Toelichting bij COM(2022)672 - Certificeringskader van de Unie voor koolstofverwijderingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)672 - Certificeringskader van de Unie voor koolstofverwijderingen. |
|---|---|
| bron | COM(2022)672   |
| datum | 30-11-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
De uitstoot van broeikasgassen zal de komende decennia drastisch moeten worden teruggedrongen om de gemiddelde temperatuurstijging wereldwijd nog beperkt te houden tot minder dan 1,5 °Celsius (C). Hiervoor is het ten eerste nodig de efficiëntie van onze gebouwen, vervoerswijzen en industrieën te vergroten, over te schakelen op een circulaire economie en het gebruik van hernieuwbare energie enorm op te schalen. Ten tweede moet koolstof worden gerecycled, zowel uit afvalstromen als uit duurzame biomassabronnen als rechtstreeks uit de atmosfeer, zodat in de sectoren van de economie die onvermijdelijk van koolstof afhankelijk zullen blijven deze koolstof in plaats van fossiele koolstof kan worden gebruikt. Hiervoor kan bijvoorbeeld met koolstofafvang en -gebruik (CCU) en met duurzame synthetische brandstoffen worden gewerkt. Tegelijkertijd zullen ter compensatie voor sectoren waar de uitstoot moeilijk te beperken is, zoals de landbouw, de cement- en de staalproductie, de luchtvaart en het zeevervoer, elk jaar grotere hoeveelheden koolstofdioxide (CO2) moeten worden afgevangen en uit de atmosfeer worden verwijderd door middel van koolstoflandbouw en industriële verwijderingsactiviteiten en -projecten, om tot een klimaatneutraal systeem te komen.
Het meest recente verslag 1 van de Internationale Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) lijkt erop te wijzen dat op wereldschaal de kans afneemt dat de opwarming van de aarde nog tot 1,5 °C wordt beperkt, tenzij de broeikasgasemissies snel worden teruggedrongen. In het IPCC-verslag wordt duidelijk gesteld dat “als we tot volledige CO2- of broeikasgasneutraliteit willen komen, het inzetten van koolstofverwijdering als tegenwicht tegen de moeilijk te verminderen resterende emissies onvermijdelijk is”. Dit betekent dat op grote schaal duurzame activiteiten moeten worden opgezet om CO2 uit de atmosfeer te onttrekken en duurzaam op te slaan in geologische reservoirs, terrestrische en mariene ecosystemen of producten.
In de Europese klimaatwet 2 is bepaald dat de EU tegen 2050 klimaatneutraal moet zijn. Om dit te bereiken moeten de broeikasgasemissies aanzienlijk worden verminderd en moeten de onvermijdelijke emissies en verwijderingen binnen de Europese Unie uiterlijk in 2050 in evenwicht zijn, met als doel om daarna tot negatieve emissies te komen. Hiervoor moeten natuurlijke ecosystemen en industriële activiteiten worden aangewend om jaarlijks honderden miljoenen ton CO2 uit de atmosfeer te verwijderen. Op dit moment en met het huidige beleid ligt de EU niet op schema om deze streefcijfers te verwezenlijken: de laatste jaren zijn de koolstofverwijderingen door natuurlijke ecosystemen afgenomen en er vindt momenteel geen significante industriële koolstofverwijdering plaats in de EU.
In lijn met de door de IPCC beoordeelde scenario’s heeft de Europese Commissie in het actieplan voor de circulaire economie 3 van maart 2020 aangekondigd dat zij een doeltreffend certificeringskader voor de certificering van koolstofverwijderingen zal ontwikkelen om de toepassing van koolstofverwijdering te stimuleren en de circulariteit van koolstof te vergroten, met volledige inachtneming van de doelstellingen inzake biodiversiteit en het tot nul terugdringen van alle verontreiniging.
De belangrijkste doelstellingen van dit initiatief zijn: i) ervoor te zorgen dat koolstofverwijderingen in de EU hoogwaardig zijn en ii) een EU-governancesysteem voor certificering op te zetten om greenwashing te voorkomen door de criteria van het EU-kwaliteitskader op betrouwbare, geharmoniseerde wijze in de hele Unie correct toe te passen en te handhaven. Deze maatregelen zijn nodig om momentum te genereren voor de uitrol van koolstofverwijderingen en om op dit gebied tot enige vorm van toekomstig beleid te komen, gezien de noodzaak om honderden miljoenen ton CO2 per jaar te verwijderen. Dit zal bijdragen tot de verwezenlijking van de in de Europese klimaatwet vastgestelde doelstelling van klimaatneutraliteit tegen 2050 en van de andere milieudoelstellingen van de mededeling over de Europese Green Deal 4 .
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
In het kader van het voorstel tot wijziging van de verordening inzake landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (de LULUCF-verordening) 5 heeft de Europese Commissie voor het eerst een afzonderlijk streefcijfer voor op het land gebaseerde nettoverwijderingen voorgesteld van – 310 miljoen ton CO2-equivalent tegen 2030. Het EU-brede streefcijfer moet worden toegepast door middel van bindende nationale streefcijfers voor de LULUCF-sector, waarmee de lidstaten worden verplicht hun beleid inzake landgebruik ambitieuzer te maken. Dit voorstel maakt het mogelijk doeltreffendere en resultaatgerichte steun te sluizen naar activiteiten op het gebied van koolstoflandbouw die kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van deze doelstelling. De Commissie heeft ook voorgesteld de omvang van het innovatiefonds 6 , dat wordt gefinancierd uit de inkomsten uit het EU-emissiehandelssysteem (EU-ETS) 7 , te vergroten en zo bedrijven te helpen te investeren in innovatieve schone technologieën, met inbegrip van technologieën die koolstofverwijderingen genereren.
In de mededeling over duurzame koolstofcycli van de Commissie 8 uit 2021 wordt benadrukt hoe belangrijk het is een bedrijfsmodel mogelijk te maken dat landbeheerders beloont voor koolstofvastlegging met volledige inachtneming van de ecologische beginselen (“koolstoflandbouw”), en een interne EU-markt voor de afvang, het gebruik, de opslag en het vervoer van CO2 met behulp van innovatieve technologieën tot stand te brengen. In de mededeling wordt ook een actieplan vastgesteld om de volgende ambitieuze doelstellingen voor koolstofverwijdering te verwezenlijken: tegen 2028 moeten alle landbeheerders toegang hebben tot geverifieerde gegevens over emissies en verwijderingen om koolstoflandbouwpraktijken te kunnen meten, en moet alle CO2 die door middel van industriële activiteiten wordt afgevangen, vervoerd, gebruikt en opgeslagen, worden gerapporteerd en verantwoord; tegen 2030 moeten koolstoflandbouwpraktijken bijdragen tot de verwezenlijking van de LULUCF-doelstelling van – 310 Mt CO2-equivalent aan nettoverwijderingen, en eveneens tegen 2030 moeten industriële technologieën jaarlijks ten minste 5 Mt CO2-equivalent verwijderen.
Dit voorstel is ook in overeenstemming met de definitieve voorstellen van de Conferentie over de toekomst van Europa 9 , en met name met voorstel 1, dat uitdrukkelijk tot doel heeft certificering van koolstofverwijderingen in te voeren, op basis van een robuuste, solide en transparante koolstofboekhouding (maatregel 5). Voorts heeft de Commissie in haar mededeling over vergroening 10 uit 2022 aangekondigd dat zij, naast de ambitieuze reeks maatregelen ter vermindering van de broeikasgassen, ook gebruik zal moeten maken van koolstofverwijdering om onvermijdelijke emissies te neutraliseren en tegen 2030 broeikasgasneutraliteit te bereiken.
Het is de bedoeling dat met het in dit voorstel beschreven certificeringskader wordt voortgebouwd op de volgende bestaande wetgeving inzake klimaatverandering:
• de richtlijn betreffende de geologische opslag van kooldioxide, ook wel de CCS-richtlijn genoemd 11 , creëert een overkoepelend wettelijk kader voor de milieuveilige geologische opslag van CO2. Activiteiten in het kader van de opslag van CO2 van een ETS-installatie in een opslaglocatie waarvoor krachtens de CCS-richtlijn een vergunning is verleend, vallen expliciet onder de EU-ETS-richtlijn en in geval van CO2-lekkage moeten daarvoor EU-ETS-emissierechten worden ingeleverd. Het voorgestelde certificeringskader zal ervoor zorgen dat de kwantificering van koolstofverwijderingen voor industriële activiteiten zoals op bio-energie gebaseerde CCS (BECCS) 12 en directe afvang en opslag van koolstof in de lucht (Direct Air Carbon Capture and Storage — DACCS) in overeenstemming is met de regels van Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2066 van de Commissie 13 inzake de monitoring en rapportage van emissie van broeikasgassen in het kader van het ETS en met de gedetailleerde EU-methoden die door de Commissie zijn ontwikkeld 14 voor de kwantificering van het vermijden van broeikasgasemissies bij BECCS- en DACCS-projecten in het kader van het innovatiefonds 15 ;
• wat betreft koolstoflandbouw en koolstofopslagproducten biedt de LULUCF-verordening 16 een blauwdruk voor nauwkeurige monitoring en rapportage van koolstofverwijderingen in overeenstemming met de IPCC-richtsnoeren en in synergie met het beleid inzake biodiversiteit, tot nul terugdringen van alle verontreiniging, hernieuwbare energie en aanpassing aan de klimaatverandering. De in het kader van de LULUCF-verordening vastgestelde regels stimuleren de monitoring van landgebruik met geografisch gespecificeerde gegevens, tegen lage kosten en binnen een korte termijn, bijvoorbeeld door middel van digitale databanken, geografische informatiesystemen (GIS) en teledetectie, met inbegrip van de Sentinel-satellieten en -diensten van Copernicus (bv. klimaat- en landdiensten) of commercieel beschikbare diensten.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het EU-certificeringskader voor koolstofverwijderingen zal ofwel voortbouwen op ofwel een belangrijke rol spelen bij het mogelijk maken van de volgende beleidsinstrumenten van de Unie:
• in de voorgestelde wetgeving betreffende natuurherstel 17 is de doelstelling vastgelegd dat op 20 % van de land- en zeegebieden van de EU tegen 2030 herstelmaatregelen moeten worden toegepast en dat op alle ecosystemen die moeten worden hersteld tegen 2050 herstelmaatregelen moeten worden toegepast. Er zijn veel synergieën tussen koolstofverwijderingsactiviteiten, en met name koolstoflandbouw enerzijds en natuurherstelmaatregelen anderzijds. Het voorgestelde certificeringskader voor koolstofverwijderingen zal bijdragen tot de verwezenlijking van de hersteldoelstellingen en zal aan de verplichtingen uit hoofde van de wet betreffende natuurherstel voldoen. Koolstoflandbouwactiviteiten die de koolstofopslag verbeteren, kunnen bijvoorbeeld bijdragen tot het nakomen van de verplichting om op nationaal niveau een stijgende trend te realiseren van de voorraad organische koolstof in bosecosystemen en voor landbouwecosystemen in minerale bodems onder bouwland. Zij kunnen ook ondersteunend zijn bij de verplichting om herstelmaatregelen in te voeren voor organische bodems voor landbouwdoeleinden die bestaan uit ontwaterde veengebieden. De voorgestelde wet betreffende natuurherstel en dit voorstel zullen elkaar derhalve versterken en bijdragen tot zowel het klimaat- als het biodiversiteitsbeleid;
• het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) voorziet in steun voor landbouwers die zich ertoe verbinden specifieke milieu- en klimaatvriendelijke praktijken toe te passen of milieu- en klimaatvriendelijke investeringen te doen. Dit beleid omvat ook een aantal milieu- en klimaatgerelateerde voorwaarden (goede landbouw- en milieucondities, GLMC’s) waaraan landbouwers moeten voldoen om inkomenssteun uit het GLB te ontvangen. Deze voorwaarden gaan verder dan de wettelijke vereisten. Bepaalde voorwaarden zijn relevant voor vastlegging en bescherming van koolstof in de bodem, zoals in grasland en veengebieden. Bovendien kan het GLB bijdragen tot de toepassing van certificering in de praktijk door aanloopinvesteringen te dekken en door relevante praktijken op bedrijfsniveau te bevorderen. Het EU-certificeringskader voor koolstofverwijdering zal bijdragen tot een betere kwantificering van de broeikasgasemissies van ondersteunde praktijken en betere nationale broeikasgasinventarissen voor de landsector. Door de ontwikkeling van vrijwillige markten kunnen voor een langere termijn koolstofvoorraden en maatregelen in en op land dat niet vanuit het GLB wordt ondersteund, zeker worden gesteld. Voor publieke certificeringsregelingen, die door de lidstaten zelf zijn ontwikkeld, kan in het kader van dit voorstel een aanvraag worden gedaan voor EU-brede erkenning met betrekking tot de uitvoering van het EU-certificeringskader voor koolstofverwijdering, met inbegrip van de in dit voorstel vastgestelde certificeringsmethoden. Daarnaast zal dit voorstel het mogelijk maken om reducties van niet-CO2-emissies openbaar te maken als nevenvoordelen van koolstofverwijderingen;
• de richtlijn hernieuwbare energie 18 bevat een reeks duurzaamheidscriteria voor bio-energie waarvoor de uitvoering ligt bij nationale bevoegde autoriteiten of door de Commissie erkende particuliere certificeringsregelingen. Middels deze regelingen zou ook kunnen worden gecertificeerd dat koolstofverwijderingsactiviteiten voldoen aan de kwaliteitscriteria voor koolstofverwijderingen die in dit voorstel worden gepresenteerd;
• in de EU-bosstrategie 19 wordt het beleidskader vastgesteld om te zorgen voor groeiende, gezonde, diverse en veerkrachtige EU-bossen, die een aanzienlijke bijdrage aan onze ambitie op het gebied van biodiversiteit leveren, verwijderingen via natuurlijke koolstofputten doen toenemen, voor bestaanszekerheid in plattelandsgebieden en daarbuiten zorgen en een duurzame bosgerelateerde bio-economie ondersteunen die op de meest duurzame bosbeheerpraktijken stoelt.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat de Unie het recht geeft op te treden om de doelstellingen van haar milieubeleid te verwezenlijken. De doelstellingen van het milieubeleid van de Unie als omschreven in artikel 191, lid 1, VWEU omvatten onder meer het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, en behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen en bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Klimaatverandering is een grensoverschrijdend probleem. De gevolgen ervan zijn wereldwijd, ongeacht waar de bronnen van broeikasgasemissies zich bevinden. Daarom zijn nationale of lokale maatregelen op zichzelf niet genoeg om deze uitdagingen het hoofd te kunnen bieden, aangezien het onwaarschijnlijk is dat zo’n aanpak tot optimale resultaten zou leiden. Met coördinatie op Europees niveau wordt klimaatactie bevorderd en kunnen nationale en lokale maatregelen effectief worden aangevuld en versterkt; EU-optreden is gerechtvaardigd op grond van subsidiariteit, overeenkomstig artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Een Europees kader zou geschikter zijn dan nationale initiatieven om de complexe zaak van het beoordelen van de kwaliteit van koolstofverwijderingen te behandelen. Een dergelijk kader zou zorgen voor een gelijk speelveld voor de interne markt wat betreft de certificering van koolstofverwijderingen, wat de vergelijkbaarheid en het vertrouwen ten goede zou komen. Een lappendeken van nationale initiatieven op dit gebied zou het probleem alleen maar verergeren in plaats van het op te lossen.
• Evenredigheid
Dit voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel omdat het niet verder gaat dan nodig is om de doelstellingen van de vaststelling van een certificeringskader van de Unie voor hoogwaardige koolstofverwijderingen te verwezenlijken. Het voorziet in kwaliteitscriteria voor koolstofverwijderingen, de benodigde regels en procedures voor de certificering en verificatie van koolstofverwijderingen en een kader voor de erkenning van particuliere en publieke certificeringsregelingen.
• Keuze van het instrument
De doelstellingen van het huidige voorstel kunnen het best door een verordening worden verwezenlijkt. Hiermee wordt een rechtstreekse en uniforme toepassing van de bepalingen in de Unie geregeld. Er worden verplichtingen opgelegd aan exploitanten van vrijwillige certificeringsregelingen, aan de lidstaten met het oog op de erkenning van publieke certificeringsregelingen en aan de Commissie met betrekking tot rapportage en herziening.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Inhoudsopgave
• Raadpleging van belanghebbenden
Overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving heeft een aantal raadplegingsactiviteiten plaatsgevonden:
• een onlineconferentie over duurzame koolstofcycli, die plaatsvond op 31 januari 2022;
• een verzoek om input waarop van 7 februari tot en met 2 mei 2022 kon worden gereageerd, en waarop 231 reacties zijn ontvangen;
• een openbare raadpleging die liep van 7 februari tot en met 2 mei 2022 waarop 396 reacties zijn ontvangen.
Over het algemeen bleek uit de openbare raadplegingsactiviteiten dat er breed steun was voor een regelgevingsinitiatief met betrekking tot de totstandbrenging van een certificeringskader voor koolstofverwijderingen. De meeste belanghebbenden pleitten ervoor dat het initiatief een breed scala aan opties voor koolstofverwijdering zou bestrijken en rekening zou houden met aspecten zoals: zorgen voor precieze, nauwkeurige en tijdige metingen van verwijderingen; ervoor zorgen dat krachtige maatregelen om emissies terug te dringen niet worden ondermijnd door een verschuiving van de focus naar koolstofverwijdering; voldoende garanties bieden voor de duur van de koolstofopslag en het voorkomen van terugdraaiingen.
De criteria die belanghebbenden het belangrijkst vonden bij koolstofverwijderingen waren onder meer de robuustheid van de monitoring-, rapportage- en verificatieaspecten, het potentieel voor grootschalige uitrol, technische paraatheid en economische haalbaarheid, en de potentiële nevenvoordelen voor het milieu. De meerderheid van de respondenten was het ermee eens dat de invoering van een robuust en geloofwaardig certificeringssysteem voor koolstofverwijderingen de eerste essentiële stap is naar het bereiken van een nettobijdrage door koolstofverwijderingen overeenkomstig de EU-doelstelling inzake klimaatneutraliteit.
De respondenten gaven aan dat de volgende doelstellingen voor de certificering van koolstofverwijderingen het belangrijkst moeten zijn: vergelijkbaarheid en mededinging tussen verschillende oplossingen voor koolstofverwijdering mogelijk maken; transparantie en het gelijke speelveld van vrijwillige koolstofmarkten vergroten, en betere overheidsstimulansen bieden voor op de natuur gebaseerde en industriële koolstofverwijderingen in EU- en nationale financieringsprogramma’s.
Volgens de meerderheid van de respondenten moet de rol van de EU erin bestaan uitgebreide kwaliteitseisen voor koolstofverwijderingen vast te stellen, waarbij moet worden gezorgd voor een correcte kwantificering van koolstofverwijderingen, additionaliteit, langetermijnopslag en milieuduurzaamheid. Een samenvatting van de bevindingen van de raadplegingen van belanghebbenden is opgenomen in bijlage 2 bij de effectbeoordeling bij deze verordening.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Een extern consortium van deskundigen werd belast met de uitvoering van een studie ter technische ondersteuning van de voorbereiding van de voorgestelde verordening betreffende koolstofverwijdering en de bijbehorende effectbeoordeling. De studie omvatte een evaluatie van bestaande mechanismen en regelingen voor de certificering van koolstofverwijderingen en een beoordeling op hoofdpunten van de verscheidenheid aan bestaande koolstofverwijderingsactiviteiten, waaronder permanente verwijdering, koolstofopslagproducten en koolstoflandbouw. In opdracht van de Commissie heeft het externe consortium een aantal outreachevenementen georganiseerd, waaronder de conferentie over duurzame koolstofcycli, en geholpen de antwoorden van de raadpleging van belanghebbenden te beoordelen. Ten slotte heeft de studie ter technische onderbouwing een deel van de gegevens opgeleverd die ten grondslag lagen aan de analyse van de beleidsopties die in de effectbeoordeling is uiteengezet.
• Effectbeoordeling en advies van de Raad voor regelgevingstoetsing
In de effectbeoordeling bij dit voorstel worden verschillende beleidsopties beoordeeld om drie belangrijke problemen die van invloed zijn op de toekomstige ontwikkeling van koolstofverwijderingen aan te pakken.
Het eerste probleem is hoe moeilijk het is de kwaliteit van koolstofverwijderingen te beoordelen en te vergelijken, wat leidt tot aanzienlijke onderzoekskosten voor potentiële financiers van koolstofverwijderingen. Dit is een typisch geval van “marktfalen” waardoor het risico ontstaat dat er financiële steun terechtkomt bij koolstofverwijderingsactiviteiten die niet betrouwbaar zijn als doeltreffende mitigatiemaatregelen. Dit probleem heeft twee oorzaken:
1. Certificering van koolstofverwijderingen komt veel minder vaak voor dan certificering van emissiereducties en er komen meerdere methodologische uitdagingen bij kijken. In de verschillende certificeringsregelingen worden verschillende methoden gebruikt om de totale hoeveelheid en de additionele koolstofverwijderingen te kwantificeren, de langetermijnopslag van koolstof te stimuleren en bredere duurzaamheidsaspecten, zoals de milieueffecten (bv. biodiversiteitsverlies, vervuiling enz.) van de koolstofverwijderingsactiviteit in aanmerking te nemen.
2. De koolstofverwijderingsactiviteiten (d.w.z. permanente verwijdering, koolstofopslagproducten en koolstoflandbouw) lopen zeer uiteen wat betreft maturiteit, kosteneffectiviteit en de bijbehorende monitoringkosten, en gaan gepaard met hun eigen uitdagingen op certificeringsgebied.
In dit initiatief wordt geprobeerd dit probleem aan te pakken door de kwaliteit van alle in de EU gecertificeerde koolstofverwijderingen te waarborgen met certificeringsmethoden die op de specifieke omstandigheden van de verschillende koolstofverwijderingsactiviteiten zijn afgestemd.
Daartoe wordt in dit initiatief een EU-certificeringskader voor koolstofverwijderingen op basis van vier kwaliteitscriteria (hierna QU.A.L.ITY genoemd) voorgesteld waarmee wordt aangegeven hoe respectievelijk kwantificering (QUantification), additionaliteit en basisscenario’s (Additionality), langetermijnopslag (Long-term storage) en duurzaamheid (sustainabilITY) kunnen worden gewaarborgd. In de effectbeoordeling wordt voor elk van die QU.A.L.ITY-criteria een aantal beste praktijken aangewezen, met de kanttekening dat de aanpak voor elk criterium per koolstofverwijderingsactiviteit zal verschillen.
In een tweede fase moeten gedetailleerde certificeringsmethoden worden ontwikkeld om de QU.A.L.ITY-criteria op alle verschillende koolstofverwijderingsactiviteiten toe te spitsen. In deze fase zullen specifieke regels worden ontworpen die op de kenmerken van de verschillende soorten koolstofverwijderingsactiviteiten zijn afgestemd: zo zal in de regels rekening worden gehouden met de relatieve zekerheid van blijvende resultaten die wordt geboden bij oplossingen voor de opslag van koolstof in geologische formaties, en worden de nevenvoordelen bij koolstoflandbouwactiviteiten vergroot. In dit verband worden in de effectbeoordeling twee kwaliteitsopties vergeleken:
• optie Q1: de certificeringsregelingen ontwikkelen methoden in overeenstemming met de QU.A.L.ITY-criteria en leggen deze ter erkenning voor aan de verantwoordelijke overheidsinstantie;
• optie Q2: de Commissie ontwikkelt de methoden in nauw overleg met een deskundigengroep.
In de analyse werd geconcludeerd dat optie Q2 het grootste potentieel biedt om de kwaliteit van koolstofverwijderingen te waarborgen en ervoor te zorgen dat de uitkomsten vergelijkbaar zijn, en tegelijkertijd de administratieve kosten van de ontwikkeling of goedkeuring van gedetailleerde certificeringsmethoden zo veel mogelijk te beperken.
Het tweede probleem is dat veel belanghebbenden geen vertrouwen hebben in certificaten voor koolstofverwijdering omdat zulke certificaten tot stand zouden kunnen komen op basis van ondoorzichtige en onbetrouwbare certificeringsprocessen waarmee activiteiten worden gecertificeerd die geen echte klimaat- en duurzaamheidsvoordelen opleveren. Om dit probleem aan te pakken, moeten certificeringsregelingen zorgen voor transparante en robuuste regels en procedures om te voorkomen dat het certificeringsproces niet in staat is te onderscheiden dat verwijderingen weinig bijdragen, dat de koolstofverwijderingsactiviteiten niet de geplande verwijderingen genereren en dat dezelfde activiteit tweemaal wordt gecertificeerd, of dat hetzelfde certificaat tweemaal wordt gebruikt.
Het derde probleem is dat de aanbieders van koolstofverwijderingen belemmeringen ondervinden bij het krijgen van toegang tot financiering. Dit probleem wordt veroorzaakt door het feit dat koolstofverwijderingscertificaten op allerlei manieren kunnen worden ingezet (bv. overheidsfinanciering, duurzaamheidsrapportage door bedrijven, milieukeuren, vrijwillige koolstofmarkten enz.). Deze grote variatie leidt tot transactiekosten voor degenen die hun koolstofverwijderingsactiviteit willen laten certificeren, zoals onderzoekskosten (de bestede tijd en inspanning om inzicht te krijgen in de kwaliteit van de certificeringsprocedures van een bepaalde regeling) en overstapkosten (de kosten van het vinden van aanvullende of alternatieve vormen van financiering, waarvoor waarschijnlijk werkzaamheden moeten worden bijgesteld en een andere verzameling bewijsmateriaal en informatie moet worden verstrekt).
Het tweede en het derde probleem kunnen worden verholpen door ervoor te zorgen dat certificeringsregelingen voldoen aan geharmoniseerde certificeringsvereisten ten behoeve van transparantie en vertrouwensopbouw wat betreft:
1. het beheer van de regelingen: certificeringsregelingen moeten werken op basis van betrouwbare en transparante procedures (bv. wat betreft intern beheer en toezicht, de afhandeling van klachten en bezwaren, raadpleging van belanghebbenden, transparantie en openbaarmaking van informatie enz.);
2. onafhankelijke verificatie: of de koolstofverwijderingen met de QU.A.L.ITY-criteria in overeenstemming zijn moet door externe auditors worden geverifieerd, en
3. volledige vrijgave van informatie: alle informatie over gecertificeerde koolstofverwijderingen moet openbaar toegankelijk en traceerbaar zijn via openbare registers.
In overeenstemming met deze transparantiecriteria wordt een proces voor de erkenning van certificeringsregelingen vastgesteld en kunnen exploitanten (d.w.z. eigenaars van koolstofverwijderingsactiviteiten) enkel erkende certificeringsregelingen gebruiken om aan te tonen dat zij voldoen aan de QU.A.L.ITY-criteria en de desbetreffende certificeringsmethoden volgen.
Met dat voor ogen worden in de effectbeoordeling twee governance-opties vergeleken wat betreft de vraag wie voor de erkenning van certificeringsregelingen verantwoordelijk zou zijn: de lidstaten (optie G1) of de Commissie (optie G2). In de analyse werd geconcludeerd dat optie G2 het best presteert wat betreft het waarborgen van een robuust en geharmoniseerd certificeringsproces en het bevorderen van de interne markt voor certificering van koolstofverwijdering, en dat tegelijkertijd de administratieve kosten voor overheidsinstanties zo veel mogelijk worden beperkt.
Al met al kan worden gesteld dat de voorkeur uitgaat naar een beleidsoptie waarbij de Commissie: i) certificeringsmethoden ontwikkelt, in overleg met deskundigen en belanghebbenden, en ii) de uitvoering van het certificeringskader en de QU.A.L.ITY-criteria harmoniseert door middel van de erkende certificeringsregelingen.
In de effectbeoordeling heeft de Commissie eveneens beoordeeld of het voorstel verenigbaar is met de doelstellingen van de Europese klimaatwet, zoals bepaald in artikel 6, lid 4, van de Europese klimaatwet. De Commissie heeft vastgesteld dat koolstoflandbouwpraktijken kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van de bij het wetgevingspakket “Fit for 55” voorgestelde afzonderlijke doelstelling voor de LULUCF-sector tegen 2030 (– 310 Mt CO2-eq.), wat betekent dat de bijdrage van LULUCF-koolstofverwijderingen voor het in de Europese klimaatwet vastgestelde streefcijfer van − 55 % voor de hele economie (vastgesteld op – 225 Mt CO2-eq) wordt overschreden. De Europese klimaatwet bevat ook de doelstelling dat de Unie tegen 2050 klimaatneutraal moet zijn en daarna negatieve emissies nastreeft, maar de Unie moet de inzet van koolstofverwijderingsactiviteiten opvoeren om deze doelstelling te verwezenlijken. In de effectbeoordeling worden beleidsopties geanalyseerd waarmee de belemmeringen die de inzet van doeltreffende koolstofverwijderingsactiviteiten ondermijnen, moeten worden aangepakt, en die maatregelen ter vermindering van broeikasgasemissies niet in de weg mogen staan.
De Raad voor regelgevingstoetsing heeft een positief advies over de effectbeoordeling uitgebracht en een lijst van aanbevelingen verstrekt waarmee het verslag kan worden verbeterd om beter aan te tonen dat het ontbreken van een betrouwbaar certificeringskader de belangrijkste belemmering vormt voor de ontwikkeling van koolstofverwijderingsactiviteiten en om alle beleidskeuzes met betrekking tot de methode en de governance transparanter te presenteren.
Vervolgens zijn de volgende aspecten in de definitieve versie van het effectbeoordelingsverslag opgenomen:
• in de inleiding zijn de context van het initiatief (d.w.z. de rol van koolstofverwijderingen in het kader van de doelstelling van klimaatneutraliteit tegen 2050 en in het huidige basisscenario van het beleid) en het vrijwillige karakter van het initiatief verduidelijkt;
• aan de probleemomschrijving zijn nieuwe verwijzingen toegevoegd om het bestaan en de omvang van de vastgestelde problemen te bevestigen (met name het gebrek aan vertrouwen) en om het in de standpunten van de belanghebbenden aangegeven belang van een internationaal harmoniserend kader te benadrukken;
• in het deel over doelstellingen werd verduidelijkt dat de shortlist van de vier QU.A.L.ITY-criteria gebaseerd is op een algemene consensus over wat volgens de meeste bestaande certificeringsmethoden onder hoogwaardige certificering moet worden verstaan, en dat de presentatie van de criteria in het deel waarin de beleidsopties worden beschreven, nu meer argumenten uit de desbetreffende bijlagen bevat;
• er zijn verscheidene verduidelijkingen toegevoegd om het vrijwillige karakter van het kader aan te geven (zo is de doelstelling van een “gelijk speelveld” geherformuleerd tot “harmonisatie”);
• in het deel over afgewezen beleidsopties wordt beter uitgelegd waarom een verplicht gebruik van het certificeringskaderbeleid werd verworpen;
• in het deel over de effectbeoordeling wordt het vrijwillige karakter genoemd als een risico dat het succes van de initiatieven zou kunnen ondermijnen, en worden maatregelen ter beperking van dit risico genoemd;
• bij de beoordeling van beleidsopties worden de belemmeringen voor de opschaling van koolstofverwijderingsactiviteiten beter aangegeven en wordt uitgelegd hoe het certificeringskader deze belemmeringen zal aanpakken; in dit deel wordt ook de onzekerheid met betrekking tot de kwalitatieve formuleringen over de verwachte baten en kosten opgehelderd;
• het deel over het “one in one out”-beginsel is verplaatst van een bijlage naar de hoofdtekst;
• het deel over het toezicht op en de evaluatie van het initiatief bevat meer uitgewerkte operationele doelstellingen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
• Grondrechten
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De belangrijkste gevolgen voor de begroting van de Unie hebben betrekking op de voorbereiding van niet-wetgevingshandelingen en het functioneren van de deskundigengroep inzake koolstofverwijdering.
Het voorstel voorziet in een aantal gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen die na de inwerkingtreding van de voorgestelde verordening allemaal tegelijkertijd moeten worden voorbereid. Het belangrijkste is dat gedelegeerde handelingen met de certificeringsmethoden voor verschillende koolstofverwijderingsactiviteiten (bv. voor permanente verwijdering, koolstoflandbouw en koolstofopslagproducten) zullen moeten worden vastgesteld.
Bij de voorbereiding van deze zeer technische niet-wetgevingshandelingen zal de Commissie worden bijgestaan door een deskundigengroep inzake koolstofverwijdering. De groep zal uit ongeveer 70 leden bestaan en kan een aantal subgroepen omvatten, bijvoorbeeld met extra expertise. De organisatie is in handen van de Commissie met de hulp van een externe contractant.
Daarnaast zijn er gevolgen voor de begroting van de Commissie in verband met het proces voor de erkenning van de publieke of particuliere certificeringsregelingen die het certificeringskader in een of meer lidstaten in de praktijk zouden moeten brengen. Er worden ook begrotingsgevolgen verwacht voor de lidstaten die voornemens zijn een nationale certificeringsregeling op te zetten en toe te passen, met inbegrip van het toezicht van onafhankelijke certificerende instanties en het inrichten en voeren van een nationaal register.
Het financieel memorandum maakt de gevolgen voor de begroting en de benodigde personele en administratieve middelen in het kader van dit voorstel tot in detail inzichtelijk.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
In overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving die in november 2021 zijn gepubliceerd en in het bijzonder instrument 38, zal de Commissie een uitvoeringsstrategie opstellen nadat de medewetgevers het wetgevingsvoorstel hebben aangenomen. Zij zal de verschillende te gebruiken instrumenten ter bevordering van naleving presenteren en aspecten in verband met de digitale uitvoering opnemen.
• Artikelsgewijze toelichting
De bepalingen en de structuur van de voorgestelde verordening stemmen overeen met de doelstelling van het initiatief om een transparant en geloofwaardig certificeringskader voor koolstofverwijderingen met een zuivere klimaat- en milieugerichte insteek tot stand te brengen, om daarmee natuurlijke personen en rechtspersonen te ondersteunen die bereid zijn extra inspanningen te leveren bovenop het zoveel mogelijk beperken van hun broeikasgasemissies, en hun activiteiten echt duurzaam te maken, in het kader van de verhoogde klimaatambitie van de Europese Green Deal en de doelstelling van klimaatneutraliteit tegen 2050 van de Europese klimaatwet.
De belangrijkste bepalingen van de voorgestelde verordening zijn als volgt.
Het doel en het toepassingsgebied van de verordening worden vastgesteld in artikel 1. Dit voorstel heeft tot doel de bredere uitvoering van hoogwaardige koolstofverwijderingen te vergemakkelijken door middel van een vrijwillig EU-certificeringskader. Dit artikel bepaalt ook de algemene structuur van het voorstel, dat uit drie pijlers bestaat. De eerste pijler omvat de vier kwaliteitscriteria, die als ze cumulatief worden nageleefd betekenen dat de koolstofverwijderingen voor certificering in aanmerking komen. De tweede pijler zorgt voor de belangrijkste elementen van het verificatie- en certificeringsproces. De derde pijler biedt regels voor de werking van de certificeringsregelingen, die het certificeringskader van de Unie in uitvoering moeten brengen.
Artikel 2 voorziet in de terminologie die essentieel is ter vervollediging van de bepalingen van de voorgestelde verordening, en met name in de definities van koolstofverwijdering en koolstofverwijderingsactiviteit.
In artikel 3 worden de twee voorwaarden vastgesteld waaraan koolstofverwijderingen moeten voldoen om in het certificeringskader van de Unie voor certificering in aanmerking te komen: in de eerste plaats moeten ze worden gegenereerd door koolstofverwijderingsactiviteiten die aan de kwaliteitscriteria voldoen; ten tweede moeten ze door een onafhankelijke certificerende instantie worden geverifieerd.
De eerste pijler van de voorgestelde verordening wordt uiteengezet in de artikelen 4 tot en met 8. In artikel 4 worden regels vastgesteld voor de kwantificering van het voordeel in termen van nettokoolstofverwijdering ten opzichte van een referentiescenario en daarop volgen in de artikelen 5, 6 en 7 de kwaliteitscriteria van koolstofverwijderingsactiviteiten inzake additionaliteit, langetermijnopslag en duurzaamheid. Artikel 8 voorziet in de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen van de Commissie vast te stellen waarin afgepaste certificeringsmethoden voor de beoordeling van de naleving van de kwaliteitscriteria worden vastgesteld. Bijlage I bevat een lijst van de elementen die in die certificeringsmethoden moeten worden opgenomen.
De tweede pijler van de voorgestelde verordening betreffende de certificering van het feit dat de desbetreffende verwijderingen aan de vereisten voldoen, is uiteengezet in de artikelen 9 en 10.
In artikel 9 worden de belangrijkste elementen van het certificeringsproces vastgesteld, dat uit twee stappen bestaat. In een eerste fase verstrekt een exploitant uitgebreide informatie over de koolstofverwijderingsactiviteit en de verwachte naleving van de kwaliteitscriteria aan een certificerende instantie. De certificerende instantie voert een audit uit om de claims van de exploitant te verifiëren, verstrekt een auditverslag met betrekking tot de certificering en — indien aan de kwaliteitscriteria is voldaan — een certificaat.
In een tweede fase voert de certificerende instantie een hercertificeringsaudit uit om na te gaan of de koolstofverwijderingsactiviteit correct en in volledige overeenstemming met de kwaliteitscriteria is uitgevoerd, en verstrekt zij een auditverslag met betrekking tot de hercertificering en een bijgewerkt certificaat, op basis waarvan de certificeringsregeling de gecertificeerde koolstofverwijderingseenheden toekent en registreert. Bijlage II bevat een lijst van de minimuminformatie die in het certificaat moet worden opgenomen.
In artikel 10 worden minimumvoorwaarden vastgesteld om de bekwaamheid van certificerende instanties om certificeringsaudits uit te voeren en de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van die instanties te waarborgen. De richtlijn verplicht daarnaast de lidstaten om toezicht te houden op de werking van de certificerende instanties.
De derde pijler met betrekking tot de certificeringsregelingen wordt uiteengezet in de artikelen 11 tot en met 14. Artikel 11 verplicht exploitanten om gebruik te maken van door de Commissie erkende certificeringsregelingen om aan te tonen dat zij aan de kwaliteitscriteria voldoen. Dit artikel bevat ook een aantal vereisten voor de werking van de certificeringsregelingen, waaronder maatregelen om goed bestuur, transparantie en verantwoordingsplicht te waarborgen.
Artikel 12 verplicht certificeringsregelingen om openbare registers met bewijs van koolstofverwijderingsactiviteiten en koolstofverwijderingseenheden op te zetten en te onderhouden. Het is van cruciaal belang dat voor die registers geautomatiseerde systemen worden gebruikt en dat ze interoperabel zijn om fraude te voorkomen en dubbeltelling te vermijden.
Artikel 13 geeft de rechtsgrondslag voor de erkenning van certificeringsregelingen door middel van besluiten van de Commissie en artikel 14 stelt rapportagevereisten voor certificeringsregelingen vast.
Artikel 18 voorziet in een herziening van de verordening: voor het eerst drie jaar na de inwerkingtreding en uiterlijk tegen eind 2028, en vervolgens met regelmatige tussenpozen na elke inventarisatie zoals overeengekomen in de Overeenkomst van Parijs.