Toelichting bij COM(2023)267 - Machtiging van Polen overeenkomstig artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG verlaagde accijnstarieven toe te passen op zware stookolie, aardgas, kolen en cokes die als verwarmingsbrandstof worden gebruikt - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)267 - Machtiging van Polen overeenkomstig artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG verlaagde accijnstarieven toe te passen op zware ... |
|---|---|
| bron | COM(2023)267 |
| datum | 24-05-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
De belastingheffing van energieproducten en elektriciteit in de Europese Unie is geregeld bij Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit1 (hierna “de energiebelastingrichtlijn” of “de richtlijn” genoemd).
Behalve op grond van met name de artikelen 5, 15 en 17 kan de Raad ook uit hoofde van artikel 19, lid 1, van de richtlijn op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen besluiten dat een lidstaat uit specifieke beleidsoverwegingen wordt gemachtigd om verdere belastingvrijstellingen of -verlagingen in te voeren.
Polen wil toestemming krijgen om de nationale belastingtarieven voor zware stookolie, aardgas, kolen en cokes die als verwarmingsbrandstof worden gebruikt, tijdelijk te verlagen tot onder de in artikel 9 van de richtlijn en tabel C van bijlage I bij de richtlijn vastgestelde minimumniveaus, gedurende een periode van zes maanden, wat binnen de in artikel 19, lid 2, van de energiebelastingrichtlijn vastgestelde maximumtermijn valt.
Bij brief van 3 januari 2023 hebben de Poolse autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van hun voornemen om die tijdelijke maatregel van 1 januari 2023 tot en met 30 juni 2023 toe te passen. Op 15 februari 2023 hebben de Poolse autoriteiten aanvullende informatie verstrekt.
Het derogatieverzoek ziet op de toepassing van verlaagde belastingtarieven voor zware stookolie, aardgas, kolen en cokes die als verwarmingsbrandstof worden gebruikt, overeenkomstig artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG. De hoge inflatie en de stijgende prijzen van energieproducten zetten de Poolse samenleving onder grote sociale en economische druk. Tegelijkertijd zou Polen zijn nationale belastingtarieven voor deze producten moeten verhogen als het de regels van Richtlijn 2003/96/EG betreffende de jaarlijkse herziening van de nationale belastingtarieven die in andere nationale valuta dan de euro zijn uitgedrukt, toepast.
De Poolse autoriteiten wezen erop dat de jaarlijkse actualisering van de in nationale valuta uitgedrukte minimumtarieven voor lidstaten die de euro niet hebben ingevoerd, zoals vereist op grond van artikel 13 van de richtlijn, in combinatie met de tijdelijk hoge — en ongunstige — wisselkoers van de euro met de zloty (EUR/PLN) op de eerste werkdag van oktober 2022, een verhoging van de belastingniveaus voor de betrokken producten zou inhouden2.
De wisselkoers van de zloty ligt sindsdien opnieuw op een gunstiger niveau, maar de procedure van artikel 13 houdt daarmee geen rekening, zodat de enige manier waarop Polen het belastingniveau voor de betrokken energieproducten op een constant niveau kan houden, erin bestaat een derogatieverzoek in te dienen. Zonder deze derogatie zouden de belastingniveaus voor deze producten moeten worden verhoogd.
Het Poolse verzoek heeft tot doel de mogelijke negatieve gevolgen van een dergelijke verhoging te ondervangen door de toepasselijke nationale belastingtarieven op hun huidige niveau te handhaven, onder de desbetreffende minimumbelastingniveaus die in de richtlijn zijn vastgesteld. Dit zou overeenkomen met een verlaging van de in euro uitgedrukte nationale belastingtarieven ten opzichte van de minimumtarieven, voor een bedrag dat gelijk is aan het wisselkoersverschil na de jaarlijkse aanpassing overeenkomstig artikel 13 van de richtlijn. Deze niet-indexering van de nationale tarieven zou ook worden toegepast op andere energieproducten die voor verwarmingsdoeleinden worden gebruikt in de zin van artikel 2, lid 3, van dezelfde richtlijn.
Polen benadrukte dat een dergelijke derogatie belangrijk is gelet op het negatieve effect van de sterke stijging van de energieprijzen, die een van de gevolgen van de Russische invasie in Oekraïne is. Deze situatie doet niet alleen de inflatie sterk stijgen, zo onderstreepten de Poolse autoriteiten, maar treft ook rechtstreeks de huishoudens en de bedrijven. In dit verband heeft Polen verduidelijkt dat een verlaging van het accijnstarief zou gelden voor alle afnemers van verwarmingsbrandstoffen waarop het derogatieverzoek betrekking heeft3.
Volgens de informatie in de onderstaande grafieken die door de Poolse autoriteiten zijn verstrekt, was er in 2022 een forse stijging van de prijzen van de energieproducten waarop het derogatieverzoek betrekking heeft.
Grafiek 1 — Gemiddelde prijs voor aardgas (2020-2023)4
Grafiek 2 — Spotprijs van steenkool in USD (2020-2022)5
Volgens de Poolse autoriteiten illustreren de bovenstaande grafieken de trends in de historische steenkool- en gasprijzen op de relevante groothandelsmarkten, met inbegrip van de prijsstijgingen in 2022 als gevolg van de Russische agressie tegen Oekraïne.
Grafiek 3 — Groothandelsprijzen voor zware stookolie6
Behalve gegevens over energieprijzen hebben de Poolse autoriteiten ook onderstaande tabel verstrekt, waarin de minimumbelastingniveaus die krachtens de richtlijn gelden voor elk energieproduct waarop hun verzoek betrekking heeft, worden vergeleken met de overeenkomstige tarieven die momenteel in Polen van kracht zijn (januari 2023). Zij benadrukten dat de accijnstarieven voor verwarmingsbrandstoffen zonder onderscheid van toepassing zijn op zowel particuliere huishoudens als commerciële afnemers.
| Energieproduct | EU-minima (EUR) | EUR/PLN (2023) | EU-minima in 2023 (PLN) | Accijns in 2022 (PLN) | Accijns in 2023 zonder tariefwijziging (EUR) | Verschil tussen de EU-minima en de werkelijke belasting (PLN) | Verschil tussen de EU-minima en de werkelijke belasting (EUR) | Wijziging van de EU-minima in verhouding tot de werkelijke belasting (%) |
| Zware stookolie (in PLN per 1 000 kg) | 15 | 4,832 | 72,48 | 69 | 14,2798 | 3,48 | 0,72 | 5,04 |
| Aardgas (in PLN per gigajoule bovenste verbrandingswaarde) | 0,3 | 4,832 | 1,45 | 1,38 | 0,2856 | 0,07 | 0,01 | 5,04 |
| Kolen en cokes (in PLN per gigajoule bovenste verbrandingswaarde) | 0,3 | 4,832 | 1,45 | 1,38 | 0,2856 | 0,07 | 0,01 | 5,04 |
Uitgaande van bovenstaande tabel is het verschil tussen de in de richtlijn vastgestelde minimumbelastingniveaus en de Poolse tarieven volgens de Poolse autoriteiten 5,04 % voor alle energieproducten waarop hun verzoek betrekking heeft.
Voor Polen is de accijns de prijscomponent waarop op de korte termijn kan worden ingegrepen om de ongewenste gevolgen van de jaarlijkse aanpassing overeenkomstig artikel 13 van de richtlijn te verzachten.
Ter ondersteuning van hun verzoek hebben de Poolse autoriteiten de Commissie ook de onderstaande grafieken verstrekt met: i) de wisselkoers die van toepassing was op de eerste werkdag van elke maand in 2022 (grafiek 4); ii) de wijzigingen in deze wisselkoers in oktober 2022 (grafiek 5); en iii) de gemiddelde maandelijkse wisselkoers voor 2022 (grafiek 6).
Grafiek 4 — Wisselkoers EUR/PLN op de eerste werkdag van elke maand (2022)
Grafiek 5 — Wisselkoers EUR/PLN in oktober (2022)
Grafiek 6 — Gemiddelde maandelijkse wisselkoers EUR/PLN (2022)
In het licht van de informatie in bovenstaande grafieken hebben de Poolse autoriteiten benadrukt dat het gebruik van oktober 20227 als referentiepunt voor de jaarlijkse aanpassing overeenkomstig artikel 13 van de richtlijn negatieve gevolgen had voor Polen. Om dit standpunt verder te onderbouwen, hebben zij onderstaand voorbeeld gegeven, dat duidelijk maakt dat de accijnstarieven voor de energieproducten waarop het verzoek betrekking heeft, binnen de in de richtlijn vastgestelde minimumniveaus zouden zijn gebleven indien de jaarlijkse aanpassing op de in januari 2022 geldende wisselkoers was gebaseerd.
| Energieproducten waarop het verzoek betrekking heeft | EU-minimumbelastingniveaus (EUR) | Accijnstarief (PLN) | Belastingtarief op basis van de gemiddelde maandelijkse wisselkoers EUR/PLN in januari 2022 | Tarief 2023 |
| Kolen en cokes (per gigajoule bovenste verbrandingswaarde) | 0,3 | 1,38 | 0,3 * 4,55 ≈ 1,37 | Geen wijziging nodig |
| Aardgas (per gigajoule bovenste verbrandingswaarde) | 0,3 | 1,38 | 0,3 * 4,55 ≈ 1,37 | Geen wijziging nodig |
| Zware stookolie (per 1 000 kg) | 15 | 69 | 15 * 4,55 ≈ 68 | Geen wijziging nodig |
De Poolse autoriteiten hebben ook relevante informatie verstrekt over de prognoses van de fundamentele macro-economische indicatoren voor de jaren 2021-20268. Hieruit blijkt dat de geraamde wisselkoers EUR/PLN in 2023 (gemiddeld) 4,6470 PLN voor één euro zal bedragen. Daarom moet volgens hun ramingen tot eind 2023 worden uitgegaan van het geraamde gemiddelde maandbedrag, namelijk 4,6470 PLN.
Volgens de Poolse autoriteiten zijn de budgettaire gevolgen van de wijziging van de accijnstarieven voor de betrokken energieproducten moeilijk in te schatten. Aangezien de correctie van de tarieven echter beperkt blijft, gaan zij ervanuit dat ook de gevolgen voor de begrotingsontvangsten onbeduidend zullen zijn, met name omdat hoge energieprijzen meer begrotingsinkomsten uit de btw genereren9.
De budgettaire gevolgen voor de periode waarop het derogatieverzoek betrekking heeft, worden op 9,2 miljoen PLN geraamd. De onderstaande tabel, die door de Poolse autoriteiten is verstrekt, geeft de budgettaire gevolgen voor elk van de betrokken energieproducten weer.
| Energieproduct | Budgettaire gevolgen voor de eerste helft van 2023 (miljoen PLN) |
| Zware stookolie en andere brandstoffen gebruikt voor verwarming | 2,4 |
| Aardgas en andere gassen gebruikt voor verwarming | 4,8 |
| Kolen en cokes | 2,0 |
De Poolse autoriteiten achten de derogatie derhalve noodzakelijk.
Aan het einde van de periode waarop het derogatieverzoek betrekking heeft, zullen de accijnstarieven voor de bovengenoemde producten worden verhoogd zodat zij opnieuw voldoen aan de minimumbelastingniveaus van de EU. Tegelijkertijd wordt niet uitgesloten dat om een verlenging van de derogatie zal worden verzocht.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Krachtens artikel 13, lid 1, wordt voor de lidstaten die de euro niet hebben ingevoerd, eenmaal per jaar de op de waarde van de belastingniveaus toe te passen tegenwaarde van de euro in nationale valuta vastgesteld. De voor deze omrekening toe te passen koersen zijn de in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakte koersen van de eerste werkdag van oktober, die worden toegepast vanaf 1 januari van het daaropvolgende kalenderjaar.
Krachtens artikel 13, lid 2, kunnen “[d]e lidstaten [...] bij de in lid 1 bedoelde jaarlijkse aanpassing de geldende belastingbedragen onveranderd laten, indien de omrekening van de in euro uitgedrukte belastingniveaus een verhoging van de in nationale valuta uitgedrukte belastingniveaus geeft van minder dan 5 %, of van minder dan 5 euro indien dat bedrag lager is dan het vorengenoemde percentage.”
De verhoging van de toepasselijke Poolse nationale tarieven overeenkomstig artikel 13, lid 1, van de richtlijn zou de tolerantie van 5 % die op grond van artikel 13, lid 2, van de richtlijn is toegestaan, net hebben overschreden.
Met hun verzoek om de nationale tarieven niet te moeten indexeren, vragen de Poolse autoriteiten om het tolerantieniveau dat van toepassing is op de jaarlijkse aanpassing van de tarieven, tijdelijk minimaal (met minder dan 1 procentpunt) op te rekken.
“Naast de bepalingen van de voorgaande artikelen, met name de artikelen 5, 15 en 17, kan de Raad op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen besluiten dat een lidstaat uit specifieke beleidsoverwegingen wordt gemachtigd verdere vrijstellingen of verlagingen in te voeren.”
Met de in de tijd beperkte derogatie willen de Poolse autoriteiten de negatieve gevolgen indammen waartoe een verhoging van de belastingniveaus op grond van artikel 13 van de richtlijn zou leiden als gevolg van een ongunstig hoge wisselkoers van de euro met de zloty. De tariefverlaging zou overeenstemmen met het bedrag dat gelijk is aan het wisselkoersverschil na de jaarlijkse aanpassing overeenkomstig artikel 13 van de richtlijn.
Volgens Polen zou de tijdelijke maatregel de sociale en economische lasten waarmee Poolse huishoudens en bedrijven in de huidige geopolitieke context geconfronteerd worden, gedeeltelijk verlichten. De Poolse autoriteiten wezen er in dit verband op dat zowel de verkopers van de onder de derogatie vallende energieproducten als hun afnemers baat zouden hebben bij de belastingverlaging. In de huidige context zou dit relevant zijn voor het sociale cohesiebeleid.
Artikel 19 van de richtlijn staat de invoering van een dergelijke belastingverlaging toe; dat artikel strekt er namelijk toe de lidstaten de mogelijkheid te geven uit specifieke beleidsoverwegingen verdere vrijstellingen of verlagingen in te voeren.
De beperkte geldigheidsduur van zes maanden valt binnen de maximumtermijn die is toegestaan in artikel 19, lid 2, van de energiebelastingrichtlijn, waarin voor dit soort maatregelen een maximumtermijn van zes jaar is vastgesteld, met de mogelijkheid tot verlenging.
De derogatie mag echter geen afbreuk doen aan de rechtshandeling die de Raad mogelijkerwijs zal vaststellen op basis van het voorstel van de Commissie tot wijziging van de energiebelastingrichtlijn10.
Regels inzake staatssteun
Met de tijdelijke belastingverlaging die de Poolse autoriteiten willen doorvoeren, daalt het tarief onder de in de richtlijn vastgestelde toepasselijke minimumbelastingniveaus.
Dit voorstel doet geen afbreuk aan een eventuele toetsing van de Poolse maatregel aan de staatssteunregels. Dit voorstel voor een uitvoeringsbesluit van de Raad doet evenmin afbreuk aan de verplichting van de lidstaat om ervoor te zorgen dat de staatssteunregels in acht worden genomen.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Ieder derogatieverzoek uit hoofde van artikel 19 van de energiebelastingrichtlijn moet door de Commissie worden onderzocht met inachtneming van: i) de goede werking van de eengemaakte markt; ii) de noodzaak eerlijke mededinging te verzekeren; en iii) het gezondheids-, milieu-, energie- en vervoersbeleid van de EU.
Volgens de Poolse autoriteiten strekt deze belastingverlaging ertoe de sociale en economische lasten waarmee de Poolse bevolking zou worden geconfronteerd in geval van een belastingverhoging als gevolg van de ongunstige wisselkoers van de euro met de zloty, in combinatie met een sterk stijgende inflatie die zowel huishoudens als bedrijven treft en mede te wijten is aan de recente prijsstijging door het conflict in Oekraïne, gedeeltelijk te verlichten.
Vanwege deze situatie is het niet waarschijnlijk dat de tijdelijke verlaging het handelsverkeer binnen de EU ongunstig zal beïnvloeden. Gezien de beperkte gevolgen en duur van de maatregel zou er geen sprake mogen zijn van concurrentieverstoring of belemmering van de goede werking van de eengemaakte markt.
Zoals in de REPowerEU-mededeling11 wordt benadrukt, verzoekt de Commissie de lidstaten maatregelen te nemen om energiebesparingen te stimuleren en het verbruik van fossiele brandstoffen te verminderen, waarbij met name aandacht wordt geschonken aan kwetsbare huishoudens en bedrijven. Gezien de korte looptijd van de maatregel en de huidige uitzonderlijke omstandigheden die samenhangen met de geopolitieke situatie, lijkt de gevraagde derogatie echter passend en evenredig. De maatregel houdt ook rekening met de noodzaak om een evenwicht te vinden tussen de specifieke beleidsdoelstellingen van artikel 19 van de energiebelastingrichtlijn, en met name het milieubeleid van de EU, enerzijds en de dwingende noodzaak om de betaalbaarheid van energie voor bedrijven en huishoudens te waarborgen anderzijds.
Onder deze omstandigheden en gelet op het feit dat de maatregel van tijdelijke aard is en een beperkt toepassingsgebied heeft, lijkt het passend de gevraagde machtiging te verlenen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG van de Raad.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het onder artikel 113 VWEU vallende gebied van de indirecte belastingen ressorteert als zodanig niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie in de zin van artikel 3 VWEU.
Op grond van artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG heeft de Raad evenwel, via afgeleid recht, een exclusieve bevoegdheid gekregen om een lidstaat te machtigen verdere vrijstellingen of verlagingen in de zin van dat artikel in te voeren. De lidstaten kunnen derhalve niet in de plaats van de Raad treden. Bijgevolg is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing op het onderhavige uitvoeringsbesluit. Aangezien deze handeling niet een ontwerp van wetgevingshandeling is, dient zij hoe dan ook niet te worden toegezonden aan de nationale parlementen overeenkomstig protocol nr. 2 bij de Verdragen ter beoordeling van de naleving van het subsidiariteitsbeginsel.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De belastingverlagingen gaan niet verder dan wat nodig is om het gestelde doel te bereiken.
De belastingverlagingen gelden gedurende een beperkte periode van zes maanden.
• Keuze van het instrument
Het voorgestelde instrument is een uitvoeringsbesluit van de Raad.
Artikel 19 van Richtlijn 2003/96/EG voorziet uitsluitend in dit soort maatregel.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De maatregel vereist geen evaluatie van bestaande wetgeving.
• Raadpleging van belanghebbenden
Dit voorstel is gebaseerd op een verzoek van Polen en heeft uitsluitend betrekking op deze lidstaat.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Er behoefde geen beroep te worden gedaan op externe deskundigheid.
• Effectbeoordeling
Dit voorstel betreft een machtiging van een afzonderlijke lidstaat op diens eigen verzoek en vereist geen effectbeoordeling.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De maatregel voorziet niet in een vereenvoudiging.
Hij vloeit voort uit een verzoek van Polen en heeft uitsluitend betrekking op deze lidstaat.
• Grondrechten
De maatregel heeft geen gevolgen voor de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De maatregel leidt niet tot financiële of administratieve lasten voor de Europese Unie. Het voorstel heeft derhalve geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Er is geen uitvoeringsplan nodig. Dit voorstel betreft een machtiging voor een belastingverlaging, gericht tot een afzonderlijke lidstaat, op diens eigen verzoek. Deze geldt voor een beperkte periode van zes maanden.
De toepasselijke belastingtarieven zullen onder de in de energiebelastingrichtlijn vastgestelde minimumbelastingniveaus liggen.
De maatregel kan worden geëvalueerd indien er na de geldigheidsduur een verzoek om verlenging wordt ingediend.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Het voorstel vereist geen toelichtende stukken over de omzetting.
• Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
In artikel 1 is bepaald dat Polen de belastingtarieven voor zware stookolie, aardgas, kolen en cokes die als verwarmingsbrandstof worden gebruikt, tot onder de minimumbelastingniveaus mag verlagen
In artikel 2 is bepaald dat de machtiging, zoals door Polen werd gevraagd, wordt verleend voor een periode van zes maanden, binnen de door de richtlijn toegestane maximumtermijn van zes jaar.