Toelichting bij COM(2022)490 - Toereikend minimuminkomen met het oog op actieve inclusie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)490 - Toereikend minimuminkomen met het oog op actieve inclusie. |
|---|---|
| bron | COM(2022)490   |
| datum | 28-09-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
Om faire en veerkrachtige economieën en samenlevingen op te bouwen, is het van essentieel belang dat iedereen in de Unie een waardig leven kan leiden. In haar politieke beleidslijnen 1 heeft Commissievoorzitter Ursula von der Leyen gepleit voor een Europa dat streeft naar meer sociale rechtvaardigheid en welvaart. Dit initiatief komt tegemoet aan de ambitie en het engagement van de Unie om inclusievere economieën te bevorderen en ervoor te zorgen dat niemand aan zijn lot wordt overgelaten.
Ondanks beleidsmaatregelen ter bestrijding van armoede en een aantal verbeteringen de afgelopen tien jaar werden in 2021 meer dan 95,4 miljoen Europeanen door armoede of sociale uitsluiting bedreigd. In veel lidstaten is het armoederisico voor mensen die in (bijna) werkloze gezinnen wonen, de afgelopen tien jaar toegenomen 2 . Bovendien is de armoede dieper en hardnekkiger geworden en het effect van sociale overdrachten op de armoedebestrijding afgenomen. Tot 2020 bleef de economie van de Unie groeien, bereikte de werkgelegenheid het hoogste niveau ooit en lag de werkloosheid opnieuw op het niveau van vóór 2008. De COVID-19-pandemie heeft echter tot een economische schok geleid. De Unie en de lidstaten hebben de sociale bescherming aanzienlijk opgevoerd en op alomvattende wijze gereageerd op de ongekende sociale uitdagingen. Niettemin hebben de lockdownmaatregelen onevenredige gevolgen gehad voor vrouwen en mensen in kwetsbare situaties – met name wat betreft de hogere lasten van informele zorgtaken en de beperktere toegang tot gezondheidszorg, onderwijs en relevante sociale diensten – en ook de reeds bestaande beperkingen op de toegang tot werk nog verscherpt.
Meer recent hebben de scherpe stijging van de energieprijzen en de stijgende inflatie na de illegale en ongerechtvaardigde agressie van Rusland tegen Oekraïne vooral negatieve gevolgen gehad voor gezinnen met een laag en lager middeninkomen, aangezien het aandeel van energie en voeding in hun totale uitgaven over het algemeen hoger is.
De bestrijding van armoede en sociale uitsluiting en het recht op een toereikend minimuminkomen spelen een centrale rol in de Europese pijler van sociale rechten. Beginsel 14 van de pijler bepaalt dat “iedereen die over onvoldoende middelen beschikt, het recht heeft op adequate voorzieningen voor een minimuminkomen om in alle levensfasen een waardig leven te kunnen leiden, en op praktische toegang tot goederen en diensten die de zelfredzaamheid van mensen bevorderen. Voor mensen die tot werken in staat zijn, moeten de voorzieningen voor een minimuminkomen worden gecombineerd met prikkels om (weer) actief te worden op de arbeidsmarkt”. Op 4 maart 2021 heeft de Commissie het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten goedgekeurd, dat de leiders van de Unie op 8 mei 2021 op de top van Porto hebben verwelkomd. De Europese Raad 3 heeft kerndoelen voor 2030 vastgesteld op het gebied van armoede, werkgelegenheid en vaardigheden. Uiterlijk 2030 moet het aantal mensen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, met minstens 15 miljoen worden verlaagd, van wie ten minste 5 miljoen kinderen; minstens 78 % van de bevolking tussen 20 en 64 jaar moet een baan hebben; en minstens 60 % van de volwassenen moet jaarlijks een opleiding volgen. In juni 2022 hebben de lidstaten hun nationale streefcijfers gepresenteerd om deze ambitieuze kerndoelen te verwezenlijken.
Inhoudsopgave
Sociale vangnetten helpen sociale ongelijkheden binnen de lidstaten te verminderen, opwaartse sociale convergentie te versterken en de integratie op de arbeidsmarkt voor wie kan werken te bevorderen. Het doel van solide sociale vangnetten is ervoor te zorgen dat iedereen over voldoende middelen beschikt om een waardig leven te leiden en aan het economische en sociale leven, met inbegrip van de arbeidsmarkt, deel te nemen. Ze zijn vooral belangrijk voor personen in gezinnen met onvoldoende middelen, d.w.z. personen met onvoldoende, onregelmatige of onzekere geldelijke en materiële middelen die onmisbaar zijn voor hun gezondheid en welzijn en voor sociale inclusie en integratie op de arbeidsmarkt. Daartoe voorzien sociale vangnetten onder meer in inkomenssteun, diverse voordelen in natura en diensten voor mensen in nood.
Inkomenssteun bestaat uit een spectrum van geldelijke voordelen om verschillende behoeften te dekken. Dergelijke geldelijke voordelen zijn bijvoorbeeld kinder- en gezinstoelagen, huisvestingstoelagen, werkloosheidsuitkeringen, invaliditeitsuitkeringen, ouderdomsuitkeringen, inkomensondersteuning voor werkenden en ook minimuminkomens.
Minimuminkomens 4 spelen een bijzondere rol binnen de totale geldelijke inkomenssteun, aangezien ze erop gericht zijn de kloof te dichten om een bepaald algemeen inkomensniveau in een bepaald gezin te bereiken. Het zijn niet op het betalen van bijdragen en op een middelentoets gebaseerde voordelen die als laatste redmiddel dienen voor gezinnen met onvoldoende middelen, wanneer andere inkomstenbronnen of voordelen zijn uitgeput of niet toereikend zijn om een waardig leven te waarborgen. Ze worden over het algemeen aangevuld met op maat gesneden bijstand en prikkels voor toegang tot de arbeidsmarkt, maatregelen ter bevordering van sociale inclusie en een hoogwaardige dienstverlening. Zo zijn regelingen op het gebied van het minimuminkomen – waarin de drie versterkende onderdelen zijn geïntegreerd – geen passief instrument, maar fungeren ze zoveel mogelijk als springplank om de vooruitzichten op het gebied van inclusie en werkgelegenheid te verbeteren.
Goed opgezette regelingen op het gebied van het minimuminkomen kunnen als automatische stabilisatoren fungeren. In tijden van economische crisis kunnen ze tot een duurzaam en inclusief herstel bijdragen, de daling van het gezinsinkomen helpen opvangen en het aantal met armoede of sociale uitsluiting bedreigde mensen beperken. Ze kunnen ook een stabiliserend effect hebben op de totale vraag naar goederen en diensten 5 . Goed opgezette regelingen op het gebied van het minimuminkomen zorgen voor het juiste evenwicht tussen armoedebestrijding, arbeidsprikkels en duurzame begrotingskosten.
De inkomenssteun moet een waardig leven waarborgen, maar tegelijkertijd moet werken altijd lonend blijven en moeten de stelsels voor sociale bescherming fiscaal duurzaam zijn. Het minimuminkomen moet gepaard gaan met voldoende prikkels om wie kan werken te stimuleren zich (opnieuw) op de arbeidsmarkt te integreren. Zo kan het een stabiliserende rol spelen en schadelijke hysteresiseffecten die tot een daling van de werkgelegenheid leiden, voorkomen. Solide regelingen op het gebied van het minimuminkomen kunnen in combinatie met doeltreffende arbeidsactiveringsmaatregelen een belangrijk instrument zijn om streefcijfer van de Unie voor 2030 inzake werkgelegenheid te halen en ook de activering van jonge volwassenen en hun integratie op de arbeidsmarkt te ondersteunen.
Als onderdeel van hun sociale vangnetten en ter aanvulling van geldelijke voordelen voorzien de lidstaten ook in voordelen in natura. Het gaat bijvoorbeeld om sociale huisvesting, lagere tarieven voor bepaalde diensten (bijvoorbeeld openbaar vervoer, gas, energie en andere nutsvoorzieningen) of gerichte steun om de eigen kosten van kinderopvang of gezondheidszorg te dekken. Hoewel begunstigden van een minimuminkomen deze voordelen wellicht genieten, zijn ze niet altijd geïntegreerd in het minimuminkomen en maken niet alle begunstigden van een minimuminkomen er gebruik van. Uit gegevens blijkt dat gezinnen met een laag inkomen minder van een aantal van deze diensten (bv. kinderopvang) gebruikmaken ondanks de extra steun.
Hoewel alle lidstaten over sociale vangnetten beschikken, is niet overal in gelijke mate vooruitgang geboekt bij de inspanningen om de sociale vangnetten toegankelijk en toereikend te maken. Hoewel de opzet van lidstaat tot lidstaat verschilt conform de uiteenlopende nationale tradities en de algemene architectuur van de stelsels voor sociale bescherming, worden de lidstaten met soortgelijke problemen geconfronteerd, zoals blijkt uit de landspecifieke analysen en aanbevelingen in het kader van het Europees Semester. Daarnaast is tijdens de thematische besprekingen in het kader van de open coördinatiemethode gewezen op wederzijdse uitdagingen, met name wat betreft het niet-gebruik van voordelen en het ondersteunen van begunstigden om zich op de arbeidsmarkt en in de samenleving te integreren.
Het waarborgen van toereikende inkomenssteun is een uitdaging in bijna alle lidstaten, onder meer als gevolg van loonontwikkelingen. De toereikendheid kan worden gemeten door het totale inkomen van de begunstigden te vergelijken met de nationale armoededrempel 6 (als een indicatie van het armoedebestrijdend effect) en met het inkomen van een laagverdiener 7 (als een indicatie van de financiële prikkels die met de participatie op de arbeidsmarkt verband houden). Ondanks verschillen tussen gezinnen leveren beide indicatoren vergelijkbare resultaten op, waaruit blijkt dat lage lonen dicht bij de armoededrempel liggen en de voordelen nog lager zijn. In 2019 bedroeg het inkomen van een begunstigde van inkomenssteun (één persoon) in 22 lidstaten minder dan 80 % van de armoededrempel, terwijl het inkomen van een laagverdiener in alle lidstaten de armoededrempel bereikte of overschreed. Voor gezinnen met kinderen is de toereikendheid van de inkomenssteun over het algemeen aanzienlijk hoger (gemiddeld met ongeveer 10 tot 20 procentpunten).
Weinig herzieningen van de inkomenssteun kunnen ertoe leiden dat de voordelen geen gelijke tred houden met de loonontwikkelingen, de stijgingen van de kosten van het levensonderhoud, de prijzen of de inflatie (met name van voedsel en energie), waardoor de toereikendheid verder wordt aangetast. In een groot aantal lidstaten is het vaststellen en opwaarts aanpassen van de minimuminkomens niet gebaseerd op een robuuste methode, noch gekoppeld aan statistisch onderbouwde referentiewaarden of indicatoren. In ongeveer een derde van de lidstaten wordt een automatische indexering toegepast waarbij de inkomenssteun regelmatig wordt aangepast om rekening te houden met veranderingen in de kosten van het levensonderhoud.
De toereikendheid van de inkomenssteun, en met name van de minimuminkomens, is de afgelopen tien jaar in de Unie gemiddeld bijna onveranderd gebleven, ondanks een lichte verbetering de afgelopen jaren. Er is enige convergentie geconstateerd, met name als gevolg van nieuwe regelingen op het gebied van het minimuminkomen die in verschillende lidstaten zijn ingevoerd. Omgekeerd heeft zich sinds 2009 een aanzienlijke verslechtering van de toereikendheid voorgedaan in een aantal lidstaten waar de percentages reeds onder het gemiddelde van de Unie lagen 8 .
Een tweede gemeenschappelijke uitdaging betreft het bereik van het minimuminkomen: ongeveer 20 % van de werklozen die met armoede worden bedreigd, komt niet in aanmerking voor inkomenssteun. Sommige groepen ondervinden bijzondere moeilijkheden om toegang tot inkomenssteun te krijgen. Leeftijdsvereisten (in vijf lidstaten bijvoorbeeld is de leeftijdsgrens hoger dan 18 jaar) kunnen de toegang van jonge volwassenen beperken. Hoewel beperkingen met betrekking tot de nationaliteit een beperkt effect hebben op de eligibiliteit 9 , kunnen criteria met betrekking tot de minimumduur van legaal verblijf (gereguleerd in enkele lidstaten, variërend van één tot tien jaar) de toegang voor aanvragers die geen onderdanen zijn, beperken. Bovendien vormen verplichtingen zoals een vaste verblijfplaats of een bankrekening een obstakel voor daklozen of gemarginaliseerde mensen die in achterstandsgebieden wonen (bv. Roma-nederzettingen).
Hoewel een middelentoets essentieel is om te garanderen dat de juiste personen een minimuminkomen ontvangen, kan een te beperkt bereik ook voortvloeien uit een overmatig strenge middelentoets. De middelentoets licht de middelen – inkomen, vermogen, onroerend goed of roerende goederen – van alle leden van het gezin door. In de meeste lidstaten komt de drempel die bij de middelentoets wordt gebruikt, overeen met het maximumniveau van het verstrekte voordeel (en de minimuminkomens dienen om het inkomen van het gezin tot dit niveau te verhogen). Als de drempel op een laag niveau is vastgesteld kan de middelentoets in sommige lidstaten een belangrijke aantal gezinnen met een laag inkomen en werkende armen uitsluiten van het recht op een minimuminkomen. Bovendien kan het onvolledige bereik het gevolg zijn van een te strenge activatest, waardoor een gezin kan worden uitgesloten van het minimuminkomen als gevolg van het onevenredige gewicht van activa van geringe waarde 10 .
Ten slotte is het mogelijk dat de voordelen niet adequaat over de leden van het gezin zijn verdeeld, aangezien het recht om voordelen te claimen beperkt is tot het gezinshoofd. In de meeste landen worden vrouwen doorgaans niet als gezinshoofd beschouwd, tenzij geen enkele volwassen man permanent van het gezin deel uitmaakt 11 . Alleen in enkele lidstaten is het recht op voordelen per gezinslid in specifieke gevallen toegestaan, terwijl de eligibiliteit nog steeds op het niveau van het gezin moet worden bepaald. Zonder noodzakelijkerwijs het totale niveau van de door het gezin ontvangen voordelen te verhogen, kunnen oplossingen die de ontvangst van inkomenssteun door individuele gezinsleden vergemakkelijken, bijdragen tot gendergelijkheid en tot economische onafhankelijkheid en inkomenszekerheid voor vrouwen en jonge volwassenen.
De nationale plannen voor herstel en veerkracht in het kader van de faciliteit voor herstel en veerkracht overwegen hervormingen in lidstaten waar problemen inzake de toereikendheid en het bereik van het minimuminkomen zijn vastgesteld in de landspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees Semester 12 . Een aantal investeringen is bijvoorbeeld gericht op de uitbreiding of verbetering van de kwaliteit van sociale diensten, de bestrijding van energiearmoede en de inclusie van kwetsbare groepen. Sommige plannen voor herstel en veerkracht beogen ook de doeltreffendheid en toereikendheid van sociale voordelen, met inbegrip van een minimuminkomen, te vergroten.
Ten derde lijkt het niet-gebruik van het minimuminkomen in alle lidstaten vrij hoog te zijn. Uit de beschikbare schattingen blijkt dat doorgaans 30 % tot 50 % van de in aanmerking komende bevolking geen gebruik van het recht op een minimuminkomen maakt. Dit kan worden verklaard door verschillende factoren, zoals het gebrek aan informatie, de moeilijke toegang, het gebrek aan vertrouwen in de instellingen en de perceptie van stigmatisering. Het blijkt dat slechts enkele lidstaten informatie verzamelen over het niet-gebruik.
Ten vierde blijft de coördinatie tussen het beleid inzake inkomenssteun en de prikkels voor (her)integratie op de arbeidsmarkt van wie kan werken, ontoereikend. De sociale vangnetten moeten zodanig worden opgezet dat de prikkels om te werken zijn gewaarborgd. Met name mag de opzet van inkomenssteun de prikkels om te werken niet uithollen, noch armoedevallen creëren (of lagelonenvallen voor mensen die werken en inkomenssteun ontvangen). In sommige gevallen kunnen hoge percentages intrekkingen van minimuminkomens (ook met betrekking tot aanvullende voordelen) of een hoog marginaal effectief belastingtarief leiden tot lage prikkels om aan het werk te gaan. Hoewel het duidelijk is dat het inkomen uit werk (reeds op het niveau van het minimumloon) hoger moet zijn dan het inkomen uit voordelen, zijn ook andere factoren van invloed op de mate waarin ontvangers van een minimuminkomen zich op de arbeidsmarkt integreren (bv. deelname aan en kwaliteit van loopbaanbegeleiding of andere op maat gesneden activeringsmaatregelen, vaardigheidskloven, gezondheidsproblemen, beschikbaarheid van kinderopvang enz.).
Een actief arbeidsmarktbeleid ter bevordering van de overgang naar werk omvat een leven lang leren, gepersonaliseerde ondersteuning en begeleiding die tegemoetkomen aan specifieke behoeften, het bevorderen van hoogwaardige banen en het behoud van banen en de mogelijkheid van bevordering, in overeenstemming met het concept van inclusieve arbeidsmarkten 13 . In veel lidstaten zijn deze maatregelen echter niet voldoende afgestemd op de individuele behoeften van de begunstigden van een minimuminkomen die vaak het verst van de arbeidsmarkt af staan.
Hoewel deelname aan activeringsprogramma’s in de meeste lidstaten vereist is, kan het voorkomen dat er zelfs geen adequate maatregelen beschikbaar zijn. Activeringseisen (en daarmee verband houdende sancties) moeten vergezeld gaan van ondersteunende diensten (zoals counseling, coaching of hulp bij het zoeken naar werk) om doeltreffender te zijn en het aanvaarden van vacatures aan te moedigen. Bijzondere aandacht moet worden besteed aan jonge volwassenen die niet op de arbeidsmarkt actief zijn of bedreigd worden door armoede of sociale uitsluiting. Om hen zo snel mogelijk weer onderwijs of een opleiding te laten volgen of op de arbeidsmarkt te integreren, moet de inkomenssteun worden gekoppeld aan bijzonder krachtige activeringsmaatregelen om hen te helpen werkervaring op te doen en de juiste vaardigheden voor een veranderende arbeidswereld te ontwikkelen, met name vaardigheden die relevant zijn voor de groene en de digitale transitie.
Positieve prikkels om aan het werk te gaan die een geleidelijke overgang naar de arbeidsmarkt ondersteunen en tegelijkertijd gedurende een bepaalde periode als werknemer de eligibiliteit voor een minimuminkomen handhaven, leveren over het algemeen positieve resultaten op. Ook de kwaliteit en de duurzaamheid van de aangeboden banen (d.w.z. langdurige hoogwaardige banen) vormt een probleem. Deelname aan programma’s voor openbare werken is verplicht of het eerste redmiddel voor de begunstigden in ongeveer een vierde van de lidstaten, ondanks het feit dat openbare werken over het algemeen weinig of geen effect hebben op de ondersteuning van de overgang naar werk op langere termijn. De sociale economie speelt een belangrijke rol bij het vergemakkelijken van de kansen op werk voor begunstigden van een minimuminkomen. Werkgelegenheid in de sociale economie zou een opstap kunnen zijn naar integratie op de open arbeidsmarkt.
Ten vijfde is het ook noodzakelijk te zorgen voor daadwerkelijke toegang tot hoogwaardige ondersteunende en essentiële diensten. Hoewel er geen uitputtende lijst van ondersteunende diensten kan worden opgesteld, gaat het doorgaans om algemene ondersteunende diensten voor iedereen, zoals voor- en vroegschoolse educatie en opvang, opleiding en onderwijs, gezondheidszorg en langdurige zorg. Een specifieke categorie ondersteunende diensten, namelijk diensten ter bevordering van de sociale inclusie, omvat diensten die de specifieke problemen van diegenen die het verst van de arbeidsmarkt af staan, willen verhelpen, zodat ze zich beter in de samenleving en op de arbeidsmarkt kunnen integreren. Bij diensten ter bevordering van de sociale inclusie kan het onder meer gaan om maatschappelijk werk, counseling, coaching, mentorschap, psychologische ondersteuning en rehabilitatie. Bovendien zijn toegankelijke en betaalbare essentiële diensten, zoals water, sanitaire voorzieningen, energie, vervoer, financiële diensten en digitale communicatie, een fundamentele voorwaarde voor verdere sociale integratie. Hoewel de meeste van deze diensten in beginsel beschikbaar zijn voor de hele bevolking, kunnen de toegang en de betaalbaarheid problematisch zijn voor mensen met onvoldoende middelen, vooral nu de energieprijzen stijgen.
De dramatische stijging van de energieprijzen zet kwetsbare gezinnen onder druk en dreigt grotere sociale en economische schade te veroorzaken. In deze turbulente tijden helpen solide sociale vangnetten het risico van energiearmoede opvangen. Vooral een minimuminkomen en de toegang tot essentiële diensten kunnen de gevolgen van de prijsstijgingen voor de meest kwetsbaren helpen opvangen en tegelijkertijd een aanvulling vormen op andere structurele maatregelen. In vergelijking met prijsmaatregelen kan inkomenssteun over het algemeen beter op de behoeften van noodlijdenden worden afgestemd. Inkomenssteun is ook beter verenigbaar met prikkels om het energieverbruik te verminderen.
Ten zesde worden personen met onvoldoende middelen met meervoudige en complexe obstakels voor inclusie geconfronteerd en dus hebben ze individuele steun nodig. Sommige mensen zijn actief beschikbaar om zich (opnieuw) op de arbeidsmarkt te integreren. Anderen zijn mogelijk niet (onmiddellijk) in staat om te werken, bijvoorbeeld mensen met een ernstige handicap of gezondheidsproblemen, mensen met een gebrek aan sociale basisvaardigheden, daklozen of mensen die voor jonge kinderen of afhankelijke volwassenen zorgen. Beleidsmaatregelen ter bevordering van de sociale inclusie zijn voor deze mensen van het allergrootste belang en kunnen het voor hen in een later stadium gemakkelijker maken een baan te vinden. Om geïndividualiseerde steun te bieden, voeren de meeste lidstaten een multidimensionale behoeftenanalyse uit. In ongeveer de helft van de landen wordt de analyse uitgevoerd voor alle personen in gezinnen met onvoldoende middelen, terwijl in een kleinere groep lidstaten de analyse beperkt is tot specifieke groepen (bv. werklozen gedurende een bepaalde periode) of op discretionaire basis wordt uitgevoerd. Slechts ongeveer de helft van de lidstaten die een multidimensionale behoeftenanalyse uitvoeren, biedt echter een op maat gesneden inclusieplan aan om de belemmeringen voor sociale integratie en, uiteindelijk, de werkgelegenheid aan te pakken. Aangezien een aanzienlijk deel van de begunstigden van een minimuminkomen waarschijnlijk langdurig werklozen zijn, krijgen ze een herintegratieovereenkomst aangeboden conform de aanbeveling van de Raad betreffende de integratie van langdurig werklozen op de arbeidsmarkt 14 .
Ten slotte bemoeilijken problemen die met governance te maken hebben, de doeltreffendheid van solide sociale vangnetten. Belangrijke obstakels zijn onder meer de ontoereikende coördinatie tussen verschillende entiteiten als gevolg van ontbrekende normen voor samenwerking, een gebrek aan uitwisseling van informatie en een tekort aan geschoold personeel en middelen (onder meer een tekort aan infrastructuur bij openbare diensten voor arbeidsvoorziening en ondersteunende diensten). Deze beperkingen vormen ook een probleem voor de regelmatige monitoring en evaluatie van de doeltreffendheid van de sociale vangnetten: ongeveer de helft van de lidstaten beschikt over mechanismen voor regelmatige monitoring, terwijl het in andere lidstaten nog steeds aan dergelijke mechanismen ontbreekt.
Er liggen meer structurele problemen in het verschiet, wat pleit voor sterke sociale vangnetten. De versnelde groene en digitale transitie biedt kansen om de economische groei te stimuleren en banen te scheppen. Goed opgezette en robuuste sociale vangnetten kunnen dit potentieel ten volle helpen benutten door overgangen op de arbeidsmarkt en een actievere participatie van kansarmen te ondersteunen. Anderzijds kan het ontoereikende bereik van op bijdragen gebaseerde voordelen (met inbegrip van werkloosheidsuitkeringen en toekomstige pensioenen) als gevolg van het toenemende gebruik van atypisch werk extra lasten voor niet op bijdragen berustende stelsels meebrengen.
In dit verband moeten de sociale vangnetten en vooral het minimuminkomen worden gemoderniseerd en aangepast om de sociale inclusie te bevorderen en mensen die kunnen werken, op hun pad naar hoogwaardige werkgelegenheid te ondersteunen.
Het vrijwaren van adequate sociale vangnetten ter bescherming van een waardig leven is al geruime tijd een punt van zorg van de Unie. In 1992 heeft de Raad Aanbeveling 92/441/EEG inzake gemeenschappelijke criteria met betrekking tot toereikende inkomsten en prestaties in de stelsels van sociale bescherming 15 aangenomen, waarin als gemeenschappelijke doelstelling wordt voorgesteld een gewaarborgd minimuminkomen vast te stellen met beginselen en richtsnoeren om dat doel te bereiken. De algemene beginselen van het kader omvatten actieve beschikbaarheid voor arbeid of beroepsopleiding voor personen wier leeftijd, gezondheid en gezinssituatie zulks mogelijk maken, en maatregelen tot economische en sociale integratie voor de overige personen. De doelstellingen van die aanbeveling zijn herhaald en verder versterkt door Aanbeveling 2008/867/EG van de Commissie over de actieve inclusie van personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten 16 .
De Raad erkent de relevantie van een beleidsrespons op het niveau van de Unie om de huidige uitdagingen aan te gaan en heeft de Commissie in oktober 2020 verzocht initiatief te nemen tot actualisering van het Uniekader teneinde het beleid van de lidstaten inzake minimuminkomensbescherming doeltreffend te kunnen ondersteunen en aan te vullen 17 . Het Europees Parlement heeft er in een resolutie 18 bij de lidstaten op aangedrongen een adequaat minimuminkomen in te voeren en de nadruk gelegd op de rol van de bescherming van het minimuminkomen als instrument om armoede te bestrijden.
Tegen deze achtergrond en om een waardig leven in alle levensfasen te waarborgen, heeft deze aanbeveling tot doel armoede en sociale uitsluiting te bestrijden door toereikende inkomenssteun en daadwerkelijke toegang tot ondersteunende en essentiële diensten te bevorderen voor personen met onvoldoende middelen, en de integratie van wie kan werken op de arbeidsmarkt te vergemakkelijken conform beginsel 14 van de Europese pijler van sociale rechten. De aanbeveling beoogt zo voor een hoog niveau van werkgelegenheid te zorgen door actief bij te dragen tot de integratie op de arbeidsmarkt van wie kan werken. Deze doelstellingen moeten worden verwezenlijkt zonder afbreuk te doen aan de bevoegdheden van de lidstaten om hun stelsels voor sociale bescherming te organiseren.
Om deze algemene doelstelling te verwezenlijken streeft het initiatief de volgende specifieke doelstellingen na:
a) de toereikendheid van de inkomenssteun verbeteren;
b) het bereik en het gebruik van het minimuminkomen verbeteren;
c) de toegang tot inclusieve arbeidsmarkten verbeteren voor wie kan werken;
d) de toegang tot ondersteunende en essentiële diensten verbeteren;
e) geïndividualiseerde ondersteuning bevorderen;
f) de doeltreffendheid van de governance van de sociale vangnetten op Unie-, nationaal, regionaal en lokaal niveau verbeteren, evenals de monitoring- en rapportagemechanismen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstel draagt bij tot de uitvoering van beginsel 14 van de Europese pijler van sociale rechten en zal ook andere beginselen van de pijler bevorderen, bijvoorbeeld de beginselen inzake “actieve ondersteuning bij het vinden van werk”, “sociale bescherming”, “toegang tot essentiële diensten”, “onderwijs, opleiding en een leven lang leren” en “gelijke kansen”. Het voorstel zal tot de verwezenlijking van het kerndoel inzake armoedebestrijding en de subdoelstelling inzake kinderarmoede (zoals vastgesteld in het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten) bijdragen en de verwezenlijking van de kerndoelen inzake werkgelegenheid en het kerndoel inzake vaardigheden ondersteunen.
Het voorstel bouwt voort op Aanbeveling 92/441/EEG van de Raad inzake gemeenschappelijke criteria met betrekking tot toereikende inkomsten en prestaties in de stelsels van sociale bescherming. Het voorstel is in overeenstemming met de bestaande bepalingen en introduceert nieuwe elementen waar is geoordeeld dat Aanbeveling 92/441/EEG van de Raad ontoereikend was en moest worden aangepast aan maatschappelijke veranderingen. Met het oog op vereenvoudiging beoogt dit voorstel Aanbeveling 92/441/EEG van de Raad te vervangen, zonder afbreuk te doen aan het verworven niveau van bescherming.
Het voorstel vormt ook een aanvulling op Aanbeveling 2008/867/EG van de Commissie over de actieve inclusie van personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten. Strategieën voor actieve inclusie zijn erop gericht wie kan werken, aan een duurzame en hoogwaardige baan te helpen en wie niet kan werken, voldoende middelen en steun te bieden om een waardig leven te leiden. Dit voorstel bouwt voort op de ervaringen en de lessen die zijn getrokken uit de uitvoering van die aanbeveling, en biedt de mogelijkheid om de verschillende elementen ervan verder te ontwikkelen en de resterende lacunes aan te pakken.
Het voorgestelde initiatief bouwt voort en vormt een aanvulling op de IAO-aanbeveling betreffende nationale sociale beschermingssokkels 19 , die landen richtsnoeren aanreikt om de sociale bescherming uit te breiden door prioriteit te verlenen aan de vaststelling van nationale sociale beschermingssokkels die toegankelijk zijn voor alle noodlijdenden.
Het proces van coördinatie van het economisch en werkgelegenheidsbeleid in het kader van het Europees Semester heeft de aandacht gevestigd op structurele uitdagingen in verband met de regelingen op het gebied van het minimuminkomen en daarmee verband houdende elementen (bijvoorbeeld sociale inclusie en activering van de arbeidsmarkt), waarbij een aantal lidstaten landspecifieke aanbevelingen heeft ontvangen. Het herziene sociale scorebord 20 volgt de prestaties en trends in de lidstaten en stelt de Commissie in staat de vooruitgang bij de uitvoering van de landspecifieke aanbevelingen te monitoren. In de richtsnoeren van 2022 voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten staat dat de stelsels voor sociale bescherming voor toereikende minimuminkomens voor iedereen met onvoldoende middelen moeten zorgen en de sociale inclusie moeten bevorderen door mensen aan te moedigen actief deel te nemen aan de arbeidsmarkt en de samenleving, onder meer door gericht sociale diensten te verlenen. Om de analytische werkzaamheden te versterken, is in het Comité voor sociale bescherming overeenstemming over een benchmarkingkader bereikt en de resultaten ervan zijn tot uiting gekomen in het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid, de landverslagen en de landspecifieke aanbevelingen.
Om dergelijke contextuele informatie voortdurend te verzamelen en wederzijds leren en de uitwisseling van praktijken in het kader van de open coördinatiemethode te vergemakkelijken, heeft de oprichting van een netwerk van voor minimuminkomens verantwoordelijke nationale autoriteiten (MINET) een regelmatige gestructureerde dialoog tussen de lidstaten mogelijk gemaakt.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het initiatief vormt ook een aanvulling op en sluit aan bij een aantal andere initiatieven van de Unie.
In de aanbeveling van de Raad betreffende de integratie van langdurig werklozen op de arbeidsmarkt 21 wordt aanbevolen dat de lidstaten individuele steun aan langdurig werklozen verlenen en een betere coördinatie van de relevante diensten stimuleren.
De aanbeveling van de Raad met betrekking tot de toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen 22 heeft tot doel ervoor te zorgen dat alle werknemers en zelfstandigen bijdragen en formeel toegang hebben tot doeltreffende, adequate en transparante stelsels voor sociale bescherming. Doel is vooral alle atypische werknemers en zelfstandigen te ondersteunen die vanwege hun arbeidsstatus niet voldoende gedekt zijn door op bijdragen gebaseerde socialezekerheidsregelingen en zodoende te lijden hebben van grotere economische onzekerheid.
De richtlijn betreffende toereikende minimumlonen 23 heeft tot doel een kader vast te stellen om de toereikendheid van minimumlonen te verbeteren en de toegang van werknemers tot bescherming door minimumlonen te vergroten, en zo bij te dragen tot de strijd tegen armoede onder werkenden en lagelonenvallen.
De aanbeveling van de Raad inzake Een brug naar banen – Versterking van de jongerengarantie 24 heeft tot doel ervoor te zorgen dat alle jongeren onder de 30 jaar uiterlijk vier maanden nadat zij werkloos zijn geworden of het formele onderwijs hebben verlaten, een deugdelijk aanbod krijgen voor een baan, voortgezet onderwijs, een plaats in het leerlingstelsel of een stage, waardoor armoede en sociale uitsluiting worden voorkomen.
In de aanbeveling van de Raad tot instelling van een Europese kindergarantie 25 worden de lidstaten verzocht kinderen die risico lopen op armoede of sociale uitsluiting kosteloze en daadwerkelijke toegang te garanderen tot essentiële diensten voor hun ontwikkeling en welzijn, onder meer via maatregelen voor de integratie op de arbeidsmarkt van de ouders en inkomenssteun voor gezinnen en huishoudens.
In de aanbeveling van de Commissie over doeltreffende actieve steun voor werkgelegenheid (EASE) 26 wordt gewezen op het belang van de ontwikkeling en uitvoering van samenhangende beleidspakketten, waaronder aanwervings- en transitiestimulansen, bij- en omscholing en meer ondersteuning door openbare diensten voor arbeidsvoorziening.
In de strategie voor gendergelijkheid 2019-2025 27 wordt erkend dat het percentage vrouwen – en vooral oudere vrouwen – dat in armoede leeft als gevolg van de arbeidsparticipatie- en loonkloof tussen mannen en vrouwen groter is en dat dit – een leven lang geaccumuleerd – tot een grote pensioenkloof leidt.
In het strategisch EU-kader voor de Roma en de aanbeveling van de Raad inzake de gelijkheid, inclusie en participatie van de Roma 28 worden de lidstaten opgeroepen meervoudige en structurele discriminatie van Roma te bestrijden, ervoor te zorgen dat de meerderheid van de Roma in 2030 niet langer in armoede leeft en sterkere maatregelen te nemen op de onderling samenhangende gebieden van inkomenssteun, werkgelegenheid, gezondheidszorg, sociale diensten, huisvesting en essentiële diensten.
De strategie inzake de rechten van personen met een handicap 2021-2030 29 heeft onder meer tot doel ervoor te zorgen dat personen met een handicap hun mensenrechten kunnen uitoefenen, gelijke kansen en gelijke toegang hebben om aan de samenleving en de economie deel te nemen, over adequate sociale bescherming beschikken en een toereikend inkomen hebben om met hun gezin een waardig leven te leiden.
De nieuwe vaardighedenagenda voor Europa 30 bevat een alomvattend plan om sociale rechtvaardigheid te waarborgen en de toegang tot inclusief onderwijs en inclusieve opleiding voor iedereen, ook voor de meest kwetsbaren, te vergemakkelijken. De aanbeveling van de Raad inzake individuele leerrekeningen 31 , die is aangenomen als een van de resultaten van de vaardighedenagenda, stelt personen in staat om deel te nemen aan voor de arbeidsmarkt relevante opleidingen en vergemakkelijkt het behoud van een baan of de toegang tot werk. In het voorgestelde Europees Jaar van de Vaardigheden 2023 zal nog meer aandacht worden geschonken aan vaardigheden in alle levensfasen.
De mededeling van de Commissie “Een renovatiegolf voor Europa – groenere gebouwen, meer banen, hogere levenskwaliteit” 32 is gebaseerd op het beginsel van betaalbaarheid en toegankelijkheid van gerenoveerde woningen, en draagt aldus bij tot de doelstelling om kwetsbare bevolkingsgroepen adequate huisvesting te garanderen, met name via de aanbeveling van de Commissie over energiearmoede 33 .
De Aanbeveling van de Raad inzake het garanderen van een rechtvaardige transitie naar klimaatneutraliteit 34 bevat specifieke richtsnoeren om de lidstaten te helpen beleidspakketten uit te voeren die op een alomvattende manier een rechtvaardige transitie naar klimaatneutraliteit garanderen, met bijzondere aandacht voor kwetsbare gezinnen.
In het REPowerEU Plan 35 wordt aangedrongen op gerichte maatregelen om de volatiliteit tot een minimum te beperken, de prijzen onder controle te houden en personen die het slachtoffer zijn van (energie)armoede of in (energie)armoede dreigen te vervallen, te beschermen om de langetermijnvoordelen van een rechtvaardige energietransitie en een snelle uitfasering van Russische fossiele brandstoffen te waarborgen.
Een voorstel van de Commissie voor een verordening betreffende een noodinterventie in verband met de hoge energieprijzen 36 heeft tot doel de enorme stijgingen van de energieprijzen aan te pakken door het elektriciteitsverbruik in de lidstaten te verminderen en de uitzonderlijke winsten van energieproducenten te delen met degenen die het meest hulpbehoevend zijn, onder meer kwetsbare gezinnen.
Het actieplan voor de sociale economie 37 helpt de sociale economie floreren, waarbij haar economisch en werkgelegenheidspotentieel wordt benut en van haar bijdrage tot een eerlijk en inclusief herstel en tot de groene en de digitale transitie wordt gebruikgemaakt.
Dit voorstel draagt bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De voorgestelde aanbeveling is gebaseerd op artikel 292 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) als procedurele rechtsgrondslag in combinatie met artikel 153, lid 1, punt j), VWEU als materiële rechtsgrondslag.
Artikel 153, lid 1, punt j), biedt de Unie de mogelijkheid het optreden van de lidstaten op het gebied van de bestrijding van sociale uitsluiting te ondersteunen en aan te vullen. Het voorstel zal tot deze doelstelling bijdragen door toereikende inkomenssteun om een waardig leven te leiden, te promoten in combinatie met daadwerkelijke toegang tot ondersteunende en essentiële diensten en maatregelen ter ondersteuning van de integratie op de arbeidsmarkt van wie kan werken.
Het gebruik van de materiële grondslag van artikel 153, lid 1, punt j), wordt in de eerste plaats begrensd door artikel 153, lid 2, punt a), aangezien alleen maatregelen zijn toegestaan die erop gericht zijn de samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen, met uitsluiting van harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten.
Voorts is in artikel 153, lid 4, bepaald dat alle krachtens artikel 153 vastgestelde bepalingen vereisen dat de aanbeveling i) het recht van de lidstaten om de fundamentele beginselen van hun socialezekerheidsstelsel vast te stellen onverlet laat; ii) geen aanmerkelijke gevolgen mag hebben voor het financiële evenwicht van dat stelsel.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het beleid inzake werkgelegenheid en sociale bescherming blijft in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de lidstaten overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel.
Te beginnen met Aanbeveling 92/441/EEG van de Raad en Aanbeveling 92/442/EEG van de Raad betreffende de convergentie van de doelstellingen en het beleid op het gebied van de sociale bescherming, 38 heeft de Unie maatregelen genomen op het gebied van de sociale bescherming, voortbouwend op een consensus dat de verdieping van de eengemaakte markt moet worden aangevuld met sociale solidariteit en convergentie van het beleid op het gebied van de sociale bescherming tussen de lidstaten.
Hoewel alle lidstaten hervormingen op het gebied van het minimuminkomen hebben doorgevoerd, blijkt dat er in de meeste lidstaten nog ruimte voor verbetering is om de problemen op geïntegreerde wijze aan te pakken. Lacunes bij de daadwerkelijke verlening van een minimuminkomen en bij de activering van de arbeidsmarkt vergroten de risico’s voor het welzijn van de getroffen personen en hun gezinnen als gevolg van grotere economische onzekerheid en hebben negatieve gevolgen voor de totale werkgelegenheid in de economie. Het probleem van ontoereikende inkomenssteun en onvoldoende toegang tot ondersteunende diensten voor een aanzienlijk deel van de bevolking heeft negatieve gevolgen voor de sociale rechtvaardigheid en de duurzame groei. Aanhoudende inactiviteit en afstand van de arbeidsmarkt leiden tot een uitholling van vaardigheden en tot minder geschoolde en minder productieve arbeidskrachten. Dit probleem is een sterke aanjager van sociale uitsluiting en armoede en vormt een belemmering voor de verwezenlijking van de kerndoelen voor 2030. Uit het bij het voorstel gevoegde werkdocument van de diensten van de Commissie blijkt dat de doelstelling inzake armoedebestrijding de komende jaren waarschijnlijk niet zal worden gehaald, tenzij de lidstaten hun stelsels voor sociale bescherming en sociale inclusie versterken. Uit het werkdocument blijkt ook dat de doelstelling inzake werkgelegenheid een doeltreffendere activering van de arbeidsmarkt vereist.
Gezien het risico dat niet (of onvoldoende) wordt opgetreden, is de Unie – gezien de trends in het verleden, de toekomstige sociale uitdagingen en het mogelijk wederzijds leren tussen de lidstaten – bij uitstek geschikt om de inspanningen op te voeren en het voortouw te nemen, zonder in breuk te plegen op de bevoegdheden van de lidstaten op het gebied van sociale bescherming. Het optreden van de Unie kan ertoe bijdragen dat alle lidstaten tegelijkertijd in dezelfde richting gaan, zodat de opwaartse convergentie binnen en tussen de lidstaten wordt bevorderd, wat leidt tot billijkere en hechtere samenlevingen.
• Evenredigheid
De in deze aanbeveling voorgestelde maatregelen staan in verhouding tot de nagestreefde doelstellingen. Het voorstel ondersteunt de reeds in de lidstaten bestaande sociale vangnetten en minimuminkomens en vormt een aanvulling op de inspanningen van de lidstaten bij de bestrijding van sociale uitsluiting en de integratie van kansarmen op de arbeidsmarkt. Het voorstel eerbiedigt de praktijken van de lidstaten en de diversiteit van hun stelsels voor sociale bescherming. Het erkent dat verschillende nationale, regionale of lokale situaties kunnen leiden tot verschillen in de wijze waarop de aanbeveling wordt uitgevoerd, en stelt de lidstaten in staat de aanbeveling te gebruiken conform hun specifieke context. Evenredigheid heeft ook een belangrijke rol gespeeld bij de keuze van het instrument.
• Keuze van het instrument
Het instrument is een voorstel voor een aanbeveling van de Raad waarbij het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel worden gerespecteerd. Het bouwt voort op de bestaande wetgeving van de Unie en is in overeenstemming met het soort instrumenten die beschikbaar zijn voor maatregelen van de Unie op het gebied van werkgelegenheid en sociaal beleid. Een aanbeveling van de Raad biedt de lidstaten specifieke richtsnoeren voor hervormingen, maar het is aan de lidstaten om de maatregelen aan de nationale instellingen en uitvoeringsmodellen aan te passen. Het voorstel bevat maatregelen die de lidstaten in overweging moeten nemen, en biedt een stevige basis voor samenwerking op het niveau van de Unie op dit gebied, met volledige inachtneming van de bevoegdheid van de lidstaten op de betrokken beleidsterreinen. Zodra deze aanbeveling is goedgekeurd, vervangt ze Aanbeveling 92/441/EEG van de Raad.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In 1999 heeft de Commissie een verslag ingediend over de uitvoering van Aanbeveling 92/441/EEG van de Raad 39 . Het verslag bevestigt de essentiële rol van bijstandsuitkeringen als laatste middel voor een herverdeling van de inkomens. Het verslag concludeert dat de aanbeveling de discussie tussen de lidstaten over de rol en de ontwikkeling van het minimuminkomen op gang heeft helpen brengen en de convergentie tussen de lidstaten heeft bevorderd. Volgens het verslag zijn er nog steeds aanzienlijke verschillen in de manier waarop het minimuminkomen functioneert; in hoeverre en hoe lang het voorziet in essentiële behoeften en hoe het verband houdt met andere maatregelen inzake sociale ondersteuning en werkgelegenheid.
In 2013 heeft de Commissie de uitvoering van Aanbeveling 2008/867/EG van de Commissie geëvalueerd 40 . De beoordeling bevestigde de deugdelijkheid van actieve inclusie, maar erkende dat de voortgang bij de uitvoering ervan op nationaal niveau relatief beperkt was. Er werd gewezen op specifieke problemen bij de drie onderdelen van actieve inclusie, zoals: i) geringe toereikendheid, gebrekkig gebruik en beperkt bereik van inkomenssteun, ii) armoede onder werkenden en mogelijke negatieve prikkels als gevolg van belasting- en uitkeringsstelsels, en iii) een problematische toegang tot hoogwaardige diensten in een aantal lidstaten, met name voor Roma, migranten en mensen met een handicap. Bovendien hebben coördinatieproblemen op lokaal niveau en de versnippering van bevoegdheden over beleidsniveaus de uitvoering belemmerd.
In 2017 is nog een andere evaluatie van de voortgang bij de uitvoering van Aanbeveling 2008/867/EG van de Commissie uitgevoerd 41 . Uit die beoordeling bleek het belang van geïntegreerde en alomvattende beleidsmaatregelen voor kansarmen. Gepleit werd meer aandacht te schenken aan adequate steun voor de sociale inclusie van mensen die niet kunnen werken. Bovendien werd beklemtoond dat de belanghebbenden nauw moeten samenwerken en alle relevante partners bij de problematiek moeten worden betrokken.
Bij de voorbereiding van dit voorstel is rekening gehouden met de resultaten van bovenvermelde beoordelingen.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft de belanghebbenden tijdens twee perioden geraadpleegd. Tussen 14 januari en 30 november 2020 heeft de Commissie een openbare raadpleging over het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten (onder meer over beginsel 14) gehouden 42 , die heeft bijgedragen tot de inhoud van dit voorstel. Bovendien heeft de Commissie tussen 5 januari en 5 mei 2022 gerichte raadplegingen over het initiatief zelf gehouden. Bij deze raadplegingen – voornamelijk thematische debatten – waren de sociale partners, maatschappelijke organisaties, het Comité voor sociale bescherming, het Comité voor de werkgelegenheid, het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Europees netwerk van openbare diensten voor arbeidsvoorziening, het Comité van de Regio’s, jongeren, onderzoekers en de academische wereld betrokken. Alle belanghebbenden konden op het verzoek om input reageren: er werden 75 individuele bijdragen en 33 standpuntnota’s ingediend, voornamelijk door het maatschappelijk middenveld, burgers, bedrijfsorganisaties, de academische wereld, vakbonden en overheidsinstanties.
De meeste belanghebbenden waren voorstander van een initiatief van de Unie om het huidige kade te versterken. Velen herhaalden dat minimuminkomens met andere steunmaatregelen zijn verweven en als zodanig moeten worden beschouwd als een onderdeel van de ruimere stelsels voor sociale bescherming, die op nationaal niveau worden opgezet en uitgevoerd. Een aanbeveling van de Raad met richtsnoeren op het niveau van de Unie waarbij de uitvoering aan de lidstaten wordt overgelaten, werd over het algemeen als het meest geschikte instrument beschouwd. De meeste belanghebbenden herhaalden het belang van actieve inclusie, die inkomenssteun, inclusieve arbeidsmarkten, sociale inclusie en toegang tot hoogwaardige diensten omvat. Met het oog op doeltreffende actieve inclusie moet adequate governance de samenwerking tussen verschillende actoren op verticaal en horizontaal niveau ondersteunen. Vele belanghebbenden herhaalden in dit verband het belang van lokale actoren (onder meer dienstverleners en maatschappelijke organisaties) en pleitten ervoor deze actoren in de governancesystemen te integreren. Wat de toereikendheid betreft, waren de meeste belanghebbenden het erover eens dat de inkomenssteun gelijk moet zijn aan of meer moet bedragen dan de nationale armoededrempel om een waardig leven te kunnen waarborgen. De meeste belanghebbenden wezen op de noodzaak van robuuste monitoringsystemen om een doeltreffende uitvoering van de aanbeveling te ondersteunen.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Het initiatief is onder meer gebaseerd op:
·Een verkennende studie ter ondersteuning van het werkdocument van de diensten van de Commissie getiteld “Filling in the knowledge gaps and identifying strengths and challenges in the effectiveness of the EU Member States’ minimum income schemes”. Het doel van de studie was: i) gegevens te verzamelen over het nationale minimuminkomen in de Unie; ii) de sterke punten en de problemen met betrekking tot de doeltreffendheid van het minimuminkomen in kaart te brengen; en iii) de effecten te beoordelen van verschillende maatregelen om de doeltreffendheid te verbeteren, met inbegrip van activering en toegang tot diensten.
·Een modellering (door het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek) van de effecten van geselecteerde beleidsopties bij het verlenen van toereikende inkomenssteun.
·Een in het Comité voor sociale bescherming overeengekomen benchmarkingkader voor het minimuminkomen met drie beleidshefbomen die het meest waarschijnlijk van invloed zijn op de performantie van het minimuminkomen: i) de toereikendheid van voordelen, ii) de regels om in aanmerking te komen en het gebruik van voordelen, en iii) activeringsmaatregelen en toegang tot diensten. Het kader omvatte een selectie van indicatoren (outcome, performance and policy lever indicators), waaronder een tweeledige indicator voor de toereikendheid van geldelijke inkomenssteun: i) als percentage van de nationale armoederisicodrempel in de betrokken lidstaat; en ii) als percentage van het inkomen van een laagverdiener, gedefinieerd als een persoon die 50 % van het gemiddelde loon verdient.
·Op basis van het benchmarkingkader geeft het gezamenlijk verslag van het Comité voor sociale bescherming en de Commissie een overzicht van de stand van zaken met betrekking tot het minimuminkomen.
·De prestatiemonitor sociale bescherming (Social Protection Performance Monitor, SPPM), waarin jaarlijks de belangrijkste sociale trends in de Unie en de belangrijkste sociale problemen en positieve sociale resultaten in de afzonderlijke lidstaten in kaart worden gebracht.
• Effectbeoordeling
Het voorgestelde instrument – een aanbeveling van de Raad – geeft de lidstaten voldoende speelruimte om te bepalen hoe de doelstellingen van dit initiatief het best kunnen worden verwezenlijkt, rekening houdend met nationale, regionale of lokale omstandigheden. Aangezien het potentiële effect afhangt van de concrete maatregelen van de lidstaten, kunnen de verwachte effecten niet volledig worden beoordeeld voordat de lidstaten hebben beslist op welke wijze ze de aanbeveling willen uitvoeren.
Het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie bevat een overzicht van de belangrijkste problemen met betrekking tot de performantie van het minimuminkomen. Het bevat ook een analyse van het effect van mogelijke beleidshervormingen op de armoedebestrijding.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Niet van toepassing.
• Grondrechten
Het voorstel zal het recht op een leven in waardigheid (artikel 1 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, het “Handvest”), op socialezekerheidsvoorzieningen en sociale diensten, op sociale bijstand en op bijstand voor huisvesting en op een waardig bestaan voor wie niet over voldoende middelen beschikt (artikel 34 van het Handvest), helpen vrijwaren.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Niet van toepassing.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De lidstaten zullen regelmatig verslag bij de Commissie uitbrengen over de voortgang bij de uitvoering van deze aanbeveling. In de aanbeveling wordt ook een periode vastgesteld voor de geleidelijke uitvoering tegen eind 2030 van de bepaling met betrekking tot de toereikendheid van de inkomenssteun. De voortgangsverslagen zouden binnen het Comité voor sociale bescherming moeten worden besproken in nauwe samenwerking met het Comité voor de werkgelegenheid en het netwerk van openbare diensten voor arbeidsvoorziening waar het de toegang tot inclusieve arbeidsmarkten betreft.
Op basis van de nationale voortgangsverslagen zullen op het niveau van de Unie regelmatig gezamenlijke verslagen van het Comité voor sociale bescherming en de Commissie worden opgesteld. De Commissie zal ook regelmatig toezicht houden op de uitvoering van de aanbeveling in het kader van het Europees semester en zo nodig landspecifieke aanbevelingen doen.
De Commissie wil ook met het Comité voor sociale bescherming samenwerken om het benchmarkingkader voor regelingen op het gebied van het minimuminkomen verder te ontwikkelen: doel is de monitoring van deze aanbeveling te onderbouwen en de beschikbaarheid en de vergelijkbaarheid van relevante indicatoren te verbeteren.
De Commissie wil de maatregelen naar aanleiding van de voorgestelde aanbeveling evalueren – met name wat betreft het effect ervan op de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting, op de werkgelegenheid en op vaardigheden – en uiterlijk 2032 verslag bij de Raad uit te brengen. Op basis van de resultaten van de evaluatie kan de Commissie overwegen verdere voorstellen te doen.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Artikelsgewijze toelichting
In punt 1 wordt de doelstelling van deze aanbeveling vermeld.
Punt 2 bevat definities die voor deze aanbeveling moeten worden gebruikt.
In punt 3 wordt de lidstaten aanbevolen robuuste sociale vangnetten op te zetten op basis van een geïntegreerde aanpak waarbij inkomenssteun, prikkels en steun voor (her)integratie op de arbeidsmarkt en toegang tot diensten worden gecombineerd.
In de punten 4 tot en met 7 wordt de lidstaten aanbevolen de toereikendheid van de inkomenssteun te waarborgen door een transparante methode voor de vaststelling en de herziening van het niveau van de inkomenssteun vast te stellen, referentiewaarden als leidraad voor de beoordeling van de toereikendheid voor te stellen en jaarlijkse aanpassingen van de inkomenssteun aan te bevelen. In punt 6 worden de lidstaten specifiek verzocht om geleidelijk en uiterlijk 31 december 2030 voor toereikende inkomenssteun te zorgen.
In punt 8 wordt de lidstaten aanbevolen in de mogelijkheid te voorzien om inkomenssteun voor individuele leden van het gezin aan te vragen, zonder dat het totale niveau van de voordelen die het gezin ontvangt, noodzakelijkerwijs wordt verhoogd.
Punt 9 beveelt de lidstaten aan ervoor te zorgen dat alle personen met onvoldoende middelen een minimuminkomen ontvangen, onder meer door te voorzien in niet-discriminerende eligibiliteitscriteria en een evenredige middelentoets.
In punt 10 wordt de lidstaten aanbevolen het volledig gebruik van het minimuminkomen aan te moedigen, onder meer door de aanvraagprocedure te vereenvoudigen, administratieve obstakels uit de weg te ruimen en potentiële ontvangers van een minimuminkomen toegankelijke informatie te verstrekken.
In punt 11 wordt de lidstaten aanbevolen ontvangers van een minimuminkomen op passende wijze te prikkelen om zich (opnieuw) op de arbeidsmarkt te integreren, en voor inclusieve arbeidsmarkten en een hoge arbeidsparticipatie te zorgen, onder meer door in menselijk kapitaal en vaardigheden te investeren, arbeidsprikkels niet in het gedrang te brengen, werkgevers te steunen en de toegang tot een baan in de sociale economie te vergemakkelijken.
In punt 12 wordt de lidstaten aanbevolen voor daadwerkelijke toegang tot ondersteunende en essentiële diensten te zorgen door continue toegang tot essentiële diensten (waaronder energie) te vrijwaren en obstakels voor de toegang tot de diensten uit de weg te ruimen.
Punt 13 beveelt de lidstaten aan geïndividualiseerde methoden te ontwikkelen om de verschillende obstakels voor sociale inclusie en werkgelegenheid waarmee personen met onvoldoende middelen geconfronteerd worden, uit de weg te ruimen.
In de punten 14 en 15 wordt de lidstaten aanbevolen doeltreffende governance- en monitoringsystemen op te zetten en regelmatig bij de Commissie verslag over de uitvoering van de aanbeveling uit te brengen.
In punt 16 wordt de Commissie verzocht verder met het Comité voor sociale bescherming samen te werken aan het benchmarkingkader voor regelingen op het gebied van het minimuminkomen en de beschikbaarheid en de vergelijkbaarheid van relevante gegevens te verbeteren. Ook wordt de Commissie en het Comité voor sociale bescherming aanbevolen de voortgang bij de uitvoering van de aanbeveling regelmatig te evalueren en uiterlijk 2032 verslag bij de Raad uit te brengen.