Toelichting bij COM(2022)342 - Machtiging tot het openen van onderhandelingen namens de EU over een internationale overeenkomst inzake kunststofverontreiniging - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2022)342 - Machtiging tot het openen van onderhandelingen namens de EU over een internationale overeenkomst inzake ...
bron	COM(2022)342
datum	12-07-2022

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De resolutie 5/14 “End Plastic Pollution: towards an international legally binding instrument” ¹ , die in maart 2022 door de United Nations Environment Assembly (UNEA) is aangenomen, bevat een mandaat voor onderhandelingen door een intergouvernementeel onderhandelingscomité (INC) over een internationaal juridisch bindend instrument inzake kunststofverontreiniging, onder meer in het mariene milieu. Het INC zal zijn werkzaamheden naar verwachting eind 2024 afronden en in 2022 een eerste vergadering houden. De UNEA kan dit mandaat zo nodig verlengen.

Resolutie 5/14 is aangenomen naar aanleiding van een reeks resoluties van de UNEA sinds 2014, waarbij UNEA3 een belangrijke mijlpaal vormt, aangezien de VN-lidstaten hierbij steun bieden voor een aantal acties om de lozing van plasticafval en microplastics in de oceaan uit te bannen en voor de oprichting van een open ad-hocgroep met deskundigen op het gebied van zwerfvuil op zee en microplastics om de belemmeringen voor de bestrijding van zwerfvuil op zee en microplastics te onderzoeken. De ad-hocgroep van deskundigen heeft haar werkzaamheden in 2020 afgerond. Zij heeft een aantal opties vastgesteld om de wereldwijde crisis op het gebied van kunststofverontreiniging aan te pakken, waaronder een mondiale overeenkomst over plastic, gesteund door een meerderheid van de deelnemers aan de deskundigengroep, zodat bijna alle regio’s zijn vertegenwoordigd. In oktober 2021 is het VN-verslag “From Pollution to Solution: a Global Assessment of Marine Litter and Plastic Pollution” ² gepubliceerd om UNEA 5.2 te informeren over de omvang en aspecten van wereldwijd zwerfvuil op zee en kunststofverontreiniging.

Na een bijeenkomst van gelijkgestemden die in 2020 door de Europese Commissie is georganiseerd, hebben Peru en Rwanda een resolutie opgesteld met als doel onderhandelingen te starten over een nieuwe internationale overeenkomst over kunststofverontreiniging in UNEA5. Verschillende internationale evenementen, waaronder een Ministeriële Conferentie over zwerfvuil op zee en kunststofverontreiniging die in 2021 was georganiseerd door Duitsland, Ecuador, Vietnam en Ghana, hebben bijgedragen tot het creëren van momentum voor de resolutie, wat uiteindelijk geleid heeft tot de definitieve aanneming van de resolutie bij consensus.

Het doel van deze aanbeveling is te zorgen voor een consistente en efficiënte onderhandelingspositie van de Europese Unie (EU) tijdens de zittingen van het INC, met het oog op het onderhandelen over en het vaststellen van een internationaal juridisch bindend instrument inzake kunststofverontreiniging.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

De start van onderhandelingen over een internationale overeenkomst inzake plastic is een belangrijke verwezenlijking van de Green Deal van de Europese Unie, het actieplan voor de circulaire economie ³ en houdt verband met een aanzienlijk aantal beleidsmaatregelen en wetgeving van de EU, onder meer inzake de bescherming van het mariene en kustmilieu, met name de kaderrichtlijn mariene strategie ⁴ . Een internationale overeenkomst over plastic waarin kunststofverontreiniging bij de bron wordt aangepakt in plaats van te kiezen voor dure en niet geheel doeltreffende end-of-pipe-oplossingen, is de afgelopen jaren voor de Unie dan ook een van de belangrijkste prioriteiten op het gebied van milieu geweest met het oog op wereldwijde actie.

Deze overeenkomst vloeit voort uit specifieke en vooruitstrevende beleidsinitiatieven en wetgeving van de Unie inzake plastic de afgelopen jaren ⁵ . In 2018 werd in een kunststofstrategie ⁶ , die deel uitmaakt van het EU-actieplan voor een circulaire economie ⁷ , een blauwdruk gepresenteerd om ons milieu te beschermen en het zwerfvuil op zee, de uitstoot van broeikasgassen en onze afhankelijkheid van geïmporteerde fossiele brandstoffen te verminderen ⁸ . Concrete maatregelen inzake kunststoffen hebben betrekking op de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu ⁹ , kunststofproducten voor eenmalig gebruik ¹⁰ , de rol van kunststoffen in de circulaire economie ¹¹ , eisen inzake ecologisch ontwerp en etikettering ¹² , kunststoffen en verpakkingsafval ¹³ en de komende initiatieven inzake opzettelijk toegevoegde en onopzettelijk vrijgekomen microplastics ¹⁴ . In de strategie is ook de mogelijkheid tot wereldwijde actie geanalyseerd, waarbij onder meer is vastgesteld dat er behoefte is aan de ontwikkeling van internationale normen om het vertrouwen van de industrie in de kwaliteit van recycleerbare of gerecycleerde kunststoffen te vergroten. Wat betreft de overbrenging van afvalstoffen is erop gewezen dat het belangrijk is ervoor te zorgen dat kunststoffen die naar het buitenland worden verzonden voor recycling, worden behandeld en verwerkt onder voorwaarden die vergelijkbaar zijn met die welke in de EU gelden, door steun te verlenen aan maatregelen op het gebied van afvalbeheer in het kader van het Verdrag van Bazel, en wordt voorgesteld een EU-certificeringsregeling voor recyclinginstallaties te ontwikkelen. Daarnaast moet het bedrijfsleven wereldwijd inspanningen leveren om het grootschalig gebruik van recycleerbare en gerecycleerde kunststoffen te bevorderen.

In het kader van het actieplan voor de circulaire economie zal de Commissie bovendien verplichte eisen voorstellen voor gehalten gerecycleerd materiaal en afvalbeperkende maatregelen voor belangrijke producten zoals verpakking, bouwmaterialen en voertuigen.

In het kader van bovengenoemde kaderrichtlijn mariene strategie zijn de EU en haar lidstaten in september 2020 ¹⁵ overeengekomen dat er niet meer dan 20 stuks zwerfvuil per 100 meter kuststrook mogen zijn, waardoor de EU een voortrekkersrol speelt bij de verwezenlijking van SDG 14.1, die vereist dat tegen 2025 de vervuiling van de zee, met inbegrip van vervuiling door ronddrijvend afval, moet worden voorkomen en in aanzienlijke mate moet worden verminderd. De ondersteunende activiteiten die ten grondslag liggen aan de uitvoering van de kaderrichtlijn mariene strategie van de EU, uitgevoerd in nauwe samenwerking met de regionale zeeverdragen, hebben aangetoond dat harmonisatie van monitoring, gegevensverzameling en -verwerking in de verschillende milieumatrices van cruciaal belang is om prioritering van de inspanningen mogelijk te maken en om de doeltreffendheid van maatregelen tegen plastic zwerfvuil te verifiëren. In het kader van de gemeenschappelijke uitvoeringsstrategie van de kaderrichtlijn mariene strategie zorgt de technische groep inzake zwerfvuil op zee ¹⁶ , in nauwe samenhang met regionale zeeverdragen, voor technische harmonisatie en werkt zij samen met EMODnet om een platform voor gegevens over zwerfvuil op zee te bieden ¹⁷ .

De nieuwe internationale overeenkomst zal kunststofverontreiniging aanpakken, ook in het mariene milieu. Verontreiniging en de aanpak van de bronnen ervan zijn ook een belangrijke prioriteit van de Europese Green Deal, meest recentelijk in de strategie van de Commissie om de verontreiniging van lucht, water en bodem tot nul terug te brengen en in de strategie voor duurzame chemische stoffen. In het onlangs aangenomen actieplan om alle verontreiniging tot nul terug te brengen zijn reductiedoelstellingen voor 2030 vastgesteld (d.w.z. om het plastic zwerfvuil op zee te verminderen met 50 % en microplastics die vrijkomen in het milieu met 30 %), waardoor de doeltreffendheid van het EU-beleid tegen zwerfvuil op zee en de gevolgen daarvan verder worden vergroot. De aanpak van kunststofverontreiniging op mondiaal niveau sluit dus in hoge mate aan op meerdere bestaande beleidsmaatregelen en wetgeving van de Unie met betrekking tot de bescherming van het milieu tegen vervuiling. Het kan hierbij gaan om afval ¹⁸ , de overbrenging van afvalstoffen ¹⁹ , chemische stoffen ²⁰ , zwemwater ²¹ en andere wetgeving (zoals de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater en de kaderrichtlijn water) ²² .

De EU draagt aanzienlijk bij aan internationale initiatieven die rechtstreeks verband houden met het terugdringen van kunststofverontreiniging, zoals de uitvoering van het Verdrag van Bazel betreffende de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen, die onlangs is gewijzigd om striktere controles op kunststofafval ²³ erin op te nemen, en het actieplan van de IMO (Internationale Maritieme Organisatie) tegen kunststof zwerfvuil en microplastics. Voorts neemt de EU actief deel aan alle acties tegen kunststofverontreiniging in de mariene regio’s in heel Europa (door middel van technische en financiële steun voor de regionale actieplannen voor de Middellandse Zee, de Zwarte Zee, de Oostzee en het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan) en met haar G7- en G20-partners. De EU heeft in het kader van de WTO ook een initiatief met betrekking tot kunststofverontreiniging en de handel in duurzame kunststoffen gesteund.

Het belang van kunststoffen en de daarmee samenhangende vervuiling reikt veel verder dan alleen milieubeleidsoverwegingen. In het onderstaande deel wordt de horizontale relevantie ervan voor uiteenlopende beleidsterreinen binnen de bevoegdheden van de Unie uiteengezet.

• Samenhang met andere beleidsmaatregelen van de Unie

De voorgestelde aanbeveling is ook in overeenstemming met andere beleidsmaatregelen en wetgeving van de Unie, onder meer op het gebied van:

·gezondheid, met name beleidsmaatregelen en acties met betrekking tot materialen en voorwerpen bestemd om met levensmiddelen in contact te komen ²⁴ , het beleid van de Unie inzake de bescherming van het mariene en kustmilieu,

·havenontvangstvoorzieningen ²⁵ ,

·de EU-taxonomie voor duurzaamheid, met name wat betreft de criteria “geen ernstige afbreuk doen” voor kunststofverpakkingen en andere kunststofproducten,

·de toekomstige ontwikkeling van criteria voor ecologisch ontwerp, onder meer voor verpakkingen en andere kunststofproducten die op de interne markt van de EU worden gebracht,

·de voorgestelde herziening van de verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen

·het Verdrag van Bazel en het Verdrag van Stockholm,

·ontwikkelingssamenwerking en internationale partnerschappen,

·bilaterale en multilaterale betrekkingen,

·het beleid van de Unie inzake persistente organische verontreinigende stoffen in het kader van het Verdrag van Stockholm, waarbij een aantal kunststofadditieven in de lijst zijn opgenomen of worden voorgesteld met het oog op opname in de lijst, en

·het beleid inzake chemische stoffen, met inbegrip van REACH-beperkingen op microplastics en kunststofadditieven en het onlangs bekendgemaakte stappenplan voor beperkingen ²⁶ , dat gericht is op veelgebruikte additieven (zoals vlamvertragers) en PVC.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 218, leden 3 en 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Artikel 218, lid 3, VWEU bepaalt dat de Commissie aanbevelingen doet aan de Raad, die een besluit vaststelt houdende machtiging tot het openen van de onderhandelingen en waarbij de onderhandelaar van de Unie wordt aangewezen. Overeenkomstig artikel 218, lid 4, VWEU kan de Raad de onderhandelaar richtsnoeren geven en een bijzonder comité aanwijzen; de onderhandelingen moeten in overleg met dat comité worden gevoerd.

De overeenkomst moet gebaseerd zijn op het voorzorgsbeginsel en op het beginsel dat er preventieve actie moet worden ondernomen, dat de bron van milieuaantastingen als prioriteit moet worden beschouwd bij overwegingen, en op het beginsel dat de vervuiler betaalt, waarbij de specifieke basis in een later stadium moet worden bekeken zodra er meer informatie beschikbaar is over het toepassingsgebied en de inhoud van de internationale overeenkomst inzake kunststofverontreiniging.

• Subsidiariteit

Hoewel het precieze toepassingsgebied ervan nog niet bekend is, is de beoogde internationale overeenkomst bedoeld om kunststofverontreiniging aan te pakken door middel van maatregelen in de gehele levenscyclus van kunststoffen, met inbegrip van productontwerp, productie, consumptie, gebruik en goed beheer van kunststofafval. Uit de bovenstaande delen over het beleidsterrein en de daarmee verband houdende beleidslijnen die onder de bevoegdheid van de Unie vallen, blijkt duidelijk dat de Unie tot dusver een leidende rol heeft gespeeld en dat de onderhandelingen over de beoogde overeenkomst op het niveau van de Unie passend zijn.

De beoogde overeenkomst zal derhalve onvermijdelijk gevolgen hebben voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie en voor de wetgeving van de Unie op gebieden als (met name) milieu, handel en de interne markt, die allemaal relevant kunnen worden wanneer er wordt onderhandeld over specifieke bepalingen.

Gezien het bovenstaande en de waarschijnlijke gevolgen van bestaande bepalingen van de Unie (met name die welke betrekking hebben op het in rubriek 1 genoemde beleidsterrein) op verschillende actiegebieden van de Unie, is het van essentieel belang dat de deelname van de Unie aan de toekomstige onderhandelingen en de daaruit voortvloeiende internationale overeenkomst gewaarborgd is.

• Evenredigheid

Dit is de eerste multilaterale overeenkomst om kunststofverontreiniging aan te pakken door middel van een holistische benadering die zowel het upstream- als het downstreamgedeelte van de levenscyclus van kunststoffen bestrijkt. Er bestaan al verscheidene nationale en regionale initiatieven ter bestrijding van kunststofverontreiniging, met inbegrip van kunststofverontreiniging op zee, maar deze initiatieven zijn ontoereikend gebleken om de wereldwijde uitdaging van kunststofverontreiniging aan te gaan. De open ad-hocwerkgroep inzake zwerfvuil op zee en microplastics, die is opgericht tijdens de derde zitting van de UNEA naar aanleiding van UNEP/EA.3/Res.7 Marine Litter and Microplastics, en die haar werkzaamheden in november 2020 heeft afgerond, heeft een mondiale overeenkomst over kunststoffen aangemerkt als een cruciale optie om de wereldwijde crisis aan te pakken. Tijdens UNEA 5 is de resolutie 5/14 “End plastic pollution: towards an international legally binding instrument” aangenomen, waarin de uitvoerend directeur van het UNEP wordt opgeroepen om het INC op te richten.

Er is een besluit van de Raad nodig om machtiging te verlenen voor het openen van onderhandelingen door de Unie over een mondiale overeenkomst inzake kunststoffen om de kunststofverontreiniging aan te pakken.

De voorgestelde aanbeveling gaat overeenkomstig artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) niet verder dan hetgeen nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken.

• Keuze van het instrument

De keuze van het instrument is vastgelegd in artikel 218, leden 3 en 4, VWEU.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving

Niet van toepassing.

• Raadpleging van belanghebbenden

Niet van toepassing.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Niet van toepassing.

• Effectbeoordeling

Niet van toepassing.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Niet van toepassing.

• Grondrechten

Overeenkomstig artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moeten een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling.

In de voorgestelde aanbeveling wordt verzocht om machtiging voor het openen van onderhandelingen om kunststofverontreiniging aan te pakken, niet alleen in het mariene milieu, maar ook op het land, door de gehele levenscyclus van kunststoffen aan te pakken. Dit zou positieve gevolgen hebben voor het recht op milieubescherming, zoals vastgelegd in artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Op grond van artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moet in het beleid van de Unie zorg worden gedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming.

De voorgestelde aanbevelingen zouden positieve gevolgen hebben voor het recht op consumentenbescherming doordat er ook rekening wordt gehouden met het upstreamgedeelte van de levenscyclus van kunststoffen, d.w.z. het ontwerp, de productie en de etikettering van kunststofproducten.

Volgens artikel 3, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie heeft eenieder recht op lichamelijke en geestelijke integriteit.

De voorgestelde aanbeveling zou ook positieve gevolgen hebben voor het recht op integriteit van de persoon, aangezien zij ook tot doel heeft de risico’s aan te pakken die kunststofverontreiniging, met name microplastics, vormt voor de fysieke gezondheid van de mens.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De precieze gevolgen van dit initiatief voor de begroting zijn in dit stadium onmogelijk te bepalen, aangezien het toepassingsgebied en de belangrijkste elementen ervan nog multilateraal moeten worden onderhandeld. In afwachting van een diplomatieke conferentie zal er een onderhandelingsproces plaatsvinden met talrijke INC-vergaderingen, maar die conferentie wordt niet vóór 2024 verwacht.

5. ANDERE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplannen en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Van 30 mei tot en met 1 juni 2022 heeft in Dakar, Senegal, een voorbereidende vergadering plaatsgevonden (open werkgroep/OEWG) over organisatorische kwesties in verband met het INC.

De eigenlijke onderhandelingen over het nieuwe instrument zullen van start gaan tijdens de eerste vergadering van het INC in de tweede helft van 2022 (datum en plaats nog te bevestigen).

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Nr.

• Gedetailleerde toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

De Commissie beveelt aan dat:

·de Raad de Commissie machtigt onderhandelingen te openen en te voeren met het oog op de sluiting van een nieuwe internationale overeenkomst inzake kunststofverontreiniging;

·de Commissie wordt aangewezen als onderhandelaar van de Unie;

·de Commissie de onderhandelingen voert in overleg met het bijzonder comité indien dit door de Raad is aangewezen overeenkomstig artikel 218, lid 4, VWEU;

·de Raad de bij deze aanbeveling gevoegde onderhandelingsrichtsnoeren goedkeurt.

1. Aanbeveling voor een

BESLUIT VAN DE RAAD

houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen namens de Europese Unie over een internationale overeenkomst inzake kunststofverontreiniging

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 218, lid 3, en lid 4,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

De United Nations Environment Assembly heeft tijdens haar vijfde zitting van 28 februari tot en met 2 maart 2022 de resolutie “End plastic pollution: towards an international legally binding instrument” (5/14) tot oprichting van een intergouvernementeel onderhandelingscomité aangenomen om te onderhandelen over een nieuwe internationale overeenkomst ter bestrijding van kunststofverontreiniging, onder meer in het mariene milieu, met het oog op de volledige levenscyclus van kunststoffen.

De Unie moet deelnemen aan de onderhandelingen over een dergelijk verdrag, een dergelijke overeenkomst of een ander internationaal instrument,

HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:

2. Artikel 1

De Commissie wordt hierbij gemachtigd om namens de Unie te onderhandelen over een internationale overeenkomst inzake kunststoffen om een einde te maken aan de kunststofverontreiniging, zoals uiteengezet in Resolutie 5/14 van UNEA-5.2.

3. Artikel 2

De onderhandelingsrichtsnoeren zijn opgenomen in de bijlage.

4. Artikel 3

De onderhandelingen worden gevoerd in overleg met het [door de Raad in te voegen naam van het speciale comité].

5. Artikel 4

Dit besluit is gericht tot de Commissie.

Gedaan te Brussel,

6. Voor de Raad