Toelichting bij COM(2023)541 - Standpunt EU op de vijfde vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Minamata inzake kwik, in verband met de goedkeuring van een besluit tot vaststelling van een drempelwaarde voor kwikafval in overeenstemming met artikel 11, lid 2, van dat verdrag - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)541 - Standpunt EU op de vijfde vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Minamata inzake kwik, in ... |
|---|---|
| bron | COM(2023)541 |
| datum | 22-09-2023 |
Dit voorstel betreft een besluit tot vaststelling van het namens de Unie in te nemen standpunt tijdens de vijfde vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Minamata inzake kwik (COP5), in verband met de beoogde goedkeuring van een besluit tot vaststelling van drempelwaarden voor met kwik of kwikverbindingen verontreinigd afval (hierna “met kwik verontreinigd afval” genoemd), zoals bedoeld in artikel 11, lid 2, punt c), van dat verdrag.
2. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
2.1. Het Verdrag van Minamata inzake kwik
Het Verdrag van Minamata inzake kwik (“de overeenkomst”)1 is het belangrijkste internationale rechtskader voor de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu tegen antropogene emissies en lozingen van kwik en kwikverbindingen in lucht, water en bodem. Het heeft betrekking op de volledige levenscyclus van kwik, van de primaire kwikmijnbouw tot de verwijdering van kwikafval.
De overeenkomst is op 16 augustus 2017 in werking getreden.
De Europese Unie en al haar lidstaten zijn partij bij de overeenkomst.
In artikel 11, lid 2, van de overeenkomst is bepaald dat voor de toepassing van de overeenkomst onder “kwikafval” wordt verstaan, stoffen of voorwerpen die a) uit kwik of kwikverbindingen bestaan, b) kwik of kwikverbindingen bevatten, of c) verontreinigd zijn met kwik of kwikverbindingen, in een hoeveelheid die boven de relevante grenswaarden ligt die door de Conferentie van de partijen zijn bepaald, die worden verwijderd, bestemd zijn voor verwijdering of ingevolge de bepalingen van de nationale wetgeving of de overeenkomst moeten worden verwijderd. In het desbetreffende artikel wordt hieraan toegevoegd dat deze begripsomschrijving van “kwikafval” niet van toepassing is op deklagen, afvalgesteente en residuen uit de mijnbouw, uitgezonderd de primaire kwikmijnbouw, tenzij hierin kwik of kwikverbindingen aanwezig zijn in een hoeveelheid die boven de door de Conferentie van de partijen bepaalde drempelwaarden ligt.
In artikel 11, lid 3, van de overeenkomst wordt bepaald dat afval dat krachtens artikel 11, lid 2, als kwikafval wordt aangemerkt op ecologisch verantwoorde wijze (“in an environmentally sound manner”, ESM) moet worden beheerd. De Conferentie van de partijen bij de overeenkomst heeft tijdens haar derde vergadering (25‑29 november 2019)2 Besluit MC-3/53 aangenomen, dat luidt als volgt:
Enerzijds zijn alle afvalstoffen die uit kwik of kwikverbindingen bestaan of deze bevatten, “kwikafval” in de zin van artikel 11, lid 2, van de overeenkomst, ongeacht het gehalte aan kwik of kwikverbindingen. Voor deklagen en afvalgesteente afkomstig van andere mijnbouw dan primaire kwikmijnbouw is het niet nodig drempelwaarden te ontwikkelen, wat betekent dat zij wel onder het toepassingsgebied van artikel 11 van de overeenkomst vallen.
Anderzijds is er ten aanzien van afvalstoffen die met kwik of kwikverbindingen verontreinigd zijn (“met kwik verontreinigd afval”), met inbegrip van residuen afkomstig van andere mijnbouw dan primaire kwikmijnbouw (“mijnbouwresiduen”), geen overeenstemming door de partijen bereikt, en moet de groep van technische deskundigen die bij de tweede vergadering van de COP (19-23 november 2018) is opgericht4, de besprekingen over toepasselijke drempelwaarden voortzetten in de tussentijdse periode die aan de vijfde vergadering voorafgaat.
2.2. De Conferentie van de partijen
De Conferentie van de partijen bij de overeenkomst (“Conference of the Parties”, COP) vervult de haar op grond van de overeenkomst toegewezen taken en onderzoekt en neemt daartoe onder meer alle aanvullende maatregelen die noodzakelijk kunnen zijn om de doelstellingen van de overeenkomst te verwezenlijken, waaronder de vaststelling van relevante richtsnoeren.
Overeenkomstig artikel 28 van de overeenkomst en Besluit MC-1/1 betreffende het reglement van orde5 dat de COP op haar eerste vergadering (24-29 september 2017) heeft vastgesteld6, heeft elke partij één stem. Als regionale organisatie voor economische integratie beschikt de Unie echter, ten aanzien van binnen haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, over het aantal stemmen dat gelijk is aan het aantal stemmen van haar lidstaten die partij zijn bij de overeenkomst. De Unie oefent haar stemrecht niet uit indien een van haar lidstaten zijn stemrecht uitoefent, en omgekeerd.
2.3. De beoogde handelingen van de Conferentie van de Partijen
De bij besluit MC-2/2 ingestelde groep van technische deskundigen7, die bij besluiten MC-3/5 en MC-4/68 uitgebreide mandaten heeft gekregen, heeft een bespreking gewijd aan drempelwaarden voor kwikafval dat onder subcategorie 2 c) van artikel 11 valt. Na bestudering van alle standpunten van de leden kwam de groep overeen de Conferentie van de partijen aan te bevelen een drempel voor met kwik verontreinigd afval vast te stellen, met drie mogelijke drempelwaarden waarover de COP kan beslissen. De groep heeft overeenstemming bereikt over andere aanbevelingen met betrekking tot de drempelwaarden.
De bovengenoemde werkzaamheden van deskundigen in de tussentijdse periode hebben geresulteerd in een speciaal verslag van het secretariaat van het verdrag9, dat aanbevelingen aan de COP over de drempelwaarden voor kwikafval omvat, voor overleg en mogelijke goedkeuring tijdens de COP5.
De aanbevelingen aan de COP omvatten de vaststelling van een drempelwaarde van [25] [15] [10] mg/kg totale kwikconcentratie voor afval dat met kwik of kwikverbindingen is verontreinigd.
3. NAMENS DE UNIE IN TE NEMEN STANDPUNT
Het voorgestelde standpunt, dat op de vijfde vergadering van de COP namens de Unie moet worden ingenomen, houdt in dat steun wordt verleend aan de vaststelling van een beoogde handeling dat in overeenstemming is met het EU-acquis.
Hoewel de beoogde handeling Besluit MC-3/5 zal aanvullen met een andere categorie kwikafval, namelijk met kwik verontreinigd afval, strookt dit voorgestelde standpunt volledig met het standpunt dat de EU heeft ingenomen met het oog op COP3, dat een belangrijke rol heeft gespeeld bij de ontwikkeling van dit besluit en waarin de drempelwaarde voor dergelijk afval reeds was opgenomen. Kwikafval wordt op EU-niveau gereguleerd, met name door de kwikverordening10, de kaderrichtlijn afvalstoffen11, de richtlijn winningsafval12 en het besluit van de Commissie betreffende de Europese lijst van afvalstoffen13.
De afvalstoffenwetgeving van de EU berust op de essentiële verplichting van de artikelen 13 en 17 van Richtlijn 2008/98/EG volgens welke de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu. Met deze bepalingen wordt tegemoetgekomen aan de ESM-verplichting van artikel 11, lid 3, van de overeenkomst.
Terwijl de EU een cruciale rol heeft gespeeld bij het tot stand komen van de overeenkomst, met inbegrip van de bepalingen inzake kwikafval, en EU-deskundigen aanzienlijk hebben bijgedragen aan de bovengenoemde tussentijdse besprekingen tussen deskundigen, gaat het EU-acquis inzake afvalstoffen in feite nog verder dan artikel 11 van de overeenkomst, aangezien al het in die bepaling bedoeld kwikafval op EU-niveau wordt gereguleerd en aan ESM wordt onderworpen, ongeacht het gehalte aan kwik of kwikverbindingen.
Een standpunt van de Unie is noodzakelijk aangezien de partijen bij de overeenkomst de beoogde handeling zullen moeten uitvoeren zodra deze is vastgesteld. Wat de drie voorgestelde waarden betreft, moet de EU ernaar streven dat er overeenstemming wordt bereikt over een enkele, tijdens de COP5 vast te stellen waarde. De EU kan zich soepel opstellen met betrekking tot de uiteindelijke waarde.
4. RECHTSGRONDSLAG
4.1. Procedurele rechtsgrondslag
4.1.1. Beginselen
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.”
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt”14.
4.1.2. Toepassing op het onderhavige geval
De Conferentie van de partijen (COP) is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, te weten het Verdrag van Minamata inzake kwik.
De beoogde door de COP vast te stellen handeling is een handeling met rechtsgevolgen, omdat de partijen bij de overeenkomst maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat deze wordt uitgevoerd en nageleefd.
De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst. De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2. 4.2. Materiële rechtsgrondslag
4.2.1. Beginselen
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
4.2.2. Toepassing op het onderhavige geval
De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking op het milieu. De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 192, lid 1, VWEU.
4.3. Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 192, lid 1, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.