Toelichting bij COM(2023)416 - Bodemmonitoring en -veerkracht (richtlijn bodemmonitoring) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)416 - Bodemmonitoring en -veerkracht (richtlijn bodemmonitoring). |
|---|---|
| bron | COM(2023)416 |
| datum | 05-07-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
De bodem is een cruciale, beperkte, niet-hernieuwbare en onvervangbare hulpbron. Gezonde bodems produceren voedsel, vergroten onze weerbaarheid tegen klimaatverandering, extreme weersomstandigheden, droogte en overstromingen en bevorderen ons welzijn, en vormen daarom de essentiële basis voor onze economie, onze samenleving en ons milieu. Gezonde bodems slaan koolstof op, hebben meer capaciteit om water te absorberen, op te slaan en te filteren, en leveren essentiële diensten zoals veilig en voedzaam voedsel en biomassa voor niet-voedingssectoren van de bio-economie.
Uit wetenschappelijke gegevens1 blijkt dat ongeveer 60 tot 70 % van de bodems in de Unie momenteel in een ongezonde staat verkeert. Alle lidstaten hebben met bodemaantasting te maken en het is een steeds groter wordend probleem. Bodemaantasting heeft oorzaken en gevolgen over de landgrenzen heen, en leidt in de hele Unie en in de buurlanden tot een verminderd vermogen van de bodem om die essentiële diensten te leveren. Hierdoor ontstaan risico’s voor de menselijke gezondheid, het milieu, het klimaat, de economie en de samenleving, waaronder risico’s voor de voedselzekerheid, de waterkwaliteit, de toegenomen gevolgen van overstromingen en droogte, de productie van biomassa, koolstofemissies en een verlies aan biodiversiteit.
De niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne heeft de mondiale voedselsystemen gedestabiliseerd, de risico’s en kwetsbaarheden op het gebied van voedselzekerheid in de hele wereld vergroot en de noodzaak van de Unie om haar voedselsystemen voor de komende eeuwen duurzaam te maken, versterkt. De tendensen die zichtbaar zijn en de combinatie van de verschillende oorzaken van de risico’s voor de voedselzekerheid benadrukken dat de beschikbaarheid, de toegang (betaalbaarheid), het gebruik en de stabiliteit ervan op korte of lange termijn niet als vanzelfsprekend kunnen worden beschouwd2. In dit verband zijn vruchtbare bodems van geostrategisch belang om onze toegang tot voldoende, voedzaam en betaalbaar voedsel voor de lange termijn veilig te stellen. De voedselvoorzieningsketen is sterk onderling verweven en afhankelijk op mondiaal niveau en de Unie is een belangrijke mondiale speler op de internationale voedselmarkten. Om voldoende voedsel te produceren voor een wereldbevolking die naar verwachting zal groeien tot 9 à 10 miljard mensen in 2050, zijn vruchtbare bodems van cruciaal belang. Aangezien 95 % van ons voedsel direct of indirect op of in deze kostbare, eindige natuurlijke hulpbron wordt geproduceerd, heeft bodemaantasting directe gevolgen voor de voedselzekerheid en de grensoverschrijdende voedselmarkten.
De druk op de bodem en het land neemt wereldwijd toe. In de Unie bestaat 4,2 % van het grondgebied door ruimtebeslag niet meer uit natuurlijke grond, en ruimtebeslag en bodemafdekking gaan voornamelijk ten koste van de landbouwgrond. Daarnaast heeft bodemaantasting mogelijk ook op de lange termijn gevolgen voor de vruchtbaarheid van landbouwgrond. Naar schatting wordt tussen 61 % en 73 % van de landbouwgrond in de Unie getroffen door erosie, verlies van organische koolstof, overschrijdingen van nutriëntenniveaus (stikstof), bodemverdichting of secundaire verzilting (of een combinatie van deze bedreigingen). Bodemverdichting kan bijvoorbeeld leiden tot een daling van de gewasopbrengsten van 2,5 tot 15 %. Zonder duurzaam beheer en maatregelen om de bodem te herstellen, zal de verslechterende bodemgezondheid in belangrijke mate meespelen bij toekomstige voedselzekerheidscrises.
Gezonde bodems zijn essentieel voor landbouwers en het agronomische ecosysteem in het algemeen. De instandhouding of verbetering van de vruchtbaarheid van de bodem op lange termijn draagt bij tot stabiele of zelfs hogere opbrengsten van de gewassen, diervoeders en biomassa die nodig zijn voor niet-voedingssectoren van de bio-economie, en daarmee tot de uitbanning van fossiele brandstoffen in onze economie3, en biedt landbouwers productiezekerheid en zakelijke mogelijkheden voor de lange termijn. De beschikbaarheid van gezonde en vruchtbare bodems en grond is van cruciaal belang voor de transitie naar een duurzame bio-economie en kan derhalve helpen de waarde van het land te vergroten en te behouden. Maatregelen om de vruchtbaarheid van de bodem te vergroten kunnen zorgen voor lagere bedrijfskosten voor landbouwbedrijven, zoals de kosten van productiemiddelen of apparatuur. Landbouwers kunnen voor bepaalde praktijken financiële steun ontvangen, bijvoorbeeld in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) of het voorstel voor een EU-certificeringskader voor koolstofverwijdering4.
Bodemaantasting is ook schadelijk voor de menselijke gezondheid. Door winderosie geproduceerde zwevende deeltjes kunnen aandoeningen aan de luchtwegen en hart- en vaatziekten veroorzaken of verergeren. Door afdekking van de bodem houden de hoge temperaturen tijdens een hittegolf langer aan, en wordt het vermogen van de bodem om als put voor verontreinigende stoffen te dienen, verminderd. Verontreiniging van de bodem heeft ook gevolgen voor de voedselveiligheid. Zo bevat ongeveer 21 % van de landbouwgrond in de Unie cadmiumconcentraties in de bovengrond die de grenswaarde voor grondwater overschrijden. De recreatieve waarde van het milieu en de natuur, die belangrijk is voor onze lichamelijke en geestelijke gezondheid, wordt ook ondersteund door gezonde en duurzaam beheerde bodems. Die zijn van waarde op het platteland en in stedelijke gebieden, waar de invoering van duurzame beheerspraktijken kan bijdragen tot het creëren van gezonde groene ruimten, het verminderen van warmte-eilanden en het verbeteren van de luchtkwaliteit en de woonomstandigheden. Het verbeteren van de bodemgezondheid is van cruciaal belang voor het versterken van de veerkracht van de Unie bij nadelige gebeurtenissen en van de aanpassing aan de klimaatverandering. De bestendigheid van Europa tegen klimaatverandering hangt af van de hoeveelheid organisch materiaal in de bodem en de vruchtbaarheid, waterretentie, filtercapaciteit en erosiebestendigheid van de bodem. Koolstoflandbouwpraktijken helpen CO2 op te slaan in de bodem en dragen bij tot het beperken van de klimaatverandering. Het vermogen van bodems om water vast te houden, helpt bij de preventie van risico’s op rampen en bij de reactie erop. Wanneer de bodem meer regenwater kan absorberen, wordt de intensiteit van overstromingen verminderd en worden de negatieve gevolgen van droogteperioden verzacht. Ook kunnen sommige bacteriën in de bodem, die deel uitmaken van de biodiversiteit van gezonde bodems, gewassen helpen om perioden van droogte te weerstaan.
Door de toenemende intensiteit van de extreme weersomstandigheden en klimaatgerelateerde gevaren neemt ook het risico op natuurbranden in heel Europa toe. De omstandigheden die leiden tot een groter brandrisico zullen toenemen als gevolg van de klimaatverandering, met name de warmte en vochtigheid van ecosystemen, met inbegrip van de bodem. Gezonde bodems met een functionele waterretentiecapaciteit ondersteunen ook gezonde bosecosystemen die beter bestand zijn tegen bosbranden. Tegelijkertijd kunnen natuurbranden bodemaantasting veroorzaken, wat leidt tot een verhoogd risico op bodemerosie, aardverschuivingen en overstromingen. Het versterken van de kennisbasis over bodems kan bijdragen tot een betere beoordeling van het risico op rampen, die rekening houdt met de veelzijdige rol die bodems spelen bij het beperken van rampen. Maatregelen ter versterking van de bodemgezondheid zorgen voor bestendigheid tegen toekomstige druk als gevolg van de klimaatverandering.
Het huidige beleid van de Unie en de lidstaten heeft een positieve bijdrage geleverd aan de verbetering van de bodemgezondheid, maar pakt niet alle oorzaken van bodemaantasting aan, waardoor er aanzienlijke lacunes blijven bestaan. De vorming van bodems is een uiterst langzaam proces (zo duurt het 500 jaar of meer om 2,5 cm nieuwe bovengrond te creëren), maar de bodemgezondheid kan worden gehandhaafd of verbeterd als de juiste maatregelen worden genomen en uitgevoerd.
In deze context bevat de Europese Green Deal5 een ambitieus stappenplan om de Unie om te vormen tot een eerlijke en welvarende samenleving met een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie, met als doel het natuurlijk kapitaal van de Unie te beschermen, te behouden en te verbeteren en de gezondheid en het welzijn van burgers te beschermen tegen milieugerelateerde effecten en risico’s. In het kader van de Europese Green Deal heeft de Commissie een EU-biodiversiteitsstrategie voor 20306, een actieplan om de verontreiniging tot nul terug te brengen7, een EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering8 en een EU-bodemstrategie voor 20309 vastgesteld.
In de EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030 werd gesteld dat het essentieel is om meer inspanningen te leveren om de vruchtbaarheid van de bodem te beschermen, bodemerosie te beperken en de hoeveelheid organisch materiaal in de bodem te vergroten, wat moet gebeuren door over te schakelen op duurzame praktijken op het gebied van bodembeheer. Ook werd gesteld dat er aanzienlijke vooruitgang nodig is bij het identificeren van verontreinigde locaties, het herstellen van aangetaste bodems, het vaststellen van de voorwaarden voor een goede ecologische toestand van de bodem, het invoeren van hersteldoelstellingen en het verbeteren van de monitoring van de bodemgezondheid. In de biodiversiteitsstrategie werd ook het plan aangekondigd om de thematische strategie voor de bodembescherming van 2006 te actualiseren teneinde bodemaantasting aan te pakken en de EU- en internationale verbintenissen inzake een wereld zonder verdere bodemaantasting na te komen.
In de EU-bodemstrategie voor 2030 werd de langetermijnvisie gepresenteerd om alle bodems tegen 2050 in een gezonde toestand te brengen en om van bescherming, duurzaam gebruik en herstel van bodems de norm te maken, en wordt een combinatie van vrijwillige en wetgevende maatregelen voorgesteld om deze doelen te bereiken. In de strategie werd aangekondigd dat de Commissie een bodemgezondheidswet zou voorstellen, die zou worden ondersteund door een effectbeoordeling met een analyse van verscheidene aspecten, zoals indicatoren en waarden voor bodemgezondheid, bepalingen voor bodemmonitoring en vereisten voor een duurzaam bodemgebruik.
In het 8e milieuactieprogramma10 is de prioritaire doelstelling vastgesteld dat mensen uiterlijk in 2050 goed leven, binnen de grenzen van onze planeet, in een welzijnsgerichte economie waar niets wordt verspild, groei regeneratief is, klimaatneutraliteit binnen de Unie is verwezenlijkt en ongelijkheden aanzienlijk zijn verminderd. De randvoorwaarden die nodig zijn om die doelstelling te verwezenlijken, zijn onder meer het aanpakken van bodemaantasting en het waarborgen van de bescherming en het duurzame gebruik van de bodem, waaronder door middel van een specifiek wetgevingsvoorstel inzake bodemgezondheid.
Institutionele belanghebbenden hebben opgeroepen tot beleidswijzigingen. Het Europees Parlement11 heeft de Commissie verzocht een EU-rechtskader voor de bodem te ontwikkelen. Dat kader moet definities en criteria voor een goede bodemtoestand en duurzaam gebruik, doelstellingen, geharmoniseerde indicatoren, een methode voor monitoring en rapportage, streefcijfers, maatregelen en financiële middelen omvatten. De Raad van de EU12 steunde de Commissie in het opvoeren van haar inspanningen om bodems beter te beschermen en bevestigde dat de EU zich inzet om neutraliteit wat betreft bodemaantasting te bereiken. Voorts hebben het Comité van de Regio’s13, het Europees Economisch en Sociaal Comité14 en de Europese Rekenkamer15 de Commissie opgeroepen een rechtskader voor een duurzaam gebruik van de bodem te ontwikkelen.
Ook op mondiaal niveau wordt het belang van bodemgezondheid erkend. De Unie heeft zich er in de internationale context van de drie Verdragen van Rio toe verbonden om door woestijnvorming getroffen bodems aan te pakken (VN-Verdrag ter bestrijding van woestijnvorming), bij te dragen tot mitigatie van klimaatverandering (Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering) en een belangrijke habitat voor de biodiversiteit te vormen (Verdrag inzake biologische diversiteit). Het herstellen, in stand houden en verbeteren van de bodemgezondheid is een doelstelling in het nieuwe mondiale biodiversiteitskader van Kunming-Montreal.
Bodemgezondheid draagt ook rechtstreeks bij tot de verwezenlijking van verschillende duurzameontwikkelingsdoelstellingen16 (SDG’s) van de VN, met name SDG 15.3. SDG 15.3 is gericht op het tegengaan van woestijnvorming, herstellen van aangetaste bodems (onder meer als gevolg van woestijnvorming, droogtes en overstromingen), en het streven naar een wereld zonder verdere bodemaantasting tegen 2030.
Er is momenteel een gebrek aan uit bodemmonitoring afkomstige uitgebreide en geharmoniseerde gegevens over bodemgezondheid. Sommige lidstaten beschikken over bodemmonitoringsystemen, maar die systemen zijn versnipperd, niet representatief en niet geharmoniseerd. De lidstaten passen uiteenlopende bemonsteringsmethoden, ‑frequenties en ‑dichtheden toe en gebruiken verschillende maatstaven en analysemethoden, wat leidt tot een gebrek aan consistentie en vergelijkbaarheid in de Unie.
Om al deze redenen voorziet dit voorstel in een solide en samenhangend kader voor bodemmonitoring voor alle bodems in de hele Unie, waarmee de huidige kenniskloof op het gebied van bodems wordt aangepakt. Het kader moet bestaan uit een geïntegreerd monitoringsysteem dat gebaseerd is op gegevens van de Unie, de lidstaten en de particuliere sector. Deze gegevens zullen worden gebaseerd op een gemeenschappelijke definitie van wat een gezonde bodem is en zullen de basis vormen voor een duurzaam bodembeheer, om de bodemgezondheid in stand te houden of te verbeteren en zo tegen 2050 overal in de Unie gezonde en veerkrachtige bodems tot stand te brengen.
Het kader voor bodemmonitoring is van cruciaal belang om te kunnen beschikken over de gegevens en informatie die nodig zijn om de juiste maatregelen vast te stellen. Deze gegevens zullen waarschijnlijk ook leiden tot technologische ontwikkeling en innovatie en academisch en industrieel onderzoek stimuleren, zoals of kunstmatige-intelligentieoplossingen gebaseerd op van detectiesystemen en meetsystemen in de praktijk afkomstige gegevens. De vraag naar bodemanalysediensten zal ook toenemen, waardoor de positie van bedrijven en gespecialiseerde kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) in de Unie zal worden geconsolideerd. Ook zal de ontwikkeling van teledetectie voor de bodem worden ondersteund en de zal Commissie de middelen kunnen bundelen om op basis van de huidige mechanismen en technologie (Lucas, Copernicus) kostenefficiënte diensten aan te bieden aan belanghebbende lidstaten. Door deze technologische vooruitgang zullen landbouwers en bosbouwers naar verwachting gemakkelijker toegang hebben tot bodemgegevens en zal meer kunnen worden bestreken en betaalbaardere technische ondersteuning voor duurzaam bodembeheer beschikbaar worden, met inbegrip van instrumenten ter ondersteuning van de besluitvorming.
De lidstaten en de EU-organen zouden de monitoring en de analyse van trends op het gebied van droogte en rampenbeheersing en -bestendigheid kunnen verbeteren indien zij over daartoe voldoende gedetailleerde gegevens zouden beschikken17. Dergelijke gegevens zouden betere rampenpreventie mogelijk maken en derhalve bijdragen tot een betere rampenrespons. Gedetailleerde gegevens over bodemgezondheid zouden ook een nuttig hulpmiddel zijn bij de uitvoering van het beleid inzake de mitigatie van en aanpassing aan de klimaatverandering, alsook met betrekking tot voedselzekerheid en de druk op de menselijke gezondheid en de biodiversiteit.
De toepassing van duurzame beheerspraktijken zal de lidstaten helpen waarborgen dat bodems de benodigde capaciteit hebben om de vele ecosysteemdiensten te leveren die van vitaal belang zijn voor zowel de menselijke gezondheid als het milieu. Zo zullen de veiligheid, gezondheid en infrastructuur van gemeenschappen worden verbeterd en het levensonderhoud in de omliggende gebieden worden ondersteund, bijvoorbeeld door agrotoerisme, markten, infrastructuur, cultuur en welzijn.
Uit de huidige studies over specifieke praktijken op het niveau van landbouwbedrijven/grondeenheden blijkt dat de kosten van duurzaam bodembeheer in veel gevallen worden gecompenseerd door de economische voordelen en in alle gevallen door de milieuvoordelen18. Dit voorstel creëert het noodzakelijke kader om bodembeheerders te ondersteunen totdat duurzaam bodembeheer en gezonde bodems hun voordelen opleveren. Naar verwachting zal het voorstel de toewijzing van nationale en EU-middelen voor duurzaam bodembeheer stimuleren en ook financiering uit de particuliere sector door financiële instellingen, investeerders en aanverwante sectoren, zoals voedselverwerkende bedrijven, aanmoedigen en ondersteunen. Daardoor zou het concurrentievermogen van de activiteiten op het gebied van bodembeheer worden geconsolideerd. Ook de onderzoeks- en innovatiemissie “Een bodemdeal voor Europa” van Horizon Europa ondersteunt de ambities van de Unie voor duurzaam land- en bodembeheer door te voorzien in een kennisbasis en oplossingen voor bredere actie op het gebied van bodemgezondheid.
In het voorstel wordt tevens bodemverontreiniging aangepakt. De lidstaten moeten onaanvaardbare risico’s voor de menselijke gezondheid en het milieu als gevolg van bodemverontreiniging aanpakken om een gifvrij milieu tegen 2050 te helpen creëren. Met de voorgestelde risicogebaseerde aanpak wordt het mogelijk om normen op nationaal niveau vast te stellen zodat risicobeperkende maatregelen kunnen worden getroffen die aan de locatiespecifieke omstandigheden zijn aangepast. Ook zal het voorstel zorgen voor een verbeterde toepassing van het beginsel “de vervuiler betaalt” en meer maatschappelijke rechtvaardigheid, door maatregelen aan te moedigen die ten goede komen aan achtergestelde huishoudens die in de nabijheid van verontreinigde locaties wonen. Vereisten voor het identificeren, onderzoeken, beoordelen en saneren van verontreinigde locaties zullen banen en werkgelegenheid voor de lange termijn opleveren (bv. door een grotere vraag naar milieuadviseurs, geologen, saneringsingenieurs enz.).
In de wetgeving wordt een geleidelijke en evenredige aanpak voorgesteld om de lidstaten voldoende tijd te geven om systemen voor governance en bodemmonitoring op te zetten, de bodemgezondheid te beoordelen en maatregelen met betrekking tot duurzaam bodembeheer toe te passen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De afgelopen 30 jaar heeft de Unie een breed scala aan ingrijpende milieumaatregelen genomen om de kwaliteit van het milieu voor de Europese burgers te verbeteren en de juiste omstandigheden te creëren voor een hoge levenskwaliteit. De huidige Uniewetgeving bevat verschillende bepalingen die relevant zijn voor de bodem, maar er is een duidelijke en onbetwistbare lacune in het huidige rechtskader die met dit voorstel inzake bodemgezondheid moet worden gedicht. Het voorstel vormt een aanvulling op de bestaande milieuwetgeving door te voorzien in een samenhangend kader voor bodems op Unieniveau. Het zal ook bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen die in het kader van de huidige milieuwetgeving zijn vastgesteld.
Wat bodemverontreiniging betreft, vormt het voorstel een aanvulling op de richtlijn inzake industriële emissies, de kaderrichtlijn afvalstoffen en de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn en de richtlijn milieucriminaliteit, aangezien het betrekking heeft op alle soorten bodemverontreiniging, met inbegrip van historische bodemverontreiniging. Het voorstel zal een belangrijke bijdrage leveren aan de bescherming van de menselijke gezondheid, een van de hoofddoelstellingen van het milieubeleid van de EU.
Gezonde bodems hebben een inherent vermogen om water te absorberen, op te slaan en te filteren. Daarom wordt verwacht dat het voorstel zal bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de kaderrichtlijn water, de grondwaterrichtlijn, de nitratenrichtlijn en de richtlijn milieukwaliteitsnormen, door bodemverontreiniging en bodemerosie aan te pakken en de waterretentie in de bodem te verbeteren. Gezonde bodems zullen ook bijdragen tot de preventie van overstromingen, een van de doelstellingen van de overstromingsrichtlijn.
De bepalingen inzake duurzaam bodembeheer vormen een aanvulling op de bestaande EU-wetgeving op het gebied van natuur (de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn) door het verbeteren van de biodiversiteit, bv. voor wilde bestuivers die in de bodem nestelen, en van de luchtkwaliteit, door erosie van bodemdeeltjes te voorkomen. Gezonde bodems vormen de basis voor leven en biodiversiteit, met inbegrip van habitats, soorten en geslachten, en dragen bij tot de vermindering van luchtverontreiniging.
Daarnaast zullen de kennis, informatie en gegevens die in het kader van de monitoringvoorschriften van het voorstel zullen worden verzameld, bijdragen tot een betere beoordeling van de milieueffecten van projecten, plannen en programma’s die worden uitgevoerd in het kader van de richtlijn milieueffectbeoordeling en de richtlijn strategische milieueffectbeoordeling.
Inhoudsopgave
Ten slotte is het voorstel in overeenstemming met verschillende andere initiatieven op het gebied van milieubeleid, zoals:
- De EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030, waarin doelstellingen zijn vastgesteld om de natuur in de Unie verder te beschermen, en met name het voorstel voor een verordening inzake natuurherstel19 (verordening natuurherstel). De doelstelling van de voorgestelde verordening natuurherstel is dat tegen 2030 herstelmaatregelen worden toegepast op 20 % van de land- en zeegebieden van de EU, en dat tegen 2050 op alle ecosystemen die moeten worden hersteld, herstelmaatregelen worden toegepast. Er zijn veel synergieën tussen de voorgestelde verordening natuurherstel en dit voorstel inzake bodemgezondheid. De voorgestelde verordening natuurherstel en dit voorstel versterken elkaar dus.
- Het actieplan om de verontreiniging tot nul terug te brengen bevat een visie voor het jaar 2050, die inhoudt dat de lucht-, water- en bodemverontreiniging wordt teruggebracht tot niveaus die niet langer als schadelijk voor de gezondheid en de natuurlijke ecosystemen worden beschouwd. Dit voorstel is in overeenstemming met de voorstellen voor de herziening en versterking van de belangrijkste bestaande EU-wetgeving in de lucht- en watersectoren en de wetgeving op het gebied van industriële activiteiten.
- Het actieplan voor de circulaire economie, waarin maatregelen om microplastics terug te dringen worden aangekondigd, alsmede een evaluatie van de richtlijn zuiveringsslib, waarmee de kwaliteit van in de landbouw gebruikt slib wordt gereguleerd.
- De strategie voor duurzame chemische stoffen, waarin weliswaar wordt erkend dat chemische stoffen essentieel zijn voor het welzijn van de moderne samenleving, maar die is gericht op een betere bescherming van burgers en het milieu tegen de mogelijke gevaarlijke eigenschappen ervan.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel is in overeenstemming met het Uniebeleid inzake klimaat, voedsel en landbouw.
Het initiatief is een cruciaal onderdeel van de Europese Green Deal en een instrument om EU-beleidsdoelstellingen te verwezenlijken, zoals klimaatneutraliteit, veerkrachtige natuur en biodiversiteit, verontreiniging tot nul terugdringen, duurzame voedselsystemen, menselijke gezondheid en welzijn.
De doelstellingen van het voorstel zijn complementair aan en in synergie met de Europese klimaatwet20. Zij zullen bijdragen aan de EU-doelstellingen inzake aanpassing aan de klimaatverandering door de Unie veerkrachtiger te maken, en aan haar doelstelling om tegen 2050 een klimaatneutraal Europa tot stand te brengen. De opslag van koolstof in de bodem is een essentieel onderdeel van de actie die nodig is om klimaatneutraliteit te bereiken. Om deze doelstelling te verwezenlijken zijn maatregelen op meerdere gebieden nodig, zoals koolstofverwijdering door duurzaam bodembeheer om de broeikasgasemissies die aan het einde van een ambitieus decarbonisatietraject zullen blijven bestaan, in evenwicht te brengen met de verwijderingen. Dit voorstel zal ook bijdragen tot de doelstellingen van de Unie inzake aanpassing aan de klimaatverandering, en de Unie veerkrachtiger en minder kwetsbaar voor klimaatverandering maken, bijvoorbeeld door het vermogen van bodems om water vast te houden, te vergroten.
Het voorstel is volledig complementair aan en synergetisch met de verordening inzake landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw21 (de LULUCF-verordening), die recentelijk is herzien om te worden afgestemd op de doelstelling om de netto-emissies tegen 2030 met 55 % te verminderen. Het doel van de herziene LULUCF-verordening22 is om tegen 2030 op EU-niveau 310 Mt CO2-equivalent nettoverwijderingen te bereiken in de LULUCF-sector. Voor de periode 2026‑2029 heeft elke lidstaat een bindend nationaal doel om de broeikasgasverwijderingen geleidelijk te verhogen. Om deze doelstellingen te kunnen verwezenlijken is het noodzakelijk dat alle lidstaten de klimaatambitie voor hun beleid inzake landgebruik opschalen. De LULUCF-verordening vereist bovendien dat de lidstaten systemen opzetten om de koolstofvoorraden in de bodem te monitoren, met de verwachting dat de op de natuur gebaseerde mitigatie van de klimaatverandering in de bodem zal worden verbeterd. Dit voorstel inzake bodemgezondheid en de herziene LULUCF-verordening zullen elkaar versterken, aangezien gezonde bodems meer koolstof vastleggen en de LULUCF-doelstellingen het duurzame bodembeheer bevorderen. Een sterkere en representatievere bodemmonitoring zal ook de monitoring van succesvolle beleidsuitvoering in de LULUCF-sector verbeteren.
Het doel van de voorgestelde verordening voor een certificeringskader voor koolstofverwijdering23 is de uitrol van hoogwaardige koolstofverwijderingen te bevorderen door middel van een vrijwillig EU-certificeringskader met een hoge klimaat- en milieu-integriteit. Koolstofverwijderingen vormen ook een nieuw bedrijfsmodel op de vrijwillige koolstofmarkt. Dit initiatief is cruciaal voor het waarborgen van de capaciteit van de bodem om koolstof te absorberen en op te slaan. Het herstellen van de bodemgezondheid is van groot belang voor het vergroten van de capaciteit van de bodem om koolstof te absorberen en op te slaan en om koolstofverwijderingskredieten te genereren. Bovendien zal het oprichten van bodemdistricten, zoals beoogd in het kader van het initiatief inzake de bodem, en het genereren van de daarmee verband houdende gegevens en kennis, de uitvoering van de certificering voor koolstofverwijdering vergemakkelijken.
Tot slot zal een evenredige certificering van gezonde bodems waarschijnlijk de waarde van het koolstofverwijderingscertificaat verhogen en verdere maatschappelijke en markterkenning bieden voor duurzaam bodembeheer en daarop geproduceerde levensmiddelen en non-foodproducten. De voordelen van gezonde bodems en van maatregelen om dit te bereiken, zullen ook bijdragen tot het stimuleren van particuliere financiering, aangezien de levensmiddelenindustrie en andere ondernemingen reeds zijn begonnen met het opzetten van programma’s die gericht zijn op het betalen voor ecosysteemdiensten en het ondersteunen van duurzame praktijken in verband met bodemgezondheid. Tegelijkertijd zullen bodems die als gezond zijn gecertificeerd naar verwachting een gunstig effect hebben op de waarde van de grond, bijvoorbeeld met het oog op zekerheden, verkoop of successie.
Dit voorstel is in overeenstemming met de “van boer tot bord”-strategie24, die tot doel heeft het verlies van nutriënten met ten minste 50 % te verminderen en er tegelijkertijd voor te zorgen dat de vruchtbaarheid van de bodem niet verslechtert. Bovendien zal het voorstel over bodemgezondheid bijdragen tot een veerkrachtiger voedselsysteem van de EU.
Het voorstel ondersteunt de inspanningen van de landbouwsector in het kader van het GLB25 met nieuwe regels om de milieuprestaties van de landbouwsector te verbeteren, die ook tot uiting komen in de strategische GLB-plannen 2023‑202726. Dit beleid omvat een aantal verplichte milieu- en klimaatvoorwaarden (een goede landbouw- en milieuconditie) waaraan landbouwers moeten voldoen om in het kader van het GLB inkomenssteun te ontvangen. Sommige van die voorwaarden houden verband met bodembeheerpraktijken (zoals bodembewerkingsbeheer en andere praktijken om bodemerosie te beperken, minimale bodembedekking en gewasrotatie) en zullen naar verwachting bijdragen tot de instandhouding of verbetering van de bodemgezondheid op landbouwgrond. Het GLB voorziet ook in financiële steun aan landbouwers die zich ertoe verbinden specifieke milieu- en klimaatpraktijken toe te passen of investeringen te doen die verder gaan dan deze voorwaarden. Volgens de goedgekeurde strategische GLB-plannen voor de periode 2023‑2027 zal tegen 2027 de helft van het gebruikte landbouwareaal van de Unie worden ondersteund door verbintenissen die gunstig zijn voor bodembeheer om de bodemkwaliteit en biota te verbeteren (zoals minder grondbewerking, bodembedekking met tussengewassen in gevoelige perioden, vruchtwisseling met peulgewassen). In het kader van de versterking van de innovatiedimensie van het GLB zullen de lidstaten meer dan 6 600 operationele groepen oprichten, waarvan naar verwachting ongeveer 1 000 op het gebied van bodemgezondheid. Vanwege deze verbanden moet de Commissie deze richtlijn in aanmerking nemen bij de herziening tegen 31 december 2025 van de lijst in bijlage XIII bij Verordening (EU) 2021/2115 overeenkomstig artikel 159 van die verordening.
In dit voorstel inzake de bodem worden beginselen voor duurzaam beheer vastgelegd die van toepassing zijn op beheerde bodems in Europa, met inbegrip van bodems die voor de landbouw worden gebruikt. Het voorstel zal de lidstaten de flexibiliteit bieden om deze beginselen naar eigen goeddunken toe te passen en te kiezen hoe zij deze in hun strategische GLB-plannen integreren. Dit voorstel zal ook de instrumenten bieden om de monitoring van de effecten van de steuninstrumenten in het kader van het GLB te verbeteren.
Dit voorstel is in overeenstemming met het voorstel om het huidige informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen om te vormen tot een informatienet inzake de duurzaamheid van landbouwbedrijven27, dat is opgenomen in de “van boer tot bord”-strategie. Het nieuwe informatienet inzake de duurzaamheid van landbouwbedrijven heeft tot doel gegevens op bedrijfsniveau over duurzaamheid te verzamelen en bij te dragen tot de verbetering van de adviesdiensten voor landbouwers en van de benchmarking van de prestaties van landbouwbedrijven. Na deze transformatie zal het nieuwe netwerk de Europese Commissie en de lidstaten in staat stellen toezicht te houden op de ontwikkeling van specifieke agromilieupraktijken op het niveau van landbouwbedrijven, waaronder bodembeheerpraktijken.
Dit voorstel is in overeenstemming met andere beleidsdoelstellingen van de Unie die gericht zijn op de verwezenlijking van de strategische autonomie van de EU, zoals die in het kader van het voorstel voor een Europese wet inzake kritieke grondstoffen28 die gericht zijn op het waarborgen van een veilige en duurzame voorziening van kritieke grondstoffen voor de Europese industrie, en moet dienovereenkomstig worden uitgevoerd.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De bepalingen van dit voorstel hebben betrekking op milieubescherming. De rechtsgrondslag voor dit voorstel is derhalve artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarin wordt bepaald hoe artikel 191 van het Verdrag moet worden uitgevoerd. In artikel 191 van het Verdrag zijn de doelstellingen van het milieubeleid van de Unie uiteengezet:
- behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
- bescherming van de menselijke gezondheid;
- behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
- bevordering van maatregelen op internationaal niveau om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, met name ter bestrijding van de klimaatverandering.
Het voorstel bevat geen maatregelen die van invloed zijn op het landgebruik.
Aangezien dit een gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten is, moet het optreden van de Unie in overeenstemming zijn met het subsidiariteitsbeginsel.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Maatregelen op EU-niveau zijn gerechtvaardigd gezien de omvang en de grensoverschrijdende aard van het probleem, de gevolgen van bodemaantasting in de hele Unie en de risico’s voor het milieu, de economie en de samenleving.
Bodemaantasting wordt vaak ten onrechte als een louter lokale kwestie beschouwd en de grensoverschrijdende effecten ervan worden onderschat. Bodemaantasting heeft oorzaken en gevolgen over de landgrenzen heen en leidt tot een vermindering van ecosysteemdiensten in meerdere landen, aangezien aarde door water wordt weggespoeld of door wind wordt weggeblazen. Verontreinigende stoffen kunnen mobiel worden via de lucht, het oppervlaktewater en het grondwater, kunnen zich over de grenzen heen verplaatsen en kunnen gevolgen hebben voor de voedselvoorziening.
Gezonde bodems zijn van essentieel belang om mondiale maatschappelijke uitdagingen aan te pakken, maar hun rol daarbij wordt zelden opgemerkt of erkend. Bodems spelen een belangrijke rol in de nutriënten-, koolstof- en waterkringloop, en deze processen zijn duidelijk niet gebonden door fysieke en politieke grenzen.
Daarom zijn gecoördineerde maatregelen van alle lidstaten nodig voor het verwezenlijken van de ambitie om alle bodems tegen 2050 gezond te maken, zoals uiteengezet in de bodemstrategie voor 2030, en om ervoor te zorgen dat de bodem op lange termijn in de hele Unie ecosysteemdiensten kan leveren.
Het is noodzakelijk om het huidige niveau van bodemaantasting snel een halt toe te roepen en de bodem weer gezond te maken, omdat ons voedselsysteem anders minder productief wordt, steeds kwetsbaarder wordt voor klimaatverandering en afhankelijk wordt van hulpbronintensieve productiemiddelen. Individuele acties van de lidstaten zijn ontoereikend gebleken om het probleem te verhelpen, aangezien de bodemaantasting voortduurt en zelfs verergert.
Aangezien sommige aspecten van bodemgezondheid slechts ten dele door de EU-wetgeving worden bestreken, zijn aanvullende EU-maatregelen nodig om de huidige voorschriften aan te vullen en de beleidslacunes te dichten.
Het voorstel is bedoeld om de voorwaarden te scheppen voor maatregelen om bodems duurzaam te beheren en de kosten van bodemaantasting aan te pakken. De doelstellingen van de voorgestelde actie kunnen vanwege de omvang en de gevolgen ervan beter op EU-niveau worden verwezenlijkt. Er is gecoördineerde actie op voldoende grote schaal nodig om de bodem te monitoren en duurzaam te beheren, teneinde te kunnen profiteren van synergieën, doeltreffendheid en efficiëntiewinst. Gecoördineerde actie is ook nodig om de verbintenissen op het gebied van bodemgezondheid na te komen die zowel op EU- als op mondiaal niveau zijn aangegaan. Er bestaat een risico dat de Unie en haar lidstaten de internationale verbintenissen en de verbintenissen in het kader van de Green Deal op het gebied van milieu, duurzame ontwikkeling en klimaat niet waarmaken als de bodem niet naar behoren wordt beschermd; Tot slot is actie op EU-niveau van essentieel belang om mogelijke verstoringen op de interne markt en oneerlijke concurrentie tussen bedrijven aan te pakken, aangezien er in sommige lidstaten minder strenge milieueisen gelden dan in andere.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel omdat het niet verder gaat dan nodig is om ervoor te zorgen dat alle bodems in de Unie tegen 2050 gezond zullen zijn. Het voorgestelde instrument is een richtlijn die de lidstaten veel flexibiliteit laat om de beste maatregelen te identificeren en de aanpak aan te passen aan de plaatselijke omstandigheden. Dit is van cruciaal belang om rekening te kunnen houden met de specifieke regionale en lokale kenmerken op het gebied van bodemvariabiliteit, landgebruik, klimatologische omstandigheden en sociaal-economische aspecten.
Het voorstel zit zo in elkaar dat de doelstellingen kunnen worden bereikt met voorschriften die realistisch zijn en niet verder gaan dan nodig is. Daarom wordt de lidstaten voldoende tijd geboden om geleidelijk te zorgen voor de governance, de mechanismen om de bodemgezondheid te monitoren en te beoordelen en de maatregelen die nodig zijn om de beginselen van duurzaam bodembeheer ten uitvoer te leggen.
Om ervoor te zorgen dat de Unie haar doelstellingen bereikt, bevat het voorstel verplichtingen om de bodemgezondheid te monitoren en te beoordelen en om de doeltreffendheid van de genomen maatregelen te evalueren. In de effectbeoordeling zijn de effecten van alle beleidsopties geëvalueerd en is gebleken dat de voorstellen evenredig zijn.
• Keuze van het instrument
Er is een wetgevende in plaats van een niet-wetgevende aanpak nodig om de langetermijndoelstelling van gezonde bodems in de Unie tegen 2050 te verwezenlijken. Het voorstel biedt in dit verband een samenhangend kader voor bodemmonitoring en duurzaam beheer. Het voorstel laat de lidstaten veel flexibiliteit om de beste maatregelen te identificeren en de aanpak aan te passen aan de plaatselijke omstandigheden. Deze doelen kunnen het best worden nagestreefd in de vorm van een richtlijn. Gezien de grote verschillen in de gesteldheid van de bodems en het bodemgebruik in de Unie en de behoefte aan flexibiliteit en subsidiariteit is een richtlijn het meest geschikte rechtsinstrument om dit doel te bereiken.
Een richtlijn legt de lidstaten de verplichting op om de doelstellingen ervan te bereiken en de maatregelen in hun interne materiële en formele rechtsstelsels op te nemen. Richtlijnen bieden de lidstaten echter meer vrijheid bij de uitvoering van een EU-maatregel dan verordeningen, in die zin dat de lidstaten kunnen kiezen hoe zij de in de richtlijn vastgestelde maatregelen ten uitvoer leggen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Niet van toepassing, aangezien er momenteel geen specifieke bodemwetgeving voor de hele Unie bestaat.
Bij de evaluatie van de EU-biodiversiteitsstrategie voor 2020 (SWD(2022) 284) werd bevestigd dat bodemaantasting en -verlies en woestijnvorming een bedreiging vormen voor habitats en soorten. Ook werd in de evaluatie geconcludeerd dat op de natuur gebaseerde oplossingen van essentieel belang zijn voor een vermindering van emissies en de aanpassing aan de klimaatsverandering.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft tussen 16 februari 2022 en 16 maart 2022 een verzoek om input met betrekking tot bodemgezondheid georganiseerd, waarbij 189 antwoorden werden ontvangen.
Tussen 1 augustus 2022 en 24 oktober 2022 heeft de Commissie een online openbare raadpleging georganiseerd over de mogelijke bodemgezondheidswetgeving voor de bescherming, het duurzaam beheer en het herstel van bodems. Zij heeft 5 782 antwoorden ontvangen.
Sinds 2015 onderhoudt de Commissie een open dialoog met de lidstaten via de deskundigengroep van de Unie inzake bodembescherming. De groep had gewoonlijk twee vergaderingen per jaar, maar kwam in 2022 acht keer bijeen om verschillende aspecten van de bodemgezondheidswetgeving te bespreken op basis van door de Commissie opgestelde thematische werkdocumenten. In oktober 2022 werd de deskundigengroep uitgebreid met andere belanghebbendengroepen dan de lidstaten. De deskundigengroep is tweemaal bijeengekomen in de nieuwe samenstelling, op 4 oktober 2022 en 7 februari 2023, en heeft tijdens deze vergaderingen de bodemwet besproken.
De Commissie organiseerde ook interviews en stuurde gerichte enquêtes om de standpunten van deskundigen over de kosten, haalbaarheid en effecten van bepaalde maatregelen te verzamelen. Tussen 14 en 28 november 2022 werden reacties ontvangen.
Een samenvattend verslag van alle raadplegingsactiviteiten is als bijlage bij de effectbeoordeling gevoegd (bijlage 2). In het verslag zijn de strategie, de methode en een overzicht van de ontvangen feedback beschreven. De Commissie heeft bij de vergelijking van de verschillende beleidsopties ten volle rekening gehouden met de standpunten van de belanghebbenden (zie bijlage 10 bij de effectbeoordeling).
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie heeft voor een groot deel een beroep gedaan op de expertise van de deskundigengroep van de Unie inzake bodembescherming, die verschillende door de Commissie opgestelde thematische papers heeft besproken, en op de door het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek ontwikkelde interne onderzoeksexpertise.
De Commissie heeft ook gebruikgemaakt van de openbaar beschikbare gegevens en kennis van bevoegde organisaties zoals de FAO, het EEA, het IPBES en de European Academies Science Advisory Council. Verdere deskundigheid werd verzameld via dienstverleningscontracten en door de Unie gefinancierde projecten, met name in het kader van Horizon-programma’s.
• Effectbeoordeling
Het voorstel is gebaseerd op een effectbeoordeling. Nadat de kwesties uit het negatieve advies dat de Raad voor regelgevingstoetsing op 17 februari 2023 heeft afgegeven waren opgelost, is er op 28 april 2023 een positief advies met voorbehoud over de ontwerpeffectbeoordeling ontvangen. Volgens de Raad voor regelgevingstoetsing moesten met name de inhoud en haalbaarheid van de opties worden verduidelijkt, de risico’s van het niet halen van de doelstelling van gezonde bodems in de hele Unie tegen 2050 worden weergegeven, de analyse van de effecten op het concurrentievermogen worden genuanceerd en de standpunten van de lidstaten explicieter worden uiteengezet.
1) definitie van bodemgezondheid en afbakenen van bodemdistricten,
2) monitoring van de bodemgezondheid,
3) duurzaam bodembeheer,
4) identificatie, registratie, onderzoek en beoordeling van verontreinigde locaties,
5) herstel (regeneratie) van de bodemgezondheid en sanering van verontreinigde locaties.
Voor elk van de vijf kernpunten zijn opties ontworpen met uiteenlopende maten van flexibiliteit en harmonisering in overeenstemming met mogelijke zinvolle oplossingen. Met een van de opties werd beoogd de lidstaten de grootste mate van flexibiliteit te bieden, een andere optie was gericht op de hoogste mate van harmonisatie en een derde optie bood een gemiddelde mate van zowel harmonisatie als flexibiliteit. Optie 1 voorzag alleen in monitoring zonder maatregelen op het gebied van een duurzaam beheer, regeneratie en sanering van de bodem, maar werd in een vroeg stadium afgewezen omdat dit niet toereikend werd geacht om de doelstellingen te verwezenlijken en aan de verwachtingen van de belanghebbenden te voldoen.
In de voorkeursoptie werden van elk kernpunt de meest doeltreffende, efficiënte en beleidscoherente opties geselecteerd. Voor alle kernpunten, met uitzondering van de sanering van verontreinigde locaties, werd gekozen voor optie 3, die een gemiddelde mate van flexibiliteit en harmonisatie biedt (en de zeer flexibele optie 2 voor sanering). De voorkeursoptie die uit de effectbeoordeling voortvloeide, was gebaseerd op een gefaseerde aanpak die de lidstaten de tijd zou geven om mechanismen in te voeren om eerst de toestand van de bodem te beoordelen en vervolgens een besluit te nemen over de noodzakelijke regeneratiemaatregelen.
De voorkeursoptie was bedoeld om de kosten van bodemaantasting aan te pakken, met name wat betreft het daaruit voortvloeiende verlies van ecosysteemdiensten. De optie zou ervoor zorgen dat de Unie haar beleidsdoelstellingen, zoals gezonde bodems en de ambitie om verontreiniging tegen 2050 tot nul terug te dringen, op kostenefficiënte wijze kan verwezenlijken. De meeste voordelen komen voort uit het vermijden van kosten door bodemaantasting aan te pakken. De hoogste kosten houden verband met de uitvoering van maatregelen voor duurzaam bodembeheer en bodemregeneratie. De voordelen van het initiatief werden geraamd op ongeveer 74 miljard euro per jaar. De totale kosten zouden ongeveer 28‑38 miljard euro per jaar bedragen. Wat betreft verontreinigde locaties zijn de jaarlijkse kosten zeer onzeker; de kosten worden geraamd op 1,9 miljard euro voor het identificeren en onderzoeken van verontreinigde locaties en op 1 miljard euro per jaar voor de sanering van verontreinigde locaties.
Hoewel het niet mogelijk was alle effecten te kwantificeren en in geld uit te drukken, werd de kosten-batenverhouding (BCR, benefit-cost ratio) van de voorkeursoptie geraamd op een conservatieve en voorzichtige 1,7. Ook moeten de lidstaten de inspraak van het publiek waarborgen, met name van bodembeheerders, landbouwers en bosbouwers.
De transitie naar duurzaam bodembeheer vereist investeringen om de langetermijnvoordelen van gezonde bodems voor het milieu, de economie en de samenleving te benutten. Voor een succesvolle uitvoering van de voorkeursoptie moeten verschillende financieringsbronnen op Europees, nationaal, regionaal en lokaal niveau worden aangeboord. Daarom wordt dit voorstel gepubliceerd in combinatie met een werkdocument van de diensten van de Commissie (SWD) dat een overzicht bevat van de financieringsmogelijkheden die in het kader van de meerjarenbegroting 2021‑2027 van de Unie beschikbaar zijn voor de bescherming, het duurzame beheer en de regeneratie van bodems. De lidstaten blijven ook kennis, ervaring en expertise delen op verschillende onderling verbonden EU-platforms op het gebied van bodemgezondheid.
Het voorstel komt overeen met de voorkeursoptie voor alle kernpunten, met uitzondering van het kernpunt voor bodemherstel. Het voorstel legt minder eisen op het gebied van bodemregeneratie op dan de voorkeursoptie in de effectbeoordeling, teneinde de lasten voor de lidstaten, landeigenaren en landbeheerders te beperken. Met name worden de lidstaten in het voorstel niet verplicht om nieuwe maatregelenprogramma’s of bodemgezondheidsplannen op te stellen. Aangezien deze aanpak echter een verhoogd risico met zich mee kan brengen dat de doelstelling van gezonde bodems tegen 2050 niet wordt behaald, wordt voorgesteld dat de Commissie een analyse maakt van de noodzaak om specifiekere eisen vast te stellen om ongezonde bodems uiterlijk in 2050 te herstellen; dit in het kader van een vroegtijdige evaluatie van de richtlijn, die 6 jaar na de inwerkingtreding ervan is gepland. Deze analyse zal worden gebaseerd op uitwisselingen met de lidstaten en belanghebbende partijen en zal rekening houden met de conclusies van de beoordeling van de bodemgezondheid, de vooruitgang op het gebied van duurzaam bodembeheer en de vooruitgang van de kennis over de criteria en descriptoren voor de bodemgezondheid.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het initiatief zal naar verwachting gevolgen hebben voor de sectoren landbouw, bosbouw en aanverwante voorlichtingsdiensten, bodemverontreinigende bedrijfsactiviteiten, bedrijfsactiviteiten in verband met de sanering van verontreinigde locaties, onderzoek en laboratoria. Bodemaantasting is van invloed op hun productiviteit en concurrentievermogen. De maatregelen die worden genomen om bodemaantasting aan te pakken, worden niet beloond en dit heeft gevolgen voor het gelijke speelveld.
De uitvoering van het voorstel zal verschillende mogelijkheden creëren voor groei en innovatie, ook voor kmo’s in de Unie, zowel bij het ontwerpen en toepassen van duurzame bodembeheerpraktijken als bij het onderzoeken en saneren van verontreinigde bodems. Bovendien wordt verwacht dat het opzetten van een systeem voor bodemmonitoring kansen zal creëren voor onderzoek en ontwikkeling en voor het bedrijfsleven om nieuwe technologieën en innovaties te ontwikkelen voor de monitoring en beoordeling van de bodemgezondheid.
Om de administratieve lasten verder te verminderen, verplicht het voorstel de lidstaten niet om nieuwe maatregelenprogramma’s voor duurzaam bodembeheer of bodemregeneratie op te zetten. Daarnaast wordt zoveel mogelijk gebruikgemaakt van digitale en teledetectieoplossingen. De lidstaten brengen slechts om de 5 jaar verslag uit aan de Commissie en de verslaglegging blijft beperkt tot de informatie die de Commissie nodig heeft om haar rol bij het toezicht op de uitvoering van de richtlijn te vervullen, de richtlijn te evalueren en aan de andere EU-instellingen verslag uit te brengen.
• Grondrechten
De voorgestelde richtlijn eerbiedigt de grondrechten en de beginselen die zijn verankerd in het Handvest van de grondrechten van de EU. Het voorstel bevat maatregelen om tegen 2050 gezonde bodems tot stand te brengen en ervoor te zorgen dat de bodemverontreiniging wordt beperkt tot niveaus die niet langer als schadelijk voor de menselijke gezondheid en het milieu worden beschouwd. Dit zal bescherming bieden aan sociaal en economisch achtergestelde gemeenschappen die op of dicht bij verontreinigde locaties wonen. Het voorstel streeft naar de integratie in het EU-beleid van een hoog niveau van milieubescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, overeenkomstig het in artikel 37 van het EU-Handvest van de grondrechten neergelegde beginsel van duurzame ontwikkeling. Ook wordt de verplichting tot bescherming van het recht op leven, zoals neergelegd in artikel 2 van het Handvest, geconcretiseerd.
Het voorstel draagt bij tot het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals vastgelegd in artikel 47 van het Handvest, met gedetailleerde bepalingen inzake toegang tot de rechter en sancties.
Het voorstel regelt het gebruik van eigendom niet en eerbiedigt het in artikel 17 van het Handvest neergelegde eigendomsrecht. Om te voldoen aan de verplichtingen in verband met de monitoring van de bodemgezondheid (om bodemmonsters te nemen), kunnen de bevoegde autoriteiten in de lidstaten echter van landeigenaren verlangen dat zij hen toegang verlenen tot hun eigendom overeenkomstig de toepasselijke nationale voorschriften en procedures. De lidstaten kunnen ook eisen dat landeigenaren maatregelen nemen om de bodem op duurzame wijze te beheren.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel zal gevolgen hebben voor de begroting van de Commissie wat betreft de benodigde personele en administratieve middelen.
De werklast van de Commissie in verband met uitvoering en handhaving zal toenemen als gevolg van dit nieuwe initiatief, dat een nieuw kader bodemmonitoring en -beoordeling, duurzaam beheer en regeneratie vormt. De Commissie zal een nieuw comité moeten beheren en de volledigheid en conformiteit van de omzettingsmaatregelen moeten controleren. Ook zal zij de door de lidstaten gerapporteerde gegevens moeten monitoren en analyseren, uitvoeringshandelingen moeten vaststellen en waar nodig richtsnoeren moeten verstrekken.
De Commissie zal meer werk maken van de uitvoering en integratie van bodemmonitoring. Zij zal de wetenschappelijke gemeenschap om bijstand verzoeken, met steun van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek en door het lanceren van door de Unie gefinancierde projecten.
Het Europees Milieuagentschap zal een nieuwe infrastructuur opzetten voor rapportageanalyses, steun voor beleid inzake bodembescherming en de werkzaamheden die nodig zijn om bodemgegevens in andere beleidsterreinen te integreren. Er zal worden gestreefd naar synergieën met andere werkzaamheden. Een eventuele behoefte aan een kleine verhoging van de middelen zal in een financieel memorandum bij een toekomstig wetgevingsvoorstel worden gebundeld.
In het financieel memorandum in de bijlage worden de gevolgen voor de begroting en de vereiste personele en administratieve middelen weergegeven.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Na de inwerkingtreding van de voorgestelde richtlijn hebben de lidstaten maximaal 2 jaar de tijd om de nodige maatregelen te nemen om de richtlijn om te zetten en om de Commissie van deze maatregelen in kennis te stellen.
De Commissie zal de volledigheid van de door de lidstaten aangemelde omzettingsmaatregelen en de conformiteit van deze maatregelen controleren op basis van toelichtende stukken waarin het verband tussen de onderdelen van de richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht.
Het voorstel bevat verschillende bepalingen met betrekking tot de monitoringregelingen. Het voorziet in een samenhangend kader voor bodemmonitoring om gegevens te verstrekken over de bodemgezondheid in alle lidstaten en van alle bodems. Deze gegevens zullen openbaar worden gemaakt overeenkomstig de toepasselijke wetgeving.
Het register van verontreinigde en mogelijk verontreinigde locaties zal de Commissie en burgers, ngo’s en andere belanghebbende partijen in staat stellen de verplichtingen met betrekking tot bodemverontreiniging te monitoren.
Het voorstel bevat ook bepalingen inzake verslaglegging. De lidstaten moeten om de vijf jaar verslag uitbrengen aan de Commissie over een beperkt aantal kwesties.
Het voorstel voorziet in een evaluatie van de richtlijn op basis van de door de lidstaten verstrekte informatie en alle andere beschikbare informatie. Deze evaluatie zal als basis dienen voor de herziening van de richtlijn. De voornaamste resultaten van de evaluatie zullen worden toegezonden aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s.
Het voorstel bevat ook bepalingen om de voorschriften aan te passen aan de wetenschappelijke en technische vooruitgang.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
De voorgestelde richtlijn heeft betrekking op het milieurecht en heeft tot doel de bodemgezondheid op EU-niveau te reguleren en de lidstaten een ruime mate van flexibiliteit te bieden bij het verwezenlijken van de doelstellingen. Er bestaat momenteel geen specifieke EU-wetgeving inzake de bodem en de voorgestelde richtlijn bevat nieuwe concepten en verplichtingen met betrekking tot bodems die vooral gevolgen zullen hebben voor overheidsinstanties en belanghebbenden in de landbouw-, de bosbouw- en de industriële sector.
De lidstaten kunnen verschillende rechtsinstrumenten gebruiken om de richtlijn om te zetten en zullen mogelijk bestaande nationale bepalingen moeten wijzigen. De uitvoering ervan zal waarschijnlijk niet alleen gevolgen hebben voor de centrale en nationale wetgeving in de lidstaten, maar ook voor verschillende niveaus van regionale en lokale wetgeving. Toelichtende stukken zullen derhalve het proces voor de controle van de omzetting ondersteunen en de administratieve lasten van het toezicht op de naleving voor de Commissie helpen verminderen. Zonder deze stukken zouden aanzienlijke middelen en veelvuldige contacten met nationale autoriteiten nodig zijn om de omzettingsmethoden in alle lidstaten te volgen.
Tegen deze achtergrond is het evenredig om van de lidstaten te vragen toelichtende stukken te verstrekken om de Commissie in staat te stellen toe te zien op de omzetting van de voorgestelde richtlijn, die essentieel is voor de Europese Green Deal. De lidstaten moeten daarom omzettingsmaatregelen aanmelden, samen met een of meer documenten waarin wordt uitgelegd hoe de onderdelen van de richtlijn verband houden met de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten. Dit is in overeenstemming met de gezamenlijke politieke verklaring van 28 september 2011 van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken
• Artikelsgewijze toelichting
In artikel 1 wordt de overkoepelende doelstelling van de richtlijn uiteengezet, namelijk de totstandbrenging van een samenhangend kader voor bodemmonitoring dat gegevens over de bodemgezondheid in alle lidstaten zal opleveren en ervoor moet zorgen dat de bodems in de Unie uiterlijk in 2050 gezond zijn, zodat zij meerdere diensten kunnen verlenen op een schaal die toereikend is om aan de ecologische, maatschappelijke en economische behoeften te voldoen en de bodemverontreiniging terug te dringen tot niveaus die niet langer als schadelijk voor de menselijke gezondheid worden beschouwd. De richtlijn draagt bij tot het voorkomen en beperken van de gevolgen van klimaatverandering, het vergroten van de weerbaarheid tegen natuurrampen en het waarborgen van de voedselzekerheid.
Artikel 2 bepaalt het territoriale toepassingsgebied van de richtlijn, die van toepassing is op alle bodems in de EU.
Artikel 3 bevat definities.
De artikelen 4 en 5 beschrijven de transparantievereisten. Artikel 4 bepaalt dat de lidstaten op hun gehele grondgebied bodemdistricten moeten afbakenen om de bodem en de voorschriften van de richtlijn te beheren. Artikel 4 bevat ook criteria die de lidstaten moeten hanteren bij de afbakening van dergelijke bodemdistricten. Artikel 5 verplicht de lidstaten om de instanties aan te wijzen die belast zijn met de uitvoering van de verplichtingen van de richtlijn.
Artikel 6 beschrijft het algemene monitoringkader op basis van de bodemdistricten om ervoor te zorgen dat de gezondheid van de bodem regelmatig wordt gemonitord. Ook wordt beschreven hoe de Commissie de maatregelen van de lidstaten op het gebied van de monitoring van de bodemgezondheid kan ondersteunen.
Artikel 7 stelt de bodemdescriptoren en de criteria voor de monitoring en beoordeling van de bodemgezondheid vast. In dat artikel wordt gespecificeerd dat sommige criteria door de lidstaten zullen worden vastgesteld.
Artikel 8 bepaalt dat de lidstaten regelmatig bodemmetingen moeten verrichten. Voorts worden methoden vastgesteld voor het identificeren van de bemonsteringspunten en voor het meten van de bodemdescriptoren.
Artikel 9 verplicht de lidstaten de bodemgezondheid te beoordelen op basis van regelmatige bodemmetingen om na te gaan of de bodems gezond zijn.
In artikel 10 worden beginselen voor duurzaam bodembeheer vastgesteld die erop gericht zijn de bodemgezondheid in stand te houden of te verbeteren.
Artikel 11 voorziet in mitigatiebeginselen die de lidstaten moeten aanhouden in geval van ruimtebeslag.
Artikel 12 bevat een overkoepelende verplichting om een risicogebaseerde aanpak te volgen bij het identificeren en onderzoeken van mogelijk verontreinigde locaties en voor het beheer van verontreinigde locaties.
Artikel 13 vereist dat alle mogelijk verontreinigde locaties worden geïdentificeerd en artikel 14 vereist dat deze locaties worden onderzocht om de verontreiniging te bevestigen.
Artikel 15 bevat verplichtingen met betrekking tot het beheer van verontreinigde locaties. Daarin is bepaald dat de lidstaten een locatiespecifieke risicobeoordeling moeten uitvoeren om na te gaan of de verontreinigde locatie onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid van de mens of voor het milieu inhoudt en passende risicobeperkende maatregelen te nemen.
Artikel 16 verplicht de lidstaten een register van verontreinigde en mogelijk verontreinigde locaties op te stellen. Dat artikel preciseert dat het register de in bijlage VII genoemde gegevens moet bevatten en dat het openbaar toegankelijk moet zijn en moet worden bijgehouden.
Artikel 17 bevat bepalingen inzake EU-financiering.
Artikel 18 bevat rapportagevereisten. Daarin is bepaald dat de lidstaten regelmatig gegevens en informatie in elektronische vorm aan de Commissie moeten rapporteren.
Artikel 19 voorziet in toegang tot informatie om de transparantie te vergroten.
Artikel 20 bevat de voorwaarden waaronder de Commissie gedelegeerde handelingen kan vaststellen.
Artikel 21 bevat de voorwaarden waaronder de Commissie uitvoeringshandelingen kan vaststellen (comitéprocedure).
Artikel 22 bevat voorschriften voor de toegang tot de rechter.
Artikel 23 verplicht de lidstaten om de sancties vast te stellen die van toepassing zijn op inbreuken op de krachtens de richtlijn vastgestelde nationale bepalingen. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
Artikel 24 voorziet in een evaluatie van de richtlijn.
Artikel 25 bevat voorschriften voor de omzetting van de richtlijn in nationaal recht.
Artikel 26 regelt de inwerkingtreding van de richtlijn.
Artikel 27 bepaalt dat de richtlijn tot de lidstaten is gericht.