EU betreffende voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2023)242 - Wijziging van Richtlijn 2011/85/EU betreffende voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten.
bron	COM(2023)242
datum	26-04-2023

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

De voorgestelde wijzigingen van Richtlijn 2011/85/EU van de Raad van 8 november 2011 tot vaststelling van voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten ¹ (hierna “de richtlijn” genoemd) maken deel uit van een pakket dat ook een voorstel voor een verordening tot vervanging van Verordening (EG) nr. 1466/97 ² (het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact) en wijzigingen van Verordening (EG) nr. 1467/97 ³ (het correctieve deel van het stabiliteits- en groeipact) omvat. De richtlijn en het preventieve en correctieve deel van het stabiliteits- en groeipact maken deel uit van het EU-kader voor economische governance.

Motivering van het voorstel

Het EU-kader voor economische governance heeft bijgedragen tot het scheppen van de voorwaarden voor economische stabiliteit, duurzame en inclusieve economische groei en meer werkgelegenheid. Dit kader bestaat momenteel uit het begrotingskader van de EU (het stabiliteits- en groeipact en de richtlijn), de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden, het Europees semester voor coördinatie van het economisch en werkgelegenheidsbeleid en het kader van de programma’s voor macro-economische financiële bijstand.

Naar aanleiding van de lessen van de wereldwijde financiële crisis en de staatsschuldencrisis in de eurozone is in 2011 als onderdeel van het pakket dat bekend staat als het “sixpack” Verordening (EG) nr. 1466/97 gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 1175/2011 ⁴, Verordening (EG) nr. 1467/97 gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 1177/2011 ⁵ en Richtlijn 2011/85/EU vastgesteld.

Deze wetgevingshandelingen droegen bij tot een nauw toezicht op de nationale begrotingen en besteedden meer aandacht aan de schuldniveaus. Om de onderliggende oorzaken van de crisis te verhelpen, werd het begrotingskader op EU-niveau aangevuld met bindende bepalingen op nationaal niveau om een gezond begrotingsbeleid in alle lidstaten te bevorderen. Daartoe moesten de lidstaten onder meer beschikken over nationale begrotingsregels, onafhankelijk toezicht houden op de naleving van de begrotingsregels op nationaal niveau en meerjarige begrotingskaders invoeren. Deze nationale bepalingen zijn in werking getreden om aan de richtlijn te voldoen.

In 2019 publiceerde de Europese Rekenkamer het verslag “De EU-vereisten voor nationale begrotingskaders: behoefte aan verdere versterking en betere monitoring van de uitvoering”⁶. In het verslag constateerde de Rekenkamer tekortkomingen met betrekking tot de doeltreffendheid van budgettering op middellange termijn en onafhankelijke begrotingsinstellingen (IFI’s) en beval zij de Commissie aan de vereisten inzake begrotingskaders voor de middellange termijn en IFI’s aan te scherpen in overeenstemming met internationale normen.

In 2020 publiceerde de Commissie een mededeling over de geschiktheid van de richtlijn (hierna “de geschiktheidsbeoordeling” genoemd)⁷, waarin de vooruitgang en de ruimte voor verbetering van de huidige opzet van de nationale begrotingskaders worden benadrukt. De geschiktheidsbeoordeling wees op aanzienlijke verbeteringen qua aantal en kracht van de nationale begrotingsregels, wijdverbreide begrotingsplanning op middellange termijn, betrouwbaardere ramingen en meer begrotingstransparantie, ook met betrekking tot voorwaardelijke verplichtingen. In de geschiktheidsbeoordeling werd evenwel ook geconstateerd dat de planning op middellange termijn grotendeels ondergeschikt was aan de jaarlijkse begrotingsplanning, dat het nut van het rapporteren van maandelijkse begrotingsgegevens op kasbasis twijfelachtig was en dat sprake was van grote heterogeniteit bij de interpretatie van bepalingen inzake evaluatie van ramingen, belastinguitgaven en buiten de begroting vallende organen. Ook werd geconstateerd dat het gebruik van overheidsboekhouding werd beperkt door het gebrek aan een formeel gemeenschappelijk EU-kader.

Tot slot heeft de Commissie in haar mededeling van 9 november 2022 haar richtsnoeren voor een hervorming van het EU-kader voor economische governance ⁸ uiteengezet om de houdbaarheid van de schuld te waarborgen en duurzame en inclusieve groei in alle lidstaten te bevorderen. De richtsnoeren beoogden de nationale verantwoordelijkheid te verbeteren, het kader te vereenvoudigen en te streven naar een grotere focus op de middellange termijn, in combinatie met een sterkere en coherentere handhaving. Zij beoogden ook de opzet en de prestaties van IFI’s te verbeteren. In deze richtsnoeren kwamen ook de opmerkingen tot uiting die waren gemaakt tijdens de in oktober 2021 gestarte openbare raadpleging, waarbij andere EU-instellingen en alle belangrijke belanghebbenden werden uitgenodigd om hun mening over dit onderwerp te geven ⁹.

Doelstellingen van het voorstel

Dit voorstel bevat enkele wijzigingen van de richtlijn. In overeenstemming met de leidraad van de Commissie van 9 november 2022 voor een hervorming van het EU-kader voor economische governance, zijn de wijzigingen gericht op versterking van de nationale verantwoordelijkheid en de middellangetermijnoriëntatie van de begrotingsplanning. Meer in het bijzonder gaat het om het volgende:

- Vereenvoudiging van bestaande wetgeving: bepalingen inzake de indiening van maandelijkse begrotingsgegevens op kasbasis (artikel 3, lid 2)¹⁰ zijn niet nuttig voor het versterken van de nationale begrotingskaders, zoals in de geschiktheidsbeoordeling werd benadrukt. Artikel 8 betreffende het Verenigd Koninkrijk is niet langer nodig. De bepalingen in artikel 4, leden 4 en 5, zullen niet langer nodig zijn indien deze vereisten worden opgenomen in het voorstel voor een verordening XXX (preventief deel).

- Verduidelijking van bepalingen: voorgesteld wordt om in artikel 4, lid 6, nu specifiek te verwijzen naar onafhankelijke instanties die belast zijn met de evaluatie achteraf van prognoses, om een dubbelzinnigheid weg te nemen die bij de geschiktheidsbeoordeling aan het licht is gekomen. Ook wordt voorgesteld om in artikel 14, leden 1, 2 en 3, de rapportagevereisten voor niet in de reguliere nationale begrotingen opgenomen overheidsinstellingen en -fondsen en de vereisten inzake belastinguitgaven en voorwaardelijke verplichtingen beter te specificeren. Deze vereisten zijn door de lidstaten op zeer uiteenlopende wijze geïnterpreteerd en sommige van deze interpretaties stroken niet helemaal met de oorspronkelijke bedoeling van de richtlijn.

- Versterking van de nationale verantwoordelijkheid: voorgesteld wordt vereisten voor IFI’s toe te voegen of te verduidelijken. In sommige gevallen waren de voorgestelde nieuwe bepalingen al van toepassing op de lidstaten van de eurozone en ook op Denemarken, Bulgarije en Roemenië, als verdragsluitende partijen bij het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (hierna “VSCB” genoemd)¹¹ (nieuw artikel 8). Andere voorgestelde bepalingen hebben tot doel taken toe te voegen die IFI’s in staat zouden stellen een rol te spelen bij het toezicht op het begrotingskader van de EU op nationaal niveau, zoals voorgesteld in het voorstel voor een verordening XXX (preventief deel) en ook in het voorstel tot wijziging van Verordening 1467/97 (correctief deel). Deze bepalingen betreffen het opstellen of bekrachtigen van begrotingsprognoses en het beoordelen van houdbaarheidsanalyses en het effect van beleid. Tot slot waarborgen sommige voorgestelde bepalingen de onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht van IFI’s overeenkomstig de normen die door internationale organisaties zijn vastgesteld, zoals aanbevolen in het verslag van de Europese Rekenkamer van 2019.

- Bevordering van oriëntatie op de middellange termijn: voorgesteld wordt de meerjarige begrotingsdimensie in de prognoses systematischer te specificeren (artikel 4) en zo het verband te leggen tussen de jaarlijkse begroting en de middellangetermijnplanning (artikel 10), dat in het verslag van de Rekenkamer van 2019 en in de geschiktheidsbeoordeling zwak was bevonden.

- Verbetering van de kwaliteit van de overheidsfinanciën: er worden enkele bepalingen voorgesteld om de verantwoordingsplicht voor overheidsbegrotingen te bevorderen en de transparantie van begrotingsrisico’s in verband met klimaatverandering te vergroten. Artikel 9, lid 2, punt d), zou nu voorschrijven dat de risico’s die voortvloeien uit de klimaatverandering en de gevolgen van het klimaatbeleid voor de overheidsfinanciën worden beoordeeld. Evenzo zouden de lidstaten op grond van artikel 14, lid 3, voor zover mogelijk gegevens moeten publiceren over ramp- en klimaatgerelateerde voorwaardelijke verplichtingen en over economische verliezen als gevolg van natuurrampen en klimaatgerelateerde schokken. Voor deze schokken zouden ook de door de overheidssector gedragen begrotingskosten en de voor het dempen of dekken van de schokken gebruikte instrumenten worden gerapporteerd.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het voorstel maakt deel uit van een breder pakket voorstellen dat aansluit bij de leidraad van de Commissie van 9 november 2022 voor een hervorming van het EU-kader voor economische governance. Dit pakket omvat ook een voorstel voor een verordening tot vervanging van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact (SGP) en wijzigingen van het correctieve deel van het SGP, en heeft tot doel een hervormd kader tot stand te brengen dat gebaseerd is op middellangetermijnoriëntatie en nationale verantwoordelijkheid en gericht is op een geloofwaardige en substantiële vermindering van hoge schuldniveaus en op bevordering van duurzame en inclusieve groei. Het hervormde kader voor economische governance behoudt dus de fundamentele doelstellingen van begrotingsdiscipline en groeibevordering van het SGP en de daaraan ten grondslag liggende bepalingen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Tegelijkertijd beantwoordt het hervormde kader, door te streven naar gezonde en houdbare overheidsfinanciën en de bevordering van duurzame en inclusieve groei, ook aan de belangrijkste doelstellingen van het begrotingspact, dat deel uitmaakt van titel III van het VSCB ¹². Daarnaast nemen andere elementen van de voorgestelde wetgeving de inhoud van het begrotingspact over. Het voorstel voor een verordening tot vervanging van het preventieve deel van het SGP, dat gericht is op de middellange termijn met het oog op landspecifieke schuldproblemen, weerspiegelt gedeeltelijk de in het begrotingspact opgenomen vereiste van convergentie naar middellangetermijnposities. Het tijdschema voor deze convergentie moet worden voorgesteld met inachtneming van de landspecifieke houdbaarheidsrisico’s (artikel 3, lid 1, punt b), van het VSCB). Het begrotingspact legt de nadruk op het structurele saldo, maar vereist ook een analyse van de uitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde voor de algehele beoordeling van de naleving (artikel 3, lid 1, punt b), van het VSCB), en deze analyse wordt bevestigd in het voorstel voor een verordening tot vervanging van het preventieve deel van het SGP. Het begrotingspact staat alleen in uitzonderlijke omstandigheden tijdelijke afwijkingen van de middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject in die richting toe (artikel 3, lid 1, punt c), van het VSCB), zoals beoogd in het voorstel voor een verordening tot vervanging van het preventieve deel van het SGP. Indien significante afwijkingen van de middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject in die richting worden vastgesteld, moeten volgens het begrotingspact maatregelen worden uitgevoerd om de afwijkingen binnen een welbepaalde termijn te corrigeren (artikel 3, lid 1, punt e), van het VSCB). In dezelfde geest vereist het hervormde kader dat afwijkingen van het door de Raad vastgestelde netto-uitgaventraject worden gecorrigeerd. Bovendien zou de lidstaat aan de buitensporigtekortprocedure (BTP) kunnen worden onderworpen wanneer afwijkingen resulteren in een tekort van meer dan 3 % van het bbp. Voor een lidstaat met een schuld van meer dan 60 % van het bbp zou de op schuld gebaseerde BTP worden versterkt: de nadruk zou liggen op afwijkingen van het netto-uitgaventraject in plaats van de huidige schuldreductiebenchmark (de zogenaamde 1/20^e-regel), die aan sommige lidstaten een te zware begrotingsinspanning oplegde. Volgens het begrotingspact moeten IFI’s toezicht houden op de naleving van de regels ervan, en de bepalingen over de taak en de onafhankelijkheid van die toezichthoudende instellingen, die nader moesten worden uitgewerkt in door de Commissie voor te stellen gemeenschappelijke beginselen overeenkomstig artikel 3, lid 2, van het VSCB ¹³, zijn nu volledig opgenomen in het voorstel tot wijziging van de richtlijn. Het begrotingspact bepaalt dat de Commissie en de Raad een rol spelen in het handhavingsproces (artikel 5 van het VSCB), zoals vermeld in de voorgestelde wijzigingen van het correctieve deel van het SGP.

Overeenkomsten tussen het begrotingspact en het hervormde kader voor economische governance vloeien ook voort uit de omzetting van het begrotingspact in de nationale rechtsordes. De meeste verdragsluitende partijen hebben de bepalingen van het VSCB omgezet in nationale wetgeving waarbij een rechtstreeks verband wordt gelegd met de overeenkomstige EU-wetgeving ¹⁴. Dit geldt voor de middellangetermijndoelstelling en het convergentietraject, alsook voor de beoordeling van een significante afwijking of bepalingen die vereisen dat de aanbevelingen van de Raad worden opgevolgd (die allemaal voortvloeien uit Verordening nr. 1466/97).

Gezien deze gemeenschappelijke kenmerken kan het voorgestelde hervormde kader voor economische governance worden geacht de inhoud van de begrotingsbepalingen van het VSCB op te nemen in het rechtskader van de EU, wat vereist is op grond van artikel 16 van het VSCB.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Door vereisten in te voegen inzake de gevolgen van klimaatverandering voor het nationale begrotingsbeleid en de begrotingsrisico’s, zorgt het voorstel voor samenhang met ander beleid van de Unie ter ondersteuning van maatregelen ter beperking van en aanpassing aan de klimaatverandering, in overeenstemming met de doelstelling om te zorgen voor een eerlijke transitie naar klimaatneutraliteit. In sommige lidstaten worden in het kader van hun herstel- en veerkrachtplannen verschillende hervormingen doorgevoerd die de begrotingskaders zullen verbeteren, bijvoorbeeld door de onafhankelijkheid van sommige begrotingsinstellingen te verbeteren, in overeenstemming met de voorgestelde wijzigingen.

2. RESULTATEN VAN HET OVERLEG MET DE BETROKKEN PARTIJEN

In het kader van de evaluatie van de economische governance heeft de Commissie tal van overlegactiviteiten georganiseerd. Zo zijn conferenties gehouden en is op meer gerichte wijze met belanghebbenden van gedachten gewisseld. Met name heeft de Commissie in oktober 2021 een openbare raadpleging ¹⁵ gehouden waarbij de andere EU-instellingen en alle belangrijke belanghebbenden input konden geven. Via verschillende fora, waaronder specifieke bijeenkomsten, workshops en een online-enquête, hebben burgers en een breed scala aan andere deelnemers, waaronder nationale regeringen, parlementen, sociale partners, de academische wereld en andere EU-instellingen, hun mening gegeven over de wijze waarop de economische governance van de EU kan worden hervormd. Veel belanghebbenden waren voorstander van een versterking van de nationale begrotingskaders, onder meer door een grotere betrokkenheid van IFI’s bij het toezicht op het EU-kader. In sommige gevallen werd de betrokkenheid van IFI’s gezien als een manier om de reputatiekosten van het verbreken van begrotingsverbintenissen te verhogen.

Naast een rol in het EU-toezicht pleitten sommige belanghebbenden ook voor een sterkere rol voor IFI’s bij het toezicht op de nationale begrotingsregels. De naleving daarvan zou moeten worden gehandhaafd door regeringen ertoe te verplichten systematisch rekening te houden met de beoordelingen van de IFI’s, in combinatie met een meer gestructureerde dialoog tussen IFI’s en EU-instellingen. In sommige gevallen werd een verruiming van de taken voorgesteld met betrekking tot het leveren van inputs voor schuldhoudbaarheidsanalyses, het opstellen van macro-economische prognoses (inclusief die voor plannen voor de middellange termijn) die voor de nationale regeringen als uitgangspunt kunnen dienen voor de planning van hun begrotingsbeleid, en het opstellen of valideren van begrotingsplannen. Ook werd een adviserende rol op het gebied van het begrotingsbeleid voorgesteld, samen met een prominentere rol in het publieke debat.

3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag voor de gewijzigde richtlijn is artikel 126, lid 14, derde alinea, VWEU. Het aanscherpen van de vereisten voor de nationale begrotingskaders in de lidstaten heeft tot doel het beleidskader van de Unie ter voorkoming van buitensporige tekorten uit hoofde van artikel 126 VWEU aan te vullen en te versterken. Het voorstel is van toepassing op alle lidstaten.

• Subsidiariteit en evenredigheid

Het voorstel is in overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid van artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. De doelstelling ervan, namelijk de uniforme inachtneming van de begrotingsdiscipline zoals vereist door het VWEU, kan niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt, maar kan beter door de Unie worden verwezenlijkt. Aangezien de voorgestelde wijzigingen er voornamelijk op gericht zijn een aantal tekortkomingen van de richtlijn aan te pakken of de bepalingen ervan te verduidelijken of te actualiseren, met name rekening houdend met het voorstel voor een verordening tot vervanging van het preventieve deel van het SGP en de wijzigingen van het correctieve deel van het SGP, kunnen zij het best op EU-niveau worden verwezenlijkt in plaats van door verschillende nationale initiatieven.

De voorgestelde gewijzigde richtlijn gaat niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken. Om de administratieve lasten voor de lidstaten te verminderen, wordt in een aantal wijzigingen voorgesteld de vereisten van de richtlijn te vereenvoudigen en wordt gezorgd voor samenhang met het voorstel voor een verordening tot vervanging van het preventieve deel van het SGP en de wijzigingen van het correctieve deel van het SGP. De evenredigheid wordt ook gewaarborgd door de wijzigingen ter verduidelijking van begrippen en definities om de uitvoering van de richtlijn te vergemakkelijken. Evenzo zijn veel IFI-gerelateerde bepalingen ontleend aan bestaande regels die van toepassing zijn op sommige, maar niet alle lidstaten, namelijk het VSCB of Verordening nr. 473/2013. Als gevolg daarvan zijn deze bepalingen in veel lidstaten al omgezet. Daarnaast moeten klimaatgerelateerde risico’s en verliezen worden gerapporteerd, rekening houdend met de lopende nationale inspanningen en de noodzaak om deze praktijken aan te passen aan de specifieke behoeften en voorkeuren per land. Ten slotte is de voorgestelde gewijzigde richtlijn ook een geschikt instrument om de doelstelling ervan te verwezenlijken omdat zij de lidstaten ertoe in staat stelt deze bepalingen bij de omzetting in hun nationale rechtsorde aan hun eigen specifieke kenmerken aan te passen.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.