsmakers bovendien niet achterhalen wie deze activiteiten financiert. Ook dit gebrek aan informatie kan ertoe leiden dat lidstaten dit fenomeen op verschillende manieren aanpakken. Dit soort informatie is van openbaar belang, zowel voor wetgevers – die er een doelstelling van maken in de reeds genoemde nationale wetgeving over belangenvertegenwoordigingsactiviteiten – als bij andere actoren en burgers – die willen begrijpen hoe publieke beslissingen worden beïnvloed.
Het gebrek aan informatie en het ondoeltreffende toezicht dat daaruit voortvloeit, is niet alleen nadelig voor de werking van de interne markt, maar ook voor de werking van de democratie in de Unie, omdat het schade toebrengt aan het vertrouwen van de burgers van de Unie in democratische processen en besluitvormers en aan het vermogen van de burgers om hun rechten en verantwoordelijkheden uit te oefenen. Volgens een recente Eurobarometer-enquête over burgerschap en democratie beschouwen ongeveer acht op de tien Europeanen buitenlandse inmenging in de democratische stelsels van de Unie als een ernstig probleem dat moet worden aangepakt7. Volgens 84,5 % van de respondenten is aan lobby- of publicrelationsactiviteiten die door derde landen worden vergoed of gecontroleerd, een hoog risico op heimelijke buitenlandse inmenging verbonden. Het Europees Parlement8 en de Raad9 hebben benadrukt hoe belangrijk het is dat de bedreiging van buitenlandse inmenging voor de democratie wordt aangepakt. Deze bezorgdheid is nog toegenomen sinds de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne.
Dit voorstel vormt een aanvulling op maatregelen die al op het niveau van de Unie bestaan, en heeft vooral tot doel gemeenschappelijke transparantie- en verantwoordingsvereisten op de interne markt in te voeren voor belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen worden uitgevoerd. Door de invoering van dergelijke gemeenschappelijke transparantievereisten zou het initiatief de werking van de interne markt voor deze activiteiten verbeteren, een gelijk speelveld creëren, de nalevingskosten verlagen voor entiteiten die grensoverschrijdende belangenvertegenwoordigingsactiviteiten namens derde landen willen uitvoeren, en regelgevingsarbitrage voorkomen. Een kernelement van het voorstel is de instelling van nationale registers voor entiteiten die dit soort activiteiten uitvoeren.
De voorgestelde richtlijn zou voor volledige harmonisatie zorgen, wat betekent dat er evenredige geharmoniseerde transparantievereisten zouden komen, alsook een uitgebreid systeem van waarborgen, met inbegrip van doeltreffende rechterlijke toetsing, een geharmoniseerde sanctieregeling die beperkt is tot administratieve geldboetes, onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten, verplichtingen om stigmatisering te voorkomen, en met name de vereiste dat de toepassing van de transparantieregels geen nadelige gevolgen heeft. Hierdoor wordt zowel overregulering als stigmatisering op een doeltreffende manier voorkomen. Binnen het kader van de geharmoniseerde regels is het de lidstaten verboden om van de regels af te wijken door meer uitvoerige transparantievereisten vast te stellen.
Het voorstel heeft ook tot doel de integriteit van de democratische instellingen van de Unie en de lidstaten en het vertrouwen van het publiek in die instellingen te vergroten door de transparantie van de namens derde landen uitgevoerde belangenvertegenwoordigingsactiviteiten te waarborgen en door de informatie over deze activiteiten, met name wat omvang, trends en actoren betreft, te verbeteren. Voorts kan het de rest van de wereld stimuleren om zelf ook normen vast te stellen als de Unie komt met een op transparantie en democratische verantwoording gerichte coherente en evenredige aanpak van de uitdagingen die verbonden zijn aan belangenvertegenwoordiging namens entiteiten uit derde landen. De huidige gefragmenteerde aanpak van de lidstaten daarentegen brengt, door zijn gebrek aan consistentie en coherentie tussen de lidstaten, zeer waarschijnlijk schade toe aan de reputatie van de Unie.
Optreden op het niveau van de Unie is nodig om nieuwe belemmeringen te voorkomen en om de goede werking van de interne markt voor namens derde landen uitgevoerde belangenvertegenwoordigingsactiviteiten te waarborgen. Als de Unie niet optreedt, zullen de lidstaten de geconstateerde risico’s voor de democratie unilateraal aanpakken, waardoor de interne markt voor belangenvertegenwoordiging namens derde landen dreigt te worden ondermijnd. Onderlinge aanpassing van de wetgeving van de lidstaten is dan ook het hoofddoel van dit initiatief.
De specifieke en gerichte maatregelen die in dit evenredige voorstel zijn opgenomen, moeten ervoor zorgen dat entiteiten die namens derde landen belangenvertegenwoordigingsactiviteiten op de interne markt uitvoeren, dit kunnen doen in een geharmoniseerd, transparant en voorspelbaarder juridisch kader, waar zowel de entiteiten zelf als de beoogde besluitvormers en de burgers baat bij hebben. Forse waarborgen moeten mogelijke negatieve gevolgen voor de betrokken entiteiten voorkomen, met volledige inachtneming van de grondrechten en de democratische beginselen en waarden. Het voorstel heeft geen betrekking op entiteiten die financiële steun van andere lidstaten of van entiteiten uit derde landen ontvangen voor doeleinden die geen verband houden met belangenvertegenwoordiging.
Deze benadering wijkt radicaal af van die in bepaalde andere rechtsgebieden (de zogenaamde “wetten inzake buitenlandse agenten”)10. Dergelijke wetten omvatten vaak maatregelen die de ruimte voor het maatschappelijk middenveld onnodig inperken door bepaalde maatschappelijke organisaties, journalisten of mensenrechtenverdedigers te stigmatiseren en te intimideren en hun activiteiten aan banden te leggen. Die wetten hebben vaak tot doel de financiële stabiliteit en de geloofwaardigheid van de betrokken organisaties te ondermijnen door hen als “buitenlandse agent” aan te merken.
In tegenstelling tot deze “wetten inzake buitenlandse agenten” geeft dit voorstel geen negatief label aan de activiteiten van specifieke entiteiten, waaronder maatschappelijke organisaties, noch heeft het tot doel de maatschappelijke ruimte in te perken. In plaats daarvan voorziet het in transparantie- en verantwoordingsvereisten voor alle entiteiten die namens derde landen belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uitvoeren, ongeacht hun juridische status. Bovendien omvatten de voorgestelde maatregelen geen activiteitenverbod of verplichting tot transparantie over financiering voor zover die activiteit of financiering geen verband houdt met belangenvertegenwoordiging namens derde landen. Tot slot bevat het voorstel waarborgen die een evenredige omzetting en handhaving moeten waarborgen en het risico van stigmatisering moeten voorkomen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel vormt een aanvulling op het voorstel voor een verordening betreffende transparantie en gerichte politieke reclame11. Dat voorstel moet voorzien in een hoog niveau van transparantie voor politieke reclamediensten in de Unie, ongeacht het reclamemedium, en in aanvullende waarborgen voor het targeten van politieke reclame op basis van de verwerking van persoonsgegevens.
In tegenstelling tot dat voorstel heeft het onderhavige initiatief betrekking op belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens een entiteit uit een derde land worden uitgevoerd, waaronder het organiseren van communicatie- of reclamecampagnes, die ook als politieke reclame kunnen worden beschouwd. Onder belangenvertegenwoordiging worden echter voornamelijk activiteiten verstaan die niet tevens “politieke reclame” zijn (bv. rechtstreeks lobbyen bij personen). Bovendien doet het er in het voorstel inzake politieke reclame niet toe of de activiteiten die binnen het toepassingsgebied ervan vallen, namens een derde land worden verricht.
In het kader van het voorstel inzake politieke reclame bestaat de transparantie er met name in dat bij elke politieke reclameboodschap bepaalde informatie wordt verstrekt. Bovendien moeten uitgevers van politieke reclame die zeer grote onlineplatforms in de zin van de digitaledienstenverordening12 zijn, de in de transparantieverklaring opgenomen informatie openbaar maken via de overeenkomstig artikel 39 van die verordening gepubliceerde reclameregisters. Het onderhavige initiatief vult dit aan door publieke toegang te bieden tot aanvullende informatie in de nationale registers van de lidstaten over de aanbieders van belangenvertegenwoordigingsactiviteiten, met name een duidelijke vermelding van het derde land in naam waarvan de belangenvertegenwoordigingsactiviteit wordt uitgevoerd, de lidstaten waar die activiteit zal plaatsvinden, en de wetgevingsvoorstellen, beleidsmaatregelen of initiatieven waarop de belangenvertegenwoordigingsactiviteit is gericht.
Dit voorstel vormt ook een aanvulling op de digitaledienstenverordening, die aanbieders van onlineplatforms verplicht bepaalde informatie beschikbaar te stellen over reclame die zij op hun online-interfaces tonen. Daarnaast verplicht de digitaledienstenverordening aanbieders van zeer grote onlineplatforms of van zeer grote onlinezoekmachines die reclame op hun online-interfaces tonen, om een register met informatie over de reclame op te stellen en in een specifiek gedeelte van hun online-interface publiek beschikbaar te stellen met behulp van een doorzoekbaar en betrouwbaar instrument. Het verplicht deze aanbieders ook tot het beoordelen en beperken van risico’s in verband met de werking, het ontwerp of het gebruik van hun dienst die werkelijke of voorzienbare negatieve effecten hebben op de maatschappij, onder meer met betrekking tot het maatschappelijk debat, verkiezingsprocessen en de openbare veiligheid.
In tegenstelling tot de digitaledienstenverordening heeft het onderhavige initiatief betrekking op belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen in de lidstaten worden uitgevoerd. Bij die activiteiten kan het (bv. als onderdeel van de organisatie van reclame- of communicatiecampagnes) gaan om het plaatsen van advertenties op de online-interfaces van onlineplatforms die binnen het toepassingsgebied van de digitaledienstenverordening vallen. In dat geval bepaalt dit initiatief dat de entiteit die de belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uitvoert, ook moet registreren wie de onlineplatformdiensten aanbiedt, en dat de kosten van deze diensten moeten worden opgenomen in de door die entiteit gedeclareerde vergoeding. Dit initiatief bevat evenwel geen regels over de verantwoordelijkheden van onlinetussenpersonen in dergelijke situaties en legt de aanbieders van onlineplatforms geen directe verplichtingen op.
Voorts vormt dit initiatief een aanvulling op het voorstel voor een verordening inzake mediavrijheid13, dat tot doel heeft de fragmentatie in de regelgeving van de lidstaten ten aanzien van vrijheid en pluriformiteit van de media en redactionele onafhankelijkheid aan te pakken om de vrije levering van mediadiensten op de interne markt te waarborgen en er tegelijkertijd voor te zorgen dat de lidstaten, in overeenstemming met hun bevoegdheden, hun mediabeleid aan de nationale context kunnen blijven aanpassen. De nadruk in dat voorstel ligt op de onafhankelijkheid en de stabiele financiering van publieke media, transparantie over media-eigendom en transparantie bij de toewijzing van overheidsreclame. Aanbieders van mediadiensten die inhoud op het gebied van nieuws en actualiteit aanbieden, zouden op grond van dat voorstel verplicht zijn om hun wettelijke naam en de namen van hun directe en indirecte eigenaren en uiteindelijk begunstigden – dit kunnen dus ook overheden van derde landen zijn – gemakkelijk en rechtstreeks toegankelijk te maken voor de afnemers van hun diensten. Bovendien zouden aanbieders van mediadiensten maatregelen moeten nemen die ze passend achten om de onafhankelijkheid van individuele redactionele beslissingen te waarborgen.
De richtlijn audiovisuele mediadiensten14 heeft tot doel een eengemaakte markt voor audiovisuele mediadiensten tot stand te brengen en de goede werking ervan te waarborgen, en tegelijkertijd bij te dragen tot de bevordering van culturele diversiteit, en consumenten en kinderen een adequate bescherming te bieden. Het is vrij onwaarschijnlijk dat die richtlijn van toepassing is op de reclamecampagnes die onder dit voorstel vallen, namelijk reclamecampagnes die tot doel hebben invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, formulering of uitvoering van beleid of wetgeving of op openbare besluitvormingsprocessen in de Unie.
Wanneer aanbieders van mediadiensten reclame verspreiden als dienst voor entiteiten die belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uitvoeren namens derde landen, zouden die aanbieders op grond van dit voorstel moeten worden vermeld in de registratie van de entiteit en zouden de desbetreffende kosten moeten worden opgenomen in het bedrag van de gedeclareerde vergoeding. Dit voorstel zou in dergelijke situaties echter geen eisen inhouden voor de aanbieders zelf.
Het voorstel heeft geen betrekking op activiteiten die vallen onder Verordening (EU, Euratom) nr. 1141/2014 van het Europees Parlement en de Raad15 betreffende het statuut en de financiering van Europese politieke partijen en Europese politieke stichtingen, met inbegrip van donaties van overheden van derde landen, of van ondernemingen waarop die overheid direct of indirect een overheersende invloed kan uitoefenen.
Sinds 2020 wordt in het kader van de jaarlijkse verslagen over de rechtsstaat16, in het deel over corruptiebestrijding, toezicht gehouden op de regulering van belangenvertegenwoordiging en lobbying in alle lidstaten overeenkomstig de bestaande Europese en internationale normen. Sinds 2022 doet de Commissie aanbevelingen aan de lidstaten in het kader van de verslagen over de rechtsstaat, onder meer over aspecten die relevant zijn voor belangenvertegenwoordiging. Zo werd Denemarken en Slowakije in 2022 aanbevolen regels inzake lobbyactiviteiten in te voeren, en werd Roemenië verzocht regels inzake lobbyactiviteiten in te voeren voor leden van het parlement. België werd verzocht de hervorming van de wetgeving inzake lobbywerk te voltooien door een kader met onder meer een transparantieregister en een wetgevingsvoetafdruk vast te stellen dat van toepassing is op zowel parlementsleden als regeringsleden. In datzelfde jaar werd Spanje aanbevolen zijn inspanningen voor het indienen van lobbywetgeving voort te zetten, onder meer via de instelling van een verplicht openbaar register van lobbyisten17.
In 2023 merkte de Commissie in het kader van de verslagen over de rechtsstaat op dat er nog ontwikkelingen gaande waren op het gebied van lobbywerk, aangezien sommige lidstaten hun transparantieregels voor lobbyactiviteiten hadden herzien overeenkomstig de aanbevelingen van 2022. Zo was in Letland een nieuwe lobbywet aangenomen, die voorziet in de instelling van een lobbyregister. In Estland hadden de autoriteiten hun inspanningen voortgezet om de richtsnoeren inzake lobbyactiviteiten effectief uit te voeren. Cyprus had een uitvoeringsverordening inzake lobbyactiviteiten aangenomen, waarbij de procedure voor de melding van, het bijhouden van een administratie over en de bekendmaking van lobbyactiviteiten wordt verduidelijkt. In Litouwen leverden de bestaande regels inzake lobbywerk positieve resultaten op wat betreft de ingediende verklaringen. In het kader van het verslag over de rechtsstaat 2023 werden ook verdere aanbevelingen over lobbyactiviteiten en belangenvertegenwoordiging gericht tot lidstaten die de aanbevelingen uit 2022 niet volledig hadden omgezet of met nieuwe uitdagingen te maken hadden gekregen18.
De voorgestelde richtlijn ter bestrijding van corruptie19 heeft tot doel de democratie en de samenleving te beschermen tegen de gevolgen van corruptie. Voorgesteld wordt het strafrechtelijk kader van de Unie te actualiseren zodat naast de strafbare feiten van omkoping en verduistering ook beïnvloeding, misbruik van functies, belemmering van de rechtsgang en verrijking door corruptie erin worden opgenomen. Heimelijke beïnvloeding en een algemeen gebrek aan transparantie vormen, als er geen paal en perk aan wordt gesteld, een voedingsbodem waarop corruptie welig kan tieren. De richtlijn verplicht de lidstaten om het plegen van dergelijke strafbare feiten ten voordele van een derde land als verzwarende omstandigheid te beschouwen. Het onderhavige voorstel zou een aanvulling vormen op de voorgestelde richtlijn ter bestrijding van corruptie, aangezien verwacht wordt dat transparantie van belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens entiteiten uit derde landen worden uitgevoerd, eveneens een positieve bijdrage zal leveren aan de preventie en opsporing van corruptie.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het koesteren, beschermen en versterken van de democratie in de Unie staat centraal in het kader van de prioriteiten van de Commissie zoals die zijn uiteengezet in de politieke beleidslijnen van voorzitter Von der Leyen20. In 2020 heeft de Commissie in het kader van haar grote ambitie “Een nieuwe impuls voor Europese democratie” een actieplan voor Europese democratie21 gepresenteerd. Doel daarvan is de democratieën van de EU te beschermen en te versterken door de integriteit van verkiezingen te waarborgen, vrije en eerlijke verkiezingen te stimuleren, de vrijheid en pluriformiteit van de media te bevorderen en desinformatie en buitenlandse inmenging te bestrijden.
In haar toespraak over de Staat van de Unie 202222 kondigde Commissievoorzitter Von der Leyen een pakket maatregelen aan om de democratie te beschermen tegen heimelijke buitenlandse beïnvloeding. Het pakket vormt een aanvulling op maatregelen die op EU-niveau al zijn genomen in het kader van het actieplan voor Europese democratie. Naast dit initiatief bevat het pakket specifieke maatregelen om de verkiezingen voor het Europees Parlement te beschermen en maatregelen om een faciliterende civiele ruimte te bevorderen en inclusieve en doeltreffende betrokkenheid van overheidsinstanties bij maatschappelijke organisaties en burgers te stimuleren23. Al deze maatregelen zijn bedoeld om de veerkracht van de democratie van binnenuit te versterken.
Dit initiatief zou de klokkenluidersrichtlijn24 wijzigen om ervoor te zorgen dat klokkenluiders de toezichthoudende autoriteiten die door de lidstaten moeten worden opgericht, kunnen attenderen op feitelijke of potentiële inbreuken op de vereisten van het voorstel.
Dit initiatief doet op generlei wijze afbreuk aan de toepassing van beperkende maatregelen van de Unie die zijn vastgesteld op grond van artikel 29 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en artikel 215 VWEU. Deze maatregelen zijn een essentieel instrument van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie waarmee de Unie zo nodig kan optreden om conflicten te voorkomen of te reageren op opkomende of actuele crises in de internationale sfeer, en om vrede, democratie en eerbiediging van de rechtsstaat, de mensenrechten en het internationaal recht te bevorderen. Dit voorstel doet met name geen afbreuk aan het verbod om tegoeden of economische middelen direct of indirect ter beschikking te stellen aan of ten behoeve van natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen geassocieerde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen, ten aanzien van wie of waarvan beperkende maatregelen van de Unie gelden.
Dit initiatief zal in verband staan met het voorstel voor een richtlijn betreffende grensoverschrijdende activiteiten van verenigingen (ECBA’s)25. Dat voorstel creëert een nieuwe rechtsvorm (een vereniging zonder winstoogmerk) die de grensoverschrijdende activiteiten van deze verenigingen vergemakkelijkt en hun bepaalde rechten zal verlenen. Het onderhavige wetgevingsinitiatief van zijn kant zal gemeenschappelijke normen inzake transparantie en verantwoording invoeren voor activiteiten op het gebied van belangenvertegenwoordiging die namens derde landen worden uitgevoerd om het besluitvormingsproces in de Unie te beïnvloeden. In de praktijk zullen ECBA’s alleen aan de specifieke transparantievereisten van dit voorstel hoeven te voldoen als zij belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uitvoeren namens entiteiten uit derde landen.
Dit initiatief zou geen afbreuk doen aan de prerogatieven van de Commissie om onderzoeken in te leiden en uit te voeren naar verstorende buitenlandse subsidies in het kader van de verordening inzake buitenlandse subsidies26 of om adviezen uit te brengen in het kader van de verordening inzake de screening van buitenlandse directe investeringen27.
Tot slot zouden sommige entiteiten die belangen vertegenwoordigen namens derde landen, binnen het toepassingsgebied van de richtlijn duurzaamheidsrapportage door bedrijven28 kunnen vallen. Het zou om een beperkt aantal gevallen gaan waarin het doen en laten van een grote onderneming kan worden toegerekend aan een derde land.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van het voorstel is artikel 114 VWEU, dat voorziet in de vaststelling van maatregelen om de oprichting en de werking van de interne markt te waarborgen. Op grond daarvan kunnen maatregelen worden vastgesteld voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Het is de juiste rechtsgrondslag voor een optreden dat betrekking heeft op dienstverleners binnen de interne markt en dat beoogt verschillen tussen bepalingen van de lidstaten weg te nemen voor zover die verschillen de fundamentele vrijheden belemmeren en rechtstreeks van invloed zijn op de werking van de interne markt.
De verschillen tussen de nationale wetgevingen nemen toe, aangezien sommige lidstaten wetgeving hebben vastgesteld inzake transparantievereisten voor belangenvertegenwoordiging, en andere lidstaten voornemens zijn dat te doen. Deze situatie leidt tot versnippering van de regelgeving over transparantie voor entiteiten die actief zijn op het gebied van belangenvertegenwoordiging voor derde landen, met name wat betreft de elementen (welke informatie moet worden bekendgemaakt en hoe vaak moet deze worden bijgewerkt) en de werkingssfeer (welke soorten activiteiten vallen onder de regels en welke worden vrijgesteld).
Die versnippering belemmert de grensoverschrijdende verlening van belangenvertegenwoordigingsdiensten en zal waarschijnlijk nog toenemen, met name wat de namens derde landen uitgevoerde activiteiten op dat vlak betreft. De geharmoniseerde transparantiemaatregelen moeten een gelijk speelveld creëren, de nalevingskosten en regelgevingsarbitrage verminderen en de kans beperken dat er als gevolg van een inconsistente ontwikkeling van nationale wetgeving extra belemmeringen op de interne markt worden opgeworpen voor namens derde landen uitgevoerde belangenvertegenwoordigingsactiviteiten. Zonder optreden op het niveau van de Unie zullen de verschillen nog groter worden, als sommige lidstaten nieuwe initiatieven goedkeuren inzake belangenvertegenwoordiging namens derde landen en andere geen stappen nemen om belangenvertegenwoordigingsdiensten transparanter te maken.
In overeenstemming met de internemarktdoelstelling wordt in dit voorstel bepaald dat entiteiten zich moeten registreren in de lidstaat waar zij hun hoofdvestiging hebben, ongeacht in welke lidstaat of lidstaten zij hun belangenvertegenwoordigingsactiviteiten willen uitvoeren. Een toezichthoudende autoriteit kan op grond van het voorstel in specifieke gevallen en op evenredige wijze informatie opvragen die kan worden gedeeld met toezichthoudende autoriteiten van andere lidstaten.
Overeenkomstig artikel 2 VEU1 heeft het initiatief ook als doel de integriteit van de democratische instellingen van de Unie en de lidstaten en het vertrouwen van het publiek in die instellingen te vergroten door de transparantie van de namens derde landen uitgevoerde belangenvertegenwoordigingsactiviteiten te waarborgen en door de informatie over deze activiteiten, met name wat omvang, trends en actoren betreft, te verbeteren. Het waarborgen van de transparantie van activiteiten waarmee derde landen de publieke besluitvorming in de Unie trachten te beïnvloeden, is weliswaar een belangrijke factor bij de keuze van de voorgestelde harmonisatiemaatregelen, maar het voorstel heeft in de eerste plaats tot doel de voorwaarden voor de werking van de interne markt te verbeteren.
In het licht van het bovenstaande is volledige harmonisatie op het niveau van de Unie noodzakelijk en is artikel 114 VWEU de adequate rechtsgrondslag voor dit initiatief2.
• Subsidiariteit
Volgens het subsidiariteitsbeginsel (artikel 5, lid 3, VEU) treedt de Unie slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen beter door de Unie kunnen worden bereikt.
Doordat de regels van de lidstaten over belangenvertegenwoordiging namens derde landen verschillen qua reikwijdte, inhoud en effect, is er een lappendeken van nationale regels ontstaan en die versnippering dreigt nog toe te nemen, met name wanneer het gaat om belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen worden uitgevoerd. De versnippering van de regelgeving creëert een ongelijk speelveld en onnodige kosten voor entiteiten die grensoverschrijdende belangenvertegenwoordigingsactiviteiten namens derde landen willen uitvoeren, en ondermijnt daardoor de interne markt. Bovendien nodigt de versnippering uit tot regelgevingsarbitrage om transparantiemaatregelen te omzeilen, wat op zijn beurt een impact heeft op het vertrouwen van de burger in de doeltreffendheid van de regelgeving.
Alleen een optreden op het niveau van de Unie kan deze problemen oplossen, aangezien regelgeving op nationaal niveau nu al leidt tot belemmeringen voor grensoverschrijdende belangenvertegenwoordigingsactiviteiten op de interne markt. Het effect van maatregelen die op grond van het nationale recht worden genomen, zou daarentegen beperkt blijven tot één enkele lidstaat. Ook bestaat het gevaar dat zulke maatregelen worden omzeild of maar moeilijk gehandhaafd kunnen worden ten aanzien van entiteiten die vanuit andere lidstaten belangen vertegenwoordigen namens derde landen. Een ander element is dat sommige lidstaten momenteel wetgevingsinitiatieven op het gebied van buitenlandse invloed aan het overwegen zijn die mogelijk niet aansluiten bij de evenredige en gerichte aanpak van dit initiatief en wellicht niet voorzien in een uitgebreid systeem van waarborgen. Alleen met een optreden op het niveau van de Unie is het mogelijk om deze situatie op de gehele interne markt op consistente wijze aan te pakken. Het is van essentieel belang dat gemeenschappelijke en evenredige normen voor transparantie van namens derde landen uitgevoerde belangenvertegenwoordigingsactiviteiten op het niveau van de Unie worden ingevoerd, zodat deze maatregelen in alle lidstaten consistent worden vastgesteld met inachtneming van alle grondrechten en met name met inachtneming van brede waarborgen, onder meer wat de toegang tot de rechter betreft.
Tot slot zij erop gewezen dat belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen worden uitgevoerd, een transnationale dimensie hebben met grensoverschrijdende gevolgen die op het niveau van de Unie moeten worden aangepakt. Het beïnvloeden van beleidsbeslissingen en politieke processen in een lidstaat kan ook gevolgen hebben buiten die lidstaat, in een andere lidstaat of op Europees niveau. Als een optreden op het niveau van de Unie uitblijft, bestaat de mogelijkheid dat sommige lidstaten zich minder dan andere bewust zijn van belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen worden uitgevoerd. Het lijkt onwaarschijnlijk dat de lidstaten convergeren in de richting van op elkaar afgestemde normen voor het verzamelen van vergelijkbare gegevens over belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen worden uitgevoerd, of dat zij een Uniebreed mechanisme voor systematische samenwerking opzetten om met elkaar en met de Commissie informatie uit te wisselen.
• Evenredigheid
De inhoud en de vorm van het voorgestelde optreden gaan, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, niet verder dan wat nodig is om de doelstelling – het waarborgen van de goede werking van de interne markt – te verwezenlijken.
Het voorstel bouwt voort op bestaande wetgeving van de Unie en is evenredig en noodzakelijk om de doelstellingen ervan te verwezenlijken. De beoogde maatregelen gaan niet verder dan noodzakelijk is om de versnippering van het betrokken regelgevingskader, die naar verwachting nog zal toenemen, aan te pakken.
De voorgestelde transparantievereisten zijn uitsluitend van toepassing op entiteiten die namens derde landen belangenvertegenwoordigingsdiensten verrichten. Er is zorgvuldig aandacht besteed aan de evenredigheid van de transparantieverplichtingen, zoals blijkt uit de beperkte aard van de vereisten (duidelijk afgebakende informatievereisten, beperkte verplichtingen op het gebied van het bijhouden van een administratie, enz.). Het voorstel heeft niet tot doel de verlening van diensten op het gebied van belangenvertegenwoordiging te beperken, maar veeleer de werking van de interne markt te verbeteren en de grensoverschrijdende verlening van deze diensten te vergemakkelijken door ze in de hele Unie op coherente wijze transparanter te maken.
Het voorstel bevat de waarborgen die nodig zijn om een evenredige omzetting en handhaving te garanderen en het gevaar van stigmatisering te voorkomen. Het voorstel belet derde landen niet hun standpunten uit te dragen, maar zorgt ervoor dat dit op transparante en verantwoordbare wijze gebeurt. Het voorstel legt entiteiten geen vereisten op louter omdat zij financiering uit het buitenland ontvangen, maar moet zorgen voor meer transparantie wanneer zij namens derde landen belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uitvoeren om invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, formulering of uitvoering van beleid of wetgeving of op openbare besluitvormingsprocessen in de Unie. Daarom mogen bijdragen aan de kernfinanciering van een organisatie of soortgelijke financiële steun, bijvoorbeeld steun aan een non-profitorganisatie in het kader van een donorsubsidieregeling van een derde land, niet worden beschouwd als een vergoeding voor een belangenvertegenwoordigingsdienst wanneer ze geen verband houden met een belangenvertegenwoordigingsactiviteit, d.w.z. wanneer de entiteit die financiering sowieso zou ontvangen, ongeacht of zij specifieke belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uitvoert voor het derde land dat deze financiering verstrekt.
Het voorstel bevat de specifieke vereiste dat de informatie in de nationale registers van de lidstaten wordt gepresenteerd op neutrale en feitelijke wijze en op een manier die niet leidt tot stigmatisering van geregistreerde entiteiten. De informatie mag met name niet worden gepresenteerd met of vergezeld gaan van verklaringen of bepalingen die een sfeer van wantrouwen ten aanzien van de geregistreerde entiteiten kunnen scheppen of die natuurlijke personen of rechtspersonen uit lidstaten of derde landen ervan kunnen weerhouden samen te werken met of financiële steun te verlenen aan deze entiteiten.
De bevoegdheden van toezichthoudende autoriteiten om informatie op te vragen bij entiteiten die onder het toepassingsgebied van het initiatief vallen, worden zorgvuldig afgebakend om onnodige of buitensporige verzoeken aan deze entiteiten te voorkomen. Die afbakening is tweeledig: de informatie die toezichthoudende autoriteiten bovenop de in het nationale register opgenomen informatie mogen opvragen, is beperkt en zij mogen deze slechts in een beperkt aantal gevallen opvragen.
Om de evenredigheid van de sancties te waarborgen, bepaalt het voorstel dat toezichthoudende autoriteiten alleen sancties voor inbreuken op de voorgestelde vereisten mogen opleggen in de vorm van administratieve geldboetes die een bepaald maximum, gebaseerd op de economische draagkracht van de entiteit, niet overschrijden. Strafrechtelijke sancties zijn uitdrukkelijk uitgesloten. Het is de taak van de lidstaten te voorzien in een verbod op deelname aan activiteiten die de bepalingen van de richtlijn omzeilen.
• Keuze van het instrument
Artikel 114 VWEU verleent de wetgever de bevoegdheid verordeningen en richtlijnen vast te stellen.
Het is passend een richtlijn vast te stellen die voorziet in volledige harmonisatie van de transparantievereisten voor entiteiten die namens derde landen belangen vertegenwoordigen om invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, formulering of uitvoering van beleid of wetgeving of op openbare besluitvormingsprocessen in de interne markt.
Door volledige harmonisatie van de transparantie- en verantwoordingsvereisten op te leggen, voorkomt het initiatief overregulering. Binnen het kader van de geharmoniseerde regels is het de lidstaten met name verboden om meer uitvoerige transparantievereisten vast te stellen. De lidstaten behouden binnen het toepassingsgebied van de volledig geharmoniseerde maatregelen een beperkte marge die uitdrukkelijk wordt afgebakend in het wetgevingsinitiatief. Zo staat het de lidstaten bijvoorbeeld vrij om op hun grondgebied een of meer nationale registers en toezichthoudende autoriteiten in te stellen (bv. meerdere autoriteiten die elk verantwoordelijk zijn voor een ander deel van het grondgebied).
De lidstaten blijven bevoegd om met volledige inachtneming van het recht van de Unie regels vast te stellen voor de aspecten die niet onder de geharmoniseerde regels vallen, bv. regels voor contacten tussen hun overheidsfunctionarissen en entiteiten die namens derde landen belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uitvoeren.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
Dit voorstel is het resultaat van uitgebreid overleg met belanghebbenden, waarbij de Commissie de algemene beginselen en normen voor raadpleging van belanghebbenden heeft toegepast. In de raadplegingsstrategie is bepaald welke de belangrijkste belanghebbenden zijn. De Commissie heeft van oktober 2022 tot mei 2023 een eerste golf van brede raadplegingen van belanghebbenden georganiseerd. In augustus en september 2023 heeft de Commissie aanvullende raadplegingen, onder meer over mogelijke beleidsopties, gehouden met de autoriteiten van de lidstaten, commerciële entiteiten en maatschappelijke organisaties.
De Commissie heeft ter ondersteuning van de voorbereiding van dit voorstel een gespecialiseerde, externe studie laten uitvoeren1. In het kader van die studie heeft de contractant een reeks individuele raadplegingen gehouden met de belangrijkste belanghebbenden.
Op 16 februari 2023 is een openbare raadpleging met feedback over het document met een verzoek om input gepubliceerd2. Die openbare raadpleging liep tot 14 april 2023. De feedback en de bijdragen van belanghebbenden leverden met name informatie voor het ontwikkelen van de probleemomschrijving en beleidsopties. De openbare raadpleging werd gepromoot via een campagne op sociale media en via de website van de Commissie.
De Commissie heeft twee Flash Eurobarometer-enquêtes gehouden over respectievelijk democratie en burgerschap en democratie. Uit de eerste enquête blijkt dat meer dan een op de vijf Europeanen propaganda en onjuiste of misleidende informatie uit een niet-democratische buitenlandse bron en heimelijke buitenlandse inmenging in het beleid en de economie van hun land, onder meer via de financiering van binnenlandse actoren, beschouwen als een van de ernstigste bedreigingen voor de democratie3. Volgens de tweede enquête, over burgerschap en democratie, beschouwen ongeveer acht op de tien Europeanen buitenlandse inmenging in de Europese democratische stelsels als een ernstig probleem dat moet worden aangepakt4.
Daarnaast is een effectbeoordeling opgesteld met daarin een motivering, een analyse en het beschikbare bewijsmateriaal voor het aanpakken van deze kwestie5. De effectbeoordeling bevat een gedetailleerde presentatie en analyse van de raadplegingsstrategie en de resultaten ervan.
De Commissie heeft verschillende focusgroepvergaderingen met de belangrijkste belanghebbenden georganiseerd om aanvullend bewijsmateriaal en aanvullende gegevens te verzamelen over de specifieke problemen waarop het initiatief betrekking heeft, alsook over de beleidsaanpak en de effecten ervan. Op de focusgroepvergaderingen kwamen belanghebbenden bijeen die actief zijn op het gebied van public relations en lobbying, zoals representatieve organisaties uit relevante sectoren van het bedrijfsleven, lobby-, advies- en pr-bureaus, maatschappelijke organisaties en beoefenaars van juridische beroepen die belangenvertegenwoordigingsdiensten verlenen. Daarnaast namen ook deskundigen met expertise op relevante gebieden deel aan de focusgroepen: academici, vertegenwoordigers van relevante nationale autoriteiten, ook op lokaal niveau, internationale organisaties en normalisatie-instellingen. Er vonden aanvullende bijeenkomsten plaats, onder meer op hoog niveau, met maatschappelijke organisaties en lidstaten.
De Commissie heeft ook de standpunten en analytische documenten en studies geanalyseerd die zij in het kader van de voorbereiding van het voorstel heeft ontvangen. Tot slot heeft zij ook bilateraal overleg gepleegd met belanghebbenden, op hun initiatief.
In het algemeen stonden de deelnemers aan de focusgroepen positief tegenover een initiatief dat gericht is op gemeenschappelijke transparantieregels voor belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen worden uitgevoerd. Zij benadrukten de problemen die ontstaan als er van lidstaat tot lidstaat verschillende systemen en regels in acht moeten worden genomen en waren voorstander van geharmoniseerde regels op het niveau van de Unie.
Uit de openbare raadpleging bleek ook dat de belanghebbenden het erover eens waren dat optreden van de Unie nodig is om te zorgen voor meer transparantie rond lobby-, pr- en andere activiteiten die, wanneer zij namens derde landen worden uitgevoerd, aanzienlijke gevolgen hebben voor de democratische ruimte.
De overgrote meerderheid van de respondenten verklaarde met name dat namens derde landen uitgevoerde lobby- en pr-activiteiten een groot risico op heimelijke inmenging in de democratische ruimte en het openbare debat in de Unie met zich meebrengen en corruptie mogelijk maken.
De burgers van de Unie zijn bezorgd over de gevolgen van buitenlandse inmenging voor de democratieën van de Unie. De overgrote meerderheid van hen vroeg om meer transparantie in verband met belangenvertegenwoordigingsactiviteiten en een gecoördineerde respons op het niveau van de Unie.
De Commissie heeft 29 antwoorden ontvangen op de aanvullende raadplegingen van belanghebbenden die in augustus en september 2023 zijn gehouden: 11 antwoorden van maatschappelijke organisaties, 15 van lidstaten en 3 van organisaties die de belangenvertegenwoordigingssector vertegenwoordigen.
In hun antwoorden op de vragenlijst waren de lidstaten het er in grote lijnen over eens dat de samenleving er fundamenteel belang bij heeft te worden geïnformeerd over belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen worden uitgevoerd. Vijf lidstaten gaven uitdrukkelijk aan dat er geharmoniseerde maatregelen moeten komen om belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die tot doel hebben de besluitvormingsprocessen te beïnvloeden, transparanter te maken. Twee lidstaten benadrukten dat het wetgevingsvoorstel moet worden opgesteld met inachtneming van de grondrechten. Zeven lidstaten vonden dat toezichthoudende autoriteiten, met inachtneming van de nodige waarborgen, specifieke informatie moeten kunnen opvragen bij geregistreerde entiteiten.
In hun antwoorden op de vragenlijst stelden negen maatschappelijke organisaties dat niet alleen de activiteiten die namens derde landen worden uitgevoerd, maar alle soorten activiteiten op het gebied van belangenvertegenwoordiging onder de wetgevende maatregelen moeten vallen. Drie maatschappelijke organisaties wezen erop dat het begrip belangenvertegenwoordiging duidelijk moet worden gedefinieerd. Acht maatschappelijke organisaties legden nadruk op het voorkómen van stigmatisering en legden uit dat registratie niet moet leiden tot stigmatisering, maar tot normalisering van belangenvertegenwoordiging, aangezien de legitimiteit van belangenvertegenwoordiging niet afhangt van degene wiens belangen worden vertegenwoordigd, maar van de ethische normen die worden toegepast bij het uitvoeren van belangenvertegenwoordigingsactiviteiten. Drie maatschappelijke organisaties wezen specifiek op de noodzaak om te voorzien in de waarborgen die nodig zijn met het oog op een doeltreffende voorziening in rechte en een onpartijdig gerecht. Vier maatschappelijke organisaties pleitten voor vrijstellingen van de registratieplicht voor kleinere entiteiten.
Alle vertegenwoordigers van de sector die de vragenlijst hebben beantwoord, zijn voorstander van harmonisatie van registratie- en transparantievereisten op het niveau van de Unie. Twee van hen hebben de Commissie aanbevolen alle vormen van belangenvertegenwoordiging in aanmerking te nemen en niet alleen die welke namens derde landen worden uitgevoerd, te harmoniseren. Alle vertegenwoordigers van de sector waren het erover eens dat afwijkingen van het toepassingsgebied van de transparantievereisten geen voordeel voor een specifieke entiteit met zich mee mogen brengen.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie heeft bij de voorbereiding van dit voorstel gebruikgemaakt van expertise op vele gebieden.
De empirische onderbouwing van het voorstel bestaat uit intern en extern onderzoek, uitgebreide raadplegingsactiviteiten en bilaterale bijeenkomsten met belanghebbenden, en wordt ondersteund door een externe studie.
Verdere input voor haar analyse vond de Commissie in het werk dat op dit gebied is verricht in het Europees Parlement (onder meer door de bijzondere commissie inzake buitenlandse inmenging in alle democratische processen in de Unie, met inbegrip van desinformatie6) en in de Raad7.
Naast de openbare raadpleging heeft de Commissie in verschillende focusgroepvergaderingen overleg gepleegd met relevante belanghebbenden, aan de hand van vragen die specifiek waren toegesneden op elke categorie.
Voorts is rekening gehouden met de richtsnoeren van internationale normalisatie-instellingen, waaronder de Raad van Europa en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)8. Zij bepleitten met name de wettelijke regulering van lobbyactiviteiten in het kader van openbare besluitvorming, alsook transparantie en integriteit bij lobbyactiviteiten en buitenlandse financiering, en wezen op het belang van eerbiediging van de grondrechten.
De studie die aan het initiatief ten grondslag ligt, omvat een literatuuronderzoek dat de wijdverbreide en toegenomen prevalentie van buitenlandse inmenging in democratische processen bevestigt.
• Effectbeoordeling
Overeenkomstig haar beleid voor betere regelgeving heeft de Commissie voor dit voorstel een effectbeoordeling uitgevoerd9.
De Commissie heeft verschillende beleidsopties voor het verwezenlijken van de algemene doelstellingen van het voorstel onderzocht. Er werden drie beleidsopties beoordeeld, die verschilden wat betreft de mate van regelgevend ingrijpen.
In het kader van de eerste optie – niet-wetgevend optreden – zou de lidstaten worden aanbevolen een reeks maatregelen te nemen inzake belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen worden uitgevoerd. De lidstaten zouden worden aangemoedigd vergelijkbare en evenredige transparantiemaatregelen vast te stellen om verantwoording en toezicht te faciliteren en de aan die activiteiten verbonden risico’s voor de democratische processen aan te pakken. De uitvoering van de aanbevelingen zou op passende wijze worden gemonitord. In een verslag zouden de effecten van de aanbeveling worden beoordeeld en andere maatregelen, waaronder mogelijke toekomstige wetgeving, in overweging worden genomen. Deze optie werd afgewezen omdat een louter op niet-wetgevende maatregelen berustend optreden niet kan voorkomen dat de werking van de interne markt voor belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen worden uitgevoerd, verder wordt belemmerd. Bovendien zou deze optie hogere nalevingskosten met zich meebrengen doordat er geen sprake zou zijn van Uniebrede registratie. Deze beleidsoptie zou de lidstaten bovendien zeer veel ruimte laten wat de uitvoering van transparantievereisten betreft, en zou met name niet voorzien in de toepassing van de waarborgen die de voorkeursoptie biedt.
In de tweede optie – gericht wetgevend optreden – staat de transparantie van namens derde landen uitgevoerde belangenvertegenwoordigingsactiviteiten centraal. Deze optie, waarnaar de voorkeur uiteindelijk uitging, houdt in dat er een wetgevingsinstrument wordt vastgesteld met daarin de transparantie- en verantwoordingsvereisten voor entiteiten die namens derde landen belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uitvoeren. De marktdeelnemers zouden een beperkte administratie moeten bijhouden en op geharmoniseerde wijze beperkte informatie aan de door de lidstaten ingestelde nationale registers moeten verstrekken over zichzelf, hun activiteiten en de entiteiten uit het derde land in naam waarvan ze optreden. Deze optie gaat vergezeld van de waarborgen die nodig zijn om een evenredige omzetting en handhaving te garanderen en het gevaar van stigmatisering te voorkomen.
De derde optie – uitgebreid wetgevend optreden – zou onder meer gepaard gaan met strengere rapportagevereisten en de invoering van een systeem van voorafgaande toestemming of vergunningverlening op grond waarvan lidstaten de verlening van een vergunning kunnen weigeren omwille van de openbare veiligheid. In een dergelijk systeem zouden entiteiten die namens derde landen belangen willen vertegenwoordigen op de interne markt, daarvoor over een vergunning moeten beschikken. Er werd geconcludeerd dat dit systeem waarschijnlijk problemen uit het oogpunt van evenredigheid zou opleveren en negatieve gevolgen kan hebben voor deze bedrijfsactiviteit, met name voor kleinere economische actoren en niet-commerciële organisaties. Deze optie kan onevenredige gevolgen hebben voor de grondrechten, met name de vrijheid van vereniging en de vrijheid van meningsuiting. Bovendien zou een systeem van voorafgaande toestemming of vergunningverlening schadelijk kunnen zijn voor de geopolitieke belangen van de Unie. Landen die nu al beïnvloedingsactiviteiten in de Unie uitvoeren, zouden immers vergeldingsmaatregelen kunnen nemen als hun de toestemming voor die activiteiten wordt geweigerd. Ook zou de Unie reputatieschade kunnen lijden omdat deze optie onevenredige beperkingen van het recht op vrijheid van vereniging kan inhouden.
De voorkeursoptie biedt het dubbele voordeel dat de lacunes in en de verschillen tussen de regelgeving van lidstaten adequaat worden aangepakt en de beginselen van evenredigheid en subsidiariteit volledig in acht worden genomen. Deze optie blijkt ook wat de gevolgen betreft, het gunstigst uit te pakken.
Ten eerste zullen de economische gevolgen naar verwachting zeer beperkt blijven vanwege de geringe kosten voor de naleving van de vereisten op het gebied van het bijhouden van een administratie en registratie (zoveel mogelijk aangepast aan het bestaande bedrijfsproces), het beperkte aantal betrokken entiteiten op de interne markt (naar schatting tussen 712 en 1 068, afhankelijk van het scenario) en de beperkte handhavingskosten voor nationale overheden. De door de lidstaten op te zetten openbare registers zouden worden ondersteund door openbaar toegankelijke IT-instrumenten, in overeenstemming met de mededeling Digitaal kompas 2030 en de noodzaak om “standaard digitale” beleidsvorming in de Uniewetgeving te bevorderen. Verwacht wordt dat de gemaakte kosten worden gecompenseerd doordat versnippering op de interne markt wordt gereduceerd en tegengegaan.
Ten tweede zullen de sociale gevolgen, vanwege de doelgerichtheid van de vereisten en de belangrijke waarborgen, naar verwachting positief zijn, aangezien het initiatief zal zorgen voor meer transparantie en verantwoording bij de relevante marktdeelnemers en voor betere informatie over belangenvertegenwoordiging namens derde landen, met name wat omvang, trends en actoren betreft. Ook wordt verwacht dat het initiatief het vertrouwen van het publiek in de besluitvorming en de aard van de diensten die onder de regels vallen, zal versterken en daardoor zal bijdragen tot de verwezenlijking van duurzame-ontwikkelingsdoelstelling nr. 16, namelijk “het bevorderen van vreedzame en inclusieve samenlevingen met het oog op duurzame ontwikkeling, het verzekeren van toegang tot justitie voor iedereen en het uitbouwen van doeltreffende, verantwoordelijke en toegankelijke instellingen op alle niveaus”.
Specifieke opties met betrekking tot de reikwijdte van het optreden werden van meet af aan afgewezen. De optie om de regels uitsluitend toe te passen op belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens bepaalde derde landen worden uitgevoerd, werd afgewezen vanwege mogelijke operationele problemen bij het opstellen en goedkeuren van differentiëringscriteria, en vanwege het risico op stigmatisering van entiteiten die namens die landen belangen vertegenwoordigen. Toepassing van de regels op belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens om het even welke entiteit worden uitgevoerd om de besluitvorming in de Unie te beïnvloeden, werd eveneens afgewezen omdat die aanpak niet specifiek genoeg gericht is op het beoogde doel van het initiatief (transparantie bieden ten aanzien van heimelijke beïnvloeding door overheden van derde landen) en onevenredig is.
Het initiatief zal naar verwachting geen milieueffecten hebben en zal derhalve voldoen aan het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” en in overeenstemming zijn met de doelstelling inzake klimaatneutraliteit, de tussentijdse streefdoelen van die doelstelling en de doelstellingen op het gebied van adaptatie aan de klimaatverandering zoals vastgelegd in de Europese klimaatwet.
Op 17 november 2023 heeft de Raad voor regelgevingstoetsing een positief advies met punten van voorbehoud uitgebracht betreffende de ontwerpversie van de effectbeoordeling10. De opmerkingen van de Raad voor regelgevingstoetsing waren toegespitst op de motivering van het initiatief en op de presentatie van de beleidsopties en de gevolgen daarvan (met nadruk op de voorgestelde governancestructuur en de rol van de Commissie daarin). In de effectbeoordeling bij dit voorstel wordt uitgelegd hoe rekening is gehouden met de opmerkingen.
• Grondrechten
De maatregelen zijn opgesteld met volledige inachtneming van de grondrechten en fundamentele vrijheden, waaronder de vrijheid van meningsuiting en van informatie, het stemrecht, het recht op behoorlijk bestuur en de vrijheid van ondernemerschap.
De fundamentele vrijheden en grondrechten kunnen slechts worden beperkt wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door een legitiem algemeen belang, op voorwaarde dat de beperking in verhouding staat tot het nagestreefde doel. Het waarborgen van transparantie, billijkheid, onpartijdigheid en democratische verantwoording in de context van openbare besluitvorming en openbaar bestuur, en het voorkomen van ongepaste heimelijke inmenging in die besluitvorming en in dat bestuur zijn dwingende redenen van algemeen belang.
Het voorstel behelst strikte beperkingen ten aanzien van de volgende grondrechten die zijn verankerd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (“het Handvest”): het recht op eerbiediging van het privéleven (artikel 7), het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8), de vrijheid van vereniging (artikel 12), de vrijheid van kunsten en wetenschappen (artikel 13), de vrijheid van meningsuiting en van informatie (artikel 11) en de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16).
Deze rechten zijn evenwel niet absoluut en mogen worden beperkt, mits die beperking in overeenstemming is met artikel 52, lid 1, van het Handvest, wat onder meer inhoudt dat ze noodzakelijk en in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel moet zijn.
Inhoudsopgave
Het voorstel behelst strikte beperkingen ten aanzien van het recht op eerbiediging van het privéleven (gewaarborgd door zowel artikel 7 van het Handvest als artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM)) en het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 van het Handvest), voor zover het entiteiten verplicht om bepaalde informatie bij te houden en aan de nationale autoriteiten te verstrekken, en voorziet in de uitwisseling van die informatie tussen de bevoegde nationale autoriteiten en in toegang van het publiek tot een deel van die informatie.
Zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft opgemerkt, moeten bepalingen die de mededeling van persoonsgegevens (zoals naam, woonplaats of financiële middelen van natuurlijke personen) aan een overheidsinstantie voorschrijven of mogelijk maken, worden aangemerkt als inmenging in het privéleven en derhalve – behoudens eventuele rechtvaardiging ervan – als beperking van het door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde recht. Hetzelfde geldt voor bepalingen die voorzien in de verspreiding van dergelijke gegevens onder het publiek11. Het Hof heeft ook geoordeeld dat het beschikbaar stellen van persoonsgegevens aan het publiek op een manier die deze gegevens toegankelijk maakt voor een onbeperkt aantal personen, een ernstige inmenging vormt in de grondrechten die verankerd zijn in de artikelen 7 en 8 van het Handvest12. Tegelijkertijd zijn, zoals het Hof van Justitie heeft herhaald, de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten geen absolute rechten en moeten zij worden beschouwd in relatie tot hun functie in de samenleving. Deze rechten mogen worden beperkt indien de beperking bij wet wordt gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigt, strikt noodzakelijk is en beantwoordt aan tot de door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang. Artikel 8, lid 2, van het Handvest bepaalt in dit verband dat persoonsgegevens moeten worden verwerkt voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet13.
Op grond van het voorstel krijgen de burgers toegang tot informatie over entiteiten die actief zijn op de interne markt en namens derde landen belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uitvoeren, alsook over de entiteiten uit derde landen die zij vertegenwoordigen. Doordat burgers, overheidsfunctionarissen en belanghebbenden, zoals journalisten en maatschappelijke organisaties, op grond van dit voorstel informatie kunnen verkrijgen over de entiteiten die toegang hebben tot besluitvormers, zoals overheidsfunctionarissen en verkozen vertegenwoordigers, kunnen zij democratische controle uitoefenen om toe te zien op de billijkheid, onpartijdigheid en transparantie van het openbaar bestuur en de openbare besluitvorming. Ook voor besluitvormers is het belangrijk dat ze informatie kunnen verkrijgen over de entiteiten die hen willen beïnvloeden. Als kiezer is de burger zelf ook een belangrijke besluitvormer en kan hij het doelwit zijn van bepaalde belangenvertegenwoordigingsdiensten.
Het voorstel heeft tot doel de integriteit van de democratische instellingen van de Unie en de lidstaten en het vertrouwen van het publiek in die instellingen te vergroten door de transparantie van de namens derde landen uitgevoerde belangenvertegenwoordigingsactiviteiten te waarborgen en door de informatie en voorlichting over deze activiteiten, met name wat omvang, trends en actoren betreft, te verbeteren14. Het Hof van Justitie heeft erkend dat het doel om de transparantie te vergroten, een dwingende reden van algemeen belang is15. Het doel van dit voorstel vormt derhalve een doelstelling van algemeen belang die inmenging in de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten kan rechtvaardigen.
Toegang van het publiek tot informatie over belangenvertegenwoordiging namens derde landen is geschikt om bij te dragen tot de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling van algemeen belang, aangezien het publieke karakter van die toegang en de daaruit voortvloeiende grotere transparantie bijdragen tot de totstandbrenging van een omgeving waarin democratische controle wordt uitgeoefend en verantwoording wordt afgelegd.
Het voorstel zorgt er ook voor dat inmenging in de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten die voortvloeit uit de toegang van het publiek tot informatie over belangenvertegenwoordiging namens derde landen, evenredig is en beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke. Ten eerste is de reeks gegevens die aan het publiek ter beschikking moet worden gesteld beperkt, duidelijk en uitputtend gedefinieerd en volledig geharmoniseerd in de hele Unie. Bovendien worden niet meer persoonsgegevens bekendgemaakt dan strikt noodzakelijk is om burgers te informeren over de entiteit die de belangen vertegenwoordigt en de activiteit die namens derde landen wordt uitgevoerd. Informatie die alleen relevant is voor de betrokken besluitvormers en de bevoegde nationale autoriteiten die toezicht houden op de naleving van het voorstel, moet beschermd worden tegen eventueel misbruik en wordt daarom niet bekendgemaakt.
Ten tweede kan worden afgeweken van het beginsel dat het publiek toegang moet hebben tot informatie over belangenvertegenwoordiging namens derde landen – bij wijze van aanvullende waarborg om onevenredige nadelen in individuele gevallen te voorkomen. Op grond van het voorstel mogen geregistreerde entiteiten vragen de verstrekte informatie, of een deel ervan, niet bekend te maken wanneer er hogere belangen zijn die het weigeren van bekendmaking rechtvaardigen.
In het licht van het bovenstaande moet worden geconcludeerd dat de beperkingen van het recht op eerbiediging van het privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens waarin het voorstel voorziet, de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen, daadwerkelijk beantwoorden aan een door de Unie erkend algemeen belang, evenredig zijn en tot het noodzakelijke minimum beperkt blijven.
Het grondrecht op vrijheid van vereniging wordt gewaarborgd door zowel artikel 12 van het Handvest als artikel 11 van het EVRM voor alle verenigingen, met inbegrip van maatschappelijke organisaties, belangengroepen, vakbonden en politieke partijen. Het recht op vrijheid van vereniging is een van de wezenlijke grondslagen van een democratische en pluralistische samenleving, aangezien het de burgers in staat stelt om op gebieden van gemeenschappelijk belang collectief op te treden en zo bij te dragen aan het functioneren van het openbare leven16.
Verenigingen moeten kunnen functioneren zonder ongerechtvaardigde inmenging. Het Hof heeft geoordeeld dat wettelijke regelingen die het handelen of het functioneren van verenigingen aanzienlijk moeilijker maken, of dit nu is door de eisen inzake de registratie van die verenigingen aan te scherpen, door hun mogelijkheid om financiële middelen te ontvangen in te perken, door hen te onderwerpen aan kennisgevings‑ en bekendmakingsverplichtingen die hen in een negatief daglicht stellen of door hen bloot te stellen aan het gevaar van sancties, waaronder ontbinding, moeten worden aangemerkt als inmengingen in het recht op vrijheid van vereniging17.
De Commissie van Venetië van de Raad van Europa is van mening dat het niet gerechtvaardigd is buitenlandse financiering absoluut te verbieden of het ontvangen of gebruiken van die financiering afhankelijk te maken van voorafgaande toestemming door de autoriteiten18.
Het voorstel houdt geen verbod op buitenlandse financiering in en geeft geen negatief label aan activiteiten van maatschappelijke organisaties, noch voert het een systeem in van vergunningen of voorafgaande toestemming, op grond waarvan maatschappelijke organisaties of andere verenigingen op het niveau van de Unie een vergunning zouden moeten aanvragen om belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uit te voeren namens een entiteit uit een derde land.
Het voorstel beperkt zich tot het vaststellen van gemeenschappelijke transparantie- en verantwoordingsnormen voor belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens entiteiten uit derde landen worden uitgevoerd om de besluitvormingsprocessen in de Unie te beïnvloeden.
De voorgestelde transparantieverplichtingen hebben wellicht een beperkt effect op het daadwerkelijke genot van het recht op vrijheid van vereniging – aangezien de betrokken organisaties de registratie- en rapportageverplichtingen moeten naleven en de daaraan verbonden kosten moeten betalen – maar doen niets af aan de wezenlijke inhoud van dat recht.
De gemeenschappelijke transparantie- en verantwoordingsnormen moeten de democratie versterken door het vertrouwen in de openbare besluitvormingsprocessen en de openbare instellingen te vergroten. Daartoe zorgt het voorstel voor transparantie van namens derde landen uitgevoerde belangenvertegenwoordigingsactiviteiten en voor betere informatie en voorlichting over deze activiteiten, met name wat omvang, trends en actoren betreft. Het Hof heeft erkend dat het doel om de transparantie te vergroten, een dwingende reden van algemeen belang is19. Volgens de Commissie van Venetië van de Raad van Europa valt lobbying tussen de activiteiten van politieke partijen en gewone ngo-activiteiten in en heeft het publiek er duidelijk belang bij te weten wie de lobbyisten zijn die toegang tot het openbare besluitvormingsproces hebben om invloed uit te oefenen, en wat hun binnen- dan wel buitenlandse financiële bronnen zijn20.
Het voorstel beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang, gelet op de beginselen van openheid en transparantie, die als richtsnoer voor het democratisch bestel van de Unie moeten dienen overeenkomstig artikel 1, tweede alinea, en artikel 10, lid 3, VEU en in overeenstemming met de in artikel 2 VEU opgenomen democratische waarden die de Unie en haar lidstaten gemeen hebben.
Specifieke waarborgen
Wat de evenredigheid van de beperking betreft, is het voorstel beperkt tot wat nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken, en zijn er specifieke waarborgen ingevoerd. Het voorstel is niet zonder onderscheid van toepassing op alle entiteiten die financiële steun uit het buitenland ontvangen. Ten eerste is het voorstel gericht op specifieke belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen worden uitgevoerd, en is het niet van toepassing op financiering die door een entiteit uit een derde land wordt verstrekt (bv. in de vorm van structurele subsidies of donaties) zonder enig verband met de belangenvertegenwoordigingsactiviteiten21. Ten tweede heeft het voorstel alleen betrekking op belangenvertegenwoordiging voor specifieke actoren uit derde landen, meer bepaald overheden van derde landen en entiteiten waarvan het doen en laten aan dergelijke overheden kan worden toegerekend. Het voorstel is toegespitst op een specifiek soort activiteiten die namens een specifiek type actoren worden uitgevoerd, en is daardoor uitsluitend gericht op activiteiten die daadwerkelijk een grote invloed kunnen uitoefenen op het openbare leven en het publieke debat en waarvoor het opleggen van transparantievereisten gerechtvaardigd kan zijn uit hoofde van het opgegeven hogere openbare belang.
Het voorstel is zorgvuldig afgebakend om te voorkomen dat maatschappelijke organisaties of andere non-profitorganisaties worden gestigmatiseerd. De activiteit die erin wordt gereguleerd, is specifiek – belangenvertegenwoordiging op de interne markt namens overheden van derde landen. De aard van de entiteit die die activiteit uitoefent, speelt daarbij geen rol. De transparantievereisten gelden voor alle soorten organisaties.
Daarnaast bevat het voorstel krachtige waarborgen om de mogelijkheid van stigmatisering verder te beperken. Ten eerste moeten de nationale openbare registers neutraal en feitelijk worden gepresenteerd en op een manier die niet leidt tot stigmatisering van de erin opgenomen entiteiten. Ten tweede moeten de lidstaten erop toezien dat de nationale autoriteiten er bij de uitvoering van hun taken voor zorgen dat een entiteit geen nadelige gevolgen ondervindt louter en alleen omdat ze is geregistreerd. Ten derde behelst het voorstel volledige harmonisatie van de transparantievereisten. Daardoor wordt overregulering uitgesloten en wordt voorkomen dat geregistreerde entiteiten worden verplicht zichzelf openbaar bekend te maken op basis van voorwaarden die hen stigmatiseren22. Tot slot mogen geregistreerde entiteiten vragen om de verstrekte informatie, of een deel ervan, niet bekend te maken wanneer er hogere belangen zijn die niet-bekendmaking rechtvaardigen.
Voorts zijn de vereisten evenredig en zijn ze louter beperkt tot het bijhouden van een administratie en registratie. De lidstaten moeten deze vereisten omzetten en de uitvoering ervan monitoren op een manier die evenredig is en geen bovenmatige lasten voor de betrokken entiteiten met zich meebrengt.
- Wat het bijhouden van een administratie betreft, moeten de betrokken entiteiten gedurende een beperkte periode informatie bijhouden over de identiteit van de entiteit uit het derde land in naam waarvan de activiteit wordt uitgevoerd, het doel van de belangenvertegenwoordigingsactiviteit, contracten en belangrijke uitwisselingen met de entiteit uit het derde land, voor zover deze essentieel zijn om inzicht te krijgen in de aard en het doel van de belangenvertegenwoordiging, alsook informatie- of ander materiaal dat een belangrijke component van de belangenvertegenwoordigingsactiviteit vormt.
- Wat de registratie betreft, hoeven de betrokken entiteiten slechts beperkte informatie te verstrekken over zichzelf, de uitgevoerde activiteiten en de entiteiten uit derde landen in naam waarvan zij de activiteiten uitvoeren. In het kader van de registratie moet een raming23 worden opgenomen van de bedragen die zij jaarlijks ontvangen voor alle taken die tot doel hebben invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, formulering of uitvoering van een bepaald voorstel, beleid of initiatief. Alleen de informatie die nodig is voor de toepassing van en het toezicht op de richtlijn moet regelmatig worden bijgewerkt. Voor andere informatie volstaat een jaarlijkse bijwerking.
- Geregistreerde entiteiten kan alleen worden verzocht hun gegevens met de toezichthoudende autoriteit te delen wanneer dat noodzakelijk is om gevallen van niet-naleving van de registratievereisten te onderzoeken en wanneer het, gelet op objectieve factoren, bijzonder waarschijnlijk is dat zij een grote invloed uitoefenen op het openbare leven en het publieke debat.
Tot slot bevat het voorstel een uitgebreid systeem van waarborgen. Het toezicht wordt toevertrouwd aan onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten met duidelijk omschreven bevoegdheden. Door hen ingediende verzoeken om nadere informatie moeten worden gemotiveerd en zijn onderworpen aan waarborgen voor een doeltreffende voorziening in rechte. De sancties moeten zo worden opgezet dat ze geen afschrikkend effect op de betrokken entiteiten hebben en dat ze zijn onderworpen aan passende waarborgen, onder meer voor doeltreffende rechterlijke toetsing. De sancties zouden volledig geharmoniseerd zijn en beperkt blijven tot administratieve geldboetes die een bepaald maximum, gebaseerd op de economische draagkracht van de entiteit, niet overschrijden. Zo wordt voorkomen dat maatschappelijke organisaties en andere non-profitorganisaties worden blootgesteld aan het gevaar van sancties of ontbinding. Bovendien zouden sancties alleen worden opgelegd na een voorafgaande tijdige waarschuwing, behalve wanneer de betrokken inbreuk neerkomt op een schending van het verbod op omzeiling.
Uit het voorgaande blijkt dat het voorstel de vrijheid van vereniging weliswaar enigszins kan beperken, maar dat deze beperkingen een legitiem doel dienen, namelijk de transparantie van namens entiteiten uit derde landen uitgevoerde belangenvertegenwoordigingsactiviteiten te vergroten, en dat de beperkingen niet verder gaan dan strikt noodzakelijk is om die doelstelling te bereiken.
De vrijheid van kunsten en wetenschappen wordt gewaarborgd door artikel 13 van het Handvest, dat strekt tot bescherming van de vrijheid van wetenschappelijk onderzoek, met inbegrip van de academische vrijheid, en dat de vrijheid van academisch personeel en studenten waarborgt om zonder inmenging of angst voor represailles deel te nemen aan onderzoek, onderwijs, leren en communicatie in en met de samenleving. De vrijheid van wetenschappelijk onderzoek omvat het recht om onderzoeksvragen vrij te definiëren, theorieën te kiezen en te ontwikkelen, empirisch materiaal te verzamelen en academische onderzoeksmethoden te gebruiken, om geaccepteerde kennis in twijfel te trekken en nieuwe ideeën naar voren te brengen. Dit houdt het recht in om de resultaten daarvan te delen, te verspreiden en te publiceren, onder meer door middel van opleiding en onderwijs. Onderzoekers hebben de vrijheid om hun mening te geven zonder te worden benadeeld door de instelling of het systeem waarin zij werken of door overheids- of institutionele censuur. Dit omvat ook de vrijheid om zich te verenigen in professionele of representatieve academische organen24. Het voorstel bevat geen regels over de vrijheid om onderzoeksvragen te definiëren, noch over het recht om de resultaten te verspreiden en te publiceren. Evenmin bevat het voorstel een verbod op internationale samenwerking, onder meer inzake activiteiten op het gebied van lesgeven, onderzoek en opleiding. Het voorstel doet geen afbreuk aan de institutionele autonomie van instellingen voor hoger onderwijs in de Unie om onafhankelijke besluiten te nemen over hun intern bestuur, onder meer op het gebied van financiën, personeel (de mogelijkheid om onafhankelijk te werven) en academische aangelegenheden.
Geen van de voorgestelde maatregelen doet derhalve afbreuk aan de wezenlijke inhoud van dit recht.
Met betrekking tot de vrijheid van meningsuiting en van informatie (artikel 11 van het Handvest en artikel 10 van het EVRM) zou het voorstel een positieve bijdrage leveren aan het recht van personen om kennis te nemen en te geven van informatie en ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag. Het voorstel geeft burgers eerlijke toegang tot informatie over namens derde landen uitgevoerde belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die een invloed hebben op de publieke besluitvorming – waardoor ze meer inzicht in dergelijke activiteiten en meer vertrouwen in de integriteit van openbare besluitvormingsprocessen krijgen – en gaat manipulatieve buitenlandse inmenging tegen, op basis van waarborgen inzake de rechten met betrekking tot de persoonsgegevens van natuurlijke personen die informatie verstrekken aan nationale registers, en ook in specifieke situaties waarin geregistreerde organisaties een hoger belang hebben dat niet-bekendmaking van informatie bij wijze van uitzondering rechtvaardigt. De voorgestelde wetgevingsmaatregelen leiden tot meer transparantie van en verantwoording door de entiteiten die namens derde landen belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uitvoeren, en tot een betere kennis over dergelijke activiteiten wat omvang, trends en actoren betreft. Het voorstel geeft burgers toegang tot informatie die nuttig is om hun democratische rechten uit te oefenen en de functionarissen van hun overheid ter verantwoording te roepen, en versterkt daardoor het grondrecht op kennisneming van informatie.
Het voorstel bevat geen regels voor de inhoud of het onderwerp van de belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die onder het toepassingsgebied vallen. Het voorstel vereist geen transparantie over de financiering van operationele uitgaven die geen verband houden met een belangenbehartigingsactiviteit, zoals structurele subsidies of donaties.
De invoering van transparantiemaatregelen kan een afschrikkend effect hebben op entiteiten die overwegen de betrokken belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uit te voeren, en kan de vrijheid van meningsuiting beperken van entiteiten waarvan het doen en laten kan worden toegerekend aan een overheid van een derde land (bv. een private entiteit onder zeggenschap van een derde land). Zoals hierboven is uiteengezet met betrekking tot het recht op eerbiediging van het privéleven, het recht op bescherming van persoonsgegevens en de vrijheid van vereniging, wordt met deze maatregelen een doelstelling van algemeen belang nagestreefd die inmenging in deze vrijheid kan rechtvaardigen. Bovendien is er reeds op gewezen dat het voorstel voorziet in waarborgen die ervoor zorgen dat inmenging slechts plaatsvindt als ze evenredig en noodzakelijk is.
Artikel 16 van het Handvest erkent de vrijheid van ondernemerschap overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken. De geharmoniseerde vereisten faciliteren de grensoverschrijdende dienstverlening door entiteiten die namens derde landen belangenvertegenwoordigingsactiviteiten uitvoeren, reduceren de belemmeringen voor deze dienstverlening en ondersteunen deze entiteiten daardoor bij de uitoefening van hun vrijheid van ondernemerschap.
De bewoordingen van artikel 16 van het Handvest over de vrijheid van ondernemerschap onderscheiden zich van die van de andere fundamentele vrijheden in titel II van het Handvest, zoals de vrijheid van vereniging, de vrijheid van meningsuiting en van informatie en de vrijheid van kunsten en wetenschappen. Daardoor kan de overheid op een groot aantal manieren ingrijpen in de vrijheid van ondernemerschap om, in het algemeen belang, beperkingen te stellen aan de uitoefening van de economische activiteit25.
Het voorstel stelt bescheiden beperkingen aan economische activiteiten, in die zin dat de entiteiten verplicht zijn aan bepaalde vereisten te voldoen wanneer zij namens derde landen belangen vertegenwoordigen. Met deze transparantiemaatregelen voor belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens derde landen worden uitgevoerd, wordt een doelstelling van algemeen belang nagestreefd die een inmenging in deze vrijheid kan rechtvaardigen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel heeft met betrekking tot twee uitgavencategorieën gevolgen op het gebied van kosten en administratieve lasten voor de Commissie. De terugkerende personeelskosten binnen de Commissie worden in beginsel gedekt door de rubriek “Administratieve uitgaven”, terwijl de kosten voor de vereiste uitbreiding van het IMI-systeem worden gedekt door het programma “Burgers, gelijkheid, rechten en waarden”.
De financiële gevolgen en de gevolgen voor de begroting zijn nader uiteengezet in het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal de uitvoering van het initiatief uiterlijk één jaar na de uiterste datum voor omzetting van de richtlijn beoordelen. Uiterlijk vier jaar na het verstrijken van de omzettingstermijn zal de Commissie de richtlijn evalueren, onder meer wat doeltreffendheid en evenredigheid betreft. Bij deze evaluatie zal met name worden nagegaan of het toepassingsgebied van het initiatief moet worden gewijzigd.
• Toelichtende stukken
Voor een correcte uitvoering van deze richtlijn zijn toelichtende documenten in de vorm van concordantietabellen nodig.
• Artikelsgewijze toelichting
Hoofdstuk I bevat algemene bepalingen, zoals onderwerp en doel van de richtlijn (artikel 1), definities van de belangrijkste termen (artikel 2), toepassingsgebied (artikel 3) en niveau van harmonisatie (artikel 4).
Hoofdstuk II bevat bepalingen over de transparantie- en registratievereisten voor belangenvertegenwoordigingsactiviteiten die namens entiteiten uit derde landen worden uitgevoerd. Het hoofdstuk voorziet met name in de mogelijkheid om entiteiten uit derde landen in naam waarvan belangenvertegenwoordigingsdiensten worden verleend, te identificeren (artikel 5), in een bepaling over onderaanneming (artikel 6), in een verplichting om een administratie bij te houden (artikel 7) en in de verplichting voor niet in de Unie gevestigde entiteiten om een wettelijke vertegenwoordiger aan te wijzen (artikel 8).
Ook het opzetten en bijhouden van de nationale registers voor registratie in het kader van de richtlijn wordt in dit hoofdstuk geregeld (artikel 9). Artikel 10 bevat regels voor registratie, onder meer wat te verstrekken informatie betreft (voor de gedetailleerde lijst, zie bijlage I). Artikel 11 beschrijft de procedure na registratie. De geregistreerde entiteiten moeten een uniek Europees belangenvertegenwoordigingsnummer (EIRN) krijgen (voor het model, zie bijlage II) en de bevoegde autoriteiten in andere betrokken lidstaten moeten in kennis worden gesteld van de registratie. Artikel 12 bepaalt welke door de geregistreerde entiteiten verstrekte informatie moet worden bekendgemaakt (voor de groottecategorieën voor de jaarlijkse bedragen, zie bijlage III) en hoe de geregistreerde entiteiten kunnen verzoeken de verstrekte informatie, of een deel daarvan, niet bekend te maken wanneer er hogere legitieme belangen zijn die bekendmaking in de weg staan. Artikel 13 voorziet in jaarlijkse bekendmaking van de gegevens door de lidstaten en de Commissie. Krachtens artikel 14 moeten de geregistreerde entiteiten en hun onderaannemers hun EIRN verstrekken wanneer zij direct contact hebben met overheidsfunctionarissen.
In hoofdstuk III zijn de regels inzake toezicht en handhaving vastgesteld. Artikel 15 voorziet in de verstrekking van informatie over de bevoegde nationale autoriteiten met het oog op de toepassing van de richtlijn, en in criteria voor de onafhankelijkheid van de toezichthoudende autoriteit. Artikel 16 bevat de voorwaarden voor informatieverzoeken van toezichthoudende autoriteiten en de bijbehorende waarborgen, met inbegrip van de toepasselijke drempels. De artikelen 17 en 18 bevatten regels over, respectievelijk, grensoverschrijdende samenwerking en grensoverschrijdende informatieverzoeken tussen toezichthoudende autoriteiten. Bij artikel 19 wordt een adviesgroep van vertegenwoordigers van de toezichthoudende autoriteiten opgericht die de Commissie helpt bij bepaalde taken.
Dit hoofdstuk bevat ook een verbod op activiteiten die bedoeld zijn om in de richtlijn vastgelegde verplichtingen te omzeilen (artikel 20) en een verplichting voor de lidstaten om ervoor te zorgen dat Richtlijn (EU) 2019/19371 van toepassing is op de melding van inbreuken op de richtlijn en de bescherming van personen die dergelijke inbreuken melden (artikel 21). Ten slotte wordt in dit hoofdstuk bepaald dat de lidstaten regels moeten vaststellen inzake sancties voor inbreuken op nationale bepalingen ter omzetting van een aantal bepalingen van de richtlijn (artikel 22).
Hoofdstuk IV bevat de slotbepalingen: regels voor de vaststelling van gedelegeerde handelingen (artikel 23), wijzigingen van Richtlijn (EU) 2019/1937 met betrekking tot de lijst van gebieden die onder de bescherming van klokkenluiders vallen (artikel 24), en de bepaling over rapportage en herziening (artikel 25). De overige bepalingen van dit hoofdstuk gaan over de omzetting (artikel 26) en de inwerkingtreding (artikel 27) van de richtlijn.