Toelichting bij COM(2022)151 - Ozonlaag afbrekende stoffen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)151 - Ozonlaag afbrekende stoffen. |
|---|---|
| bron | COM(2022)151  |
| datum | 05-04-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
Probleemomschrijving en doelstellingen
Met de Europese Green Deal is een nieuwe groeistrategie voor de EU gelanceerd die bedoeld is om de EU tot een eerlijke en welvarende samenleving met een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie om te vormen. De ambitie van de Commissie om haar klimaatdoelstellingen te verhogen en van Europa tegen 2050 het eerste klimaatneutrale continent te maken, wordt hierdoor opnieuw bevestigd. De strategie is er bovendien op gericht om de gezondheid en het welzijn van de burgers te beschermen tegen milieugerelateerde risico’s en effecten. Met het oog op de dringende noodzaak om klimaatactie te ondernemen verhoogde de EU haar klimaatambitie via Verordening (EU) 2021/1119 (de Europese klimaatwet)1, die in 2021 werd aangenomen. De klimaatwet stelt de bindende doelstelling vast om de netto-broeikasgasemissies met ten minste 55 % in 2030 ten opzichte van 1990 te verminderen en de EU uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te maken. Ook heeft de EU haar oorspronkelijke nationaal bepaalde bijdrage op grond van de Overeenkomst van Parijs inzake Klimaatverandering opwaarts bijgesteld van ten minste 40 % broeikasgasemissiereducties tegen 2030 tot ten minste 55 % nettobroeikasgasemissiereducties. Om deze doelstellingen te verwezenlijken, en de wereldwijde gemiddelde temperatuurstijging binnen 1,5 °C te houden, moeten de instrumenten om de EU-economie koolstofvrij te maken, worden versterkt.
Ozonafbrekende stoffen zijn door de mens gemaakte stoffen die na emissie vaak de bovenste atmosfeer bereiken en schade toebrengen aan de stratosferische ozonlaag, die het oppervlak van de aarde beschermt tegen gevaarlijke UV-straling van de zon. Deze schade leidt tot het zogenaamde “gat in de ozonlaag” met aanzienlijke nadelige gevolgen voor onze gezondheid en voor de biosfeer die op hun beurt weer hoge financiële kosten met zich meebrengen. Bovendien zijn ozonafbrekende stoffen ook krachtige broeikasgassen met een hoog aardopwarmingsvermogen.
Dankzij de acties die sinds de goedkeuring in 1987 van het Protocol van Montreal betreffende stoffen die de ozonlaag afbreken (hierna: het protocol) wereldwijd tegen de aantasting van de ozonlaag zijn genomen, is het gat in de ozonlaag bezig zich te herstellen, op voorwaarde dat wordt toegezien op naleving van bestaande maatregelen en nieuwe uitdagingen snel het hoofd worden geboden. Verder zijn aanzienlijke klimaatvoordelen behaald; voor de periode 1988 tot 2010 waren deze voordelen 5-6 maal groter dan de voordelen die tijdens de eerste verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto (2008-2012) werden behaald2. In 2019 schatten onderzoekers dat met het protocol maar liefst 1,1 °C aardopwarming was voorkomen in delen van het Noordpoolgebied3.
Het is dan ook cruciaal dat de EU een terugval voorkomt en haar beleid inzake ozonafbrekende stoffen afstemt op de doelstellingen in de Europese Green Deal, het protocol en de Overeenkomst van Parijs.
Verordening (EG) nr. 1005/2009 betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen is het belangrijkste instrument gericht op ozonafbrekende stoffen in de EU. De algemene doelstelling is om emissies van ozonafbrekende stoffen te voorkomen en naleving van het protocol te waarborgen. De verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen werd onderworpen aan een “Refit”-evaluatie,4 waaruit naar voren kwam dat de verordening weliswaar over het algemeen passend was, maar beter kon worden afgestemd op de Europese Green Deal en dat het ontwerp ervan voor enige verbetering vatbaar was.
Inhoudsopgave
- Het voorstel is erop gericht de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen te vervangen en tegelijkertijd een strikt niveau van controle te handhaven, met name om:
- Het voorstel vult sinds 2000 bestaande EU-wetgeving aan en voldoet om de volgende redenen duidelijk aan het subsidiariteitsbeginsel:
- De voorkeursoptie wordt dan ook als volgt gekenmerkt:
Het voorstel is erop gericht de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen te vervangen en tegelijkertijd een strikt niveau van controle te handhaven, met name om:
1. de maatregelen af te stemmen op de Europese Green Deal door aanvullende emissiereducties op te leggen die haalbaar zijn tegen evenredige kosten;
2. een uitgebreidere monitoring van ozonafbrekende stoffen te waarborgen, met inbegrip van stoffen die (nog) niet zijn gereguleerd;
3. bestaande regels te vereenvoudigen en de doeltreffendheid ervan te bevorderen om de administratieve kosten te verlagen;
4. de duidelijkheid en samenhang met andere regels te verbeteren.
Achtergrond
Met het oog op de aantasting van de ozonlaag en het in de jaren tachtig ontdekte “gat in de ozonlaag” kwam de internationale gemeenschap overeen maatregelen te nemen in het kader van het Verdrag van Wenen ter bescherming van de ozonlaag uit 1985. Het protocol bij het verdrag voorzag in een wereldwijd tijdschema voor de uitfasering van de productie en het verbruik van bijna 100 ozonafbrekende stoffen. Het protocol en de daaropvolgende besluiten van de 197 partijen bij het protocol hebben een wereldwijd juridisch kader voor de regulering van ozonafbrekende stoffen tot stand gebracht.
De EU en haar lidstaten zijn partij bij het protocol en zijn gebonden aan het uitfaseringstijdschema voor de diverse groepen van ozonafbrekende stoffen. Alle uitfaseringsdata voor ontwikkelde landen zijn inmiddels verstreken.
Bijgevolg verbiedt de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen de productie, het in de handel brengen en het gebruik van ozonafbrekende stoffen, met een vrijstelling voor een klein aantal specifieke toepassingen. Talloze ozonafbrekende stoffen waren in de Unie al uitgefaseerd jaren voordat in het protocol overeenstemming werd bereikt over het wereldwijde tijdschema. De verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen gaat verder dan het protocol door de handel in en het gebruik van producten en apparaten met ozonafbrekende stoffen te beperken. Tot slot vermeldt de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen, in bijlage I, de ozonafbrekende stoffen die worden gereguleerd krachtens het protocol, en in bijlage II zogenaamde “nieuwe stoffen” die (nog) niet worden gereguleerd door het protocol.
De verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen wordt aangevuld door Besluit (EU) 2010/372 van de Commissie betreffende het gebruik van gereguleerde stoffen als hulpstof, Verordening (EU) nr. 1088/2013 van de Commissie met betrekking tot aanvragen voor invoer- en uitvoervergunningen voor producten en apparaten die halonen bevatten of nodig hebben voor kritische toepassingen in vliegtuigen, en Verordening (EU) nr. 291/2011 van de Commissie betreffende essentieel gebruik van gereguleerde stoffen, chloorfluorkoolwaterstoffen uitgezonderd, voor analytische en laboratoriumtoepassingen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De voorgestelde verordening (evenals de huidige verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen) heeft talloze overeenkomsten met Verordening (EU) nr. 517/2014 betreffende gefluoreerde broeikasgassen5, die gelijktijdig wordt herzien. Deze twee verordeningen moeten er gezamenlijk voor zorgen dat de Unie voldoet aan haar verplichtingen met betrekking tot ozonafbrekende stoffen en HFK’s op grond van het protocol. Ofschoon beide herzieningen elkaar niet direct beïnvloeden, hebben ze gevolgen voor dezelfde belanghebbenden en sectoren, en dezelfde activiteiten (handel, gebruik van apparatuur enz.) en maken ze gebruik van vergelijkbare controlemaatregelen, waaronder een systeem van handelsvergunningen zoals voorgeschreven door het protocol. Zowel het bedrijfsleven als de autoriteiten pleiten dan ook voor nauwe afstemming van hun ter zake dienende regels (bv. ten aanzien van douanecontroles, regels inzake lekkage, definities enz.)
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Verordening (EU) 2021/1119 bevat een bindende doelstelling om uiterlijk in 2050 binnen de Unie klimaatneutraliteit te bereiken met het oog op de temperatuurdoelstellingen op lange termijn van de Overeenkomst van Parijs. Om de doelstelling inzake klimaatneutraliteit te verwezenlijken, voorziet de Europese klimaatwet tevens in de bindende klimaatdoelstelling om nettobroeikasgasemissies in 2030 in de hele Unie met ten minste 55 % te reduceren opzichte van de niveaus van 1990. Zowel de doelstellingen voor 2030 als die voor 2050 vereisen een harmonisatie van alle relevante EU-beleidsterreinen. Hoewel de klimaatrelevantie van emissies van ozonafbrekende stoffen niet wordt meegeteld voor deze doelstellingen, kunnen maatregelen om emissies van ozonafbrekende stoffen te voorkomen en verder te reduceren bijdragen tot het behalen van de temperatuurdoelstellingen van de Overeenkomst van Parijs.
Bovendien is er een nauwe samenhang met het beleid inzake afvalstoffen6 en chemische stoffen7, en wetgeving op het gebied van douane en markttoezicht. De huidige herziening heeft tot doel meer duidelijkheid te scheppen door een nauwere afstemming op deze wetgeving. Richtlijn 2010/75/EU inzake industriële emissies en Verordening (EG) nr. 166/2006 betreffende de instelling van een Europees register inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen (Europees PRTR) worden momenteel eveneens herzien.
Laatstgenoemde ziet toe op emissies van ozonafbrekende stoffen, maar fijnmazigere informatie zou van pas komen om de krachtens de verordening verzamelde rapportagegegevens aan te vullen. Krachtens de richtlijn inzake industriële emissies worden grenswaarden door de bevoegde autoriteiten vastgesteld, en mogen deze de met de beste beschikbare technieken (BBT) geassocieerde emissieniveaus niet overschrijden. Een systematischere beschouwing van ozonafbrekende stoffen als een belangrijke milieuparameter bij de ontwikkeling BBT-referentiedocumenten (BREF’s) zou van pas komen bij het reguleren van industriële emissies. Gezien de relevantie van emissies aan het einde van de levensduur van isolatieschuimen die ozonafbrekende stoffen bevatten, zijn er krachtige synergieën met doelstellingen van de circulaire economie en EU-afvalstoffenbeleid. De voor 2023 geplande herziening van de kaderrichtlijn afvalstoffen waarvoor de effectbeoordeling van start is gegaan, is een goede gelegenheid om deze samenhang met de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen te versterken.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel is gebaseerd op artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, in overeenstemming met de doelstelling om de kwaliteit van het milieu te behouden, te beschermen en te verbeteren; de gezondheid van de mens te beschermen; en maatregelen op internationaal niveau te bevorderen om klimaatverandering aan te pakken.
• Subsidiariteit
Het voorstel vult sinds 2000 bestaande EU-wetgeving aan en voldoet om de volgende redenen duidelijk aan het subsidiariteitsbeginsel:
Ten eerste is bescherming van het klimaatsysteem een grensoverschrijdende aangelegenheid. Individuele lidstaten kunnen de problemen niet zelf oplossen. De omvang van het probleem vereist EU-brede maatregelen en wereldwijde maatregelen.
De verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen verbiedt de productie, het in de handel brengen en de verdere levering, de invoer, de uitvoer en het gebruik van gereguleerde stoffen en producten en apparaten die gebruikmaken van dergelijke stoffen. De verordening is dan ook relevant voor de werking van de interne markt. Voor de werking van de interne markt van de EU en het vrije verkeer van goederen verdient het sterk de voorkeur dat dergelijke maatregelen op EU-niveau worden genomen.
Het protocol beschouwt de EU als een regionale organisatie voor economische integratie (REIO) en de EU moet derhalve voldoen aan de verplichtingen die het protocol op uniaal niveau oplegt (bv. rapportage, vergunningensysteem, terugdringen van verbruik). Dit vereist relevante wetgeving op hetzelfde niveau; het zou uiterst moeilijk of zelfs onmogelijk zijn om naleving via 27 verschillende nationale systemen te bewerkstelligen.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. De maatregelen zijn gebaseerd op een grondige beoordeling van hun kosteneffectiviteit.
Over het algemeen is het voorstel vooral gericht op de verbetering van bepaalde aspecten van de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen. Verdere beperkingen (d.w.z. terugwinningsverplichtingen), worden alleen voorgesteld als er technisch en economisch haalbare alternatieven beschikbaar zijn. Indien onder specifieke omstandigheden geen alternatieven voorhanden zijn, is voorzien in de mogelijkheid van vrijstellingen.
Wijzigingen in de rapportagevoorschriften zijn minimaal en brengen naar verwachting geen grote kosten voor ondernemingen met zich mee. Bepaalde wijzigingen (zoals afschaffing van de quotumregeling) zullen zelfs kostenbesparingen opleveren en onnodige administratieve lasten voor ondernemingen en nationale bevoegde autoriteiten vermijden.
Er worden geen gedetailleerde bepalingen voorgesteld wanneer de doelstellingen beter kunnen worden gerealiseerd door maatregelen te nemen op andere beleidsterreinen, bijvoorbeeld door wetgeving op het gebied van afvalstoffen of etikettering. Dit ter vermijding van overlappingen die zouden kunnen leiden tot de onduidelijkheid over de verdeling van verantwoordelijkheden, wat een extra belasting voor overheden en bedrijven zou vormen.
• Keuze van het instrument
Het gekozen rechtsinstrument is een verordening, omdat het voorstel erop gericht is de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen te vervangen en te verbeteren en tegelijkertijd de algemene structuur ervan voor wat betreft controlemaatregelen (verboden, vrijstellingen en afwijkingen, rapportage) wil handhaven. De verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen is doeltreffend en passend gebleken. Aangezien het voorstel de structuur van de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen op diverse punten aanpast en wijzigt, moet laatstgenoemde worden ingetrokken en vervangen door een nieuwe verordening om juridische duidelijkheid te waarborgen. Ingrijpende veranderingen (bv. intrekking, of omzetting in een richtlijn) zouden lidstaten onnodig belasten en extra onzekerheid met zich meebrengen voor de in deze sector werkzame ondernemingen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Op 26 november 2019 publiceerde de Commissie haar evaluatieverslag8 over de uitvoering van de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen, in overeenstemming met de vereisten inzake betere regelgeving. De Raad voor regelgevingstoetsing erkende dat de evaluatiebevindingen goed onderbouwd waren maar adviseerde meer duidelijkheid te scheppen over i) de toegevoegde waarde van de huidige verordening, bovenop de eerdere verworvenheden, ii) de wereldwijde rol van de EU op dit gebied, en iii) de noodzaak van behoud van een hoog ambitieniveau, in het bijzonder ten aanzien van klimaatactie. Ook stelde de raad voor om de tekst beter leesbaar te maken voor leken. Met deze suggesties in het achterhoofd werden relevante delen van het evaluatieverslag herschreven.
Uit de evaluatie kwam naar voren dat de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen zorgt voor naleving van het protocol en derde landen aanmoedigt hetzelfde te doen. De verordening heeft een hoge milieuambitie door de meeste toepassingen van ozonafbrekende stoffen uit het verleden te verbieden, en tevens te zorgen voor een gelijk speelveld voor betrokken bedrijfstakken en ondernemingen in lidstaten. De evaluatie concludeerde dan ook dat de meeste verplichtingen en maatregelen van de huidige verordening passend zijn en daarom van kracht moeten blijven.
De evaluatie erkent echter ook dat de maatregelen niet volledig afgestemd zijn op de Europese Green Deal en dat verdere emissiereducties mogelijk zouden zijn tegen evenredige kosten. Een aanzienlijke hoeveelheid voor de ozonlaag en het klimaat relevante emissies kunnen tegen vrij geringe kosten worden gereduceerd als ozonafbrekende stoffen in bepaalde bouwmaterialen die met ozonafbrekende stoffen geblazen schuimen bevatten, systematisch teruggewonnen en vernietigd of gerecycleerd zouden worden. Daarnaast zouden sommige maatregelen doeltreffender kunnen zijn of zelfs kunnen worden geschrapt, aangezien ze feitelijk achterhaald zijn nu voor de meeste toepassingen van ozonafbrekende stoffen een verbod geldt. Hiermee zouden deels overbodige administratieve kosten kunnen worden vermeden. Bovendien werden bepaalde tekortkomingen in de monitoring vastgesteld. Tot slot werd geconstateerd dat de samenhang van sommige regels met andere EU-wetgeving enigszins te wensen overliet. Hierbij valt onder meer te denken aan douanewetgeving en grenscontrolevoorschriften. Bovendien kan de verordening enigszins vereenvoudigd, verbeterd en verduidelijkt worden.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie voerde een brede raadpleging uit met belanghebbenden, waaronder een openbare online raadpleging van 13 juli 2020 tot en met 9 november 20209. Tevens werd een raadpleging van 42 belanghebbenden georganiseerd, die zich richtte op bedrijven die ozonafbrekende stoffen produceren, ngo’s en bevoegde autoriteiten. Tot slot vond op 26 februari 2021 een onlineworkshop voor belanghebbenden plaats om de voorlopige resultaten van de effectbeoordeling te presenteren en belanghebbenden om input te vragen over bestaande gegevenshiaten; hieraan namen 66 belanghebbenden deel.
Over het algemeen waren de belanghebbenden het erover eens dat de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen een succesvol instrument blijft om aantasting van de ozonlaag tegen te gaan, en dat de geboekte vooruitgang gewaarborgd moet worden.
Vrijwel alle respondenten bij de openbare raadpleging waren het erover eens dat het nodig is om emissies van ozonafbrekende stoffen uit schuimen aan het einde van hun levensduur verder terug te dringen. Autoriteiten van de lidstaten en bedrijven bevestigden de aanzienlijke milieuvoordelen van een dergelijke optie. Een aantal autoriteiten van lidstaten toonde zich bezorgd over de kosten voor de passende verwerking van de afvalstoffen.
Over het algemeen beschouwden belanghebbenden de vereenvoudiging van het vergunningensysteem in het licht van de éénloketomgeving van de EU voor de douane10 alsmede het aanscherpen van maatregelen ter bestrijding van illegale activiteiten als belangrijke doelstellingen. Alle bedrijven (waaronder geraadpleegde laboratoriumgebruikers) en overheidsinstanties waren het eens over de optie om de registratieprocedure voor laboratoriumtoepassingen te vereenvoudigen. Verder vonden alle respondenten uit het bedrijfsleven en de meeste overheidsinstanties het belangrijk om de quotumregeling af te schaffen. Daarnaast benadrukte de luchtvaartsector dat een algemeen verbod op halonen niet haalbaar was, hetgeen door de instanties werd bevestigd.
Alle niet-zakelijke groepen van belanghebbenden bij de openbare raadpleging hechtten veel waarde aan aanvullende rapportagemaatregelen, terwijl bedrijven op dit punt verdeeld waren.
Veel van de suggesties om te komen tot betere samenhang en meer duidelijkheid zijn in het kader van de evaluatie en de raadplegingen voor deze herziening gedaan, door belanghebbenden. Twee derde van de respondenten bij de openbare raadpleging benadrukte het belang van een duidelijkere en beter leesbare juridische tekst van de verordening.
De raadplegingen werden dan ook volledig in overweging genomen bij het ontwikkelen van het voorstel, met name voor wat betreft het ontwerp van de beleidsmaatregelen en de potentiële gevolgen ervan.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie heeft uitgebreid technisch advies vergaard uit een aantal deskundigenonderzoeken11 waaronder een uitgebreide voorbereidende studie in verband met de herziening van de verordening. Het bedrijfsleven, de autoriteiten van de lidstaten en burgers werd gevraagd om input en technische ondersteuning te leveren ter voorbereiding van de studie.
• Effectbeoordeling
De Commissie voerde een effectbeoordeling uit. Drie beleidsopties, die betrekking hadden op verschillende beleidsmaatregelen, werden beoordeeld op hun doeltreffendheid om de nagestreefde doelen te realiseren en hun ecologische, economische en sociale gevolgen. Voor elke herzieningsdoelstelling werd een aantal maatregelen in kaart gebracht. De maatregelen, die complementair zijn en elkaar niet uitsluiten, werden op basis van hun verwachte (emissiereductie)kosten ingedeeld in drie beleidsopties.
- Optie 1: omvat maatregelen die kostenbesparingen of slechts zeer geringe kosten met zich meebrengen. Deze optie is voornamelijk gericht op vereenvoudigingen, betere samenhang en verduidelijkingen, maar omvat ook één zeer kostenefficiënte maatregel om emissies te reduceren, namelijk de verplichte terugwinning van schuimen waarin ozonafbrekende stoffen verwerkt zijn in met metaal beklede panelen.
- Optie 2 (de voorkeursoptie): vergelijkbaar met optie 1, maar omvat aanvullende maatregelen die naar verwachting enige kosten met zich mee zullen brengen, met name maatregelen gericht op emissiereductie, bv. door terugwinning verplicht te stellen voor een groter assortiment schuimen waarin ozonafbrekende stoffen zijn verwerkt, evenals uitgebreidere controle en toezicht.
- Optie 3 omvat alle maatregelen die worden beoordeeld, waaronder die welke gepaard gaan met hoge (reductie)kosten.
Het basisscenario waartegen beleidsopties werden afgezet, gaat ervan uit dat de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen en uitvoeringshandelingen volledig en ongewijzigd ten uitvoer worden gelegd. Optie 1 is de goedkope optie. Deze optie zou ten opzichte van het basisscenario een relevante hoeveelheid emissies vermijden en kostenbesparingen opleveren voor bedrijven en autoriteiten. In optie 2 worden de emissiereducties nagenoeg verdubbeld tegen bescheiden reductiekosten. De extra kosten hebben grotendeels betrekking op de terugwinning van schuim en hebben dus vooral gevolgen voor eigenaren van gebouwen. Deze kosten zullen echter over meerdere jaren en een groot aantal personen/entiteiten gespreid worden. De totale emissiereducties van optie 3 zijn nauwelijks hoger dan bij optie 2, terwijl de aanvullende maatregelen waarin optie 3 voorziet waarschijnlijk zouden leiden tot zeer hoge kosten voor ondernemingen en mogelijk nadelig uitpakken voor de werkgelegenheid. Alle wijzigingen ten behoeve van betere samenhang en meer duidelijkheid zijn in alle drie de opties opgenomen.
De beoordeling concludeert dat het pakket maatregelen van optie 2 de voorkeur verdient. Optie 2 realiseert aanzienlijk meer emissiereducties dan optie 1 en sluit derhalve beter aan bij de Europese Green Deal. De reductiekosten van optie 2 zijn bovendien alleszins redelijk vergeleken met de verwachte kosten om klimaatneutraliteit te bereiken in het kader van de EU-langetermijnstrategie. Anderzijds zou optie 3 aanzienlijk meer kosten met zich meebrengen om slechts marginale reducties te bewerkstelligen, en de milieuvoordelen zouden onzeker zijn.
- de belangrijkste maatregel om verdere emissies te voorkomen is een expliciete vereiste om bepaalde soorten schuim met ozonafbrekende stoffen terug te winnen12 uit bouw- en sloopafval en de ozonafbrekende stoffen te vernietigen of te recycleren; dit zal tussen nu en 2050 een reductie van naar schatting circa 180 miljoen CO2-equivalenten opleveren;
- vernietiging van halonen zal verboden worden om niet nieuw geproduceerde voorraden voor vrijgestelde kritische toepassingen te behouden en daarmee te voorkomen dat een hervatting van de productie van nieuwe halonen voor dergelijke toepassingen noodzakelijk zou worden;
- alle maatregelen om bedrijven en autoriteiten te ontlasten en/of de bestaande controles te verbeteren, zijn opgenomen;
- alle maatregelen om het toezicht te verbeteren zijn opgenomen;
- alle maatregelen om de samenhang en duidelijkheid te verbeteren zijn opgenomen.
Het pakket maatregelen draagt bij aan de duurzame ontwikkelingsdoelstellingen, vooral “bestrijding van klimaatverandering”, maar ook “gezondheid en welzijn”, “leven op het land” en “duurzame productie en consumptie”. Het beantwoordt aan het beginsel “digital by default” door het vergunningensysteem te moderniseren en de mogelijkheden van de éénloketomgeving ten volle te benutten door douanekantoren in de lidstaten elektronisch te koppelen met het centrale vergunningensysteem voor ozonafbrekende stoffen. Ook is het volledig in lijn met het beginsel “geen ernstige afbreuk doen” doordat het de controles op ozonafbrekende stoffen verder zal versterken en voor de ozonlaag en het klimaat relevante emissies zal reduceren.
De Raad voor regelgevingstoetsing gaf een positief advies maar beval wel aan om de maatregelen en de voorspelde gevolgen duidelijker te beschrijven. De effectbeoordeling werd geactualiseerd met het oog op deze kwesties, met name als het gaat om de belangrijkste emissiereductiemaatregel, te weten het terugwinnen en vernietigen van isolatieschuim.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het voorstel richt zich nadrukkelijk op het doeltreffender maken van de bestaande maatregelen, en niet op het invoeren van nieuwe maatregelen, aangezien deze verordening al ruim drie decennia lang is aangepast naar aanleiding van verplichtingen uit hoofde van het protocol, nieuwe ontwikkelingen en veranderingen in technieken.
Het voorstel zal naar verwachting een aantal vereenvoudigingsvoordelen opleveren voor bedrijven. De afschaffing van de registratieverplichtingen voor laboratoriumtoepassingen zal leiden tot kostenbesparingen voor bedrijven aangezien de administratieve lasten voor de 2 221 laboratoria die in 2020 geregistreerd waren, veelal kmo’s, hierdoor zullen afnemen. Bovendien vermindert het afschaffen van het systeem voor de jaarlijkse toewijzing van quota de administratieve kosten voor ondernemingen die jaarlijks een dergelijk quotum moeten aanvragen. Tot slot zal het aanvragen van langerlopende vergunningen in plaats van vergunningen per zending de administratieve kosten voor bedrijven reduceren.
De registratie en afgifte van vergunningen als bedoeld in dit voorstel zullen worden uitgevoerd via het bestaande vergunningensysteem voor ozonafbrekende stoffen. Een aanpassing is vereist voor de koppeling met de nationale systemen van douaneautoriteiten via de éénloketomgeving van de EU voor de douane. Dankzij deze koppeling kan de geldigheid van vergunningen voor elke zending automatisch worden gecontroleerd bij de douane. Het huidige vergunningensysteem zal van kracht blijven totdat het nieuwe elektronische systeem in alle lidstaten operationeel is, zal.
In totaal bedragen de te realiseren kostenbesparingen maar liefst 180 000 EUR per jaar voor het bedrijfsleven (plus eenmalige besparingen van 36 000 EUR), en 254 mensdagen per jaar voor autoriteiten bovenop een eenmalige besparing van 440 mensdagen en jaarlijkse besparingen op automatiseringskosten van 31 500 EUR.
• Grondrechten
De rechten en beginselen die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, worden volledig geëerbiedigd in deze voorstellen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen noemenswaardige gevolgen voor de begroting van de Europese Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De toekomstige controle en evaluatie van de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen kan worden gebaseerd op door ondernemingen gerapporteerde gegevens, die door het Europese Milieuagentschap elk jaar worden verzameld en samengevoegd. Daarnaast maakt de rapportage door lidstaten krachtens artikel 26 het mogelijk om i) de beschikbaarheid van halonvoorraden te controleren met het oog op de resterende kritische toepassingen, en om ii) illegale handelsactiviteiten te rapporteren; hieraan kan het succes van de afstemming op douaneregels en het verbeteren van controles, onder meer door de modernisering van het vergunningensysteem, worden afgemeten. Efficiëntieverbeteringen worden gemonitord door te kijken hoeveel middelen de Commissie nog altijd moet aanwenden voor de implementatie van het systeem, en de aantallen (handels)vergunningen die ondernemingen nog altijd nodig hebben.
De autoriteiten van de lidstaten zouden verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de terugwinning van schuimbanken. Er zijn synergieën met nationale regelgeving voor afvalstoffen in het kader waarvan mogelijk reeds wordt gemonitord op de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen zoals ozonafbrekende stoffen in sloopafval; hierdoor zou beter gewaarborgd kunnen worden dat ozonafbrekende stoffen daadwerkelijk voor vernietiging worden teruggewonnen.
De Commissie zal de uitvoering van de voorgestelde maatregelen monitoren. Hierbij zal de Commissie nauw samenwerken met nationale autoriteiten, bv. nationale deskundigen op het gebied van ozonafbrekende stoffen, douaneautoriteiten en markttoezichtautoriteiten. Het comité waarnaar in het voorstel wordt verwezen zal de Commissie bijstaan bij haar werkzaamheden en zich waar nodig beraden op kwesties in verband met de geharmoniseerde uitvoering van de voorgestelde regels. De ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie op dat vlak zal eveneens worden gemonitord.
De gevolgen van de verordening moeten regelmatig worden geëvalueerd; het eerste evaluatieverslag moet uiterlijk in 2033 worden gepubliceerd. In verband daarmee is een deskundigenonderzoek nodig, om de geboekte vooruitgang inzake schuimbanken in te schatten. De evaluatie moet ook de ontwikkeling van de administratieve kosten beoordelen.
• Artikelsgewijze toelichting
Het voorstel handhaaft het huidige controlesysteem van de verordening betreffende ozonlaag afbrekende stoffen, namelijk de algemene verbodsbepalingen inzake het produceren, gebruiken en verhandelen van ozonafbrekende stoffen en producten en apparaten waarin ozonafbrekende stoffen verwerkt zijn, en de geldende vrijstellingen voor een klein aantal toepassingen waarvoor nog geen alternatieven voorhanden zijn (grondstoffen, technische hulpstoffen, essentiële analytische en laboratoriumtoepassingen). Na de uitfasering van ozonafbrekende stoffen voor vrijwel alle toepassingen, zijn bepaalde regels geschrapt omdat ze niet langer noodzakelijk waren: dit betreft met name het systeem voor de toewijzing van quota voor de invoer en het gebruik van vrijgestelde stoffen en de registratieverplichting voor analytische en laboratoriumtoepassingen van ozonafbrekende stoffen. Bovendien zorgt het voorstel voor de noodzakelijke afstemming op recentere EU-wetgeving, in het bijzonder Verordening (EU) nr. 517/2014 betreffende gefluoreerde broeikasgassen en het voorstel van de Commissie tot herziening van die verordening (ten aanzien van definities, sanctiebepalingen en controles door douaneautoriteiten). Verordening (EU) nr. 952/2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie, evenals besluiten van de partijen bij het protocol.
Achterhaalde vrijstellingen van verbodsbepalingen zijn geschrapt omwille van de juridische duidelijkheid en om illegale handel te voorkomen. De structuur van de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen is enigszins gewijzigd om de samenhang te verbeteren.
Hoofdstuk I
Het voorstel beschrijft het onderwerp, het toepassingsgebied en toepasselijke definities van de verordening. Een aantal definities uit de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen zijn geschrapt omwille van de juridische duidelijkheid of omdat ze overbodig waren geworden.
Hoofdstuk II
Het voorstel beschrijft de algemene verbodsbepalingen inzake het produceren, invoeren, in de handel brengen, gebruiken en verhandelen van ozonafbrekende stoffen.
Hoofdstuk III
Het voorstel beschrijft de in hoofdstuk I (artikelen 6-14) genoemde vrijstellingen van de verbodsbepalingen, met inbegrip van de voorwaarden voor die vrijstellingen (artikel 15).
Om verenigbaarheid met Verordening (EU) nr. 517/2014 te waarborgen, moeten importeurs en producenten de vernietiging of terugwinning voor later gebruik van trifluormethaan als bijproduct bij de productie van ozonafbrekende stoffen aantonen. Ook verduidelijkt het voorstel dat het binnenbrengen op het grondgebied van niet-navulbare houders over het algemeen verboden is, ongeacht de douaneregeling.
Hoofdstuk IV
Het voorstel moderniseert het in de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen vastgestelde vergunningensysteem zodat dit systeem kan worden gekoppeld met de éénloketomgeving van de EU voor de douane, hetgeen automatische douanecontroles per zending mogelijk zal maken. Bij deze configuratie hoeven exporteurs van ozonafbrekende stoffen en producten die dergelijke stoffen bevatten enkel “handelsvergunningen” aan te vragen, in plaats van vergunningen per zending, omdat de éénloketomgeving van de EU voor de douane, die onderdeel is van het op 28 oktober 2020 goedgekeurde voorstel van de Commissie, automatische controles in real-time voor elke zending mogelijk maakt. Ook verduidelijkt het voorstel de rol van douaneautoriteiten en, in voorkomend geval, van markttoezichtautoriteiten, bij het uitvoeren van de in de voorgestelde verordening uiteengezette verbodsbepalingen en beperkingen, en breidt hun bevoegdheden uit om illegale handel in ozonafbrekende stoffen te voorkomen. De verplichtingen van marktdeelnemers zijn eveneens verduidelijkt en aangepast om de juiste werking van de éénloketomgeving van de EU voor de douane13 mogelijk te maken.
Zoals vereist op grond van het protocol, handhaaft het voorstel het handelsverbod met niet-partijen bij dat protocol.
Hoofdstuk V
Om maximale emissiereducties te garanderen tegen evenredige kosten, wordt voorgesteld om de terugwinning uit bouw- en sloopafval van ozonafbrekende stoffen in bepaalde soorten schuim dat wordt gebruikt als isolatiemateriaal in gebouwen en de toepassing van goedgekeurde technieken om de daarin voorkomende ozonafbrekende stoffen te vernietigen (hetzij het schuim te recycleren) verplicht te stellen. De vernietiging van halonen is krachtens het voorstel verboden om ervoor te zorgen dat ze waar mogelijk worden teruggewonnen en gerecycleerd, hetgeen de toekomstige productie van halonen voor kritische toepassingen overbodig maakt. De in de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen uiteengezette verplichtingen in verband met lekkage zijn vereenvoudigd met het oog op het verbod om ozonafbrekende stoffen te gebruiken voor het navullen van producten en apparaten, behalve voor het gebruik van halonen in brandbeveiligingssystemen voor kritische toepassingen.
Hoofdstuk VI
Het voorstel voorziet in rapportageverplichtingen voor lidstaten en voor ondernemingen (laatstgenoemde is een verplichting op grond van het protocol). Om de monitoring te vervolledigen, zijn de rapportageverplichtingen van ondernemingen voor “nieuwe stoffen” in bijlage II afgestemd op de verplichtingen die gelden voor stoffen in bijlage I. De rapportageverplichtingen zijn tevens uitgebreid tot emissies en verkopen in de Unie. Het voorstel voegt daarnaast drie nieuwe stoffen toe om productie, handel en gebruik ervan naar behoren te monitoren. Ook het aardopwarmingsvermogen van ozonafbrekende stoffen is aan de bijlagen toegevoegd om de klimaatgevolgen van ozonafbrekende stoffen beter onder de aandacht te brengen.
Hoofdstuk VII
Het voorstel specificeert de gevallen waarin uitwisseling van informatie en samenwerking met bevoegde autoriteiten binnen een lidstaat, tussen lidstaten en met bevoegde autoriteiten van derde landen, vereist zijn.
Ook verplicht het voorstel de bevoegde autoriteiten om toe te zien op de naleving door ondernemingen van de verordening op basis van een risicoanalyse en wanneer concreet bewijsmateriaal voorhanden is.
Hoofdstuk VIII
Tot slot bepaalt het voorstel dat de hoogte en de aard van de administratieve sancties voor inbreuken op de verordening doeltreffend, afschrikkend en evenredig moeten zijn en rekening moeten houden met relevante criteria (zoals de aard en ernst van de inbreuk). In het bijzonder wordt voorgesteld een administratieve boete op te leggen bij het op illegale wijze produceren, gebruiken en verhandelen van ozonafbrekende stoffen of van de producten en apparaten die onder deze verordening vallen. De voorgestelde bepalingen zijn op één lijn gebracht met, en vormen een aanvulling op, het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht, dat op 15 december 2021 werd goedgekeurd14.