Toelichting bij COM(2023)905 - Wijziging van Richtlijn (EU) 2015/2302 om reizigers doeltreffender te beschermen en bepaalde aspecten van de richtlijn te vereenvoudigen en te verduidelijken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)905 - Wijziging van Richtlijn (EU) 2015/2302 om reizigers doeltreffender te beschermen en bepaalde aspecten van de richtlijn te ... |
|---|---|
| bron | COM(2023)905 |
| datum | 29-11-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
Toerisme speelt een belangrijke rol in de wereldeconomie en is direct en indirect goed voor meer dan 10 % van het mondiaal bruto binnenlands product. Dankzij stijgende inkomens, dalende reisgerelateerde kosten en een toenemend aanbod van beschikbare toeristische activiteiten, nam het wereldwijde aantal toeristen van 680 miljoen in 2000 toe tot meer dan 1,5 miljard in 2019. De Europese Unie is de belangrijkste toeristische bestemming ter wereld en ontving in 2022 ongeveer twee derde van alle internationale toeristen. Met in 2020 ongeveer 2,3 miljoen toeristische ondernemingen en 10,9 miljoen mensen die in de sector werken1, speelt de toeristische sector een belangrijke rol in de economie van de EU.
Europese consumenten kunnen op verschillende manieren reisdiensten voor een en dezelfde reis of vakantie boeken. Ze kunnen bijvoorbeeld afzonderlijke boekingen maken voor vervoer en/of logies, hetzij rechtstreeks bij verschillende dienstverleners, hetzij via tussenpersonen. Ze kunnen on- of offline, “kant-en-klare” of zelf samengestelde pakketreizen kopen waarin verschillende soorten reisdiensten zijn gecombineerd. Pakketreizen kunnen worden aangeboden door touroperators, reisbureaus, vervoerders en andere actoren.
Richtlijn (EU) 2015/2302 betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen (hierna “de richtlijn” of “de richtlijn pakketreizen”)2 moderniseerde het rechtskader voor pakketreizen om dit aan te passen aan de markt- en technologische ontwikkelingen. De richtlijn was erop gericht om ook de nieuwe manieren van het boeken van reisdiensten te bestrijken, waaronder op maat gesneden combinaties van reisdiensten, die niet onder Richtlijn 90/314/EEG3 vielen of die zich in een juridisch grijs gebied bevonden, en versterkte de rechten van de kopers van pakketreizen op verschillende manieren. Verder moest de richtlijn zorgen voor een eerlijkere mededinging tussen de verschillende soorten reisondernemingen die actief zijn op de markt voor pakketreizen.
De uitbraak van de COVID-19-pandemie leidde tot massale annuleringen van vakantiepakketten, terwijl er gedurende een bepaalde periode geen nieuwe boekingen werden gedaan. Door de daaruit voortvloeiende liquiditeitsproblemen van organisatoren van pakketreizen kregen veel reizigers hun terugbetaling niet of pas veel later dan de in de richtlijn voorgeschreven 14 dagen. In Aanbeveling 2020/648 van mei 2020 (de “aanbeveling van 2020”)4 heeft de Commissie beginselen vastgesteld voor het vrijwillig gebruik van vouchers en manieren om die aantrekkelijker te maken voor reizigers, onder meer door ze te beschermen tegen insolventie van de organisator. De aanbeveling is niet in alle lidstaten even goed uitgevoerd. Verscheidene lidstaten hebben wetgeving vastgesteld die afwijkt van de richtlijn door de termijnen voor terugbetalingen te verlengen of door vouchers verplicht te stellen voor reizigers, wat ertoe heeft geleid dat de Commissie inbreukprocedures tegen 11 lidstaten heeft ingeleid.
Het op 26 februari 2021 gepubliceerde verslag van de Commissie (“verslag toepassing richtlijn pakketreizen”)5 geeft een overzicht van de manier waarop de richtlijn door de lidstaten in nationaal recht is omgezet en hoe zij sinds juli 2018 is toegepast. Het verslag belicht verschillende uitdagingen, waaronder de uitdagingen die voortkwamen uit het faillissement van Thomas Cook in 2019 en de COVID-19-pandemie. De moeilijkheden bij de toepassing van de richtlijn waarop in het verslag is gewezen, zijn onder meer de complexiteit van en de onzekerheid die is veroorzaakt door de bepalingen inzake gekoppelde reisarrangementen, moeilijkheden bij de verrichting van terugbetalingen en doeltreffende bescherming bij insolventie tijdens een grote crisis, met inbegrip van het gebrek aan regels inzake vouchers en onzekerheid over de reikwijdte van de dekking van de bescherming bij insolventie.
De Europese Rekenkamer (“de Rekenkamer”) heeft tijdens de COVID-19-pandemie een speciaal verslag uitgebracht over de rechten van luchtvaartpassagiers6. In haar aanbevelingen vroeg de Rekenkamer de Commissie om te onderzoeken hoe de rechten van luchtvaartpassagiers en reizigers, eventueel via wijzigingen in de wetgeving, zouden kunnen worden versterkt, ook in crisissituaties, om de kwestie van terugbetalingen voor geannuleerde vluchten en insolventie van exploitanten aan te pakken.
In zijn advies van 22 maart 2022 heeft het Platform Fit for Future (F4F) vijf problemen in de richtlijn vastgesteld en suggesties gedaan om die te verhelpen7.
De evaluatie en herziening van de richtlijn zijn genoemd in de Nieuwe consumentenagenda van 13 november 20208. De Commissie kondigde aan dat zij tegen 2022 “grondig [zou] analyseren of het huidige regelgevingskader voor pakketreizen, met inbegrip van de bescherming bij insolventie, nog steeds volstaat om te allen tijde te zorgen voor robuuste en uitgebreide consumentenbescherming, mede rekening houdende met de ontwikkelingen op het gebied van passagiersrechten.”
Het algemene doel van de herziening van de richtlijn is het niveau van de consumentenbescherming te allen tijde, ook in het geval van een grote crisis, te verhogen en tegelijkertijd de werking van de interne markt in de pakketreizensector te verbeteren. Deze doelstellingen sluiten aan bij de oorspronkelijke doelstellingen van de richtlijn. In het algemeen bevat de richtlijn vaste regels inzake pakketreizen en heeft ze aanzienlijke voordelen opgeleverd in termen van de consumentenbescherming en de werking van de interne markt. Niettemin bleek uit de evaluatie dat de richtlijn er slechts gedeeltelijk in slaagt om de doelstellingen ervan te realiseren en te voorzien in de behoeften van consumenten en handelaren, zodat er ruimte is voor verbetering en vereenvoudiging. In de evaluatie werden zwakke punten vastgesteld in termen van hiaten, rechtsonzekerheid en buitensporige complexiteit die gerichte actie vereisen. Het aanpakken van deze tekortkomingen, bijvoorbeeld door het wijzigen van sommige definities en het toevoegen van bepalingen over vooruitbetalingen en vouchers, en het specificeren van bepaalde elementen met betrekking tot de annulering van pakketreizen wegens onvermijdbare en buitengewone omstandigheden en met betrekking tot de bescherming bij insolventie, zal dus nuttig zijn als voorbereiding op toekomstige crises en voor de toepassing van de richtlijn in normale tijden.
• Samenhang met bepalingen op het beleidsgebied
De richtlijn valt binnen het toepassingsgebied van de verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming (“SCB-verordening”) en de richtlijn representatieve vorderingen, die bijdragen tot de effectieve handhaving ervan. De SCB-verordening voorziet in gezamenlijke handhavingsacties tegen handelaren die de regels niet naleven. De richtlijn representatieve vorderingen is van toepassing sinds juni 2023 en verhoogt het niveau van bescherming van de collectieve belangen van reizigers en consumenten, zowel op nationaal als grensoverschrijdend niveau, bijvoorbeeld door stakings- en herstelmaatregelen te vorderen.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
Na de vaststelling van de eerste richtlijn pakketreizen in 1990 werden op EU-niveau vijf verordeningen over passagiersrechten in verschillende vervoerswijzen vastgesteld. In Verordening (EG) nr. 261/2004 (de “verordening inzake de rechten van luchtreizigers”) bijvoorbeeld zijn de rechten van luchtvaartpassagiers met betrekking tot annuleringen van vluchten, instapweigering of vertragingen van vluchten vastgelegd. Die verordening vormt een aanvulling op de richtlijn pakketreizen. In verschillende bepalingen van de richtlijn pakketreizen en van de verordening inzake de rechten van luchtreizigers wordt ingegaan op de relatie tussen de beide wetsteksten met het oog op samenhang tussen de beide instrumenten.
De Commissie herziet ook het regelgevingskader inzake passagiersrechten in het kader van het initiatief “Reizen – betere bescherming van passagiers en hun rechten”. De herziening van de verordening inzake de rechten van luchtreizigers omvat terugbetalingen voor geannuleerde vluchten die geboekt zijn via tussenpersonen9. Bovendien is het de bedoeling dat er onderzoek wordt gedaan naar de bescherming van passagiers in het geval van insolventie van luchtvaartmaatschappijen en grote crises in het kader van Verordening (EG) nr. 1008/2008 (Verordening inzake luchtdiensten)10.
De herziening is gericht op verdere verbetering van de samenhang tussen de richtlijn pakketreizen en de verordening inzake de rechten van luchtreizigers, bijvoorbeeld door regels over vouchers en regels over business-to-business-terugbetalingen in te voeren. De regels inzake vooruitbetalingen11 en bescherming bij insolventie, die deel uitmaken van de voorgestelde herziening, houden rekening met de stand van zaken op het gebied van passagiersrechten.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor het optreden van de EU is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de EU (“VWEU”), waarin is bepaald dat “het Europees Parlement en de Raad [...] de maatregelen [vaststellen] inzake de onderlinge aanpassing van de [...] bepalingen [...] die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.” Artikel 114, lid 3, bepaalt: “De Commissie zal bij haar voorstellen op het gebied van [...] de consumentenbescherming uitgaan van een hoog beschermingsniveau, daarbij in het bijzonder rekening houdend met alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd.” Bovendien is in artikel 169, lid 1, en artikel 169, lid 2, punt a), VWEU bepaald dat de EU moet bijdragen tot de verwezenlijking van een hoog niveau van consumentenbescherming door middel van maatregelen die zij op grond van artikel 114, VWEU neemt.
In lijn met artikel 26, lid 2, VWEU omvat de interne markt een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen en diensten is gewaarborgd en ondernemingen de vrijheid van vestiging hebben. Harmonisatie van de rechten en verplichtingen met betrekking tot pakketreizen is nodig om een echte interne markt voor toerisme te ontwikkelen en zal helpen bij het handhaven en verhogen van een hoog niveau van consumentenbescherming.
• Subsidiariteit
Dit voorstel is, net als Richtlijn (EU) 2015/2302, een instrument voor volledige harmonisatie, aangezien de kwesties die erin worden geregeld alleen op EU-niveau adequaat kunnen worden opgelost. Om te waarborgen dat alle burgers van de EU aanspraak kunnen maken op de rechten waarin de richtlijn voorziet, ook in crisissituaties, kunnen de lidstaten niet alleen opereren.
Pakketreizen vormen een grensoverschrijdende sector, niet alleen in de zin van reizigers die naar het buitenland gaan, maar ook in de zin van vakantiepakketten die aan reizigers worden verkocht door organisatoren die in andere landen zijn gevestigd. De herziening van de richtlijn pakketreizen heeft ten doel de huidige regels te moderniseren en de problemen aan te pakken die in de evaluatie naar voren zijn gekomen. De twee overkoepelende doelstellingen van de richtlijn pakketreizen, namelijk ervoor zorgen dat alle reizigers in de EU een hoog en uniform beschermingsniveau genieten en bijdragen aan de goede werking van de interne markt, zijn nog steeds relevant.
Maatregelen op EU-niveau om de vastgestelde problemen op te lossen, hiaten op te vullen en de regels van de richtlijn te verduidelijken en te vereenvoudigen, zullen reizigers en handelaren meer vertrouwen geven bij de aan- en verkoop van pakketreizen, waaronder grensoverschrijdende reizen, en zullen de werking van de interne markt verbeteren. Zo zal de vaststelling van regels over vouchers, gemeenschappelijke regels over aanbetalingen en verdere specificaties over bescherming bij insolventie zorgen voor meer uniformiteit bij de toepassing van de richtlijn. Als lidstaten deze kwesties ongecoördineerd aanpakken, zou dat de fragmentatie van de interne markt vergroten.
• Evenredigheid
De voorgestelde herziening van de richtlijn pakketreizen is evenwichtig en voldoet aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 5, lid 3, VWEU. Zoals is uiteengezet in punt 3.3 van het effectbeoordelingsverslag gaat de herziening niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken, aangezien de herziening beperkt blijft tot aspecten van de reiswetgeving waarvoor EU-actie noodzakelijk is.
Zoals is beschreven in punt 5.3 van het effectbeoordelingsverslag, zijn de drie beleidsopties ook beoordeeld in het licht van de verwachte evenredigheid van de maatregelen bij het aanpakken van de vastgestelde problemen.
Ten slotte is de voorgestelde herziening van de richtlijn pakketreizen gebaseerd op een optie in de effectbeoordeling die maatregelen bevat die minder interventionistisch zijn dan die in de andere opties en die evenredig zijn met het oog op de paraatheid in het geval van een crisis en buiten crisissituaties (punt 6.1 van het effectbeoordelingsverslag). Met dit initiatief wordt derhalve een evenwicht bewaard tussen de doelstelling, de middelen en de consequenties van de actie, zodat het evenredig is (punt 7.4 van het effectbeoordelingsverslag). De nieuwe bepalingen zijn afgestemd op de behoeften waarin wordt voorzien, doelgericht van aard, en zorgvuldig gekalibreerd in termen van toepassingsgebied en intensiteit.
• Keuze van het instrument
In het effectbeoordelingsverslag is vastgesteld dat niet-wetgevende maatregelen, zoals aanbevelingen of richtsnoeren, de doelstellingen van het initiatief niet kunnen verwezenlijken (punt 5.2.1 van het effectbeoordelingsverslag).
Een richtlijn zou een samenhangend geheel van rechten en verplichtingen vastleggen en de lidstaten de mogelijkheid bieden om deze regels in hun nationale verbintenissenrecht te integreren. Verder zou deze de lidstaten in staat stellen om te beslissen over de beste manier voor handhaving van de richtlijn en over de sancties bij overtreding van de regels. Tot slot wordt met dit voorstel alleen een bestaand rechtsinstrument gewijzigd.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In 2019 heeft de Commissie een eerste verslag uitgebracht over de bepalingen van de richtlijn pakketreizen die van toepassing zijn op onlineboekingen bij verschillende verkooppunten1. In het verslag werden uitdagingen gesignaleerd, met name in verband met gekoppelde reisarrangementen, zoals het gebrek aan duidelijkheid van het begrip en de moeilijkheid om onderscheid te maken tussen pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen.
In 2021 heeft de Commissie een uitvoerig verslag uitgebracht over de toepassing van de richtlijn pakketreizen, zoals vastgesteld in artikel 26 van de richtlijn2. Het verslag wees op bepaalde uitdagingen bij de toepassing van de richtlijn in normale tijden en tijdens een crisis, met name voor terugbetalingen tijdens een grote crisis, zoals de COVID-19-pandemie.
Zoals aangekondigd in haar Nieuwe consumentenagenda van november 2020, heeft de Commissie tegelijk met een effectbeoordeling van de richtlijn pakketreizen3 een evaluatie uitgevoerd.
In de evaluatie werd geconcludeerd dat de richtlijn nog steeds toegevoegde waarde voor de EU heeft. Zij concludeerde dat de doelstellingen ervan in overeenstemming waren met de verwachte behoeften van reizigers en van organisatoren/doorverkopers van pakketreizen ten tijde van de goedkeuring van de richtlijn en dat deze nog steeds relevant zijn. Ontwikkelingen op de markt (voornamelijk als gevolg van toenemende digitalisering en veranderingen in de handelspraktijken), praktische ervaring met de toepassing van de richtlijn en problemen veroorzaakt door de COVID-19-pandemie hebben echter aan het licht gebracht dat de richtlijn niet volledig tegemoetkomt aan bepaalde behoeften van de consument (bescherming en terugbetalingen van vooruitbetalingen, complexiteit van sommige regels, presentatie van informatie). Zij stelde vast dat er verdere actie nodig was. Daarom werd in de evaluatie geconcludeerd dat de richtlijn pakketreizen slechts ten dele doeltreffend heeft bijgedragen tot de goede werking van de interne markt en tot het verwezenlijken van een hoog en zo uniform mogelijk niveau van consumentenbescherming.
De uitdagingen die bij de evaluatie zijn vastgesteld, kunnen worden gegroepeerd in drie hoofdproblemen.
Het eerste probleem zijn de uitdagingen in verband met terugbetalingen voor geannuleerde reispakketten, vooral tijdens een grote crisis. De belangrijkste oorzaken zijn de praktijk van vooruitbetalingen, het gebrek aan liquiditeit van organisatoren wanneer zij worden geconfronteerd met veel gelijktijdige verzoeken om terugbetaling en de rechtsonzekerheid met betrekking tot het gebruik van vouchers. Omdat organisatoren aanbetalingen van reizigers gebruiken om vooruit te betalen voor bepaalde diensten die in een pakketreis zijn opgenomen, zijn ze afhankelijk van terugbetalingen van dienstverleners om reizigers te kunnen terugbetalen als de pakketreis wordt geannuleerd.
Tijdens de pandemie ontvingen veel organisatoren geen (snelle) terugbetalingen van dienstverleners (zoals luchtvaartmaatschappijen en hotels) en konden ze reizigers dus niet binnen de verplichte periode van 14 dagen terugbetalen. De richtlijn pakketreizen bevat geen regels met betrekking tot business-to-business-terugbetalingen in geval van annuleringen. Daarnaast bevat deze geen regels met betrekking tot het gebruik van vouchers. Tijdens de pandemie legden organisatoren reizigers vaak vouchers op in plaats van terugbetalingen voor geannuleerde pakketreizen te verrichten, en waren de rechten van reizigers met betrekking tot vouchers onduidelijk. Verscheidene lidstaten hebben zelfs tijdelijke regels vastgesteld die organisatoren toestonden ook zonder instemming van de reiziger vouchers af te geven, of die het recht op terugbetaling van reizigers op grond van de richtlijn pakketreizen opschortten, wat aanleiding gaf tot inbreukprocedures. In mei 2020 heeft de Commissie een aanbeveling aangenomen over vrijwillige vouchers die tijdens de pandemie werden afgegeven4. De aanbeveling is niet in alle lidstaten even goed uitgevoerd.
Het tweede probleem is dat vooruitbetalingen door reizigers niet voldoende beschermd zijn tegen insolventie van de organisator. De bescherming bij insolventie voor vouchers en de rechten op terugbetaling na een annulering verschillen per lidstaat5. Er zijn ook aanzienlijke verschillen tussen de nationale regelingen voor bescherming bij insolventie6. In sommige lidstaten vinden organisatoren van pakketreizen het moeilijk om bescherming bij insolventie te krijgen of kunnen verzekeringsoplossingen duur zijn, vooral tijdens een crisis7.,8
Het derde probleem heeft te maken met moeilijkheden bij de uitvoering van de richtlijn pakketreizen. Sommige bepalingen zijn onvoldoende duidelijk, vertonen hiaten of zijn te ingewikkeld, waardoor het niveau van consumentenbescherming in de praktijk uiteenloopt en de mededinging wordt verstoord. Dit geldt bijvoorbeeld voor het begrip “click-through-pakketreizen”9 en de bepalingen over gekoppelde reisarrangementen, de dekking van terugbetalingsvorderingen en vouchers door bescherming bij insolventie en de regels over annuleringen in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. Bovendien is het voor reizigers niet altijd duidelijk welke rol de verschillende partijen spelen (organisatoren, doorverkopers en dienstverleners), onder andere in verband met terugbetalingen. Tot slot zijn de standaardinformatieformulieren ingewikkeld in het gebruik en zouden deze gebruiksvriendelijker kunnen zijn.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft talrijke raadplegingen gehouden, waaronder openbare raadplegingen en gerichte raadplegingen van belanghebbenden. De raadplegingen waren zo breed mogelijk opgezet om input, bewijs en uitleg te verzamelen over de behoeften van verschillende categorieën belanghebbenden (bv. reizigers/consumenten, touroperators, fysieke en online reisbureaus, vervoerders, nationale autoriteiten, fondsen voor bescherming bij insolventie, consumenten- en ondernemersorganisaties, de academische wereld en niet-gouvernementele organisaties). De gesprekken met belanghebbenden waren gericht op de volgende drie specifieke doelstellingen:
— verbetering van de bescherming van vooruitbetalingen van reizigers en hun recht op een snelle terugbetaling van reeds betaalde bedragen in geval van annuleringen, ook in tijden van een grote crisis, met behoud van de liquiditeit van organisatoren van pakketreizen (aanpak van probleem 1);
— versterking van de bescherming van reizigers tegen insolventie van de organisator, ook in het geval van een grote crisis en tegelijkertijd zorgen voor een gelijk speelveld op de interne markt (aanpak van probleem 2);
— vergroting van de rechtszekerheid en de afdwingbaarheid van de richtlijn pakketreizen door verduidelijking en/of vereenvoudiging van een aantal bepalingen van de richtlijn die op verschillende manieren kunnen worden geïnterpreteerd of die belanghebbenden in de praktijk moeilijk toepasbaar vinden (aanpak van probleem 3).
Tijdens het raadplegingsproces, dat van start ging met de publicatie van een verzoek om input in augustus 2021 en doorliep tot mei 2023, maakte de Commissie gebruik van een reeks methoden en vormen van raadpleging. Deze betroffen onder meer:
een raadpleging over de aanvangseffectbeoordeling en een openbare raadpleging van 13 weken waarin alle belanghebbenden om hun mening werd gevraagd10;
gerichte raadplegingen van verschillende belanghebbenden (overheidsinstanties, consumentenorganisaties, ondernemersorganisaties), meestal als follow-up van meerdere workshops en bijeenkomsten;
gerichte thematische onlineworkshops, waaronder bijeenkomsten van de deskundigengroep van belanghebbenden ter ondersteuning van de toepassing van de richtlijn pakketreizen11. Vooraf werden vragenlijsten en discussienota’s verstuurd ter voorbereiding op de bijeenkomsten die door de Commissie werden georganiseerd;
onlineworkshops die werden georganiseerd door de externe consultant om deelnemers (ondernemersorganisaties en individuele ondernemingen, waaronder ondernemingen in de reissector, consumentenorganisaties en Europese consumentencentra) op de hoogte te brengen van de voortgang van de studie en op interactieve wijze informatie te verzamelen over de belangrijkste bevindingen;
workshops die werden georganiseerd door belanghebbenden (bv. de European Guarantee Funds’ Association for Travel and Tourism, de European Association of Travel Agents and Tour Operators) boden de mogelijkheid om gegevens van belanghebbenden te verzamelen over de bescherming bij insolventie in de reissector evenals over vooruitbetalingen;
gerichte enquêtes die door de externe consultant werden uitgevoerd om informatie te verzamelen over de meningen en ervaringen van belanghebbenden met betrekking tot de huidige markttrends op het gebied van de pakketreizen, waaronder annuleringsrechten, het gebruik van vouchers, en terugbetalingen. Daarnaast hadden deze tot doel om de belangrijkste uitdagingen van de huidige wetgeving en de belangrijkste kosten en baten te identificeren;
interviews die door de externe consultant in twee fasen zijn uitgevoerd, bestaande uit een aantal verkennende interviews en uitgebreide interviews met belanghebbenden;
bijeenkomsten op technisch of politiek niveau. De herziening van de richtlijn pakketreizen werd ook op politiek niveau ter sprake gebracht, met name tijdens informele ministeriële bijeenkomsten tijdens verschillende voorzitterschappen van de Raad;
bilaterale onlinebijeenkomsten met een breed scala aan belanghebbenden;
standpuntnota’s van consumentenorganisaties, ondernemersorganisaties en nationale overheidsinstanties;
het advies van het platform Fit for Future (“F4F-platform”) van 22 maart 202212. In zijn advies over de richtlijn pakketreizen heeft het F4F-platform vijf problemen vastgesteld en vijf gerelateerde voorstellen gedaan.
De grote meerderheid van de belanghebbenden bevestigde dat reizigers uit alle lidstaten tijdens de COVID-19-pandemie grote moeilijkheden ondervonden om vooruitbetalingen voor geannuleerde pakketreizen binnen 14 dagen terugbetaald te krijgen. Consumentenorganisaties en veel nationale overheidsinstanties waren van mening dat de bescherming van vooruitbetalingen door reizigers moet worden verbeterd.
Tegelijkertijd wezen organisatoren op de problemen bij het terugkrijgen van betalingen aan dienstverleners. Sommige dienstverleners, met name luchtvaartmaatschappijen, vragen om een volledige vooruitbetaling. De meeste ondernemingen gaven aan dat zij ingenomen zouden zijn met een nieuwe EU-regel die dienstverleners zou verplichten om organisatoren binnen een specifieke termijn van minder dan 14 dagen terug te betalen.
De meeste consumentenorganisaties en overheidsinstanties waren van mening dat de verschillende regelingen voor bescherming bij insolventie in de EU in sommige lidstaten tot een hoger niveau van bescherming bij insolventie van organisatoren leidden en in andere lidstaten tot onvoldoende bescherming van reizigers. Er werden echter geen concrete voorbeelden gegeven om dit standpunt te ondersteunen.
In sommige lidstaten vonden organisatoren het naar verluidt moeilijk om bescherming bij insolventie te verkrijgen ter dekking van vooruitbetalingen en repatriëring. Dit is te wijten aan onvoldoende verzekeringsoplossingen op de markt of verzekeringsoplossingen die alleen tegen onbetaalbare prijzen worden aangeboden, vooral tijdens een crisis. Er zijn ook uiteenlopende praktijken met betrekking tot de dekking van terugbetalingsvorderingen en vouchers wanneer een pakketreis wordt geannuleerd voordat een organisator insolvent wordt.
De meeste belanghebbenden ondervonden moeilijkheden bij de uitvoering van de richtlijn pakketreizen in verband met de interpretatie en handhaving van de begrippen “click-through-pakketreis” en gekoppelde reisarrangementen, bij de uitvoering van bepaalde informatieverplichtingen en bij het vaststellen of de annulering van een pakketreis gerechtvaardigd was vanwege onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. Deze moeilijkheden werden duidelijk tijdens COVID-19.
Consumentenorganisaties vroegen om meer duidelijkheid over het juiste moment voor het annuleren van de overeenkomst vanwege “onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” en over de relevantie, het bewijs en de juridische waarde van officiële reiswaarschuwingen. De meeste nationale bevoegde autoriteiten verzochten om verduidelijking van de regels met betrekking tot reisannuleringen. Reizigers en ondernemingen waren van mening dat het ontbreken van regels voor “reiswaarschuwingen” de doeltreffendheid van de definitie van “onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” ondermijnt.
De Commissie heeft met alle feedback rekening gehouden bij haar beslissing over de voorkeursopties. Meer informatie over de raadplegingen is te vinden in bijlage 3 bij de effectbeoordeling.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie heeft externe deskundigen ingehuurd om een studie uit te voeren naar het bewijsmateriaal dat werd gebruikt om de effectbeoordeling te onderbouwen en dit voorstel voor te bereiden. Het resultaat was de “Study to support the preparation of an evaluation of the Package Travel Directive back-to-back with an impact assessment on its potential revision”13.
De Commissie heeft zich bij haar beoordeling ook gebaseerd op relevante wetenschappelijke literatuur en jurisprudentie van het Hof van Justitie.
• Effectbeoordeling
De effectbeoordeling14 is op 5 juli 2023 besproken met de Raad voor regelgevingstoetsing. De raad bracht op 7 juli 2023 een negatief advies uit, waarin stond dat het verslag onvoldoende duidelijk was over de omvang van de problemen, het onderliggende marktfalen en de specifieke doelstellingen van het initiatief, en dat de effectbeoordeling niet in verhouding stond tot de omvang van het probleem. Bovendien was de raad van mening dat het verslag niet alle relevante combinaties van opties vooraf identificeerde en geen consistente vergelijking van opties op homogene grondslag bood. Op grond hiervan werd het effectbeoordelingsverslag grondig herschreven. De omvang van de problemen, de onderliggende tekortkomingen van de markt of regelgeving, en de specifieke doelstellingen van dit initiatief werden beter beschreven en zoveel mogelijk gekwantificeerd. Het herziene verslag gaf ook een duidelijkere beschrijving van alle beleidsopties en vergeleek deze wat betreft doeltreffendheid, efficiëntie, samenhang en evenredigheid. De effectbeoordeling werd op verschillende manieren versterkt, onder andere door de kwantificering van potentiële effecten uit te breiden en door verdergaande gevoeligheidsanalyses te maken. Het verslag ging ook dieper in op de gevolgen voor kmo’s en de mogelijkheden om kosten te besparen.
Het herziene effectbeoordelingsverslag werd op 6 september 2023 naar de Raad voor regelgevingstoetsing gezonden. Op 28 september 2023 bracht de raad een positief advies uit, zij het met voorbehouden15, waarin werd opgemerkt dat het verslag onvoldoende duidelijk was over de totale gevolgen voor consumenten en dat de kwalitatieve analyse moest worden versterkt om de beweegredenen voor de interventie beter aan te tonen. Van de voorbehouden van de raad is inmiddels werk gemaakt. Zo werden de ramingen van het basisscenario en de algemene gevolgen voor consumenten duidelijker en prominenter beschreven. Bovendien werd de kwalitatieve analyse verder verbeterd om de beweegredenen voor actie beter aan te tonen. Tot slot werd de potentiële impact op het internationale concurrentievermogen meer gedetailleerd beschreven.
In de effectbeoordeling werden verschillende wetgevingsmaatregelen onderzocht waarmee de vastgestelde problemen, door wijziging van de richtlijn pakketreizen, zouden kunnen worden aangepakt om de doelstellingen van de herziening te verwezenlijken. De maatregelen werden gegroepeerd in drie beleidsopties met verschillende benaderingen: flexibelere oplossingen en minimale kosten (optie A), striktere maatregelen (optie B), of maximale doeltreffendheid in een crisissituatie tegen hogere kosten (optie C).
Bij optie A worden gerichte wijzigingen aangebracht in de richtlijn pakketreizen om deze te verduidelijken, te vereenvoudigen en doeltreffender te maken, ook in geval van een crisis. De optie omvat regels voor vrijwillige vouchers, een recht op business-to-business-terugbetalingen in geval van annulering van diensten en een flexibele beperking van aanbetalingen tot 25 %, welk percentage kan worden verhoogd als dit nodig is voor de organisatie en uitvoering van de pakketreis. Verder beoogt deze optie de bescherming bij insolventie te versterken en tegelijkertijd te verduidelijken dat vouchers en terugbetalingsvorderingen onder de bescherming bij insolventie vallen. Het verplicht lidstaten echter niet om een reservefonds ter bescherming bij insolventie of een crisisfonds op te richten dat snelle terugbetalingen aan reizigers garandeert in het geval van een grote crisis.
Optie B omvat striktere maatregelen die de kosten voor verschillende categorieën belanghebbenden (zowel ondernemingen als reizigers) verhogen. Zij stelt bijvoorbeeld een strikte beperking van aanbetalingen tot 20 % voor pakketorganisatoren in en verplichte vouchers in het geval van een grote crisis.
Optie C omvat maatregelen voor het verwezenlijken van het hoogste niveau van consumentenbescherming met betrekking tot terugbetalingen voor geannuleerde pakketreizen en bescherming bij insolventie, met name in een crisis, maar tegen hoge kosten. Dit omvat een strikte beperking van aanbetalingen tot 20 % voor zowel organisatoren als dienstverleners en de verplichte oprichting van een crisisfonds.
Over het geheel genomen levert optie A de beste prestaties. Hoewel de optie niet de meest doeltreffende maatregelen omvat om de vastgestelde problemen in alle opzichten aan te pakken en geen maximale consumentenbescherming biedt, levert deze wel aanzienlijke voordelen op voor reizigers en ondernemingen, ook in termen van paraatheid voor een toekomstige crisis, en tegen de laagste kosten. Optie A is de meest efficiënte en coherente van de drie beoordeelde opties.
De voorkeursoptie zou de aanbetalingen beperken tot 25 % van de totale prijs van de pakketreis, en de organisator toestaan om het resterende gedeelte van de prijs 4 weken vóór het begin van het vakantiepakket te vorderen. Organisatoren zouden echter de flexibiliteit behouden om hogere aanbetalingen te vragen als dat gerechtvaardigd is door de noodzaak om hogere vooruitbetalingen te betalen aan dienstverleners of om andere kosten te dekken die specifiek verband houden met de organisatie en uitvoering van de pakketreis, voor zover het nodig is om die kosten te dekken op het moment van boeking16. Over het algemeen zouden de lasten voor ondernemingen beperkt blijven en zouden er slechts lichte prijsstijgingen voor reizigers te verwachten zijn.
Daarnaast zou de maatregel het recht op business-to-business-terugbetalingen invoeren wanneer de desbetreffende dienst niet is geleverd. In dat geval zou de organisator recht hebben op terugbetaling van betalingen aan de dienstverlener(s), bv. luchtvaartmaatschappijen en hotels, binnen 7 dagen nadat de dienst is geannuleerd of niet is uitgevoerd. Dit zou organisatoren in staat stellen om reizigers terug te betalen binnen de in de richtlijn vastgestelde terugbetalingstermijn van 14 dagen, terwijl hun liquiditeit behouden blijft. Wanneer een reisdienstverlener een dienst uit een pakketreis annuleert of anderszins niet uitvoert, maar de pakketreisovereenkomst blijft bestaan, moet het recht op terugbetaling binnen 7 dagen organisatoren in staat stellen alternatieve regelingen voor de reizigers te treffen. Bovendien zouden organisatoren vouchers als alternatief voor een terugbetaling kunnen aanbieden, op voorwaarde dat ze voldoen aan specifieke ingevoerde garanties die grotendeels in overeenstemming zijn met de aanbeveling van de Commissie uit 2020.
Ten slotte is het denkbaar dat de lidstaten voorzien in mechanismen die in overeenstemming met de wettelijke vereisten voor terugbetalingen aan reizigers zorgen, bijvoorbeeld in gevallen waarin pakketreizen worden geannuleerd als gevolg van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden en de organisatoren hun terugbetalingsverplichtingen niet kunnen nakomen. Wanneer lidstaten dergelijke mechanismen invoeren of in stand houden, zijn zij verplicht de Commissie en de centrale contactpunten van de andere lidstaten over dergelijke mechanismen te informeren. Dergelijke mechanismen worden normaal gesproken uitsluitend gefinancierd door bijdragen van organisatoren. Alleen in uitzonderlijke omstandigheden kunnen dergelijke mechanismen door lidstaten worden medegefinancierd en de invoering ervan laat de bepalingen van de Unie inzake staatssteun onverlet. Deze bepaling zou op de lange termijn kostenneutraal zijn. In het algemeen zullen deze maatregelen de consumentenbescherming verbeteren tegen slechts zeer beperkte kosten voor ondernemingen (organisatoren van pakketreizen en dienstverleners).
Om reizigers beter te beschermen tegen de insolventie van organisatoren, beoogt het voorstel de insolventieregels van de richtlijn pakketreizen aan te scherpen. De lidstaten blijven zelf beslissen hoe zij een doeltreffende regeling voor bescherming bij insolventie het beste kunnen uitvoeren, maar het voorstel bevat aanvullende specificaties. De lidstaten zullen verplicht zijn om toezicht te houden op de regelingen voor bescherming bij insolventie van organisatoren en om de markt te monitoren op het bieden van bescherming bij insolventie, en indien nodig kunnen zij een tweede niveau van bescherming vereisen, zoals een reservefonds. Aangezien de richtlijn pakketreizen al een bepaald niveau van bescherming bij insolventie vereist en aangezien de voorkeursoptie alleen zou specificeren hoe deze doelstelling moet worden bereikt, zal deze specificatie waarschijnlijk niet tot hogere kosten leiden. In het voorstel wordt verder verduidelijkt dat vouchers die in plaats van een terugbetaling worden voorgesteld, en uitstaande terugbetalingsvorderingen onder de bescherming bij insolventie vallen. Daarom kan er in de praktijk sprake zijn van enigszins gestegen kosten voor bescherming bij insolventie voor ondernemingen in lidstaten waar vouchers en terugbetalingsvorderingen momenteel niet door bescherming bij insolventie worden gedekt. Deze kostenstijgingen kunnen worden doorberekend aan de reizigers. Tegelijkertijd zal deze maatregel organisatoren ten goede komen, omdat vouchers hierdoor aantrekkelijker worden voor reizigers. Over het geheel genomen zullen de kostenstijgingen dus waarschijnlijk beperkt blijven.
Tot slot worden met het voorstel één type gekoppelde reisarrangementen (type a) en drie informatieformulieren uit de richtlijn pakketreizen geschrapt. Het zou de definitie van click-through-pakketreis en van pakketreis met één verkooppunt wijzigen. Dit zou leiden tot duidelijkere, meer afdwingbare regels en tot duidelijkere informatie voor reizigers, zoals door veel belanghebbenden is gevraagd, terwijl het huidige niveau van de consumentenbescherming behouden zou blijven of zou worden verhoogd. Er wordt op gewezen dat officiële reiswaarschuwingen een belangrijk element vormen bij het bepalen of een pakketreis niet kan worden uitgevoerd vanwege onvermijdbare en buitengewone omstandigheden, terwijl het principe van een beoordeling per geval zou moeten worden gehandhaafd. Er wordt ook voorgesteld om te specificeren dat omstandigheden in het land van vertrek, verblijf en bestemming in aanmerking mogen worden genomen bij de beoordeling van het recht van reizigers om een pakketreis te annuleren wegens onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. Ten slotte zullen de rollen van de verschillende actoren met het voorstel worden verduidelijkt, maar de wettelijke verplichting om vooruitbetalingen terug te betalen blijft bij de organisator. Deze wijzigingen zullen meer duidelijkheid scheppen voor zowel reizigers als organisatoren van pakketreizen, en zouden zo de administratieve kosten voor ondernemingen moeten verminderen en de nadelen voor de consument verminderen.
Bij de voorkeursoptie zullen consumenten profiteren van het feit dat vereenvoudigde en verduidelijkte regels de mogelijkheden voor ontwijking zullen verminderen en de informatie voor reizigers zullen verduidelijken, wat zal leiden tot minder juridische geschillen en alle belanghebbenden tijd, kosten en inspanningen zal besparen. In ruil voor deze voordelen voor de reizigers wordt er een kleine stijging van de prijzen van pakketreizen verwacht (d.w.z. 0,3 %), aangezien organisatoren (en dienstverleners) naar verwachting mogelijke kostenstijgingen aan de consument zullen doorberekenen. Deze kleine prijsstijging is echter te verwaarlozen in vergelijking met andere factoren, zoals de zeer hoge inflatie die de meeste economieën, waaronder die van de EU-lidstaten, de afgelopen twee jaar heeft getroffen. Daarnaast is uit de recente enquête in het kader van de ATOL-hervorming17 in het Verenigd Koninkrijk en uit de feedback van EU-consumentenorganisaties18,19 gebleken dat reizigers soms liever aanzienlijk meer betalen voor een betere bescherming. Daarom zullen de in de voorkeursoptie opgenomen maatregelen naar verwachting niet leiden tot een afname van het gebruik van pakketreizen door reizigers. 20 Over het geheel genomen zullen consumenten als gevolg van de voorkeursoptie beter af zijn dan onder de status-quo.
Wat de milieueffecten betreft, kunnen sommige beleidsmaatregelen leiden tot kleine prijsverhogingen voor pakketreizen. Prijsverhogingen kunnen ertoe leiden dat er minder pakketreizen worden verkocht. Het is echter onwaarschijnlijk dat een prijsstijging die rechtstreeks verband houdt met wijzigingen in de richtlijn, zal leiden tot een vermindering van het totale aantal reizen en dus tot een lagere koolstofvoetafdruk van de reissector, aangezien consumenten mogelijk gewoonweg zullen overstappen op losse diensten. De voorgestelde beleidsmaatregelen zullen de koolstofvoetafdruk van reizen naar verwachting evenmin vergroten en zullen daarom naar verwachting geen aanzienlijk milieueffect hebben. Daarom is het voorstel in overeenstemming met de milieudoelstellingen van de Europese Green Deal en de Europese klimaatwet21 en met het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”22.
De voorgestelde beleidswijzigingen zullen naar verwachting een neutraal effect hebben op het beginsel “standaard digitaal”. Wat de sociale gevolgen betreft, zijn eventuele gevolgen voor de consumentenbescherming, het consumentenvertrouwen en de inkomensverdeling opgenomen in de economische gevolgen voor reizigers en ondernemingen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De herziening van de richtlijn zou voordelen opleveren voor zowel reizigers als reisondernemingen. Deze zou ook leiden tot bepaalde kosten voor ondernemingen, die zouden kunnen worden doorberekend aan reizigers. Maar er wordt ook verwacht dat deze de lasten voor ondernemingen zal verminderen, met name als gevolg van de grotere juridische duidelijkheid en de vereenvoudiging. Bovendien hebben sommige lidstaten al verschillende maatregelen genomen die tot gematigde kostenstijgingen kunnen leiden. In deze lidstaten zouden ondernemingen derhalve niet met extra kosten worden geconfronteerd.
Wat de vermindering van de lasten voor overheidsdiensten betreft, zullen de hogere mate van juridische duidelijkheid en het vereenvoudigde regelgevingskader naar verwachting leiden tot een betere naleving en efficiëntere handhaving. Daarnaast kunnen lidstaten beste praktijken vaststellen door te kijken naar andere lidstaten die de maatregelen die in de voorkeursoptie als vrijwillig worden gepresenteerd, al hebben ingevoerd.
Volgens de evaluatie waren in 2019 ongeveer 99 % van de organisatoren in de EU kmo’s. 96 % van de ondernemingen die hebben gereageerd op de openbare raadpleging zijn kmo’s, waarvan de meerderheid micro-ondernemingen zijn. Gezien de sterke vertegenwoordiging van kmo’s en micro-ondernemingen in de sector, weerspiegelen de beperkte effecten op de kosten voor alle ondernemingen ook de situatie van kmo’s en micro-ondernemingen. Kmo’s en micro-ondernemingen zullen, op dezelfde manier als grotere ondernemingen, profiteren van bepaalde maatregelen, bijvoorbeeld het nieuwe recht op business-to-business-terugbetalingen en de mogelijkheid om reizigers vouchers aan te bieden in plaats van terugbetalingen. Daarom zou het niet gerechtvaardigd zijn om micro-ondernemingen vrij te stellen of overgangsperioden voor te stellen. Bij het ontwerpen van de maatregelen die in de herziening van de richtlijn zijn opgenomen, heeft de Commissie rekening gehouden met de standpunten en specifieke kenmerken van micro-ondernemingen.
Het gebruik van online kanalen voor het sluiten van pakketreisovereenkomsten is de afgelopen jaren toegenomen. Bij de herziening van de vorige richtlijn pakketreizen in 2015 werd al rekening gehouden met deze trend. Hoewel sommige bepalingen, bv. over gekoppelde reisarrangementen en mogelijke wijzigingen daarin, relevant kunnen zijn voor de onlineverkoop, zullen de beoordeelde beleidsmaatregelen naar verwachting geen grote gevolgen hebben voor de digitalisering. Bijgevolg zal de voorgestelde herziening van de richtlijn naar verwachting een neutraal effect hebben op de toepassing van het beginsel “standaard digitaal”.
• Grondrechten
Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie beschermt een breed scala aan rechten op het gebied van het consumentenrecht en de interne markt.
De voorgestelde richtlijn heeft geen negatieve gevolgen voor de grondrechten en zal deze evenmin beperken. De positieve effecten van een beter functionerende interne markt in de sector van de pakketreizen zullen er waarschijnlijk toe leiden dat meer EU-burgers hun rechten onder duidelijkere voorwaarden kunnen uitoefenen. Daarnaast zal de herziene richtlijn pakketreizen naar verwachting het vrije verkeer van burgers binnen, door en buiten de EU vergemakkelijken door eenvoudigere en duidelijkere wetgeving met betrekking tot pakketreisdiensten en sterkere rechten van reizigers met betrekking tot terugbetalingen in geval van insolventie van de organisator of in sommige uitzonderlijke crisisperioden. Ook zullen de voorgestelde vereenvoudigingen en verbeterde informatie voor reizigers naar verwachting een positief effect hebben op mensen met een beperking.
Hoewel de voorgestelde herziening de transactiekosten voor sommige ondernemingen kan verhogen, zal deze ook sommige kosten verlagen, dankzij de vereenvoudiging en verbeterde rechtszekerheid die de herziening met zich meebrengt. Verdere harmonisatie zal het speelveld naar verwachting gelijker maken en zo de ontwikkeling van grensoverschrijdende handel en/of diensten binnen de EU voor pakketreizen vergemakkelijken.
Over het geheel genomen wordt er met de combinatie van de beleidsmaatregelen in de voorgestelde richtlijn naar gestreefd om een evenwicht te vinden tussen consumentenrechten en het recht om bedrijfsactiviteiten te verrichten in de pakketreizensector.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel vergt geen extra middelen uit de begroting van de Europese Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De lidstaten moeten de richtlijn uiterlijk 18 maanden na de inwerkingtreding ervan omzetten en de nationale omzettingsmaatregelen via Themis aan de Commissie meedelen. De Commissie is bereid de lidstaten technische ondersteuning te bieden bij de uitvoering van de richtlijn.
De Commissie zal de uitvoering van de richtlijn vijf jaar na de inwerkingtreding ervan evalueren en indien nodig wijzigingen van de wetgeving voorstellen. Zij zal de voortgang bij de verwezenlijking van de doelstellingen van het initiatief monitoren door een reeks (in het effectbeoordelingsverslag opgesomde) kernindicatoren te volgen. Het monitoringkader zal worden aangepast aan de uiteindelijke wettelijke en uitvoeringsvereisten.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 van dit voorstel wijzigt Richtlijn (EU) 2015/2302 als volgt.
Artikel 3, punt 2 (Pakketreis): De definitie van een pakketreis wordt aangepast om te weerspiegelen dat wanneer diensten via onderling verbonden onlineboekingsprocessen van verschillende handelaren worden gekocht, deze diensten als een pakketreis worden beschouwd wanneer de persoonsgegevens van de reiziger van de ene handelaar aan de andere worden doorgegeven. Boekingen van verschillende soorten reisdiensten voor dezelfde reis of vakantie op één verkooppunt binnen een korte periode worden als pakketreizen beschouwd net als boekingen van verschillende soorten reisdiensten voor dezelfde reis of vakantie op één verkooppunt waarbij de diensten worden gekozen voordat de reiziger de eerste overeenkomst sluit. Dit voorkomt de huidige overlapping in de definities van pakketreis en gekoppeld reisarrangement zoals gedefinieerd in artikel 3, punt 5, a). Artikel 3, punt 5, a), wordt derhalve geschrapt. De herziene richtlijn verduidelijkt ook dat een combinatie van een of meer soorten diensten met betrekking tot vervoer, accommodatie of autoverhuur met een of meer andere toeristische diensten die niet meer dan 25 % van de waarde van de combinatie uitmaken en niet worden aangeprezen als en geen essentieel kenmerk vormen van de combinatie, geen pakketreis vormt. De verwijzing naar 25 % is overgenomen uit overweging 18 van de huidige richtlijn en vervangt de formulering “aanzienlijk deel”.
Artikel 3, punt 5 (Gekoppeld reisarrangement): Deze definitie wordt vereenvoudigd en verduidelijkt.
Artikel 5, lid 1, wordt gewijzigd om aan te geven dat informatie over het recht van de reiziger om de pakketreisovereenkomst op te zeggen wegens onvermijdbare en buitengewone omstandigheden verplicht wordt gesteld, naast een recht van opzegging tegen een beëindigingsvergoeding.
Nieuw artikel 5 bis (Betalingen): Er wordt een nieuw artikel over betalingen ingevoegd. Dit artikel bepaalt dat aanbetalingen in principe niet meer dan 25 % van de prijs van de pakketreis mogen bedragen en dat de resterende betalingen niet eerder dan 28 dagen voor het begin van de pakketreis verschuldigd mogen zijn. Er kunnen echter hogere aanbetalingen worden gevraagd als dit noodzakelijk is voor de organisatie en uitvoering van de pakketreis. Artikel 5 bis is niet van toepassing op pakketreizen die minder dan 28 dagen voor het begin van de pakketreis worden geboekt en voor pakketreiscadeaubonnen.
Artikel 7, lid 2 (Inhoud van de pakketreisovereenkomst en documenten die vóór het begin van de pakketreis moeten worden overgelegd): De overeenkomst moet nu vermelden dat de organisator de verantwoordelijke partij is voor terugbetalingen en dat reizigers via de doorverkoper contact kunnen opnemen met de organisator, in overeenstemming met de wettelijke bepalingen. Het lid voegt eraan toe dat het desbetreffende informatieformulier opgenomen in bijlage I bij de richtlijn bij de pakketreisovereenkomst moet worden gevoegd, zodat het ook na de precontractuele fase gemakkelijk toegankelijk blijft voor reizigers.
Artikel 12, lid 2 (Beëindiging van de pakketreisovereenkomst en recht van herroeping vóór het begin van de pakketreis): De nieuwe formulering van dit lid over beëindiging van een overeenkomst vanwege onvermijdbare en buitengewone omstandigheden bevat nadere specificaties om dit annuleringsrecht te verduidelijken. De nieuwe formulering verduidelijkt dat dit recht van toepassing is in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden op de reisbestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan, of die van invloed zijn op de reis naar de bestemming, maar ook op de plaatsen van verblijf of vertrek, in alle gevallen die de uitvoering van de pakketreis aanzienlijk beïnvloeden. De nieuwe formulering verduidelijkt ook dat overeenkomsten kunnen worden beëindigd als redelijkerwijs kan worden verwacht dat de uitvoering van de pakketreisovereenkomst aanzienlijk zal worden beïnvloed door onvermijdbare en buitengewone omstandigheden.
Nieuw artikel 12, lid 3 bis: Er wordt een nieuw lid toegevoegd om te verduidelijken dat officiële reiswaarschuwingen van autoriteiten of ernstige beperkingen met betrekking tot de reisbestemming of na terugkeer daarvan belangrijke elementen zijn bij de beoordeling of er sprake is van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van een pakketreis.
Artikel 12, lid 4: Dit lid wordt gewijzigd om te verduidelijken dat de organisator verplicht is de reiziger terug te betalen in geval van beëindiging van de overeenkomst op grond van artikel 12, lid 2, of artikel 12, lid 3, ongeacht of de reiziger specifiek om terugbetaling verzoekt. Bovendien wordt in een nieuwe alinea bepaald dat lidstaten die mechanismen invoeren of in stand houden om ervoor te zorgen dat er terugbetalingen aan reizigers plaatsvinden overeenkomstig artikel 12, lid 4, de Commissie en de centrale contactpunten van de andere lidstaten in kennis moeten stellen van de desbetreffende bepalingen. Medefinanciering van dergelijke mechanismen door lidstaten is alleen mogelijk in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde omstandigheden en is afhankelijk van goedkeuring in het kader van de staatssteunbepalingen van de Unie.
Nieuw artikel 12 bis (Vouchers): Er wordt een nieuw artikel over vouchers ingevoegd. Het bepaalt dat wanneer een overeenkomst wordt beëindigd, organisatoren vouchers aan reizigers mogen afgeven in plaats van een terugbetaling in contanten te verrichten, maar voordat reizigers deze voucher aanvaarden, moeten zij worden geïnformeerd dat zij niet verplicht zijn om deze te aanvaarden. Dergelijke vouchers hebben een geldigheidsduur van 12 maanden en kunnen met goedkeuring van beide partijen eenmaal worden verlengd. Hun waarde moet ten minste gelijk zijn aan het bedrag van de terugbetaling. De vouchers moeten overdraagbaar zijn en gedekt zijn door bescherming bij insolventie.
De voorgestelde nieuwe tekst van artikel 17 heeft tot doel de bescherming bij insolventie in de EU doeltreffender en uniformer te maken door een aantal verduidelijkingen en specificaties toe te voegen, waarvan sommige afkomstig zijn uit de overwegingen van Richtlijn (EU) 2015/2302. Sommige leden van artikel 17 blijven ongewijzigd.
Artikel 17, lid 1 (Doeltreffendheid en reikwijdte van de bescherming bij insolventie): In de eerste alinea van artikel 17, lid 1, wordt verduidelijkt dat terugbetalingsvorderingen en vouchers ook onder de bescherming bij insolventie vallen.
Artikel 17, lid 2, wordt gewijzigd om aan te geven dat de zekerheid toereikend moet zijn om de kosten van terugbetalingen en repatriëringen te dekken in gevallen waarin een organisator insolvent wordt op een moment waarop hij de hoogste bedragen in een boekjaar in bezit heeft, en dat bij de zekerheid rekening moet worden gehouden met wijzigingen in het volume van de verkochte pakketreizen en van de te dekken noodzakelijke repatriëringen ten opzichte van het verwachte volume.
Artikel 17, lid 3: Hierin wordt bepaald dat lidstaten toezicht houden op de regelingen voor bescherming bij insolventie van organisatoren, de markt monitoren op het bieden van bescherming bij insolventie, en indien nodig een tweede niveau van bescherming kunnen vereisen, zoals een reservefonds. Medefinanciering van dergelijke vereisten door de lidstaten is alleen mogelijk in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde omstandigheden en is afhankelijk van goedkeuring in het kader van de staatssteunbepalingen van de Unie.
Artikel 17, lid 6: De nieuwe formulering van dit lid bevat een specifiekere termijn voor terugbetalingen in geval van annulering van de pakketreis als gevolg van insolventie, in aanvulling op het algemene criterium “onverwijld”. Deze termijn bedraagt 3 maanden nadat de reiziger de documenten heeft ingediend die nodig zijn om het verzoek te onderzoeken.
Nieuw artikel 17, lid 7: Er wordt een nieuw lid 6 ingevoegd dat lidstaten toestaat doorverkopers te verplichten zich van bescherming bij insolventie te voorzien wanneer dit gerechtvaardigd is in het licht van de risicoblootstelling van reizigers, hetgeen aansluit bij de formulering van overweging 41 van Richtlijn (EU) 2015/2302.
Artikel 18, lid 2 (Wederzijdse erkenning van bescherming bij insolventie en administratieve samenwerking): Dit lid wordt gewijzigd om te verduidelijken dat de centrale contactpunten in de lidstaten ook informatie dienen uit te wisselen over de bescherming bij insolventie en aanverwante kwesties, met inbegrip van terugbetalingen van beëindigde pakketreisovereenkomsten.
Artikel 19 (Verplichtingen inzake bescherming bij insolventie en informatieverstrekking voor gekoppelde reisarrangementen): Dit artikel wordt gewijzigd om het vereenvoudigde begrip van gekoppelde reisarrangementen te weerspiegelen.
Artikel 22 (Verhaalrecht en terugbetaling door dienstverleners aan organisatoren): Er wordt een nieuw lid toegevoegd waarin wordt bepaald dat wanneer dienstverleners een dienst die deel uitmaakt van de pakketreis annuleren of niet verlenen, zij verplicht zijn de voor de betreffende dienst ontvangen betalingen binnen 7 dagen aan de organisator terug te betalen.
Bijlage I bij Richtlijn (EU) 2015/2302 wordt vervangen om reizigers duidelijker te informeren over hun rechten.
Bijlage II bij Richtlijn (EU) 2015/2302 wordt vervangen om rekening te houden met de vereenvoudiging van het begrip “gekoppeld reisarrangement” en om de toepassing van dit begrip te verbeteren.
Artikel 2 van dit voorstel bepaalt dat de Commissie vijf jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn een verslag bij het Europees Parlement en de Raad indient over de toepassing van deze richtlijn, waarin rekening wordt gehouden met de gevolgen voor kmo’s. Artikel 3 van dit voorstel bepaalt dat de lidstaten de wijzigingsrichtlijn binnen 18 maanden na de inwerkingtreding ervan moeten omzetten. De wijzigingsrichtlijn zou in werking treden op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad. De lidstaten zouden verplicht zijn om de richtlijn 6 maanden vanaf de datum van omzetting toe te passen.