Visumvrij reizen levert aanzienlijke voordelen op voor de EU en voor partnerlanden over de hele wereld. Het maakt reizen gemakkelijker en is een belangrijk instrument voor het bevorderen van contacten tussen mensen, toerisme, economische ontwikkeling en culturele uitwisseling. De EU heeft momenteel een visumvrije regeling met 60 derde landen 1 . In het kader van deze regeling kunnen onderdanen uit deze landen zonder visum het Schengengebied inreizen voor een kort verblijf van maximaal 90 dagen binnen een periode van 180 dagen. Het visumvrije beleid van de EU is gebaseerd op het beginsel van visumwederkerigheid.
Visumvrij reizen biedt belangrijke voordelen voor burgers aan beide zijden en versterkt de betrekkingen van de EU met haar partners verder. Het stimuleert de reis- en toerismesector, die volgens ramingen van de OESO in 2019 goed was voor ongeveer 7 % van de wereldwijde uitvoer 2 en voor ongeveer 4,4 % van het bbp van de OESO-landen 3 . Visumvrij reizen bevordert ook culturele en academische uitwisselingen. Het komt daarnaast diplomatieke betrekkingen en internationale samenwerking ten goede, wat leidt tot meer politieke interactie op gebieden als handel en economische samenwerking, veiligheid, innovatie en technologie.
Het aantal reizigers tussen de EU en visumvrije niet-EU-landen bedroeg in 2019 364,8 miljoen. Dit is 7 % meer dan in 2018 4 .
Het toezicht van de Commissie op de visumvrije regelingen van de EU, met inbegrip van haar verslagen in het kader van het opschortingsmechanisme voor de vrijstelling van de visumplicht 5 , wijst echter uit dat visumvrij reizen ook tot aanzienlijke uitdagingen uit het oogpunt van migratie en veiligheid kan leiden.
Visumvrij reizen kan tot meer irreguliere migratie leiden doordat niet-visumplichtige reizigers de toegestane verblijfsduur overschrijden of onderdanen van visumvrije derde landen grote aantallen asielaanvragen indienen, waarvan slechts een klein percentage wordt ingewilligd (ongegronde asielaanvragen). Bovendien kan een visumvrij derde land in sommige gevallen door onvoldoende afstemming op het visumbeleid van de EU een spilfunctie gaan vervullen voor irreguliere binnenkomst in de EU.
Daarnaast kunnen burgerschapsregelingen voor investeerders die worden toegepast door derde landen met visumvrije toegang tot de EU, leiden tot risico’s of bedreigingen voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van de lidstaten, onder meer in verband met infiltratie van georganiseerde misdaad, witwassen van geld, belastingontduiking en corruptie. Burgerschapsregelingen voor investeerders zijn bedoeld om investeringen aan te trekken door investeerders uit derde landen burgerschapsrechten van het betrokken land te verlenen onder minder strenge voorwaarden dan in het kader van gewone naturalisatieregelingen 6 . Wanneer onderdanen van derde landen die anders visumplichtig zouden zijn voor de EU, dankzij dergelijke regelingen het burgerschap van een visumvrij land verwerven, kunnen zij daarvan gebruikmaken om de reguliere procedure voor een visum voor kort verblijf en de beoordeling van de daaruit voortvloeiende migratie- en veiligheidsrisico’s te omzeilen.
De recente geopolitieke gebeurtenissen hebben ingrijpende gevolgen teweeggebracht voor de veiligheid en de buitengrenzen van de lidstaten, waaruit blijkt dat buitenlandse inmenging ernstige bedreigingen voor de veiligheid van de lidstaten kan vormen. In oktober 2021 nam de Europese Raad conclusies aan 7 waarin de Commissie werd verzocht wijzigingen van het rechtskader van de EU voor te stellen om een passende respons op hybride aanvallen te waarborgen. Het visumopschortingsmechanisme zou deel uitmaken van het instrumentarium waarmee de EU kan reageren op hybride dreigingen, zoals de door staten georganiseerde instrumentalisering van migranten.
Het bij Verordening (EU) 2018/1806 8 vastgestelde opschortingsmechanisme is een waarborg tegen misbruik van visumvrij reizen. Dit mechanisme maakt een tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling mogelijk in geval van een plotselinge en wezenlijke toename van irreguliere migratie of van de veiligheidsrisico’s. De toenemende uitdagingen als gevolg van irreguliere migratie en de bedreiging van de veiligheid van de EU maakten echter duidelijk dat dit mechanisme verder moest worden versterkt en verbeterd.
In haar brief aan de Europese Raad stelde voorzitter Von der Leyen op 20 maart 2023 voor dat “[d]e Commissie [...] haar toezicht op de afstemming van het visumbeleid [zal] versterken en een uitgebreid verslag [zal] presenteren dat de weg vrijmaakt voor een wetgevingsvoorstel tot wijziging van het visumopschortingsmechanisme”. Daarom heeft de Commissie op 30 mei 2023 een mededeling aangenomen over het toezicht op de visumvrije regelingen van de EU 9 , waarin een raadplegingsproces wordt beschreven. In de mededeling werd ingegaan op de werking van de visumvrije regelingen van de EU en werden de belangrijkste uitdagingen op het gebied van irreguliere migratie en veiligheid in kaart gebracht.
Om de vele uitdagingen als gevolg van visumvrij reizen in een voortdurend veranderende geopolitieke context doeltreffend aan te pakken, en rekening houdend met de raadpleging van het Europees Parlement, de lidstaten en andere belanghebbenden, beoogt dit voorstel het opschortingsmechanisme aan dergelijke uitdagingen aan te passen door de desbetreffende bepalingen van artikel 8 van Verordening (EU) 2018/1806 te wijzigen.
Het mechanisme voor de opschorting van visumvrij reizen
Verordening (EU) 2018/1806 voorziet in volledige harmonisering met betrekking tot de derde landen waarvan de onderdanen voor het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum (hierna tevens “de visumplicht” genoemd) en die waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld. De verordening voorziet ook in de mogelijkheid om de vrijstelling van de visumplicht tijdelijk op te schorten (hierna het “opschortingsmechanisme” genoemd).
Dit opschortingsmechanisme werd in 2013 ingevoerd 10 met als voornaamste doel een tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling mogelijk te maken in geval van een plotselinge en wezenlijke toename van irreguliere migratie. Het mechanisme werd vervolgens in 2017 herzien 11 om het voor de lidstaten gemakkelijker te maken kennis te geven van omstandigheden die tot een opschorting kunnen leiden, en het voor de Commissie mogelijk te maken het opschortingsmechanisme op eigen initiatief te activeren.
Momenteel kan het opschortingsmechanisme op grond van artikel 8, leden 2, 3 en 4, van Verordening (EU) 2018/1806 worden geactiveerd in het geval van:
·een wezenlijke toename (d.w.z. een toename van meer dan 50 %) van het aantal onderdanen van het betrokken derde land aan wie de toegang wordt geweigerd of van wie wordt vastgesteld dat zij op het grondgebied van de lidstaat verblijven zonder dat zij daartoe gerechtigd zijn;
·een wezenlijke toename (d.w.z. een toename van meer dan 50 %) van het aantal asielaanvragen door onderdanen van het betrokken derde land met een laag percentage ingewilligde asielaanvragen;
·een vermindering van de samenwerking inzake overname met het betrokken derde land;
·een toegenomen risico voor of een onmiddellijke bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van de lidstaten, met name een wezenlijke toename van ernstige strafbare feiten, verband houdend met de onderdanen van het betrokken derde land;
·met betrekking tot de derde landen waaraan visumvrijstelling is verleend als gevolg van een dialoog over visumliberalisering, de niet-naleving van de specifieke vereisten die zijn toegepast om de geschiktheid van visumliberalisering na te gaan.
Om de opschortingsprocedure in werking te stellen, moet de Commissie het Europees Parlement en de Raad op de hoogte brengen, hetzij na onderzoek van een kennisgeving van de lidstaten, hetzij na haar eigen analyse: vervolgens kan zij besluiten dat actie nodig is en het mechanisme in werking stellen. De opschortingsprocedure wordt automatisch geactiveerd wanneer een gewone meerderheid van de lidstaten de Commissie in kennis stelt van het bestaan van een of meer van de bovengenoemde omstandigheden.
De opschortingsprocedure bestaat uit drie fasen:
1)de opschorting van de visumvrijstelling heeft een aanvankelijke duur van negen maanden en wordt vastgesteld bij een uitvoeringshandeling van de Commissie. Tijdens de periode van opschorting moet de Commissie een intensievere dialoog met het betrokken derde land onderhouden met het oog op het verhelpen van de betrokken omstandigheden;
2)indien de omstandigheden die tot de opschorting hebben geleid, aanhouden, moet de opschorting door middel van een gedelegeerde handeling met nog eens 18 maanden worden verlengd;
3)indien vóór het einde van fase 2 geen oplossing wordt gevonden, kan de Commissie voorstellen de visumvrijstelling definitief te beëindigen en het derde land via de gewone wetgevingsprocedure over te hevelen van bijlage II naar bijlage I bij Verordening (EU) 2018/1806.
•Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Verordening (EU) 2018/1806 bevat de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum alsook de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld. Verordening (EU) 2018/1806 wordt toegepast door alle lidstaten, met uitzondering van Ierland. De verordening geldt ook voor IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland. De verordening maakt deel uit van het gemeenschappelijk visumbeleid van de EU voor kort verblijf van in totaal ten hoogste 90 dagen binnen een gegeven periode van 180 dagen.
De wijziging sluit aan bij de meest recente belangrijke ontwikkelingen op het gebied van visum- en grensbeleid, die tot doel hebben de veiligheid van het Schengengebied te versterken.
–De onlangs herziene verordening betreffende het Visuminformatiesysteem (VIS) 12 , die grondiger achtergrondcontroles van visumaanvragers mogelijk zal maken, lacunes in de veiligheidsinformatie zal opvullen door betere informatie-uitwisseling tussen de lidstaten, en de bestrijding van ontvoering van en handel in kinderen zal bevorderen door de leeftijd voor het nemen van vingerafdrukken voor minderjarigen te verlagen. Ook zal het visuminformatiesysteem worden uitgebreid tot visa voor verblijf van lange duur en verblijfsvergunningen.
–Het Europees reisinformatie- en -autorisatiesysteem (Etias) 13 , dat deel uitmaakt van het kader voor slimme grenzen en interoperabiliteit en waarbij een online-reisautorisatie wordt ingevoerd voor niet-visumplichtige onderdanen van derde landen.
–Het inreis-uitreissysteem (EES) 14 , dat inhoudt dat iedere reiziger die het Schengengebied voor een kort verblijf bezoekt, zijn in- en uitreis moet laten registreren bij de doorlaatposten aan de buitengrenzen, zodat personen die de toegestane verblijfsduur hebben overschreden, kunnen worden opgespoord.
–Het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II), dat informatie-uitwisseling tussen nationale grenscontrole-, douane- en politieautoriteiten mogelijk maakt, zodat het vrije verkeer van personen binnen de EU in een veilige omgeving kan plaatsvinden 15 .
•Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit initiatief is in overeenstemming met het migratie-, grensbeheer- en veiligheidsbeleid van de EU, aangezien het hoofddoel ervan is de risico’s op het gebied van veiligheid en irreguliere migratie voor het Schengengebied aan te pakken.
De voorgestelde herziening van het opschortingsmechanisme zal met name bijdragen tot de bevordering van de doelstellingen van de EU op het gebied van migratie en veiligheid door mogelijk misbruik in verband met visumvrij reizen, dat een aantal risico’s voor de lidstaten met zich meebrengt uit het oogpunt van irreguliere migratie, openbare orde en veiligheid, tegen te gaan.
Dit initiatief is in overeenstemming met de externe betrekkingen van de EU (met inbegrip van overwegingen op het gebied van mensenrechten en fundamentele vrijheden) en met name haar uitbreidingsbeleid ten aanzien van visumvrije derde landen met vooruitzichten op toetreding.
De rechtsgrondslag voor het voorstel is artikel 77, lid 2, punt a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat de EU machtigt om maatregelen te ontwikkelen betreffende het gemeenschappelijk beleid inzake visa en andere verblijfstitels voor kort verblijf. De voorgestelde verordening tot wijziging houdt een ontwikkeling van het Schengenacquis in.
•Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het in Verordening (EU) 2018/1806 vastgelegde opschortingsmechanisme is een integrerend onderdeel van het gemeenschappelijke visumbeleid van de EU. De doelstelling om dat mechanisme te versterken kan alleen worden bereikt door optreden op het niveau van de Unie, namelijk door een wijziging van de verordening. De lidstaten kunnen de beleidsdoelstelling niet verwezenlijken door elk afzonderlijk op te treden.
•
Evenredigheid
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel dat is vervat in artikel 5, lid 4, VEU, moeten de aard en de zwaarte van een bepaalde maatregel worden afgestemd op het geconstateerde probleem. Alle kwesties die in dit wetgevingsinitiatief aan bod komen, vragen om wetgevingsmaatregelen op EU-niveau die de lidstaten in staat stellen deze problemen doeltreffend aan te pakken.
Het belangrijkste doel van dit voorstel is het opschortingsmechanisme zodanig aan te passen dat het zich er beter toe leent om snel en doortastend te reageren op nieuwe uitdagingen op het gebied van irreguliere migratie en veiligheid die zijn terug te voeren op visumvrije derde landen, en misbruik van visumvrij reizen tegen te gaan.
Tegelijkertijd moet het visumopschortingsmechanisme een laatste redmiddel blijven, zonder automatische werking, en moet bij elk besluit in dit verband terdege rekening worden gehouden met de algemene betrekkingen tussen de EU en de betrokken derde landen alsook met de algemene politieke context.
De voorgestelde wijzigingen gaan niet verder dan wat nodig is om de in de vorige punten uiteengezette doelstellingen te verwezenlijken.
•
Keuze van het instrument
De doelstellingen van dit voorstel kunnen alleen worden verwezenlijkt door middel van een wetgevingshandeling die het bestaande opschortingsmechanisme wijzigt. Derhalve is een verordening tot wijziging van Verordening (EU) 2018/1806 vereist.
3.EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
•Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Het bij Verordening (EU) 2018/1806 ingestelde opschortingsmechanisme is tweemaal in werking gesteld: de eerste keer in mei 2019, na een kennisgeving door een lidstaat die melding maakte van een toename van het aantal ongegronde asielaanvragen en ernstige strafbare feiten door onderdanen van een visumvrij derde land; de tweede keer in 2022, na een analyse van de Commissie, die leidde tot de tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling voor een derde land vanwege de toepassing van een burgerschapsregeling voor investeerders, hetgeen een verhoogd risico vormde voor de binnenlandse veiligheid en de openbare orde van de lidstaten.
Uit de kennisgeving aan de Commissie die een lidstaat in mei 2019 heeft gedaan, bleek dat de drempels voor het activeren van het visumopschortingsmechanisme niet konden worden bereikt, ondanks de gerapporteerde toename van het aantal ongegronde asielaanvragen en ernstige strafbare feiten door onderdanen van een visumvrij land die in die lidstaat waren geregistreerd. Hoewel in de beoordeling van de Commissie werd geconcludeerd dat in dat geval niet was voldaan aan de voorwaarden om het mechanisme in werking te stellen, stelden verscheidene lidstaten zich tijdens de besprekingen in de Raad op het standpunt dat deze drempels moesten worden verlaagd.
Overeenkomstig artikel 9, lid 2, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EU) 2018/1806 heeft de Commissie in 2021 een verslag ingediend over de doeltreffendheid van het opschortingsmechanisme en over de bevoegdheidsdelegatie in het kader van dat mechanisme 16 . Volgens het verslag had het mechanisme er weliswaar niet toe geleid dat een visumvrijstelling werd opgeschort, maar waren dankzij het bestaan ervan in derde landen zonder visumplicht belangrijke hervormingen tot stand gekomen op het gebied van migratiebeheer, veiligheid, de rechtsstaat en de mensenrechten.
In 2022 leidde de activering van het mechanisme voor het eerst tot de opschorting van een visumvrijstelling voor een derde land 17 . Daarbij kwamen de praktische moeilijkheden aan het licht waarmee de inwerkingstelling van het mechanisme gepaard gaat als gevolg van de omslachtige procedure. Ook bleek opnieuw dat het moeilijk kan zijn om de krachtens de huidige regels vereiste drempels te halen, hetgeen ten koste gaat van de doelstelling om dringende maatregelen te nemen ter voorkoming van irreguliere migratie en veiligheidsrisico’s die het gevolg zijn van visumvrij reizen.
•
Raadpleging van belanghebbenden
In de eerste maanden van 2023 besprak de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken op initiatief van het Zweedse voorzitterschap een mogelijke herziening van Verordening (EU) 2018/1806, en in het bijzonder van het visumopschortingsmechanisme, waarvoor de lidstaten brede steun uitspraken. Deze steun werd ingegeven door de toename van het aantal waargenomen irreguliere grensoverschrijdingen naar de EU via de Westelijke Balkanroute, die deels verband hield met een gebrek aan afstemming van het visumbeleid door de partnerlanden van de Westelijke Balkan, en aanleiding gaf tot beraad over de noodzaak van een herziening van het opschortingsmechanisme.
Na de aanneming van de mededeling van de Commissie over het toezicht op de visumvrije regelingen van de EU op 30 mei 2023 is de herziening van het opschortingsmechanisme besproken in het Coreper op 31 mei 2023, tijdens de vergadering van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 1 juni 2023 en tijdens de Raad Schengen van 8 en 9 juni 2023. De lidstaten spraken hun krachtige steun uit voor de aanpassing van de drempels van het opschortingsmechanisme en voor de verruiming van de gronden voor opschorting, met name door afstemming van het visumbeleid – speciaal in geval dit beleid tot migratie- of veiligheidsrisico’s zou kunnen leiden – en burgerschapsregelingen voor investeerders als aanvullende gronden op te nemen. De lidstaten waren ook ingenomen met de herziene aanpak van het toezicht op en de rapportage over visumvrije derde landen, die in de mededeling wordt uiteengezet.
De mededeling werd op 28 juni 2023 ook aan het Europees Parlement (commissie LIBE) gepresenteerd. Tijdens de bespreking verwelkomden de leden van de commissie LIBE het initiatief van de Commissie om het opschortingsmechanisme te herzien, en met name de voorgestelde opname van een expliciete opschortingsgrond voor burgerschapsregelingen voor investeerders die worden toegepast door visumvrije derde landen. Hiermee wordt gehoor gegeven aan de oproep van het Europees Parlement in zijn resolutie van 9 maart 2022 met voorstellen aan de Commissie inzake burgerschaps- en verblijfsregelingen voor investeerders 18 . In de resolutie werd de Commissie onder meer verzocht zoveel mogelijk druk uit te oefenen om ervoor te zorgen dat derde landen die burgerschapsregelingen voor investeerders hebben, en die van visumvrij reizen profiteren uit hoofde van bijlage II bij Verordening (EU) 2018/1806, deze regelingen afschaffen, en een voorstel in te dienen tot wijziging van artikel 8 van Verordening (EU) 2018/1806 teneinde de toepassing van burgerschapsregelingen voor investeerders op te nemen als grond voor opschorting van visumvrijstellingen.
De Commissie heeft getracht bij het opstellen van dit voorstel rekening te houden met de belangrijkste suggesties van de lidstaten en de leden van de commissie LIBE over de wijze waarop het opschortingsmechanisme kan worden herzien en de verplichtingen inzake toezicht en rapportage kunnen worden versterkt.
Tot slot heeft de Commissie in augustus 2023 met het oog op de voorbereiding van haar voorstel een verzoek om input gepubliceerd 19 om het brede publiek en andere belanghebbenden te raadplegen over mogelijke manieren om het opschortingsmechanisme te verbeteren. De oproep kreeg 15 reacties van reis- en vervoersverenigingen, ngo’s en burgers. De meeste respondenten benadrukten dat het opschortingsmechanisme een laatste redmiddel moet blijven, zonder automatische werking, en dat de reizigers en de sector ruim van tevoren en duidelijk moeten worden geïnformeerd in geval van activering van de opschorting.
•
Effectbeoordeling
De herziening van het opschortingsmechanisme als zodanig heeft geen directe economische, sociale of milieueffecten. Het effect van de mogelijke opschorting van de visumvrijstelling voor de onderdanen van een bepaald derde land zal in detail door de Commissie moeten worden beoordeeld in elk individueel geval waarin zij een kennisgeving van een lidstaat onderzoekt en voordat zij bepaalt of moet worden opgetreden. Er is dus geen effectbeoordeling nodig voor dit voorstel.
•Grondrechten
Dit voorstel heeft geen negatieve gevolgen voor de bescherming van de grondrechten in de Europese Unie.
2.
Gevolgen voor de begroting
Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting.
5.OVERIGE ELEMENTEN
•Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Zoals reeds vereist op grond van het huidige artikel 8, lid 4, van Verordening (EU) 2018/1806, zal de Commissie voor de derde landen die als gevolg van de succesvolle afsluiting van een visumliberaliseringsdialoog in bijlage II zijn opgenomen, de voortdurende naleving van de visumliberaliseringsvereisten ten volle blijven beoordelen en daarover verslag blijven uitbrengen gedurende een periode van zeven jaar na de inwerkingtreding van de visumliberalisering voor dat derde land.
Na deze periode van zeven jaar zal de rapportage over die landen worden voortgezet, maar gericht zijn op specifieke uitdagingen en prioriteiten. De Commissie kan ook besluiten om verslag uit te brengen over visumvrije landen in andere geografische gebieden buiten de EU-nabuurschap, met de nadruk op landen waar zich problemen kunnen voordoen en waar verdere samenwerking nodig kan zijn om specifieke uitdagingen op het gebied van migratie en/of veiligheid aan te pakken die kunnen worden beoordeeld in het kader van het opschortingsmechanisme.
•
Artikelsgewijze toelichting
Dit voorstel versterkt en verbetert verschillende elementen van het opschortingsmechanisme dat momenteel bij artikel 8 van Verordening (EU) 2018/1806 wordt geregeld. De voorgestelde wijziging vervangt artikel 8 door een reeks nieuwe artikelen (8 tot en met 8 septies). De herziening omvat meerdere inhoudelijke wijzigingen.
In het nieuwe artikel 8, lid 1, wordt het tijdelijke opschortingsmechanisme gedefinieerd. Daarin is bepaald dat het opschortingsmechanisme kan worden geactiveerd door een kennisgeving door een lidstaat aan de Commissie of door de Commissie op basis van haar eigen analyse. De kennisgevingsprocedure van de lidstaten wordt vastgelegd in artikel 8 ter (dat de huidige bepalingen van artikel 8, lid 2, vervangt), terwijl de procedure waarmee de Commissie het opschortingsmechanisme in werking kan stellen, wordt vastgelegd in artikel 8 quater (dat de huidige bepalingen van artikel 8, leden 3 en 4, vervangt).
In het nieuwe artikel 8, lid 2, wordt verduidelijkt dat wanneer een overeenkomst inzake de vrijstelling van de visumplicht voor kort verblijf tussen de Unie en een in bijlage II opgenomen derde land bepalingen bevat over verschillende gronden voor opschorting of andere procedures, die bepalingen voorrang moeten hebben op de desbetreffende bepalingen van de verordening.
Ten tweede worden in de artikelen 8 bis tot en met 8 septies van het voorstel de voorwaarden en de procedure voor opschorting vastgesteld. In artikel 8 bis worden alle gronden en drempels voor de opschorting van de vrijstelling van de visumplicht vastgesteld en gewijzigd. De gronden voor opschorting van de visumvrijstelling betreffen onder meer een toename van irreguliere migratie, een toename van het aantal ongegronde asielaanvragen, een vermindering van de medewerking aan overname en andere gevallen van het niet-verlenen van medewerking aan overname, die momenteel afzonderlijk zijn opgenomen in artikel 8, lid 2, en artikel 8, lid 3, en het feit dat niet wordt voldaan aan de benchmarks voor visumliberalisering, dat momenteel onder artikel 8, lid 4, valt.
Met dit voorstel wordt de grond voor opschorting vanwege de openbare orde en veiligheid in artikel 8 bis, lid 1, punt d), uitgebreid om expliciet bedreigingen voor de openbare orde en veiligheid van de lidstaten als gevolg van hybride dreigingen te bestrijken, zoals situaties van door staten georganiseerde instrumentalisering van migranten met als doel de samenleving en belangrijke instellingen te destabiliseren of te ondermijnen 20 .
In artikel 8 bis, lid 1, punt e), wordt een nieuwe opschortingsgrond ingevoerd die specifiek betrekking heeft op burgerschapsregelingen voor investeerders. Momenteel worden deze door een aantal van de in bijlage II vermelde derde landen toegepast. De betrokken derde landen maken vaak reclame voor deze regelingen als “gouden paspoort”-programma’s, die als uitdrukkelijk doel hebben onderdanen van derde landen die anders visumplichtig zouden zijn, in staat te stellen zonder visum naar de Unie te reizen. Dergelijke regelingen kunnen de begunstigden ervan helpen om de reguliere Schengenvisumprocedure en de daarmee gepaard gaande grondige beoordeling van individuele migratie- en veiligheidsrisico’s te omzeilen, met inbegrip van een mogelijke ontduiking van maatregelen ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme 21 . De Unie eerbiedigt het recht van soevereine staten om over hun eigen naturalisatieprocedures te beslissen, maar het is niet de bedoeling dat visumvrije toegang tot de Unie wordt gebruikt als instrument om individuele investeringen te bevorderen, in ruil voor burgerschap. Om dit probleem aan te pakken, moet de EU de mogelijkheid hebben om, op basis van een analyse van de Commissie, de visumvrijstelling op te schorten voor een derde land dat ervoor kiest een burgerschapsregeling voor investeerders toe te passen waarbij het burgerschap wordt toegekend zonder dat er sprake is van echte band met het betrokken derde land, in ruil voor vooraf bepaalde betalingen of investeringen.
In artikel 8 bis, lid 1, punt f), wordt een nieuwe opschortingsgrond toegevoegd voor de gevallen waarin het gebrek aan afstemming van het visumbeleid van een in bijlage II opgenomen derde land op het visumbeleid van de Unie kan leiden tot situaties waarin andere onderdanen van derde landen dan onderdanen van dat derde land legaal op het grondgebied van dat derde land aankomen en vervolgens op irreguliere wijze het grondgebied van de lidstaten binnenkomen. Het moet mogelijk zijn het opschortingsmechanisme in werking te stellen om dergelijke risico’s van irreguliere migratie te voorkomen, met name wanneer het betrokken derde land zich in de onmiddellijke geografische nabijheid van de EU bevindt.
Nieuw aan dit voorstel is de in artikel 8 bis, lid 2, opgenomen mogelijkheid voor de Commissie om verschillende drempels in overweging te nemen wanneer zij beslist of een visumvrijstelling wordt opgeschort in geval van een wezenlijke toename van irreguliere migratie, ongegronde asielaanvragen of ernstige strafbare feiten in verband met de onderdanen van dat derde land, na een beoordeling per geval. De Commissie moet met name beoordelen of er in de door de lidstaten aangemelde gevallen of volgens haar eigen analyse sprake is van specifieke omstandigheden die de toepassing rechtvaardigen van lagere of hogere drempels dan die welke in de verordening zijn vermeld. Bij haar beoordeling moet de Commissie rekening houden met het werkelijke aantal irreguliere overschrijdingen van de buitengrenzen van een lidstaat, ongegronde asielaanvragen of strafbare feiten, het aantal en de omvang van de getroffen lidstaat of lidstaten, de gevolgen voor hun algemene migratiesituatie, de werking van hun asielstelsels of hun binnenlandse veiligheid, alsook met de maatregelen die het derde land in kwestie heeft genomen om de situatie te verhelpen.
Artikel 8 ter bepaalt de procedure en de voorwaarden voor kennisgeving door een lidstaat aan de Commissie wanneer hij wordt geconfronteerd met een of meer omstandigheden die een grond voor opschorting vormen, alsmede de procedure voor het onderzoek van een dergelijke kennisgeving door de Commissie. Dit is momenteel geregeld in respectievelijk artikel 8, lid 2, en artikel 8, lid 5, van Verordening (EU) 2018/1806. De reikwijdte van de kennisgeving van de lidstaten wordt niet gewijzigd, aangezien zij nog steeds de bestaande opschortingsgronden bestrijkt, nl. de toename van irreguliere migratie, ongegronde asielaanvragen, verminderde samenwerking op het gebied van overname en de toename van ernstige strafbare feiten. Hoewel de voorgestelde nieuwe gronden voor opschorting alleen aan de orde zijn met betrekking tot de analyse van de Commissie, zoals geregeld in artikel 8 quater, zullen de lidstaten de Commissie ook over deze aanvullende gronden relevante informatie kunnen verstrekken, zij het buiten de formele kennisgevingsprocedure van artikel 8 ter om.
Artikel 8 ter wijzigt ook de referentieperiode voor het vaststellen van de omstandigheden die tot de opschorting kunnen leiden (momenteel opgenomen in artikel 8, lid 2). De referentieperiode wordt gewijzigd om een periode van ten minste twee maanden te bestrijken. Dit zou het mogelijk maken ook rekening te houden met langere referentieperioden (bv. jaarlijkse trends) en niet alleen met plotselinge veranderingen in de relevante omstandigheden.
Artikel 8 quater bevat de verplichting van de Commissie om regelmatig toezicht te houden op het bestaan van de gronden voor opschorting ten aanzien van alle in bijlage II vermelde derde landen, en de procedure om het opschortingsmechanisme in werking te stellen op basis van haar eigen analyse van het bestaan van dergelijke gronden.
Artikel 8 quinquies beschrijft de rapportageverplichtingen van de Commissie ten aanzien van landen die een dialoog over visumliberalisering hebben afgerond (momenteel artikel 8, lid 4) en voorziet in de mogelijkheid voor de Commissie om op eigen initiatief of op verzoek van het Europees Parlement of de Raad verslag uit te brengen over de in bijlage II opgenomen visumvrije landen.
Artikel 8 sexies en artikel 8 septies hebben betrekking op de opschortingsprocedure door middel van respectievelijk uitvoeringshandelingen en gedelegeerde handelingen, die momenteel is vastgelegd in artikel 8, lid 6. Deze procedure wordt gewijzigd door de duur van de tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling te verlengen van negen maanden tot 12 maanden (voor de eerste fase) en van 18 maanden tot 24 maanden (voor de tweede fase). Dit heeft tot doel de opschortingsprocedure efficiënter te maken en voldoende tijd te geven voor een dialoog met het betrokken derde land zodat dit maatregelen kan nemen om de omstandigheden die tot de opschorting hebben geleid, te verhelpen.
Artikel 8 sexies voert ook een urgentieprocedure in, op grond waarvan de Commissie een visumvrijstelling door middel van een onmiddellijk toepasselijke uitvoeringshandeling kan opschorten wanneer zij van oordeel is dat er dwingende redenen van urgentie bestaan die een versnelde actie vereisen die niet volgens de gewone procedure kan worden gewaarborgd, met name ter voorkoming van een massale toestroom van onderdanen van derde landen die op irreguliere wijze in een lidstaat aankomen vanuit het grondgebied van een derde land waarvan de onderdanen geen visum nodig hebben voor de EU, of van ernstige schade voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van de lidstaten.
In beide fasen kan de opschorting worden opgeheven zodra de omstandigheden die tot de opschorting hebben geleid, zijn verholpen. De procedure voor het opheffen van de opschorting van de visumvrijstelling indien de omstandigheden die tot de opschorting hebben geleid, ophouden te bestaan vóór het einde van de tijdelijke opschortingsfase in kwestie, is vastgelegd in artikel 8 sexies, lid 4, en artikel 8 septies, lid 5.
Aangezien artikel 8 sexies voorziet in een urgentieprocedure, wordt artikel 11 ook gewijzigd om te verwijzen naar de overeenkomstige procedure in artikel 8 van Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren.
