EG betreffende de naleving van vlaggenstaatverplichtingen - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2023)272 - Wijziging van Richtlijn 2009/21/EG betreffende de naleving van vlaggenstaatverplichtingen.
bron	COM(2023)272
datum	01-06-2023

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•

Motivering en doel van het voorstel

Dit voorstel betreft een wijziging van Richtlijn 2009/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende de naleving van vlaggenstaatverplichtingen ¹ .

Door zijn geschiedenis en internationaal karakter heeft het zeevervoer een specifieke regelgevingsstructuur ontwikkeld. De maritieme veiligheid en de bescherming van het mariene milieu worden geregeld volgens het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (Unclos), waarbij ook de Unie partij is ² . Het verdrag, waarin ook de verantwoordelijkheden van een staat als vlaggenstaat zijn vastgelegd, vormt de basis voor de formulering van gedetailleerde internationale regels en normen voor het ontwerp, de uitrusting, de exploitatie, het beheer, het onderhoud, de kwalificatie, de bemanning en het opruimen van schepen. Dat gebeurt op internationaal niveau door de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) ³ .

Richtlijn 2009/21/EG (hierna “de richtlijn”) regelt de handhaving van regels die op Unieniveau van toepassing zijn op vlaggenstaten. De verantwoordelijkheid voor het toezicht op de naleving van bepaalde IMO-verdragen ⁴ door schepen ligt bij de staat waar het schip is geregistreerd en waarvan het schip de nationaliteit bezit: de vlaggenstaat. De richtlijn heeft twee hoofddoelstellingen: handhaven van de veiligheidsvoorschriften en voorkomen van verontreiniging, en waarborgen dat de lidstaten hun verplichtingen als vlaggenstaat nakomen. De richtlijn heeft dan ook tot doel te waarborgen dat schepen die onder de vlag van een EU-lidstaat varen, aan alle eisen inzake veiligheid ⁵ en verontreinigingspreventie voldoen en bedrijfsklaar zijn ⁶ . De richtlijn heeft ook tot doel te waarborgen dat de EU-lidstaten over voldoende middelen beschikken om hun verplichtingen als vlaggenstaat op correcte, doeltreffende en consequente wijze na te komen ⁷ . Dat is de eerste verdedigingslinie op het gebied van maritieme veiligheid.

Omdat de regels van vlaggenstaten alleen van toepassing zijn op vaartuigen die onder die vlag varen en sommige vlaggen niet bereid of in staat zijn de op hun vloot toepasselijke regels te handhaven, voorziet de havenstaatcontrole in inspecties van buitenlandse schepen wanneer die zich in een haven bevinden. Het is een systeem waarbij buitenlandse schepen in havens van andere staten dan de vlaggenstaat door inspecteurs voor havenstaatcontrole worden geïnspecteerd om na te gaan of de bevoegdheid van de kapitein, de officieren en de bemanning aan boord en de staat en de uitrusting van het schip voldoen aan de eisen van de internationale verdragen en, als ze zich in de Europese Unie bevinden, het toepasselijke EU-recht. Dat is de tweede verdedigingslinie.

Ondanks die twee preventielagen kunnen zich nog altijd ongevallen voordoen, waarvan de oorzaken moeten worden onderzocht om voortdurend verbetering te garanderen en te voorkomen dat opnieuw soortgelijke ongevallen gebeuren. Richtlijn 2009/18/EG betreffende het onderzoek van ongevallen in de zeescheepvaartsector ⁸ is de derde verdedigingslinie.

De richtlijn bevat regels voor een zekere harmonisatie in gevallen waarin een schip van vlag verandert en waarin een schip (onder de vlag van een lidstaat) is aangehouden na een inspectie in het kader van de havenstaatcontrole. Ook moeten alle EU-lidstaten een IMO-audit ondergaan. De richtlijn gaat ook verder dan de internationale verplichtingen, door van de lidstaten te eisen dat ze beschikken over een internationaal gecertificeerd kwaliteitsbeheersysteem voor activiteiten die verband houden met de vlaggenstaat, en dat systeem onderhouden. Voorts bevat de richtlijn koppelingen met een prestatiemeting van de onder een vlag varende vloot in het kader van het Memorandum van overeenstemming van Parijs inzake toezicht op schepen door de havenstaat.

Elke EU-lidstaat moet als vlaggenstaat alle nodige maatregelen treffen, waaronder inspecties en/of onderzoeken aan boord, om na te gaan of het schip voldoet aan alle internationale en regionale en/of nationale regels en voorschriften voordat hij de desbetreffende scheepscertificaten afgeeft of namens hem laat afgeven als bewijs dat het schip veilig is en geschikt om op zee te varen. Die onderzoeken en certificaten worden daarom “wettelijk” genoemd ⁹ . De reder moet het schip ter beschikking stellen voor alle onderzoeken en inspecties en moet, door alle noodzakelijke verbeteringen en reparaties uit te voeren, alle wettelijke certificaten behouden en up-to-date maken die noodzakelijk zijn om het schip te laten varen ¹⁰ .

De internationale regels, die ook in het EU-acquis voor maritieme veiligheid zijn opgenomen, staan een vlaggenstaat toe de technische werkzaamheden te delegeren aan classificatiebureaus (niet-gouvernementele organisaties die technische normen voor de bouw en exploitatie van schepen vaststellen en handhaven) om namens hem de nodige wettelijk voorgeschreven onderzoeken uit te voeren teneinde na te gaan of het schip geschikt is voor het beoogde doel. Als een classificatiebureau op die manier optreedt, wordt het een erkende organisatie voor die vlaggenstaat. De vlaggenstaat kan de erkende organisatie ook toestaan om namens hem certificaten af te geven.
De verantwoordelijkheid van de vlaggenstaat kan echter niet worden overgedragen. Het is niet verplicht om een beroep te doen op erkende organisaties; elke vlaggenstaat maakt die keuze op basis van de omvang en het type van zijn vloot en van zijn eigen middelen. Momenteel hebben bijna alle EU-lidstaten die vlaggenstaten zijn ervoor gekozen om erkende organisaties te gebruiken voor diverse technische werkzaamheden. Dat is toegestaan en geregeld volgens het EU-recht ¹¹ en de Commissie heeft een lijst ¹² opgesteld van classificatiebureaus waaruit de lidstaten kunnen kiezen.

Omdat de verantwoordelijkheden van de vlaggenstaat niet kunnen worden gedelegeerd, is het de jure en de facto noodzakelijk dat vlaggenstaten de onder hun vlag varende vaartuigen blijven inspecteren en blijven toezien op de wettelijk voorgeschreven werkzaamheden die de erkende organisaties namens hen verrichten. De lidstaten doen dat in verschillende mate, en hebben discretionaire bevoegdheid aangaande de reikwijdte van de vlaggenstaatinspecties. In wezen zijn er twee belangrijke soorten vlaggenstaatcontrole aan boord van schepen die onder een vlag varen: 1) een wettelijk voorgeschreven onderzoek dat leidt tot de afgifte van een wettelijk certificaat en 2) een inspectie door de vlaggenstaat, aanvullende inspectie genoemd, die niet tot certificering van het schip leidt. Vlaggenstaatinspecties mogen alleen door de vlaggenstaat worden uitgevoerd. Daarom zijn vlaggenstaatinspecties fundamenteel voor het waarborgen van de naleving en het toezicht op de veiligheid. Voor die inspecties zijn technische middelen en voldoende deskundigheid vereist; ze vormen een kernonderdeel van elke maritieme administratie. De onderliggende internationale veronderstelling is dat alle vlaggenstaten over de vereiste middelen beschikken en voldoen aan de verplichte eisen. Dat moet ervoor zorgen dat vlaggenstaten wereldwijd hun internationale verplichtingen op correcte wijze nakomen en er dus sprake is van een gelijk speelveld. Dat is echter niet altijd het geval.

Om dat tegen te gaan, heeft de IMO sinds de vaststelling van de richtlijn de “code inzake de uitvoering van IMO-instrumenten” (III-code) en de IMO-audit verplicht gesteld ¹³ voor alle vlaggenstaten in de wereld, met inbegrip van de EU-lidstaten, vanaf 2016. De III-code en de IMO-audit hebben tot doel te waarborgen dat de staten alle nodige maatregelen treffen om de verdragen correct uit te voeren en toe te passen, en over de nodige middelen en bevoegdheden beschikken om hun internationale verplichtingen als vlaggenstaat na te komen en te garanderen dat de onder hun vlag varende schepen de regels naleven. Volgens de IMO-auditregeling moeten de partijen bij het IMO-verdrag om de zeven jaar een audit ondergaan. Tijdens die audits wordt nagegaan of alle IMO-staten met een vlaggenregister de III-code en de desbetreffende verdragen toepassen. De IMO heeft echter geen handhavingsbevoegdheid. De EU-wetgeving betreffende maritieme veiligheid, die sinds 1992 onder het maritieme veiligheidsbeleid valt, geeft uitvoering aan de regels die zijn overeengekomen door de vlaggenstaten van de IMO, waaronder alle EU-lidstaten met een vloot die onder hun vlag vaart, om de afdwingbaarheid te waarborgen en nalevingscontroles mogelijk te maken. In tegenstelling tot de IMO gaat de EU over tot inbreukprocedures als een staat de vlaggenstaatregels overtreedt.

De richtlijn moet derhalve worden herzien en de voor de vlaggenstaat relevante delen van de III-code moeten worden opgenomen in de EU-wetgeving, zodat de code afdwingbaar is in het kader van de rechtsorde van de EU.

Ter erkenning van het belang van het Maritiem Arbeidsverdrag, dat buiten het bestek van de door de IMO uitgevoerde audits valt omdat het onder de opdracht en de controle van de Internationale Arbeidsorganisatie valt, is de richtlijn in 2013 aangevuld met een afzonderlijke richtlijn om te voorzien in de handhaving van het Maritiem Arbeidsverdrag van 2006 door vlaggenstaten ¹⁴ .

Bovendien is de technologie er sinds de vaststelling van de richtlijn in 2009 op vooruitgegaan, vooral op het gebied van digitalisering, zoals elektronische scheepscertificaten en elektronische rapportage na scheepsinspecties. Er zijn enkele initiatieven genomen voor informatie-uitwisseling tussen de EU-lidstaten met relevante systemen, waaronder het systeem voor de uitwisseling van maritieme informatie van de Unie ¹⁵ , dat wordt gehost door het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA), zowel voor het delen van elektronische rapporten na inspecties van roropassagiersschepen op geregelde diensten ¹⁶ als voor bepaalde bijzonderheden van wettelijke certificaten die door een erkende organisatie zijn afgegeven. Die systemen moeten in de vlaggenstaatrichtlijn worden vastgelegd en verder ontwikkeld voor alle onderzoeken, inspecties en audits van alle schepen die onder een vlag varen. Ook op dat gebied kan de efficiëntie worden verbeterd en kunnen de administratieve lasten worden verminderd, aangezien door het delen van dergelijke informatie in een enkel systeem, dat door het EMSA wordt gehost, inspecties beter kunnen worden voorbereid en gericht op bepaalde schepen en aspecten, waardoor ze effectiever worden. Daar zijn ook synergieën met de richtlijn havenstaatcontrole mogelijk.

De richtlijn werd samen met andere onderdelen van de EU-wetgeving in 2018 onderworpen aan een ex-postevaluatie en aan de geschiktheidscontrole maritiem vervoer. De richtlijn werd ook voortdurend gemonitord door de Commissie, waarbij in de loop der tijd een aantal problemen werden vastgesteld. Die hebben betrekking op 1) het gebrek aan rechtszekerheid over de uitvoering van nieuwe internationale regels op EU-niveau en 2) het gebrek aan een geharmoniseerde aanpak voor inspecties, controles en monitoring van en informatie-uitwisseling over onder een vlag varende vloten. Uit de evaluatie en de geschiktheidscontrole is ook gebleken dat de nationale autoriteiten over de nodige middelen en bevoegdheden moeten beschikken om hun internationale verplichtingen als vlaggenstaat na te komen en te waarborgen dat de schepen die onder hun vlag varen aan hun verplichtingen voldoen.

Naar aanleiding daarvan is een voorstel tot wijziging van Richtlijn 2009/21/EG opgesteld. De specifieke doelstellingen van die herziening zijn:

–de richtlijn actualiseren en aanpassen aan de internationale regels om meer samenhang en juridische duidelijkheid te garanderen, met name wat de III-code betreft;

–zorgen voor adequate inspecties van onder een vlag varende schepen en toezicht op erkende organisaties die voor een vlaggenstaat werken. Daarbij wordt onder meer gezorgd voor meer geharmoniseerde inspectieniveaus en een consistenter toezicht op erkende organisaties, waarbij alle lidstaten worden betrokken bij een toezichtregeling voor de hele EU;

–zorgen voor een algemener gebruik van digitale oplossingen, met name voor rapportage en het gebruik en het delen van elektronische certificaten, die interoperabel zijn met de door het EMSA beheerde databanken. De overstap van omslachtige, op papier gebaseerde certificeringssystemen vergroot de efficiëntie voor zowel overheden als schepen;

–een geharmoniseerde aanpak waarborgen bij het begrip, de rapportage en de meting van de prestaties van vlaggenstaatvloten en vlaggenstaattaken. Het gaat daarbij om zowel nauwere samenwerking tussen de bevoegde nationale autoriteiten via een specifiek forum als capaciteitsopbouw en opleiding voor vlaggenstaten. Een geactualiseerde en gemoderniseerde prestatiemeetregeling is noodzakelijk voor een effectievere, permanente verbetering.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel is volledig in overeenstemming met Richtlijn 2009/16/EG betreffende havenstaatcontrole ¹⁷ en Richtlijn 2009/18/EG betreffende het onderzoek van ongevallen ¹⁸ . De drie richtlijnen, die tegelijk worden gewijzigd, moeten met elkaar in overeenstemming zijn, en bij elk voorstel tot wijziging van de ene richtlijn moet rekening worden gehouden met de twee andere richtlijnen en met het bredere internationale regelgevingskader.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit voorstel maakt deel uit van het Refit-programma van de Commissie. Door ervoor te zorgen dat de bestaande wetgeving eenvoudig en duidelijk is, geen overbodige last creëert en gelijke tred houdt met de politieke, maatschappelijke en technologische ontwikkelingen draagt het voorstel bij tot de agenda voor betere regelgeving van de Commissie. Vereenvoudiging door het gebruik van digitale certificaten en digitale rapportage door de vlaggenstaat kan de administratieve lasten beperken. Dankzij het delen van dergelijke informatie in een enkel systeem dat door het EMSA wordt gehost, kunnen inspecties beter worden voorbereid en gericht op bepaalde schepen en aspecten, waardoor ze effectiever worden. Daardoor kan de tijd die aan boord wordt doorgebracht en bijgevolg de tijd die het schip niet kan varen, worden beperkt (verbeterde omlooptijd), wat in het voordeel van kwaliteitsexploitanten is. Dit voorstel en de wijzigingsvoorstellen voor andere richtlijnen betreffende maritieme veiligheid maken ook deel uit van en hebben een belangrijke wisselwerking met het ruimere acquis voor maritieme veiligheid, dat onder meer de EU-wetgeving betreffende erkende organisaties ¹⁹ , het monitoring- en informatiesysteem voor de zeescheepvaart van de EU (SafeSeaNet) ²⁰ , de verordening tot oprichting van het EMSA ²¹ en de richtlijn betreffende roropassagiersschepen ²² omvat.

1. Rechtsgrondslag

, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•

Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag van deze wijzigingsrichtlijn is artikel 100, lid 2, VWEU, dat voorziet in maatregelen om de veiligheid van het vervoer te verbeteren en in specifieke bepalingen voor het zeevervoer.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Aangezien de internationale instrumenten voor de naleving van de vlaggenstaatverplichtingen in de zeevaart krachtens artikel 3, lid 2, VWEU een exclusieve bevoegdheid van de Unie zijn, is het subsidiariteitsbeginsel noch op die instrumenten, noch op de Unieregels ter uitvoering van die overeenkomsten van toepassing.

•

Evenredigheid

Het voorstel is opgesteld in het licht van de recentste ontwikkelingen op internationaal niveau en de resultaten van de eerder genoemde Refit-oefeningen. De Commissie heeft ook een effectbeoordeling uitgevoerd om alternatieve maatregelen voor het bereiken van dezelfde doelstellingen vast te stellen, te beoordelen en te evalueren.

Het doel van de voorgestelde wijziging is de maritieme veiligheid te verbeteren door te beschikken over een actueel, samenhangend en geharmoniseerd systeem voor de naleving en monitoring van vlaggenstaatverplichtingen, onder meer via vlaggenstaatinspecties en toezicht op erkende organisaties in de hele EU. De lidstaten hebben daar in grote lijnen al mee ingestemd bij de vaststelling ²³ van de verplichte III-code en de IMO-audit, die in 2016 in werking zijn getreden. De voorgestelde maatregel moet de veiligheids- en milieuprestaties van onder de vlag van een EU-lidstaat varende vaartuigen verder verbeteren en de verantwoordelijkheden ten aanzien van de vlaggenstaten in evenwicht brengen, waardoor de druk op de havenstaatcontrole kan worden verlicht.
De digitalisering en het gebruik van e-certificaten zullen kosten met zich meebrengen, maar die zullen beperkt zijn en gecompenseerd worden door de voordelen op het gebied van veiligheid en efficiëntie.

•

Keuze van het instrument

Omdat Richtlijn 2009/21/EG slechts op bepaalde punten moet worden gewijzigd, is een wijzigingsrichtlijn het geschiktste rechtsinstrument.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

In de ex-postevaluatie ²⁴ en de geschiktheidscontrole maritiem vervoer ²⁵ van 2018 werd geconcludeerd dat het optreden van de EU toegevoegde waarde biedt voor de geharmoniseerde uitvoering en handhaving van internationale regels in en in het kader van de EU-wetgeving, en dat de lidstaten worden verplicht en aangemoedigd om samen te werken. In de evaluatie werd de nadruk gelegd op de bijdrage van de vlaggenstaatrichtlijn aan de totstandbrenging van een hoog en uniform veiligheidsniveau en een gelijk speelveld tussen de lidstaten, wat op zijn beurt heeft bijgedragen tot een veilige en duurzame zeevaart.

Daarnaast heeft de Commissie actief follow-up gegeven aan gevallen waarin de prestaties van de lidstaten als vlaggenstaat beneden de vereisten van het internationaal en Europees recht bleven. In die gevallen heeft de Commissie de betrokken lidstaten verzocht de onderliggende oorzaken grondig te analyseren en een actieplan vast te stellen om de problemen te verhelpen. Daardoor werden veel vlaggenstaten aangemoedigd om meer aandacht te besteden aan de kwaliteit van hun vloot.

Uit de geschiktheidscontrole is echter gebleken dat het maritieme veiligheidsbeleid van de EU behoefte had een ruimere herbalancering. Dat betekent vooral dat de “eerste verdedigingslinie” (naleving en preventief optreden van vlaggenstaten) op EU-niveau moet worden versterkt. De conclusie van de evaluatie luidde dat het huidige beleid gericht is op de lidstaten als haven- en kuststaten, en minder als vlaggenstaten. In de geschiktheidscontrole werd geconcludeerd dat de relevante vlaggenstaatgerelateerde onderdelen van de verplichte III-code ontbreken in de richtlijn betreffende de vlaggenstaat. Tegelijk werd gewezen op het belang van de handhaving van de IMO-audit. Tegelijk zijn bij de geschiktheidscontrole verschillende punten vastgesteld waarop de naleving van de vlaggenstaatverplichtingen kan worden verbeterd.

• Raadplegingen van belanghebbenden

De voornaamste raadplegingsactiviteiten:

–in maart en april 2021 zijn vier verkennende interviews gehouden met vertegenwoordigers op EU-niveau van de belangrijkste belanghebbenden, met name om de algemene probleemomschrijving en mogelijke beleidsopties te ondersteunen en te verfijnen;

–van april tot september 2021 heeft de consultant die belast was met de externe ondersteunende studie voor de effectbeoordeling drieëntwintig gerichte interviews gehouden met de volgende categorieën belanghebbenden: nationale autoriteiten (19), vertegenwoordigers van het bedrijfsleven (3) en deskundigen (1);

–van december 2021 tot februari 2022 heeft de consultant die belast was met de externe ondersteunende studie voor de effectbeoordeling een gerichte enquête gehouden, die op zowel nationale overheden als belanghebbenden uit de sector was gericht. In september 2022 werd een aanvullend gericht verzoek om gegevens en statistieken ingediend, met name over vlaggenstaatinspecteurs en het aantal inspecties;

–op 21 oktober 2021 werd een specifieke workshop gehouden met vlaggenstaatadministraties (17) en vertegenwoordigers van de sector (8), waaronder reders, classificatiebureaus, havenorganisaties en vertegenwoordigers van werknemers, over mogelijke veranderingen in het meten van de prestaties van de vlaggenstaat (paradigmaverschuiving van vloot naar bestuur voor kernprestatie-indicatoren);

–op 20 januari 2022 werd een laatste workshop georganiseerd. Het evenement werd opgesplitst in twee sessies met verschillende groepen belanghebbenden: één met vlaggenstaatautoriteiten van de EU-lidstaten (23 lidstaten vertegenwoordigd) en één met belanghebbenden uit de maritieme sector. De workshop was specifiek gericht op het verzamelen van standpunten over de definitieve beleidsmaatregelen en op de beoordeling van de verschillende effecten. DG MOVE en de consultant die belast was met de externe ondersteunende studie voor de effectbeoordeling raadpleegden de lidstaten en de belangrijkste belanghebbenden in verband met hun standpunt over de verschillende beleidsmaatregelen, maar ook om de verwachte en definitieve resultaten van de studie ter ondersteuning van de effectbeoordeling te valideren wat betreft de kwantificering van de effecten. Die activiteiten vonden plaats tijdens een informele bijeenkomst van de directeuren maritiem vervoer van de EU/EER (30 november 2021) en vergaderingen van het EU-Comité voor maritieme veiligheid en voorkoming van verontreiniging door schepen (17 mei 2021, 11 november 2021 en 31 mei 2022). Allen bevestigden dat een aanpassing aan de IMO-regels (III-code) nodig is;

–op verzoek van de lidstaten en de sector werden in het najaar van 2022 (augustus-oktober) bilaterale besprekingen gehouden. Zij betuigden hun algemene steun, waarbij de nadruk vooral lag op digitalisering en de noodzaak om die op te nemen in de beleidskeuze die de voorkeur geniet. Sommigen uitten hun bezorgdheid over het plan om de wettelijk voorgeschreven onderzoeken opnieuw door vlaggenstaten te laten uitvoeren (in termen van veiligheidseffecten).

–De verzamelde informatie was voor de Commissie van cruciaal belang om het ontwerp van de beleidsopties te kunnen verfijnen en de economische, sociale en milieueffecten ervan te beoordelen, de opties onderling te vergelijken en te bepalen welke optie waarschijnlijk de beste kosten-batenverhouding voor de samenleving biedt en ten volle bijdraagt tot het bereiken van een gemeten maar doeltreffendere en efficiëntere controle op de naleving van de vlaggenstaatverplichtingen. De raadplegingen hebben de Commissie ook geholpen om in te schatten hoe een gemeten aanpak kan worden overwogen die de veiligheid maximaliseert en tegelijk het risico minimaliseert dat de vlaggenstaten van de EU een concurrentienadeel ondervinden, waardoor het gevaar ontstaat dat schepen worden uitgevlagd van een EU-land naar een derde land. De resultaten van die processen vormden een aanvulling op de deskresearch in het kader van de externe ondersteunende studie.

- Alle vlaggenstaatadministraties en belanghebbenden uit de sector zijn voorstander van een duidelijk, samenhangend en afgestemd rechtskader waarin de internationale regels zijn opgenomen: de III-code en de IMO-audit. De voorkeursoptie geniet de steun van de nationale overheden, omdat ze een hoge mate van interne en externe samenhang waarborgt. Die optie wordt weloverwogen en evenredig geacht gezien de grote verscheidenheid van de EU-vloot qua omvang en type. De vlaggenstaatadministraties zijn voorstander van digitalisering, zoals digitale vlaggenstaatinspectierapporten en elektronische certificaten, en het delen ervan met andere EU-lidstaten en met de havenstaatcontrole. Belanghebbenden uit de sector beschouwen digitalisering als een voordeel. De EU-lidstaten zijn volledig voorstander van de verdere harmonisatie van inspecties en toezicht op erkende organisaties, en van capaciteitsopbouw en opleiding. Ook de lidstaten met de grootste vloten (in termen van het aantal schepen) verkiezen de voorkeursoptie boven de andere, omdat die als minder verstorend wordt beschouwd en het concurrentievermogen, de betrouwbaarheid en de veerkracht waarborgt van vloten die onder de vlag van een EU-land varen.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Deze evaluatie is voornamelijk gebaseerd op de gegevens die zijn verzameld tijdens de ex-postevaluatie en de geschiktheidscontrole maritiem vervoer van 2018 waarnaar eerder werd verwezen.

Naast de in dat kader verzamelde gegevens en uitgevoerde raadplegingen is bij het opstellen van dit voorstel een beroep gedaan op technische en juridische deskundigen om tot een exacte formulering van de technische definities en een duidelijke formulering van de wetgeving te komen. Die expertise is bijeengebracht binnen de Commissie en het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA). Daarover is gerapporteerd in het werkdocument van de diensten van de Commissie bij dit voorstel.

•

Effectbeoordeling

Het voorstel is gebaseerd op de resultaten van een effectbeoordeling op basis van een ondersteunende studie door een externe consultant met specifieke kennis.

Tijdens de effectbeoordeling werden vier beleidsopties voor de herziening van de richtlijn onderzocht, op basis van de volgende leidende beginselen:

de behoefte om de internationale regels en procedures die na de vaststelling van de richtlijn in 2009 zijn ontwikkeld en door de EU-lidstaten zijn overeengekomen, op te nemen in de richtlijn en de richtlijn eraan aan te passen;

samenwerking, permanente verbetering en prestaties waarborgen door rekening te houden met de lessen die tijdens de uitvoering van de richtlijn zijn getrokken;

verder digitaliseren om versterkte en gerichte inspecties door de vlaggenstaat en toezicht op de erkende organisaties mogelijk te maken. De richtlijn moet ook het gebruik van elektronische certificaten vergemakkelijken;

een efficiënte en geharmoniseerde aanpak voor capaciteitsopbouw, inspecties en monitoring van onder een vlag varende vloten waarborgen, om ervoor te zorgen dat de vlaggenstaatadministraties van de EU over de technische en operationele capaciteit beschikken om hun verplichtingen na te komen.

Alle opties bieden oplossingen voor de vastgestelde problemen, maar verschillen wat betreft het niveau en de ambitie van harmonisatie en controle om de naleving te waarborgen. De lidstaten behouden enige vrijheid met betrekking tot de inspectie en monitoring van de onder hun vlag varende vloot. Alle beleidsopties houden wijzigingen van de richtlijn in door de verplichte vlaggenstaatgerelateerde onderdelen van de III-code op te nemen in de richtlijn en de IMO-audit te blijven verplichten.

In optie 1 worden bovendien maatregelen voorgesteld die voorkomen dat niet-exclusief technisch personeel werkzaamheden verricht voor de vlaggenstaatadministraties. De administraties zouden middelen moeten krijgen om technisch personeel aan te werven, in dienst te nemen en in dienst te houden voor vlaggenstaatinspecties en toezicht op de erkende organisaties.

Optie 2 zou het inzetten van niet-exclusief technisch personeel niet verbieden, maar zou bepalen wanneer, voor welke onderzoeken en in welke uitzonderlijke omstandigheden dat kan gebeuren. Bij deze optie worden specifieke voorschriften voor inspecties ingevoerd, die in verhouding staan tot de omvang en het type van de vloot, om te waarborgen dat alle vlaggenstaatadministraties van de EU technisch kernpersoneel behouden. Er zou een groep van vlaggenstaatdeskundigen worden opgericht. Er zouden voorschriften voor digitalisering worden ingevoerd met betrekking tot de uitwisseling van informatie over schepen, zoals elektronische vlaggenstaatinspectierapporten en e-certificaten. Ten slotte zou ook de kwestie van gemeenschappelijke capaciteitsopbouw en geharmoniseerde opleiding (postkwalificatie) voor vlaggenstaatinspecteurs aan bod komen.

Ook in optie 3 wordt het gebruik van niet-exclusief technisch personeel verhinderd en wordt bovendien geëist dat de vlaggenstaatadministraties van de lidstaten over de capaciteit beschikken om de wettelijk voorgeschreven werkzaamheden te verrichten en de wettelijk voorgeschreven certificaten met betrekking tot de Internationale Veiligheidsmanagementcode af te geven. De daaropvolgende audits kunnen dan door erkende organisaties worden uitgevoerd. Tot slot moeten de vlaggenstaten van de EU volgens optie 4 ook over de capaciteit beschikken om de wettelijk voorgeschreven controlewerkzaamheden uit te voeren en de daarmee verband houdende wettelijke certificaten voor schepen met een “hoog risico” af te geven, voordat ze onder de vlag van een lidstaat mogen varen. Ook hier zou het inzetten van niet-exclusief technisch personeel dus verboden zijn.

Alle maatregelen op EU-niveau moeten worden afgewogen tegen de mogelijke gevolgen voor een vloot die onder de vlag van een EU-lidstaat vaart, en dus tegen de strategische veerkracht en de gevolgen voor de handel van en naar de EU als geheel (om te voorkomen dat schepen worden uitgevlagd naar niet-EU-landen). De conclusie van het effectbeoordelingsverslag luidt dat optie 2 de voorkeur geniet.

De effectbeoordeling is in januari 2023 ter goedkeuring voorgelegd aan de Raad voor regelgevingstoetsing. De raad heeft een positief advies met voorbehoud uitgebracht. De opmerkingen zijn behandeld in het werkdocument van de diensten van de Commissie bij dit wetgevingsvoorstel.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Het initiatief heeft een Refit-aspect omdat het de aanpassing en vereenvoudiging van de veiligheidswetgeving betreft, alsook de ondersteuning van de autoriteiten van de lidstaten om hun inspectie- en rapportageverplichtingen beter na te komen.

Daarnaast bevat de voorkeursoptie elementen van vereenvoudiging, aangezien de afgifte, het gebruik en de uitwisseling van elektronische documenten in verband met bijvoorbeeld vlaggenstaatinspecties en e-certificaten van schepen worden verduidelijkt. Daardoor kunnen vlaggenstaatinspecties (en inspecties in het kader van de havenstaatcontrole) efficiënter worden voorbereid en gericht, en kunnen schepen en alle werkzaamheden die namens de vlaggenstaat worden verricht, beter worden gemonitord. Het initiatief ondersteunt te allen tijde de controle op de naleving door schepen die onder een vlag varen. Bijstand van het EMSA aan nationale vlaggenstaatautoriteiten voor capaciteitsopbouw en opleiding over de uitvoering van vlaggenstaatinspecties en het ter beschikking stellen van een specifieke databank voor inspectierapporten, zullen de harmonisatie en de standaardisering in de hele EU ten goede komen.

• Grondrechten

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.

2. Gevolgen voor de begroting

De netto kosten van het voorstel voor de begroting van de Unie bedragen 7 tot 8,1 miljoen EUR in de periode 2025-2050. De gevolgen van het voorstel voor de begroting worden nader beschreven in het financieel memorandum dat als bijlage bij dit voorstel is gevoegd. De gevolgen van het voorstel voor de begroting zijn reeds opgenomen in het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1406/2002.

Het overzicht van de budgettaire gevolgen na het huidige MFK is indicatief en heeft geen invloed op het toekomstige akkoord over het MFK.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Bij dit voorstel is een uitvoeringsplan gevoegd met een opsomming van de nodige stappen om de maatregelen uit te voeren en een overzicht van de belangrijkste technische en juridische knelpunten en termijnen.

Er zijn passende monitoring- en rapportageregelingen vastgesteld. Het EMSA zal een belangrijke rol spelen in het proces, omdat het Agentschap verantwoordelijk is voor de ontwikkeling en de exploitatie van elektronische gegevenssystemen voor het zeevervoer, met name de databank voor inspectieverslagen.

De Commissie zal met de hulp van het EMSA toezien op de uitvoering. In het kader van zijn ondersteunende rol aan de Commissie brengt het EMSA ook cyclische bezoeken aan de lidstaten om de activiteiten ter plaatse te controleren ²⁶ . De lidstaten moeten blijven beschikken over een kwaliteitsbeheersysteem om te certificeren dat hun organisatie, beleid, processen, middelen en documentatie geschikt zijn om zich van hun verantwoordelijkheden te kwijten. Dat systeem moet worden gecertificeerd en vervolgens periodiek worden gecontroleerd. De lidstaten zullen de resultaten van de door de IMO en een geaccrediteerde instantie uitgevoerde audits moeten bekendmaken aan de Commissie en/of het EMSA, zodat de nationale vlaggenstaatautoriteiten hun certificering kunnen behouden. Dankzij de herziene prestatieregeling en de invoering van inspectierapporten en e-certificaten in de databank zal het toezicht doeltreffend kunnen verlopen.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Er zijn geen toelichtende stukken nodig omdat het voorstel tot doel heeft de bestaande regeling te vereenvoudigen en te verduidelijken.

•

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 van het ontwerp van wijzigingsrichtlijn is het belangrijkste onderdeel en bevat wijzigingen van talrijke bepalingen van Richtlijn 2009/21/EG.

Onderwerp, toepassingsgebied en definities

In punt 1 wordt artikel 3 gewijzigd teneinde enkele verwijzingen naar IMO-instrumenten in de bestaande definities te actualiseren en definities op te nemen die relevant zijn voor de richtlijn, met name de III-code.

Voorwaarden om een schip te laten varen

In punt 2 wordt artikel 4 gewijzigd om het gebruik van de databank voor de verificatie van de toestand van het schip in te voeren (overplaatsing, naargelang het geval) alvorens het schip in bedrijf mag worden genomen.

In punt 3 worden de artikelen 4 bis tot en met 4 quater ingevoegd.
Het nieuwe artikel 4 bis verplicht de lidstaat om zich als vlaggenstaat te houden aan de III-code en aanvullende vlaggenstaatinspecties uit te voeren om de veiligheid te waarborgen van schepen die onder de vlag van een lidstaat varen.
Het nieuwe artikel 4 ter verplicht administraties om over passende middelen te beschikken die in verhouding staan tot de omvang en het type van de vloot (de schepen die onder de vlag zijn geregistreerd), zodat ze kunnen voldoen aan de aanvullende inspectieverplichting en de toezichts- en monitoringvoorschriften voor erkende organisaties in de EU. De precieze details van de middelen voor het uitvoeren van inspecties van de onder een vlag varende vloot en voor toezicht op erkende organisaties worden vastgesteld door middel van een uitvoeringsmaatregel.
In het nieuwe artikel 4 quater worden de verantwoordelijkheden en de gemeenschappelijke capaciteitsopbouw van het personeel van de vlaggenstaat vastgelegd. Het gaat onder meer om de permanente ontwikkeling van opleidingsprogramma’s en -materialen die zijn aangepast aan updates van de internationale IMO-verdragen en om mogelijke nieuwe eisen die voortvloeien uit milieuoverwegingen, met name wat nieuwe technologieën betreft (bv. voortstuwing, nieuwe soorten brandstof enz.).

Acties in verband met of naar aanleiding van de monitoring van schepen die onder een vlag varen

In punt 4 wordt artikel 5 gewijzigd om de lidstaten in hun hoedanigheid van vlaggenstaten te verplichten het systeem voor de uitwisseling van maritieme informatie van de Unie (SafeSeaNet) te gebruiken teneinde schepen die onder hun vlag varen te controleren en te monitoren en bijvoorbeeld na te gaan of ze bij een havenstaatcontrole zijn aangehouden. Met die wijziging wordt ook het gebrek aan flexibiliteit van de vlaggenstaatregeling aangepakt in geval van crisissen of onverwachte gebeurtenissen, zoals de COVID-19-pandemie.

Databank voor elektronische informatie en inspectie

In punt 5 wordt artikel 6 gewijzigd met het oog op de invoering van elektronische documenten die moeten worden geregistreerd, bijgehouden, gerapporteerd en gedeeld via een nationaal elektronisch certificeringsregister dat compatibel is met de inspectiedatabank in het nieuwe artikel 6 bis. Met elektronische documenten worden onder meer digitale inspectierapporten en certificaten bedoeld.

Onder punt 6 wordt een nieuw artikel 6 bis ingevoerd, evenals de oprichting van de door de Commissie te hosten inspectiedatabank. Die wordt gebaseerd op de inspectiedatabank die al wordt gebruikt voor rapporten over havenstaatcontroles en de inspectie van passagiersschepen, en zal dezelfde technische kenmerken hebben. Voor de elektronische verzending van e-certificaten zullen dezelfde technische oplossingen worden gebruikt als die welke in de richtlijn havenstaatcontrole zijn vastgesteld, op basis van de technische oplossing die al door erkende organisaties wordt gebruikt om te voldoen aan de vereisten voor het delen van e-certificaten, zoals bepaald in de EU-wetgeving inzake erkende organisaties.

De aanpak is erop gericht voort te bouwen op bestaande systemen, verdere synergieën tot stand te brengen, dubbel werk te vermijden en informatie zoveel mogelijk te hergebruiken, waarbij wordt vertrouwd op één interoperabel systeem.

Toezicht op naleving en prestaties

In punt 7 wordt artikel 7 gewijzigd om te verduidelijken welke informatie moet worden bekendgemaakt na een IMO-audit. Ook wordt de eis ingevoerd dat de gecontroleerde lidstaat de Commissie, bijgestaan door het EMSA, de mogelijkheid moet bieden om die IMO-audits bij te wonen als waarnemer. De bedoeling is de transparantie te waarborgen en synergieën tussen de IMO-audits en de bezoeken van het EMSA te bevorderen.

Kwaliteitsbeheer en prestaties van vlaggenstaten

In punt 8 wordt artikel 8 gewijzigd en worden de reikwijdte en de dekking van het kwaliteitsbeheersysteem verduidelijkt zodat het alle registers omvat, ongeacht of het gaat om de traditionele (zogenaamde eerste) registers, internationale of overzeese of soortgelijke (zogenaamde tweede) registers die onder het gezag van de vlaggenstaat vallen en die schepen bevatten die de vlag van die staat voeren, alsmede alle activiteiten die verband houden met de vlaggenstaat.

Voorts worden controlevoorwaarden ingevoerd voor het geval de vlaggenstaat gebruik maakt of zal maken van niet-exclusieve inspecteurs, en worden alle betrokkenen verplicht te verzekeren dat er geen sprake is van belangenconflicten.

Tot slot moet de huidige prestatiemeting door middel van een uitvoeringshandeling worden herzien en gemoderniseerd, rekening houdend met een aantal nadere criteria en met een vergelijkbare prestatieregeling voor erkende organisaties. Ook worden voorschriften ingevoerd die door de lidstaten moeten worden toegepast op hun eigen prestatiebeoordeling, evenals de verplichting voor de Commissie om de algemene resultaten openbaar te maken.

Onder punt 9 wordt artikel 9 geschrapt.

Samenwerking en uitwisseling van informatie

Onder punt 10 worden de artikelen 9 bis en 9 ter ingevoegd.
Bij het nieuwe artikel 9 bis wordt een groep op hoog niveau inzake vlaggenstaataangelegenheden opgericht, die uit de vlaggenstaatautoriteiten en -deskundigen van de lidstaten bestaat en die alle met de vlaggenstaat verband houdende kwesties zal bespreken.
Het nieuwe artikel 9 ter voorziet in een dynamisch elektronisch rapporteringsinstrument voor het verzamelen van informatie en statistieken.

Comitéprocedure

Onder punt 11 wordt artikel 10 bijgewerkt met de recentste tekst over comitéprocedures voor uitvoeringshandelingen.

Gedelegeerde handelingen

In punt 12 wordt bepaald dat de Commissie bevoegd is om gedelegeerde handelingen inzake de actualisering van de bijlage vast te stellen en dat actualiseringen onderworpen zijn aan de standaardvrijwaringsclausule. Dat betekent dat bij veranderingen op internationaal niveau de normen in het EU-instrument ten minste op het huidige niveau worden gehandhaafd.

Uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie

Punt 13 bevat de standaardtekst voor de uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie.

Bijlagen

Punt 14 bevat een nieuwe bijlage met de delen 1 en 2 van Resolutie A.1070(28) “Code inzake de uitvoering van IMO-instrumenten” (III-code) die betrekking hebben op de vlaggenstaat.