Toelichting bij COM(2023)234 - Bestrijding van corruptie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)234 - Bestrijding van corruptie. |
|---|---|
| bron | COM(2023)234 |
| datum | 03-05-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
Corruptie is zeer schadelijk voor de samenleving, voor onze democratieën, voor de economie en voor individuen. Zij ondermijnt de instellingen waarvan wij afhankelijk zijn en tast hun geloofwaardigheid aan, evenals hun vermogen om overheidsbeleid te ontwikkelen en openbare diensten van goede kwaliteit te verlenen. Zij fungeert als katalysator voor georganiseerde misdaad en vijandige buitenlandse inmenging. Het is van essentieel belang dat corruptie met succes wordt voorkomen en bestreden, zowel om de waarden van de EU en de doeltreffendheid van het EU-beleid te waarborgen als om de rechtsstaat en het vertrouwen in bestuurders en openbare instellingen te handhaven.
Corruptie vormt een belemmering voor duurzame economische groei, doordat middelen worden onttrokken aan productieve resultaten, de efficiëntie van overheidsuitgaven wordt ondermijnd en de sociale ongelijkheid wordt vergroot. Zij belemmert de doeltreffende en soepele werking van de eengemaakte markt, veroorzaakt onzekerheden bij het zakendoen en werkt remmend op investeringen. Corruptie is per definitie moeilijk te kwantificeren, maar volgens zelfs voorzichtige ramingen kost het de EU-economie minstens 120 miljard euro per jaar1. De negatieve effecten van corruptie zijn wereldwijd voelbaar en ondermijnen de inspanningen om goed bestuur en welvaart tot stand te brengen en de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties te verwezenlijken.
Uit de Eurobarometer-enquête van 2022 blijkt dat 68 % van de EU-burgers en 62 % van de in de EU gevestigde bedrijven nog steeds denkt dat corruptie in hun land wijdverbreid is2. In de Staat van de Unie van 2022 staat de bestrijding van corruptie hoog op de agenda van de Europese Commissie, waarbij wordt benadrukt dat dit zowel op EU- als op nationaal niveau moet worden aangepakt. Het Europees Parlement heeft ook herhaaldelijk aangedrongen op meer EU-maatregelen ter bestrijding van corruptie3. De Raad heeft soortgelijke oproepen gedaan, met name in het kader van de samenwerking ter bestrijding van georganiseerde en zware internationale criminaliteit4.
Het bestaande EU-rechtskader voor corruptiebestrijding moet worden geactualiseerd om rekening te houden met de ontwikkeling van corruptiedreigingen en de wettelijke verplichtingen van de Unie en de lidstaten uit hoofde van het internationaal recht, alsook met de ontwikkeling van de nationale strafrechtelijke kaders. Kaderbesluit 2003/568/JBZ5 van de Raad bevat voorschriften inzake de strafbaarstelling van corruptie in de privésector. De Overeenkomst van 1997 ter bestrijding van corruptie waarbij EU-ambtenaren of ambtenaren van de EU-lidstaten betrokken zijn6, heeft betrekking op bepaalde vormen van corruptie waarbij deze ambtenaren in het algemeen betrokken zijn. Deze instrumenten zijn echter niet voldoende uitgebreid en de bestaande regels in de lidstaten moeten verder worden ontwikkeld om een coherentere en doeltreffendere respons in de Unie te waarborgen. Ook zijn er lacunes in de handhaving op nationaal niveau en belemmeringen bij de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten in verschillende lidstaten aan het licht gekomen. De autoriteiten in de lidstaten staan voor uitdagingen in verband met de buitensporig lange duur van de vervolging, korte verjaringstermijnen, regels inzake immuniteit en voorrechten, beperkte beschikbaarheid van middelen, opleiding en onderzoeksbevoegdheden, om er maar een paar te noemen.
De Europese Unie is partij bij het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie (UNCAC)7, het meest omvattende internationale rechtsinstrument op dit gebied, met een uitgebreide combinatie van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van corruptie. Dit wetgevingsvoorstel zal het wetgevingskader van de EU actualiseren, onder meer door er voor de EU bindende internationale normen in op te nemen, zoals die in het UNCAC. Het doel is ervoor te zorgen dat alle vormen van corruptie in alle lidstaten strafbaar worden gesteld, dat ook rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de desbetreffende strafbare feiten en dat de opgelegde straffen doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Daarnaast bevat het voorstel relevante maatregelen om corruptie te voorkomen in overeenstemming met internationale normen en om grensoverschrijdende samenwerking te vergemakkelijken, zoals vereist door het UNCAC.
Om corruptie uit te roeien, zijn zowel preventieve als repressieve mechanismen nodig. De lidstaten worden aangemoedigd om in het kader van de bestrijding van corruptie een breed scala aan preventieve, wetgevende en samenwerkingsmaatregelen te nemen. Tekortkomingen in de integriteit, niet openbaar gemaakte belangenconflicten of ernstige schendingen van ethische regels kunnen corrupte activiteiten worden als zij niet worden aangepakt. Het voorkomen van corruptie vermindert de behoefte aan strafrechtelijke repressie en heeft ruimere voordelen bij het bevorderen van het vertrouwen van het publiek en het beheer van het gedrag van overheidsfunctionarissen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstel voor een richtlijn vormt een aanvulling op de EU-strategie voor de veiligheidsunie (2020-2025)8. In april 2021 heeft de Commissie ook de EU-strategie 2021-2025 voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit9 vastgesteld met specifieke maatregelen ter bestrijding van corruptie als katalysator voor georganiseerde criminaliteit. Als follow-up heeft de Commissie de huidige stand van zaken met betrekking tot zowel de wetgevende als de operationele dimensie van de voorkoming en bestrijding van corruptie beoordeeld in het kader van een externe studie, die eind 2022 werd afgerond10.
De EU-strategie voor de bestrijding van mensenhandel (2021-2025)11, die in april 2021 is aangenomen, houdt nauw verband met de EU-strategie voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Daarin wordt benadrukt dat criminele organisaties die betrokken zijn bij mensenhandel, voor hun activiteiten steeds meer gebruikmaken van legale ondernemingen en zich ook bezighouden met andere zware criminaliteit, zoals corruptie, waarmee zij hun kernactiviteiten ondersteunen. Corruptie kan de opsporing van mensenhandel verder belemmeren, bijvoorbeeld als de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de identificatie van de slachtoffers, bij de corruptie betrokken zijn.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Inhoudsopgave
Sinds 2020 volgt de Commissie de ontwikkelingen op het gebied van corruptiebestrijding op nationaal niveau als een van de centrale pijlers van het jaarlijkse verslag over de rechtsstaat. Sinds 2022 bevatten de verslagen ook aanbevelingen voor elk land, die erop gericht zijn de lidstaten te ondersteunen bij hun inspanningen om lopende of geplande hervormingen voort te zetten, positieve ontwikkelingen aan te moedigen en te helpen vaststellen waar verbeteringen of follow-up van recente veranderingen of hervormingen nodig zijn. Corruptiebestrijdingsmaatregelen maken ook deel uit van de werkzaamheden met de lidstaten in het kader van het Europees Semester en de plannen voor herstel en veerkracht. Het Europees Semester heeft een beoordeling verricht van uitdagingen in de strijd tegen corruptie, zoals openbare aanbestedingen, integriteit in het openbaar bestuur, het ondernemingsklimaat en de gezondheidszorg. De landspecifieke aanbevelingen in het kader van het Semester hebben geleid tot concrete hervormingen en investeringen ter verbetering van de capaciteit voor corruptiebestrijding in verschillende lidstaten. Deze komen tot uiting in de nationale plannen voor herstel en veerkracht.
Op grond van de verordening betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (Verordening (EU, Euratom) 2020/2092) kan de Commissie voorstellen dat de Raad EU-lidstaten begrotingsmaatregelen oplegt wanneer schendingen van de beginselen van de rechtsstaat — met inbegrip van corruptie — het goed financieel beheer van de Unie of de financiële belangen van de Unie op een voldoende rechtstreekse wijze aantasten of dreigen aan te tasten.
Corruptie dient ook als instrument voor buitenlandse inmenging in democratische processen, en is het belangrijkste doelwit van de maatregelen die thans worden ontwikkeld in het kader van het pakket voor de verdediging van de democratie, dat eveneens deel uitmaakt van het werkprogramma van de Commissie voor 2023.
Bij Richtlijn 2014/4212 zijn regels vastgesteld voor de bevriezing en confiscatie van hulpmiddelen en opbrengsten van misdrijven teneinde criminelen hun illegale vermogensbestanddelen daadwerkelijk te ontnemen. Het toepassingsgebied ervan omvat ook strafbare feiten die vallen onder de Overeenkomst ter bestrijding van corruptie waarbij ambtenaren betrokken zijn13 en Kaderbesluit 2003/568/JBZ van de Raad inzake de bestrijding van corruptie in de privé-sector14. In mei 2022 heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een nieuwe richtlijn betreffende ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen15, voortbouwend op de eerdere wetgeving16. Het voorstel voorziet in een nieuw en versterkt kader voor de ontneming van vermogensbestanddelen om ervoor te zorgen dat criminaliteit niet loont. Het zou de autoriteiten betere instrumenten bieden om criminele organisaties de financiële middelen te ontnemen om verdere criminele activiteiten, waaronder corruptie, uit te voeren.
Corruptie en witwassen zijn intrinsiek met elkaar verbonden. Net als andere opbrengsten genererende criminaliteit worden corruptiedelicten gepleegd met particulier gewin als doel. De bestrijding van het witwassen van geld is de hoeksteen van de bredere agenda voor de bestrijding van zware criminaliteit, waaronder corruptie, door criminelen hun onrechtmatig verkregen winsten te ontnemen en door degenen die meewerken aan het witwassen van dergelijke winsten, te vervolgen.
Richtlijn (EU) 2018/1673 inzake de strafrechtelijke bestrijding van het witwassen van geld17 stelt basisregels vast voor de strafbaarstelling van het witwassen van geld en bepaalt dat corruptie een basisdelict van het witwassen van geld moet vormen. In juli 2021 heeft de Commissie wetgevingsvoorstellen aangenomen om de regels van de Unie ter bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (AML/CFT)18 aan te scherpen, met name door de financiële-inlichtingeneenheden (FIE’s) beter in staat te stellen financiële inlichtingen in verband met het witwassen van opbrengsten van misdrijven op te sporen, te analyseren en te verspreiden. Dit is een essentiële voorwaarde om corruptiedelicten doeltreffend te kunnen onderzoeken en vervolgen.
De illegale handel in cultuurgoederen is een lucratieve zaak voor de georganiseerde misdaad. Naast de illegale handel kunnen criminelen zelfs legaal verworven cultuurgoederen misbruiken voor het witwassen van geld en het ontwijken van sancties. Op 13 december 2022 heeft de Commissie het EU-actieplan tegen de illegale handel in cultuurgoederen19 aangenomen, dat de EU en de lidstaten een alomvattend kader biedt om de preventie, opsporing en strafrechtelijke respons op de illegale handel in cultuurgoederen en daarmee verband houdende criminaliteit, waaronder corruptie, te bevorderen.
Richtlijn (EU) 2019/1937 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (“de klokkenluidersrichtlijn”)20 is in 2019 vastgesteld met als doel een robuuste bescherming van klokkenluiders te bieden als middel om de handhaving van het EU-recht op belangrijke beleidsterreinen te versterken. De richtlijn is ook van toepassing op het melden van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, en op de bescherming van personen die melding maken van dergelijke inbreuken21. Deze richtlijn moet van toepassing worden verklaard op de melding van strafbare feiten als bedoeld in dit voorstel, alsook op de bescherming van personen die dergelijke strafbare feiten melden. De bevoegde nationale autoriteiten moeten er ook voor zorgen dat de personen die bewijsmateriaal verstrekken of anderszins meewerken aan strafrechtelijke onderzoeken, de nodige bescherming, ondersteuning en bijstand krijgen in het kader van strafprocedures.
Burgerschaps- en verblijfsregelingen voor investeerders.
Burgerschaps- en verblijfsregelingen voor investeerders (“gouden visa” en “gouden paspoorten”) kunnen financiële en economische delicten, waaronder corruptie, helpen verbergen of vergemakkelijken22. Er is ook bezorgdheid over het gebrek aan transparantie en controle van deze regelingen, ook in verband met de rol van tussenpersonen in deze regelingen. Met het voorstel van de Commissie voor een nieuwe antiwitwasverordening23 wordt beoogd toezicht in te stellen op de activiteiten van tussenpersonen in verblijfsregelingen voor investeerders. De Commissie beschouwt burgerschapsregelingen voor investeerders, waarbij het burgerschap van een lidstaat, en dus van de Unie, systematisch wordt toegekend in ruil voor vooraf vastgestelde betalingen of investeringen en zonder een echte band met de toekennende lidstaat, als een inbreuk op het EU-recht. Bijgevolg is de Commissie van mening dat de lidstaten dergelijke regelingen niet mogen toepassen24. De Commissie heeft op basis van haar prerogatieven als hoedster van de Verdragen rechtstreeks actie ondernomen tegen lidstaten die dergelijke regelingen handhaven, met het oog op de beëindiging ervan.
In een aanbeveling van de Commissie van 28 maart 2022 werden de lidstaten opgeroepen te zorgen voor alle nodige maatregelen en waarborgen om de verschillende risico’s die inherent zijn aan verblijfsregelingen voor investeerders, met inbegrip van die in verband met corruptie, aan te pakken25.
Richtlijn (EU) 2017/137126 heeft tot doel een geharmoniseerd systeem op te zetten, met gemeenschappelijke minimumvoorschriften, ter bestrijding van fraude en andere strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad. De richtlijn bevat gemeenschappelijke definities van een aantal strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, waaronder fraude, witwassen van geld, actieve en passieve corruptie en wederrechtelijke toe-eigening.
Artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de gedeelde verantwoordelijkheid van de Unie en de lidstaten om fraude en alle andere onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden, te bestrijden door middel van doeltreffende en afschrikkende maatregelen. Het voorziet ook in de verplichting om te zorgen voor hetzelfde niveau van bescherming voor de financiële belangen van de Unie en die van de lidstaten.
Om ervoor te zorgen dat de lidstaten beschikken over gelijkwaardige maatregelen ter bestrijding van corruptie die de financiële belangen van Unie schaadt en die welke hun eigen financiële belangen schaadt, moet Richtlijn (EU) 2017/1371 op het gebied van sancties, verzwarende en verzachtende omstandigheden en verjaringstermijnen in overeenstemming worden gebracht met de normen van deze richtlijn.
In het kader van de evaluatie van Richtlijn (EU) 2017/1371 zal de Commissie overeenkomstig artikel 18 van die richtlijn beoordelen in hoeverre de in die richtlijn bedoelde strafbare feiten ook moeten worden geactualiseerd in het licht van deze richtlijn.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslagen voor dit voorstel zijn artikel 83, lid 1, artikel 83, lid 2, en artikel 82, lid 1, punt d), VWEU.
In artikel 83, lid 1, VWEU wordt corruptie aangemerkt als een van de strafbare feiten met een specifieke grensoverschrijdende dimensie. Het stelt het Europees Parlement en de Raad in staat om volgens de gewone wetgevingsprocedure bij richtlijnen de noodzakelijke minimumvoorschriften vast te stellen voor het definiëren van corruptie.
Er bestaat geen uniforme definitie van corruptie, aangezien corruptie in verschillende vormen bestaat waarbij verschillende deelnemers betrokken zijn. Corruptie is immers een endemisch verschijnsel dat meerdere vormen aanneemt in alle geledingen van de samenleving, bijvoorbeeld omkoping, verduistering, ongeoorloofde beïnvloeding, handel in informatie, misbruik van functie en illegale verrijking27.
Tijdens de onderhandelingen van het UNCAC hebben de verdragsluitende staten van de Verenigde Naties zorgvuldig nagedacht over de vraag of er een wettelijke definitie van corruptie moest worden ontwikkeld. Er werd geconcludeerd dat pogingen om tot een alomvattende definitie te komen, onvermijdelijk niet zouden volstaan om bepaalde vormen van corruptie aan te pakken. Als gevolg daarvan heeft de internationale gemeenschap een consensus bereikt over bepaalde uitingen van corruptie, waarbij elke staat vrij is om verder te gaan dan de minimumnormen van het UNCAC28.
Artikel 83, lid 2, VWEU is de rechtsgrondslag voor de vaststelling van Richtlijn (EU) 2017/1371, die bij de voorgestelde richtlijn wordt gewijzigd. Het voorziet in de bevoegdheid van de EU om minimumvoorschriften vast te stellen betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties op EU-beleidsterreinen waarvoor harmonisatiemaatregelen zijn genomen, indien dit van essentieel belang is voor een doeltreffende uitvoering van dergelijke beleidsterreinen.
Artikel 82, lid 1, punt d), vormt de rechtsgrondslag voor maatregelen ter bevordering van de samenwerking tussen justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten inzake strafvervolging en tenuitvoerlegging van beslissingen, zoals de vaststelling van gemeenschappelijke regels betreffende de rechterlijke bevoegdheid in strafzaken.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Corruptie is een transnationaal verschijnsel dat alle samenlevingen en economieën treft. Maatregelen die uitsluitend op nationaal niveau of zelfs op Unieniveau worden getroffen zonder internationale coördinatie en samenwerking, zouden onvoldoende uitwerking hebben. Bij het optreden van de Unie moet rekening worden gehouden met de werkzaamheden van de Groep van Staten tegen Corruptie van de Raad van Europa (Greco), de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC). Van 2016 tot 2021 heeft Eurojust 505 grensoverschrijdende corruptiezaken geregistreerd, waarbij het aantal in deze periode van vijf jaar gestaag is toegenomen29, wat bevestigt dat corruptie een geleidelijk toenemend grensoverschrijdend verschijnsel in de EU is. Uit een recente studie van de Europese Commissie is gebleken dat het ontbreken van een coherent Europees kader met bepalingen voor alle corruptiegerelateerde strafbare feiten die in internationale normen zijn vastgesteld, een bron is van wetgevende en operationele problemen bij de aanpak van grensoverschrijdende corruptiezaken30.
Gezien de transnationale dimensie van corruptie en rekening houdend met de reeds bestaande EU-wetgeving, wordt verwacht dat maatregelen op EU-niveau doeltreffender en efficiënter zullen zijn en een tastbare meerwaarde zullen opleveren in vergelijking met maatregelen die de lidstaten afzonderlijk nemen. Optreden van de EU zou toegevoegde waarde creëren door het strafrecht van de lidstaten verder op elkaar af te stemmen en zo bij te dragen tot een gelijk speelveld tussen de lidstaten, coördinatie en gemeenschappelijke normen. Zoals blijkt uit de analyse in de jaarlijkse verslagen over de rechtsstaat, wijzen de lacunes in en de beperkte handhaving van bestaande wetgeving, samen met de noodzaak van samenwerking en capaciteit om grensoverschrijdende zaken te vervolgen, erop dat een sterkere coördinatie en de vaststelling van gemeenschappelijke normen in de hele EU nodig zijn. Bovendien zou de doeltreffendheid van preventiemaatregelen en onderzoeksinstrumenten in de hele EU worden verbeterd. Voorts is, gezien het toenemende grensoverschrijdende karakter van corruptiezaken, een nauwe samenwerking tussen de lidstaten nodig om te zorgen voor adequate voorkoming en repressie. Gemeenschappelijke definities van strafbare feiten zouden een dergelijke samenwerking vergemakkelijken. Tot slot vereist de bestrijding van corruptie de gezamenlijke inspanningen van veel actoren. Het inpassen van de kwestie van corruptie in de bredere context van de EU, in tegenstelling tot de afzonderlijke nationale contexten van de lidstaten, maakt dus een bredere betrokkenheid van alle relevante belanghebbenden mogelijk.
Als er op EU-niveau geen actie wordt ondernomen, zal de omvang van het corruptieprobleem de komende jaren waarschijnlijk aanzienlijk toenemen. Dit zou duidelijke grensoverschrijdende gevolgen hebben en rechtstreekse gevolgen voor de eengemaakte markt, de financiële belangen van de EU en de veiligheid in het algemeen. Corruptie in een lidstaat is van rechtstreeks belang voor andere lidstaten vanwege de grensoverschrijdende gevolgen ervan. De justitiële en rechtshandhavingsinstanties zouden moeilijkheden blijven ondervinden bij de aanpak van de meer complexe corruptiezaken, waardoor daders de mogelijkheid zouden krijgen om eventueel aan 'forum-shopping' te doen binnen jurisdicties van de EU waar bepaalde corruptie niet of minder doeltreffend of alomvattend wordt aangepakt binnen het wetgevend kader ter bestrijding van corruptie. Voortgezette corruptie zou uiteindelijk resulteren in hogere maatschappelijke kosten in de vorm van voortgezette criminele activiteit, en zou ook kunnen bijdragen tot de voortgezette werking van criminele organisaties.
• Evenredigheid
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 5, lid 4, VEU beperkt de voorgestelde nieuwe richtlijn zich tot wat noodzakelijk en evenredig is om corruptie doeltreffend te voorkomen en te bestrijden en om internationale verplichtingen en normen ten uitvoer te leggen, met name wat betreft de strafbaarstelling van corruptie, in overeenstemming met het UNCAC.
Het UNCAC vereist dat de partijen bij het verdrag wetgevende en andere maatregelen nemen om omkoping, wederrechtelijke toe-eigening en het witwassen van geld strafbaar te stellen en dat zij overwegen wetgevende of andere maatregelen te nemen om andere handelingen (zoals misbruik van functie, ongeoorloofde beïnvloeding en, afhankelijk van hun grondwet en fundamentele beginselen van hun rechtsstelsel, onrechtmatige verrijking). In overeenstemming met de toezeggingen in de politieke verklaring die tijdens de speciale zitting van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 2021 tegen corruptie is aangenomen, moet de Europese Unie, voor zover mogelijk, verder gaan dan het minimum en aanvullende maatregelen vaststellen ter voorkoming en bestrijding van corruptie.
In het voorstel wordt het toepassingsgebied van de corruptiedelicten gedefinieerd met het oogmerk alle relevante gedragingen te bestrijken, doch dit toepassingsgebied te beperken tot wat noodzakelijk en evenredig is. Het voorstel versterkt waar nodig bestaande internationale verplichtingen om de grensoverschrijdende samenwerking te verbeteren en te voorkomen dat criminelen de verschillen tussen de nationale wetgevingen in hun voordeel uitbuiten.
Het effect van de voorgestelde maatregelen op de lidstaten wat betreft de noodzakelijke middelen en de noodzaak om het nationale kader aan te passen, wordt tenietgedaan door de voordelen van het toegenomen vermogen van de lidstaten om corruptie door middel van het strafrecht aan te pakken, onder meer door betere grensoverschrijdende samenwerking tussen bevoegde autoriteiten in gevallen van grensoverschrijdende corruptie. De maatregelen op het gebied van voorkoming en het gebruik van onderzoeksmiddelen worden alleen op elkaar afgestemd voor zover dat nodig is om het voorgestelde strafrechtelijk kader doeltreffend te laten functioneren.
• Keuze van het instrument
In overeenstemming met artikel 83 en artikel 82, lid 1, VWEU kan de vaststelling van minimumvoorschriften betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties op het gebied van ernstige criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie, met inbegrip van corruptie, alleen worden bereikt door middel van een volgens de gewone wetgevingsprocedure vast te stellen richtlijn van het Europees Parlement en de Raad.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De Overeenkomst van 1997 ter bestrijding van corruptie waarbij ambtenaren betrokken zijn, die betrekking heeft op omkoping in de publiek sector en Kaderbesluit 2003/568/JBZ, dat betrekking heeft op omkoping in de particuliere sector, zijn niet aan een evaluatie onderworpen.
De Commissie heeft tot dusver twee verslagen over de uitvoering van Richtlijn (EU) 2017/1371 vastgesteld. Op 6 september 2021 keurde de Commissie het eerste verslag goed31, waarin werd aangegeven dat alle door de richtlijn gebonden lidstaten de belangrijkste bepalingen ervan hadden omgezet, maar dat de omzetting van de richtlijn nog moest worden verbeterd met betrekking tot enkele andere bepalingen. In het verslag wordt opgemerkt dat sommige aspecten van de definitie van “overheidsfunctionaris” niet in de wetgeving van ongeveer de helft van de lidstaten zijn omgezet. Volgens het verslag is in verschillende lidstaten is een extra aspect — “plichtsverzuim” — vereist bij zowel actieve als passieve corruptie. Dit extra aspect beperkt het toepassingsgebied van de definities van corruptie in de richtlijn aanzienlijk.
Wat “passieve corruptie” betreft, heeft de Commissie vastgesteld dat in een klein aantal lidstaten het aspect waarbij overheidsfunctionarissen “een ambtshandeling” nalaten, niet in nationaal recht is omgezet. Wat “actieve corruptie” betreft, wordt in het verslag vastgesteld dat sommige aspecten van de definitie waarin de richtlijn voorziet, in sommige lidstaten ontbreken of niet correct zijn omgezet. Met betrekking tot wederrechtelijke toe-eigening heeft de Commissie vastgesteld dat sommige lidstaten hebben voorzien in een beperktere omzetting van de desbetreffende bepaling of deze helemaal niet hebben omgezet. In het verslag wordt ook vermeld dat, wat sancties betreft, de bepalingen van de richtlijn in een kwart van de lidstaten niet correct zijn omgezet. Wat de verjaringstermijnen betreft, heeft de Commissie vastgesteld dat de verjaringstermijn voor de tenuitvoerlegging van een vonnis in enkele lidstaten korter is dan die waarin de richtlijn voorziet32.
In september 2022 heeft de Commissie het tweede verslag over de uitvoering van Richtlijn (EU) 2017/1371 uitgebracht33. Het verslag spitste zich toe op drie specifieke kwesties: i) de geschiktheid van de in de richtlijn vastgestelde drempel voor btw-fraude (10 miljoen EUR totale schade); ii) de doeltreffendheid van de bepalingen inzake verjaringstermijnen; en iii) de vraag of de richtlijn doeltreffend is ten aanzien van fraudegevallen bij aanbestedingen. Overeenkomstig artikel 18, lid 3, van Richtlijn (EU) 2017/1371 was het verslag hoofdzakelijk gebaseerd op de informatie die de lidstaten aan de Commissie hebben verstrekt, met inbegrip van jaarlijkse statistieken over de in de richtlijn bedoelde strafbare feiten.
• Raadpleging van belanghebbenden
In 2022 en 2023 heeft de Commissie de lidstaten geraadpleegd over hun bestaande bepalingen op nationaal niveau met betrekking tot de strafbaarstelling en bestrijding van corruptie, door bijgewerkte informatie op te vragen via twee vragenlijsten, zoals hieronder beschreven.
De ideeën voor een ontwerprichtlijn en de antwoorden op de vragenlijsten werden besproken tijdens twee workshops voor het delen van ervaringen over corruptiebestrijding. Deze workshops vonden plaats op 14 december 2022 en 14 maart 2023 met deskundigen uit de lidstaten, waaronder vertegenwoordigers van het ministerie van Binnenlandse Zaken, het ministerie van Justitie, de agentschappen voor corruptiebestrijding, de politie en het openbaar ministerie. De Commissie heeft ook overleg gepleegd met de agentschappen en organen van de Unie die belast zijn met de ondersteuning van de politiële en justitiële samenwerking tussen de lidstaten, met inbegrip van het Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken (Eurojust) en het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol), alsook met het Europees Openbaar Ministerie (EOM) en de nationale autoriteiten die belast zijn met de voorkoming en bestrijding van corruptie.
De Commissie heeft internationale organisaties, waaronder het UNODC, de OESO en de Greco, geraadpleegd en input ontvangen. De academische wereld en het maatschappelijk middenveld hebben ook input geleverd, waaronder Transparency International en de UNCAC-coalitie. Tijdens een plenaire vergadering van de lokale onderzoekscorrespondenten op het gebied van corruptie34 op 13 maart 2023 zijn verschillende onderwerpen in verband met het voorstel besproken.
Dit voorstel is ook besproken tijdens de vergaderingen van het netwerk van contactpunten voor de rechtsstaat van 27 januari 2023, de deskundigengroep inzake burgerschaps- en verblijfsregelingen voor investeerders van 1 maart 2023, het EU-platform voor FIE’s van 15 maart 2023 en de deskundigengroep van de Commissie inzake het EU-strafrechtbeleid van 27 maart 2023.
In het algemeen benadrukten de lidstaten en belanghebbenden de noodzaak van harmonisatie van corruptiedelicten en sancties om corruptie in de hele EU op een alomvattende en doeltreffende manier te bestrijden. De belanghebbenden gaven aan dat er frequent gevallen waren waarin verschillen tussen definities een belemmering vormden voor doeltreffende grensoverschrijdende samenwerking bij de vervolging van corruptiedelicten. De onderlinge aanpassing van de respectieve definities van corruptiedelicten zou de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie en de samenwerking tussen rechtshandhavingsinstanties moeten verbeteren. Het onderling afstemmen van de zwaarte van de sancties voor corruptiedelicten zou ook de handhaving en afschrikking in de hele EU doeltreffender maken. Een aantal lidstaten voerde aan dat een mechanische omzetting van het strafbare feit van illegale verrijking zoals gedefinieerd in het UNCAC in strijd zou zijn met het vermoeden van onschuld en de constitutionele tradities van de lidstaten. Een groot deel van de belanghebbenden stelde voor dat het voorstel ook betrekking zou moeten hebben op voorkoming van corruptie, aanvullende sancties zou moeten omvatten, zoals de onverkiesbaarheid voor een openbaar ambt of de onmogelijkheid om een dergelijk ambt uit te oefenen of deel te nemen aan een aanbesteding met overheidsmiddelen, en het belang van gespecialiseerde instanties voor corruptiebestrijding, met voldoende onafhankelijkheid, opleiding en middelen, tot uiting zou moeten brengen.
Er werd een verzoek om input gepubliceerd, waarbij van 20 januari 2023 tot en met 17 februari 2023 feedback kon worden gegeven, en in totaal werden 361 bijdragen ontvangen35. De antwoorden bevestigden het cruciale belang van corruptiebestrijding en de noodzaak om corruptie in de EU op vele niveaus aan te pakken, ook in de EU-instellingen. Hoewel in de overgrote meerderheid van de antwoorden om aanvullende maatregelen werd verzocht, onderstreepten sommigen ook dat het huidige internationale kader naar behoren moet worden uitgevoerd en dat nieuwe juridische of zachte wetgevingsinitiatieven zorgvuldig moeten worden overwogen. In verscheidene bijdragen werd benadrukt dat er een nauw verband bestaat tussen corruptie en georganiseerde criminaliteit. Wat de versterking van het huidige kader betreft, waren de meeste respondenten het erover eens dat lacunes in de wetgeving moeten worden aangepakt en dat crimineel gedrag buiten het huidige internationale wetgevingskader ook strafbaar moet worden gesteld met bijbehorende sancties. Volgens sommige respondenten moeten rechtshandhavingsinstanties, om de complexiteit van corruptiezaken efficiënt aan te pakken, over voldoende capaciteit op het gebied van middelen, opleiding, speciale onderzoekstechnieken en gespecialiseerde apparatuur beschikken. Verscheidene respondenten pleitten voor de invoering van een monitoring- en verificatie-instrument met de hulp van het maatschappelijk middenveld.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
In overeenstemming met de toezegging in de EU-strategie voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit 2021-2025 heeft de Europese Commissie een studie laten uitvoeren om het EU-wetgevingscorpus ter bestrijding van corruptie te evalueren. De studie “Strengthening the fight against corruption: assessing the EU legislative and policy framework”, uitgevoerd door een consortium van EY en RAND Corporation, werd op 3 januari 2023 gepubliceerd36. Daarin werden de lacunes in het wetgevingskader van de EU op het gebied van voorkoming en repressie van corruptie geanalyseerd en aanbevelingen gedaan voor mogelijke EU-maatregelen om deze lacunes aan te pakken, door de effecten van dergelijke maatregelen te beoordelen en te vergelijken.
In de studie werd geconcludeerd dat een nauwere afstemming van de wetgeving tussen de EU-lidstaten, geflankeerd door de ondersteuning van zachte maatregelen, de grootste impact zou hebben op de bestrijding van corruptie. In de studie werd met name opgeroepen tot het vaststellen van gemeenschappelijke minimumvoorschriften voor de definitie van corruptiedelicten en daarmee verband houdende straffen, naast gemeenschappelijke regels om het onderzoek naar en de vervolging van corruptiedelicten in de lidstaten te verbeteren (bv. het aanscherpen van de rapportage, het harmoniseren van benaderingen van immuniteit en verjaring, en van katalysatoren van corruptie). Met deze conclusies is rekening gehouden in dit voorstel voor een richtlijn. Daarnaast werd in de studie ook aangedrongen op maatregelen om te zorgen voor doeltreffende voorkoming van corruptie, met inbegrip van het op grote schaal verzamelen van corruptiegegevens en het beschikken over specifieke corruptiebestrijdingsautoriteiten, zowel op EU- als op nationaal niveau.
De Commissie heeft ook rekening gehouden met andere gegevens, zoals de Eurobarometer-enquêtes over corruptie van 2022. De Commissie heeft zich ook gebaseerd op relevante documenten van het UNODC, de OESO, de Greco en de Onderzoeksdienst van het Europees Parlement.
Zoals hierboven vermeld, heeft de Commissie de lidstaten een vragenlijst gestuurd om na te gaan welke strafrechtelijke gegevens over omkopingsdelicten beschikbaar zijn. De meeste lidstaten verzamelen gegevens over omkopingszaken, terwijl niet alle lidstaten die hebben gereageerd, gegevens lijken te verzamelen over veroordelingen van rechtspersonen, het aantal aanhangige zaken en zaken die op een andere manier zijn afgehandeld dan veroordelingen of vrijspraak. Dit wijst erop dat een meer geharmoniseerde verzameling van gegevens over corruptiezaken zou kunnen helpen trends in de hele EU op te sporen en te analyseren.
De Commissie heeft de lidstaten ook verzocht informatie te verstrekken over hun gespecialiseerde instanties die zich bezighouden met voorkoming van corruptie, met inbegrip van instanties die bepaalde repressieve bevoegdheden hebben (zoals het opleggen van boetes). De meeste lidstaten hebben melding gemaakt van een of meer instanties die een rol spelen op het gebied van voorkoming van corruptie. In veel lidstaten zijn er verschillende van dergelijke instanties met eigen bevoegdheden, maar sommige lidstaten hebben één enkele instantie met uitgebreidere bevoegdheden. Acht lidstaten hebben geen melding gemaakt van het bestaan van een gespecialiseerde instantie voor voorkoming, maar veeleer van instanties die zich, afgezien van hun andere taken, ook bezighouden met voorkoming.
De Commissie heeft de lidstaten ook verzocht informatie te verstrekken over de bevoegdheden van hun gespecialiseerde instanties die zich bezighouden met de voorkoming van corruptie. Deze inventarisatie laat een grote verscheidenheid zien in de taken en bevoegdheden van dergelijke instanties, variërend van bevoegdheden in verband met het toezicht op verklaringen van activa/belangen of geschenken, tot handhaving van de regelgeving inzake lobbyactiviteiten en van regels inzake “draaideurconstructies”. Sommige instanties hebben ook handhavingsbevoegdheden, zoals het opleggen van boetes.
De lidstaten werd ook gevraagd naar hun instanties die gespecialiseerd zijn in de repressie van corruptie. Hoewel alle lidstaten de gewone politie- en vervolgingsinstanties toestaan bepaalde vormen van corruptie te onderzoeken en te vervolgen, beschikken bijna alle lidstaten ook over een vorm van gespecialiseerde politie om specifieke corruptiezaken te onderzoeken, bijvoorbeeld wanneer deze ernstiger of complexer zijn of betrekking hebben op een bepaalde categorie verdachten. Wat de vervolging van corruptie betreft, beschikken de meeste lidstaten over gespecialiseerde officieren van justitie om dergelijke corruptiezaken te behandelen.
Een tweede vragenlijst, waarvoor tussen 9 januari en 8 februari 2023 input werd verzameld, was gericht op informatie over corruptiedelicten, om de Commissie te informeren en te begeleiden met betrekking tot dit voorstel. De lidstaten werd verzocht hun nationale wettelijke bepalingen inzake deze strafbare feiten, zoals gedefinieerd in het UNCAC, de maximumduur van de gevangenisstraf in verband met dergelijke strafbare feiten en de geldende verjaringstermijnen te delen. De corruptiedelicten waarvoor om informatie werd verzocht, waren omkoping in de publieke en particuliere sector, wederrechtelijke toe-eigening door een overheidsfunctionaris of in de particuliere sector, ongeoorloofde beïnvloeding, misbruik van functie, illegale verrijking en belemmering van de rechtsgang. Alle lidstaten behalve Bulgarije en Denemarken hebben de vragenlijst beantwoord. Hieronder volgt een samenvatting van de antwoorden op deze vragenlijst.
Figuur 1: Strafbaarstelling van corruptiedelicten in de lidstaten
| STRAFBARE FEITEN | AANTAL LIDSTATEN WAAR HET STRAFBARE FEIT ONDER HET NATIONALE RECHT VALT | AANTAL LIDSTATEN WAAR HET STRAFBARE FEIT NIET ONDER HET NATIONALE RECHT VALT |
| Omkoping in de publieke sector | 25 | 0 |
| Omkoping in de particuliere sector | 25 | 0 |
| Verduistering, wederrechtelijke toe-eigening of ander misbruik van goederen door een overheidsfunctionaris | 25 | 0 |
| Verduistering in de particuliere sector | 25 | 0 |
| Ongeoorloofde beïnvloeding | 23 | 2 |
| Misbruik van functie | 25 | 0 |
| Illegale verrijking | 8 | 17 |
| Belemmering van de rechtsgang | 25 | 0 |
Uit de analyse van wat de lidstaten hebben gerapporteerd, blijkt dat de lidstaten in hun nationale wetgeving strafbare feiten kennen inzake omkoping in de publieke en particuliere sector, verduistering, wederrechtelijke toe-eigening, belemmering van de rechtsgang37 en misbruik van functie. Niettemin lopen de definities sterk uiteen, met name wanneer wordt gekeken naar verduistering of misbruik van functie. Er kan zeker niet worden geconcludeerd dat de lidstaten het volledige toepassingsgebied van corruptiedelicten, zoals gedefinieerd in het UNCAC, bestrijken38. Veel lidstaten melden dat zij ongeoorloofde beïnvloeding strafbaar hebben gesteld in hun nationale wetgeving, maar sommige definities verschillen aanzienlijk van de desbetreffende UNCAC-bepaling en soms wordt het strafbare feit slechts gedeeltelijk geregeld. Illegale verrijking wordt nog steeds nauwelijks geregeld: acht lidstaten melden dat een of andere vorm ervan in de nationale wetgeving wordt geregeld, terwijl een aantal andere lidstaten melden dat deze aspecten aan bod komen in hun wetgeving inzake witwassen of confiscatie van vermogensbestanddelen. Verschillen in de definitie van strafbare feiten en het ontbreken van strafbaarstelling van sommige corrupte gedragingen leiden tot problemen in grensoverschrijdende zaken en tot kritiek van bepaalde toezichthoudende instanties op de wijze waarop de lidstaten internationale instrumenten toepassen.
Figuur 2: Gevangenisstraffen voor corruptiedelicten in de lidstaten
| Duur van de gevangenisstraf in de lidstaten | EU — bereik in jaren (op basis van ontvangen bijdragen) | EU — gemiddelde in jaren (op basis van ontvangen bijdragen) | Mediaan (in jaren) |
| Omkoping in de publieke sector | 0,25 - 15 | 6,94 - 9,59 | 6 - 10 |
| Omkoping in de particuliere sector | 0,25 - 12 | 5,74 - 6,43 | 5 - 6 |
| Verduistering, wederrechtelijke toe-eigening of ander misbruik van goederen door een overheidsfunctionaris | 0,25 - 15 | 6,15 - 8,34 | –6 - 10 |
| Verduistering in de particuliere sector | 0,25 - 20 | 5,57 - 8,08 | 5 - 8 |
| Ongeoorloofde beïnvloeding | 0,25 - 10 | 4,87 - 5,53 | 5 |
| Misbruik van functie | 1 - 20 | –5,92 - 6,56 | 4 - 5 |
| Illegale verrijking | 0,5 - 15 | 5,38 - 7,19 | 3,5 - 6 |
| Belemmering van de rechtsgang | 1 - levenslang | 5,58 - 8,67 | 4,5 - 6 |
Bij de vaststelling van het minimumniveau van de maximumstraf voor de strafbare feiten in dit voorstel heeft de Commissie rekening gehouden met de aard van de strafbare feiten, de in de lidstaten vastgestelde strafmaat (zie figuur 2) en de strafmaat die is vastgesteld door andere EU-instrumenten op het gebied van materieel strafrecht. De straffen die in deze richtlijn worden voorgesteld, gaan niet verder dan het gemiddelde niveau van de maximumstraffen voor deze strafbare feiten in de lidstaten. Zo varieert de gemiddelde gevangenisstraf voor omkoping in de publieke sector van ongeveer 7 tot 9,5 jaar, terwijl deze voor omkoping in de particuliere sector varieert van ongeveer 5,5 tot 6 jaar. Tegelijkertijd zijn er ook grote verschillen in de wetgeving van de lidstaten. Zo variëren de maximumgevangenisstraffen voor het strafbare feit van wederrechtelijke toe-eigening van 3 maanden in Spanje tot 15 jaar in Griekenland39. Het vastleggen van een minimumniveau van de maximumstraf op EU-niveau zal daarom de grensoverschrijdende politiële en justitiële samenwerking bevorderen en de afschrikkende werking vergroten.
Figuur 3: Verjaring van corruptiedelicten in de lidstaten
| Verjaringstermijnen in de lidstaten | EU — bereik in jaren (op basis van ontvangen bijdragen) | EU — gemiddelde in jaren (op basis van ontvangen bijdragen) | Mediaan (in jaren) |
| Omkoping in de publieke sector | 3 - 25 | 10,76 - 14,28 | 10 - 12 |
| Omkoping in de particuliere sector | 3 - 25 | 10,26 - 11,70 | 10 |
| Verduistering, wederrechtelijke toe-eigening of ander misbruik van goederen door een overheidsfunctionaris | 3 - 25 | 10,50 - 13,20 | 10 - 12 |
| Verduistering in de particuliere sector | 3 - 25 | 9,42 - 12,19 | 10 |
| Ongeoorloofde beïnvloeding | 2 - 25 | 9,00 - 10,82 | 8 - 10 |
| Misbruik van functie | 5 - 25 | 10,48 - 11,63 | 9 - 10 |
| Illegale verrijking | 5 - 20 | 10,13 - 11,38 | 10 - 11 |
| Belemmering van de rechtsgang | 3 - 25 | 9,25 - 12,70 | 10 |
De antwoorden van de lidstaten met betrekking tot verjaringstermijnen voor corruptiedelicten in de nationale wetgeving hebben voor het onderhavige voorstel van de Commissie als input gediend. Voor omkoping in de publieke sector ligt het gemiddelde tussen 11 en 14 jaar; voor omkoping in de particuliere sector ligt het gemiddelde tussen 10 en 11,5 jaar. Tegelijkertijd zijn er ook grote verschillen in de wetgeving van de lidstaten: voor omkoping in de publieke en de particuliere sector variëren de minimum- en maximumverjaringstermijnen van 3 jaar in lidstaten als Tsjechië of Litouwen tot 25 jaar in Polen.
In de jaarlijkse verslagen over de rechtsstaat werd opgemerkt dat operationele tekortkomingen het onderzoek naar en de vervolging van corruptiezaken ernstig kunnen belemmeren en de doeltreffendheid van de corruptiebestrijding kunnen ondermijnen. Voorbeelden hiervan zijn al te omslachtige of onduidelijke bepalingen over het opheffen van onschendbaarheid, en korte verjaringstermijnen, waardoor complexe zaken mogelijk niet kunnen worden afgehandeld, met name in combinatie met andere factoren die de procedures verlengen. Dergelijke belemmeringen kunnen bijzonder schadelijk zijn in geval van complexe corruptiezaken op hoog niveau en kunnen een risico op straffeloosheid met zich meebrengen, waardoor de inspanningen op het gebied van corruptiebestrijding hun afschrikkende werking verliezen.
• Effectbeoordeling
Gelet op het feit dat in dit voorstel voor een richtlijn hoofdzakelijk internationale verplichtingen en normen zijn opgenomen, waardoor er weinig ruimte is voor alternatieve maatregelen, wordt het bij wijze van uitzondering zonder effectbeoordeling gepresenteerd. Bovendien zal het initiatief waarschijnlijk geen aanzienlijke economische, ecologische of sociale gevolgen en kosten met zich meebrengen, noch gevolgen hebben die aanzienlijke uitgaven veroorzaken. Tegelijkertijd zou het de economie en de samenleving als geheel ten goede moeten komen.
Toch wordt in dit voorstel voortgebouwd op informatie die is verzameld via de hierboven vermelde externe studies en evaluaties en de diverse raadplegingen van belanghebbenden.
Op grond van de beschikbare informatie werden verschillende benaderingswijzen overwogen:
1. niet-wetgevende maatregelen op EU- of nationaal niveau, waaronder richtsnoeren, uitwisseling van beste praktijken, opleiding en ontwikkeling van concordantietabellen voor corruptiedelicten;
2. een voorstel waarmee de bepalingen van het UNCAC worden omgezet;
3. een voorstel waarmee de bepalingen van het UNCAC worden omgezet en tegelijkertijd op bepaalde punten verder gaan dan de internationale verplichtingen, door minimumniveaus voor de bovengrens van sancties op te leggen, om vervolgingen te vergemakkelijken en overheidsfunctionarissen bewuster te maken van ethiek en integriteit;
4. een voorstel tot vaststelling van de verschillende voorwaarden en elementen van alle mogelijke corruptiedelicten en vereisten voor preventieve maatregelen, zoals regels inzake lobbyactiviteiten en belangenconflicten.
Op basis van het verzamelde bewijsmateriaal en eerdere beoordelingen die hierboven zijn beschreven, heeft de Commissie gekozen voor een aanpak (optie 3 hierboven) waarbij harmonisatie wordt voorgesteld in overeenstemming met de bepalingen van het UNCAC, waarbij een ambitieuzere aanpak wordt gevolgd die verder gaat dan internationale verplichtingen op gebieden waar maatregelen aantoonbare voordelen bieden inzake grensoverschrijdende samenwerking, met inachtneming van de nationale tradities en jurisprudentie en waarborging van de samenhang met het EU-recht.
Het wetgevingsvoorstel zal naar verwachting een positieve bijdrage leveren aan de voorkoming, opsporing en bestrijding van corruptie, met name door de definities van strafbare feiten te harmoniseren en de strafrechtelijke sancties op elkaar af te stemmen. Het nemen van maatregelen om corruptie te voorkomen en tegelijkertijd de daders te vervolgen en het criminele verschijnsel corruptie terug te dringen, zal naar verwachting de economische en sociale kosten verminderen en een positief effect hebben op de economie. Het waarborgen van afschrikkende sancties voor daders zal waarschijnlijk het algemene niveau van veiligheid verhogen en de activiteiten van criminele organisaties verstoren. Een grotere harmonisatie op dit gebied zou de EU in staat stellen zich verder aan te passen aan de internationale normen inzake corruptie en de administratieve lasten in geval van grensoverschrijdende samenwerking tussen rechtshandhavings- en justitiële autoriteiten te verminderen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het voorstel brengt voor het eerst op EU-niveau corruptie in de publieke en de particuliere sector in één rechtshandeling samen. Het voorstel beoogt internationale verplichtingen en normen in te voeren in de EU-wetgeving en het rechtskader te actualiseren om adequaat te kunnen reageren op het grensoverschrijdende fenomeen van corruptie. Dit zal de lidstaten helpen bij het omzetten en ten uitvoer leggen van de desbetreffende bepalingen.
• Grondrechten
De Unie is gegrondvest op de waarden die zijn vervat in artikel 2 VEU en erkent krachtens artikel 6, lid 1, VEU de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Corruptie ondermijnt de democratische instellingen en de waarden van de EU, waaronder de bescherming van de grondrechten. Door corruptie aan te pakken, draagt dit voorstel positief bij tot de bescherming van de grondrechten, zoals het recht op een eerlijk proces en de vrijheid van meningsuiting.
De bestrijding van corruptie en de bescherming van de grondrechten zijn complementaire en niet tegenstrijdige doelstellingen. Bij de vaststelling, tenuitvoerlegging en toepassing van de strafbaarstelling moeten de grondrechtelijke verplichtingen volledig in acht worden genomen. Beperkingen van de uitoefening van grondrechten en fundamentele vrijheden zijn onderworpen aan de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten, die behelzen dat het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen ten aanzien van het rechtmatige doel om daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen te beantwoorden, en dat deze beperkingen bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen.
In dit verband moet een verscheidenheid aan in het Handvest van de grondrechten verankerde grondrechten en fundamentele vrijheden in aanmerking worden genomen. Rechten die bijzonder relevant zijn in verband met de voorgestelde maatregelen omvatten, maar zijn niet beperkt tot, het recht op vrijheid en veiligheid, de bescherming van persoonsgegevens, de vrijheid van beroep en het recht te werken, de vrijheid van ondernemerschap, het recht op eigendom, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, alsmede het beginsel dat een persoon niet tweemaal voor hetzelfde strafbare feit kan worden berecht of gestraft (“ne bis in idem”).
Alle door de Unie en haar lidstaten vastgestelde maatregelen in verband met de strafbaarstelling van corruptie, zoals bepaald in deze richtlijn, en de bepaling van strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke sancties dienaangaande, moeten in overeenstemming zijn met de beginselen van legaliteit en evenredigheid van strafbare feiten en straffen, het vermoeden van onschuld en de rechten van verdediging, en moeten elke willekeur uitsluiten.
Dit voorstel eerbiedigt het beginsel dat strafbare feiten en straffen bij wet moeten worden vastgesteld en evenredig moeten zijn. De grondrechten in het algemeen en het evenredigheidsbeginsel worden geëerbiedigd door het toepassingsgebied van de strafbare feiten te beperken tot wat strikt noodzakelijk is om de effectieve vervolging van gedragingen die een bijzondere dreiging voor de stabiliteit en de veiligheid van de samenleving vormen, mogelijk te maken. Het voorstel houdt ook rekening met het evenredigheidsbeginsel door te voorzien in verplichtingen in verband met verzwarende en verzachtende omstandigheden.
De richtlijn voert minimumregels in voor de hoogte van de sancties overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel (zie met name artikel 11, lid 1, en artikel 13, lid 1, van de richtlijn), rekening houdend met de aard van het strafbare feit. Bovendien moet bij de veroordeling van de betrokkene wegens een in de richtlijn genoemd strafbaar feit rekening worden gehouden met de opgelegde administratieve sancties (overweging 13). In de richtlijn wordt ook benadrukt dat de lidstaten, om een doeltreffend en transparant onderzoek naar en vervolging van corruptiedelicten te waarborgen, procedures moeten vaststellen voor de schorsing of tijdelijke overplaatsing van overheidsfunctionarissen die worden beschuldigd van een in deze richtlijn bedoeld strafbaar feit. In dergelijke gevallen moeten zij rekening houden met het beginsel van het vermoeden van onschuld en moet het recht op een doeltreffende voorziening in rechte worden geëerbiedigd (overweging 19).
Het gebruik van onderzoeksinstrumenten, dat de richtlijn beoogt te waarborgen, moet in overeenstemming zijn met de grondrechten, zoals het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht (artikel 47), het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging (artikel 48). Bij het gebruik van die instrumenten overeenkomstig het nationale recht moet gericht worden gewerkt en moet rekening worden gehouden met het evenredigheidsbeginsel en met de aard en de ernst van de strafbare feiten waarop het onderzoek betrekking heeft, en moet het recht op bescherming van persoonsgegevens worden nageleefd. Bovendien moeten de lidstaten bij de toepassing van de richtlijn voldoen aan hun verplichtingen uit hoofde van het Unierecht met betrekking tot de procedurele rechten van verdachten of beklaagden in strafprocedures.
De door de lidstaten voor de toepassing van deze richtlijn verzamelde gegevens zijn statistisch en omvatten geen persoonsgegevens; artikel 8 van het Handvest van de grondrechten (“bescherming van persoonsgegevens”) wordt derhalve niet aangetast door de verplichting voor de lidstaten om gegevens te verzamelen en bekend te maken.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel heeft geen onmiddellijke gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De tenuitvoerlegging van de richtlijn zal door de Commissie worden gemonitord op basis van de door de lidstaten verstrekte informatie over de maatregelen die worden genomen om de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen teneinde aan de richtlijn te voldoen. De Commissie moet twee jaar na de uiterste datum voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn een verslag indienen bij het Europees Parlement en de Raad waarin wordt beoordeeld in welke mate de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen om aan deze richtlijn te voldoen.
Vier jaar na de uiterste datum voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag in waarin de toegevoegde waarde van deze richtlijn voor de bestrijding van corruptie, met inbegrip van de gevolgen voor de grondrechten en de fundamentele vrijheden, wordt geëvalueerd. Op basis van deze evaluatie besluit de Commissie zo nodig over passende vervolgmaatregelen.
• Toelichtende stukken
Toelichtende stukken over de omzetting worden niet noodzakelijk geacht.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1: Onderwerp en toepassingsgebied — In deze bepaling worden het doel en het toepassingsgebied van de ontwerprichtlijn uiteengezet, met name door minimumvoorschriften vast te stellen met betrekking tot de definitie van strafbare feiten en sancties op het gebied van corruptie, alsook maatregelen om corruptie beter te voorkomen en te bestrijden.
Artikel 2: Definities — Deze bepaling bevat definities van “goederen” (in verband met de corruptiedelicten als bedoeld in de artikelen 7 tot en met 13) in overeenstemming met het corpus van het EU-recht40 en van “rechtspersonen” (in verband met de verplichting om rechtspersonen aansprakelijk te stellen als bedoeld in artikel 16). Het begrip “overheidsfunctionaris” is gebaseerd op de definities van de Overeenkomst van 1997 en Richtlijn (EU) 2017/1371, waarbij uitdrukkelijk wordt gesteld dat het ook personen omvat die werkzaam zijn in derde landen, internationale organisaties, met inbegrip van de instellingen van de Europese Unie, en nationale en internationale rechterlijke instanties. In deze richtlijn wordt één enkele definitie van “overheidsfunctionaris” gebruikt die van toepassing is op alle daarin genoemde corruptiedelicten. Het begrip “hoge ambtenaar” wordt gedefinieerd in verband met verzwarende omstandigheden (artikelen 18 en 28), preventieve maatregelen (artikel 23) en gegevensverzameling (artikel 25).
Artikel 3: Voorkoming van corruptie — Deze bepaling beoogt te onderstrepen dat de strijd tegen corruptie vanuit een preventief perspectief moet worden aangepakt. Zij heeft als doel dat activiteiten worden verkend om het bewustzijn over de bestrijding van corruptie te vergroten via onderzoeks- en onderwijsprogramma’s, waarbij het maatschappelijk middenveld en niet-gouvernementele organisaties worden betrokken. Om een dergelijk preventief systeem naar behoren op te zetten, is een adequaat risicobeoordelingsproces nodig om lacunes en sectoren met het grootste risico op corruptie op te sporen en aan te pakken. Zoals uiteengezet in de mededeling bij dit voorstel zal de Commissie, met de hulp van het EU-netwerk tegen corruptie en in nauw overleg met de lidstaten, tegen 2024 gemeenschappelijke hoogrisicogebieden in kaart brengen. De resultaten zullen worden meegenomen in de nationale risicobeoordeling van de lidstaten, zoals vereist door dit voorstel.
Artikel 4: Gespecialiseerde instanties — Deze bepaling verplicht de lidstaten om in hun nationale rechtsorde instanties op te richten of aan te wijzen die gespecialiseerd zijn in de voorkoming en de repressie van corruptie. Deze instanties moeten onafhankelijk zijn, over voldoende personele, financiële, technische en technologische middelen beschikken, en de nodige bevoegdheden hebben om hun taken uit te voeren. Zij moeten bekend zijn bij het publiek en hun taken transparant, integer en verantwoordingsplichtig uitoefenen.
Artikel 5: Middelen — Deze bepaling heeft tot doel ervoor te zorgen dat de autoriteiten van de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor het opsporen, onderzoeken, vervolgen of berechten van de in deze richtlijn bedoelde strafbare feiten, voortdurend beschikken over het nodige personeel en over de financiële, technische en technologische middelen die nodig zijn voor de doeltreffende uitvoering van hun taken.
Artikel 6: Opleiding — Deze bepaling verplicht de lidstaten om te voorzien in gespecialiseerde opleidingen inzake corruptiebestrijding voor de bevoegde autoriteiten en hun personeel en ervoor te zorgen dat hiervoor voldoende middelen beschikbaar zijn. Zij bevat ook verplichtingen met betrekking tot relevante opleidingen voor overheidsfunctionarissen.
Artikelen 7 en 8: Omkoping — Deze bepalingen definiëren omkoping in de publieke en particuliere sector en bepalen dat dergelijke gedragingen strafbaar worden gesteld wanneer zij opzettelijk worden begaan. De definitie van de strafbare feiten omvat zowel actieve als passieve omkoping.
Artikel 9: Wederrechtelijke toe-eigening — Deze bepaling definieert wederrechtelijke toe-eigening in de publieke en de particuliere sector en bepaalt dat dergelijke gedragingen strafbaar worden gesteld wanneer zij opzettelijk worden begaan.
Artikel 10: Ongeoorloofde beïnvloeding — Deze bepaling definieert ongeoorloofde beïnvloeding en bepaalt dat dergelijke gedragingen strafbaar worden gesteld wanneer zij opzettelijk worden begaan. De bepaling specificeert ook dat ongeoorloofde beïnvloeding strafbaar is, ongeacht of de beïnvloeding wordt uitgeoefend dan wel of de veronderstelde uitoefening ervan tot resultaten leidt.
Artikel 11: Misbruik van functie — Deze bepaling definieert misbruik van functie en bepaalt dat gedragingen of het nalaten ervan strafbaar worden gesteld wanneer zij opzettelijk worden begaan.
Artikel 12: Belemmering van de rechtsgang — Deze bepaling definieert belemmering van de rechtsgang en bepaalt dat dergelijke gedragingen strafbaar worden gesteld wanneer zij opzettelijk en in het kader van een procedure betreffende een strafbaar feit als omschreven in deze richtlijn worden begaan.
Artikel 13: Verrijking door corruptie — Richtlijn (EU) 2018/1673 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 inzake de strafrechtelijke bestrijding van het witwassen van geld41 stelt basisregels vast voor de strafbaarstelling van het witwassen van geld en bepaalt dat corruptie moet worden beschouwd als een basisdelict van het witwassen van geld. Deze richtlijn verplicht de lidstaten echter niet om de verwerving, het bezit of het gebruik van uit corruptie verkregen goederen strafbaar te stellen indien een persoon betrokken was bij het strafbare feit waaruit de goederen zijn verkregen (“self-laundering” genoemd). Dit voorstel voor een richtlijn voert een dergelijk gericht vereiste in, waardoor “verrijking door corruptie” strafbaar wordt gesteld. Voor dit strafbare feit hoeven de vervolgende instanties alleen een verband aan te tonen tussen de goederen en de betrokkenheid bij corruptie, net zoals zij corruptie als basisdelict voor het witwassen van geld zouden moeten bewijzen.
Artikel 14: Uitlokking, medeplichtigheid en poging — Dit is een bepaling die van toepassing is op de hierboven genoemde strafbare feiten en die de lidstaten verplicht om vormen van medeplichtigheid aan, uitlokking van en poging tot de meeste van de genoemde strafbare feiten strafbaar te stellen.
Medeplichtigheid aan een corruptiedelict kan een breed scala aan activiteiten omvatten, dat varieert van het faciliteren of adviseren tot het bieden van ondersteunende diensten bij het plegen van dergelijke handelingen. Om voor een voldoende afschrikkende werking te zorgen, moet voorts uitlokking, de handeling waarbij anderen ertoe worden aangezet de in de voorgestelde richtlijn genoemde strafbare feiten te plegen, strafbaar worden gesteld. Aangezien de definitie van sommige corruptiedelicten, zoals omkoping, handelingen omvat die als voorbereidend kunnen worden aangemerkt en waarvoor niet vereist is dat de dader daadwerkelijk een voordeel heeft verkregen, verplicht deze richtlijn de lidstaten niet om de poging daartoe strafbaar te stellen.
Artikel 15: Sancties en maatregelen tegen natuurlijke personen — Deze bepaling is van toepassing op alle strafbare feiten en verplicht de lidstaten om doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties toe te passen.
Bovendien wordt in deze bepaling het minimumniveau van de maximumsanctie vastgesteld. In Kaderbesluit 2003/568/JBZ is reeds een minimumdrempel voor een maximumsanctie van een tot drie jaar gevangenisstraf vastgesteld voor omkoping in de particuliere sector. De Overeenkomst van 1997 ter bestrijding van corruptie vereist voor omkoping van overheidsfunctionarissen, althans in ernstige gevallen, vrijheidsstraffen die aanleiding kunnen geven tot uitlevering.
Dit voorstel voorziet in een minimale maximumgevangenisstraf van vier tot zes jaar, afhankelijk van de ernst van het strafbare feit, hetgeen een verhoging is ten opzichte van de bovengenoemde sancties op EU-niveau voor omkoping. Zoals hierboven uiteengezet, heeft de Commissie de wetgeving van de lidstaten ter voorbereiding van deze wetgeving geanalyseerd.
Kaderbesluit 2003/568/JBZ voorziet reeds in de mogelijkheid dat een voor corruptie veroordeelde persoon tijdelijk wordt verboden zijn bedrijfsactiviteiten uit te oefenen. Deze richtlijn voorziet in een aantal aanvullende sancties die de bevoegde autoriteiten moeten kunnen opleggen aan personen die veroordeeld zijn voor een corruptiedelict.
Artikel 16: Aansprakelijkheid van rechtspersonen — Deze bepaling is van toepassing op alle in deze richtlijn genoemde strafbare feiten en houdt in dat de lidstaten ook de aansprakelijkheid van rechtspersonen moeten regelen. Deze aansprakelijkheid mag niet in de plaats komen van die van natuurlijke personen. De bepaling is in overeenstemming met artikel 10 van het Verdrag van Warschau.
Deze bepaling sluit aan bij een standaardformule die in andere EU-rechtsinstrumenten te vinden is en verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor in deze richtlijn bedoelde strafbare feiten wanneer deze tot hun voordeel zijn gepleegd door personen die in de rechtspersoon een leidende functie bekleden of door andere personen die onder hun controle of toezicht staan. Niet vereist wordt dat deze aansprakelijkheid uitsluitend strafrechtelijk van aard is.
Artikel 17: Sancties tegen rechtspersonen — Deze bepaling is van toepassing op sancties tegen rechtspersonen. Zij bevat een lijst van sancties en maatregelen die niet noodzakelijkerwijs van strafrechtelijke aard zijn, zoals de tijdelijke of permanente uitsluiting van deelname aan overheidsopdrachten.
Artikel 18: Verzwarende en verzachtende omstandigheden — Deze bepaling bevat ten eerste een lijst van omstandigheden die als verzwarende omstandigheden moeten worden beschouwd om de gerechtelijke autoriteiten in staat te stellen rekening te houden met de bredere maatschappelijke schade die wordt veroorzaakt door bijvoorbeeld corruptie door georganiseerde groepen, politieke partijen of personen die openbare functies bekleden. Zij bevat ook een lijst van omstandigheden die als verzachtende omstandigheden moeten worden beschouwd, bijvoorbeeld gevallen waarin daders informatie verstrekken of samenwerken met de autoriteiten.
Artikel 19: Voorrechten of immuniteiten ten aanzien van onderzoek naar en vervolging van corruptiedelicten — Dit is een bepaling die van toepassing is op alle bovengenoemde strafbare feiten, op grond waarvan de lidstaten maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de krachtens het nationale recht toegekende immuniteit of voorrechten ten aanzien van onderzoek en vervolging voor de in deze richtlijn bedoelde strafbare feiten kunnen worden opgeheven door middel van een doeltreffende en transparante procedure die vooraf bij wet is vastgesteld en die binnen een redelijke termijn wordt afgerond.
Artikel 20: Rechtsmacht — Deze bepaling is van toepassing op alle in deze richtlijn genoemde strafbare feiten en vereist het bestaan van gronden voor de rechtsmacht van gerechtelijke autoriteiten om een onderzoek in te stellen, vervolging in te stellen en de daders van de in deze richtlijn omschreven strafbare feiten voor de rechter te brengen.
Artikel 21: Verjaringstermijnen voor corruptiedelicten — Dit artikel bevat bepalingen inzake verjaringstermijnen die de bevoegde autoriteiten voldoende tijd bieden om de strafbare feiten waarop dit voorstel betrekking heeft, te onderzoeken, te vervolgen en te berechten, en om de betrokken sancties ten uitvoer te leggen. In dit voorstel wordt de minimumduur van de verjaringstermijnen vastgesteld op acht tot vijftien jaar, afhankelijk van de ernst van het strafbare feit.
Artikel 22: Bescherming van personen die strafbare feiten melden of meewerken aan het onderzoek — Richtlijn (EU) 2019/1937 stelt regels en procedures vast ter bescherming van personen die in de context van hun werkgerelateerde activiteiten verkregen informatie melden over inbreuken op het EU-recht op belangrijke beleidsterreinen. Klokkenluiders kunnen waardevolle informatie verstrekken aan de bevoegde autoriteiten, waardoor deze corruptie doeltreffend kunnen voorkomen, opsporen en vervolgen. Wanneer klokkenluiders melding maken van strafbare feiten als bedoeld in deze richtlijn, vereist deze bepaling de toepassing van Richtlijn (EU) 2019/1937. Dit artikel bepaalt ook dat de bevoegde nationale autoriteiten ervoor zorgen dat personen die meewerken aan het onderzoek, de nodige bescherming, ondersteuning en bijstand krijgen in het kader van strafprocedures.
Artikel 23: Onderzoeksinstrumenten — Dit artikel moet ervoor zorgen dat onderzoeksinstrumenten waarin de nationale wetgeving ten aanzien van georganiseerde misdaad of andere zware criminaliteit voorziet, ook kunnen worden ingezet bij het witwassen van geld.
Artikel 24: Samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten, de Commissie, Europol, Eurojust, het Europees Bureau voor fraudebestrijding en het Europees Openbaar Ministerie — Deze bepaling regelt de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten, Europol, Eurojust, het Europees Openbaar Ministerie en de Commissie in de strijd tegen corruptie. Dit omvat het verlenen van technische en operationele bijstand door Europol, Eurojust, OLAF, het Europees Openbaar Ministerie en de Commissie.
Artikel 25: Steun van de Commissie aan de lidstaten en hun bevoegde autoriteiten — In deze bepaling wordt uiteengezet hoe de Commissie de lidstaten en de bevoegde autoriteiten zal ondersteunen bij het nakomen van hun verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn. Zoals aangekondigd in de begeleidende mededeling zal de Commissie een EU-netwerk tegen corruptie oprichten, dat bestaande netwerken zal rationaliseren en ondersteunen en de uitwisseling van beste praktijken tussen nationale autoriteiten en agentschappen, het maatschappelijk middenveld en onafhankelijke deskundigen zal maximaliseren.
Artikel 26: Gegevensverzameling en statistieken — Op grond van deze bepaling moeten de lidstaten statistische gegevens verzamelen om de doeltreffendheid van hun systemen ter bestrijding van corruptie te monitoren. De bepaling bevat een niet-uitputtende opsomming van de statistische gegevens die door de lidstaten moeten worden verzameld en verplicht deze gegevens jaarlijks te publiceren.
Artikel 27: Vervanging van Kaderbesluit 2003/568/JBZ van de Raad en van de Overeenkomst ter bestrijding van corruptie waarbij ambtenaren van de Europese Gemeenschappen of van de lidstaten van de Europese Unie betrokken zijn — Deze bepaling vervangt de huidige bepalingen op het gebied van de strafbaarstelling van corruptie ten aanzien van de lidstaten die aan deze richtlijn deelnemen.
Artikel 28: Wijziging van Richtlijn (EU) 2017/1371 — Deze bepaling wijzigt Richtlijn (EU) 2017/1371 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt. Bijgevolg worden de normen van Richtlijn (EU) 2017/1371 voor de bestrijding van corruptie waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, met name wat betreft sancties ten aanzien van natuurlijke en rechtspersonen, verzwarende en verzachtende omstandigheden en verjaringstermijnen, in overeenstemming gebracht met die welke in deze richtlijn zijn vastgesteld.
Artikel 29: Omzetting — De Commissie zal 24 maanden na het verstrijken van de omzettingstermijn, d.w.z. 18 maanden na de vaststelling van deze richtlijn, verslag uitbrengen over de omzetting van deze richtlijn.
Artikel 30: Evaluatie en verslaglegging — Op grond van deze bepaling moeten de lidstaten, vanaf 12 maanden na de uiterste datum voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn, om de twee jaar een verslag indienen waarin over de tenuitvoerlegging van de artikelen 3 tot en met 6, en moet de Commissie ook een evaluatieverslag opstellen.