Toelichting bij COM(2022)150 - Gefluoreerde broeikasgassen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)150 - Gefluoreerde broeikasgassen. |
|---|---|
| bron | COM(2022)150  |
| datum | 05-04-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
Met de Europese Green Deal is een nieuwe groeistrategie voor de EU gelanceerd die bedoeld is om de EU tot een eerlijke en welvarende samenleving met een moderne hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie om te vormen. De ambitie van de Commissie om haar klimaatdoelstellingen te verhogen en van Europa tegen 2050 het eerste klimaatneutrale continent te maken, wordt hierdoor bevestigd. De strategie is er bovendien op gericht om de gezondheid en het welzijn van de burgers tegen milieugerelateerde risico’s en effecten te beschermen. In antwoord op de dringende behoefte aan klimaatmaatregelen heeft de EU haar klimaatambities verhoogd en daartoe in 2021 Verordening (EU) 2021/1119 (de Europese klimaatwet) 1 vastgesteld. In de klimaatwet is voor broeikasgassen een bindende nettoreductiedoelstelling van ten minste 55 % tegen 2030 ten opzichte van 1990 vastgelegd, evenals de doelstelling om uiterlijk in 2050 klimaatneutraliteit te bereiken in de EU. De EU heeft ook haar initiële nationaal bepaalde bijdrage in het kader van de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering verhoogd van een broeikasgasemissiereductie van ten minste 40 % tegen 2030 tot een nettobroeikasgasemissiereductie van ten minste 55 %. Om deze doelstellingen te verwezenlijken en een kans te hebben om de gemiddelde wereldwijde temperatuurstijging tot 1,5 °C te beperken, moeten alle instrumenten die een rol spelen bij het koolstofvrij maken van de economie van de EU worden versterkt. De F-gasverordening is een belangrijk instrument op het gebied van de emissies van gefluoreerde broeikasgassen (F-gassen).
F-gassen zijn door de mens geproduceerde chemische stoffen die zeer sterke broeikasgassen zijn, vaak duizenden keer sterker dan koolstofdioxide (CO2). Samen met koolstofdioxide, methaan en stikstofoxide behoren zij tot de groep broeikasgasemissies die onder de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering valt. De uitstoot van F-gassen bedraagt momenteel 2,5 % van de totale broeikasgasemissies van de EU, maar is tussen 1990 en 2014 verdubbeld, in tegenstelling tot andere broeikasgasemissies, die zijn gedaald. De reden hiervoor is dat F-gassen in het verleden vaak ter vervanging van ozonafbrekende stoffen zijn gebruikt in domeinen waar deze stoffen in de EU werden verboden om de stratosferische ozonlaag te beschermen, zoals vereist op grond van het Protocol van Montreal van 1987 betreffende stoffen die de ozonlaag afbreken (hierna “het protocol”).
Verordening (EU) nr. 517/2014 betreffende gefluoreerde broeikasgassen 2 (hierna “de F-gasverordening”) is vastgesteld om de toename van F-gasemissies om te buigen. Fluorkoolwaterstoffen (HFK’s) zijn de belangrijkste groep F-gassen waarvan de emissies van invloed zijn op het klimaat. De belangrijkste nieuwigheid van de F-gasverordening was de invoering van een “uitfasering van HFK’s in de EU”, namelijk een quotumregeling waarbij de hoeveelheden HFK’s die ondernemingen jaarlijks in de EU mogen invoeren of produceren, en dus in de handel mogen brengen, geleidelijk worden gereduceerd.
Het EU-beleid inzake F-gassen moet worden gezien in de context van het recente speciaal verslag van de IPCC 3 . Om de opwarming van de aarde tot 1,5 °C te beperken, moeten de emissies van F-gassen tegen 2050 wereldwijd met 90 % zijn gedaald ten opzichte van 2015.
Om de stijgende trend in HFK-emissies en de gevolgen daarvan voor het klimaat om te buigen, hebben de partijen bij het protocol, hoewel HFK’s de ozonlaag niet afbreken, in 2016 met de wijziging van Kigali besloten een wereldwijde uitfasering van HFK’s in te voeren die de productie en het gebruik van HFK’s de komende dertig jaar op mondiaal niveau met meer dan 80 % zal verminderen. Dit houdt in dat elke partij een schema voor de afbouw van het gebruik en de productie van HFK’s moet naleven, een vergunningsplicht moet invoeren voor de invoer en uitvoer van HFK’s en moet rapporteren over HFK’s. Wetenschappers schatten dat de wijziging van Kigali alleen al tegen het einde van de eeuw tot 0,4 °C extra opwarming zal voorkomen.
Zoals blijkt uit de evaluatie van de Commissie 4 , heeft de F-gasverordening sinds 2015 de situatie kunnen ombuigen en heeft zij geleid tot een jaarlijkse daling van de F-gasemissies. Bovendien is het aanbod van HFK’s op de EU-markt tussen 2015 en 2019 met 37 % gedaald in metrieke ton en met 47 % in ton CO2-equivalent. Er is een duidelijke verschuiving geweest naar het gebruik van alternatieven met een lager aardopwarmingsvermogen (hierna “GWP”), waaronder natuurlijke alternatieven (bv. CO2, ammoniak, koolwaterstoffen, water) in veel soorten apparatuur die traditioneel F-gassen gebruikten. De tegen 2030 beoogde emissiereducties zullen echter niet volledig worden gehaald en er is een onbenut potentieel om meer emissies te besparen. Hoewel de F-gasverordening werd vastgesteld vóór de wijziging van Kigali en een belangrijke rol heeft gespeeld bij het bereiken van deze mondiale overeenkomst, kan de verordening niet verzekeren dat aan alle verplichtingen zal worden voldaan (met name na 2030).
Ten slotte blijkt uit de jarenlange ervaring die is opgedaan bij de uitvoering van de verordening en de feedback van belanghebbenden dat een aantal uitdagingen voor de quotumregeling moet worden aangepakt. Deze variëren van illegale activiteiten, waaronder smokkel en malafide handelaren met louter speculatieve motieven, tot het gebrek aan bekwame technici. Ook bepaalde lacunes in termen van monitoring moeten worden aangepakt, de rapportage en verificatie moeten efficiënter worden en verscheidene bestaande regels moeten verder worden verduidelijkt, aangezien de meeste belanghebbenden uit het bedrijfsleven, ngo’s en autoriteiten dit als een belangrijke doelstelling voor de herziening hebben aangemerkt. Het was dus duidelijk dat de belangrijkste elementen van de verordening behouden moesten blijven, maar dat er behoefte was aan verfijning en aan diverse bijkomende bepalingen.
De algemene doelstellingen van het EU-beleid inzake F-gassen zijn:
Inhoudsopgave
2) ervoor zorgen dat het protocol wordt nageleefd wat betreft de verplichtingen in verband met fluorkoolwaterstoffen (HFK’s).
Emissies kunnen op twee manieren worden voorkomen: door eerst en vooral te vermijden dat F-gassen worden gebruikt (d.w.z. de vraag naar F-gassen verminderen) en door ervoor te zorgen dat er maatregelen worden genomen om emissies of lekkages bij de productie, het gebruik en de verwijdering van de gassen te voorkomen (“insluiting”). Derhalve heeft het EU-beleid inzake F-gassen specifiek tot doel:
·het gebruik van F-gassen met een hoog aardopwarmingsvermogen te ontmoedigen en het gebruik van alternatieve stoffen of technologieën aan te moedigen wanneer deze leiden tot lagere broeikasgasemissies zonder afbreuk te doen aan de veiligheid, functionaliteit en energie-efficiëntie;
·lekkage van F-gassen uit apparatuur te voorkomen en te zorgen voor een degelijke verwerking van F-gassen aan het einde van hun levensduur;
·duurzame groei te bevorderen, innovatie te stimuleren en groene technologieën te ontwikkelen door de marktkansen voor alternatieve technologieën en gassen met een laag GWP te verbeteren.
Op basis van de conclusies van een evaluatie van de verordening wil de Commissie met de herziening de volgende doelstellingen bereiken:
1) de F-gasemissies verder terugdringen om bij te dragen tot het bereiken van de emissiereductiedoelstelling van 55 % tegen 2030 en van netto koolstofneutraliteit tegen 2050;
2) volledige aanpassing aan het protocol tot stand brengen;
3) een betere uitvoering en handhaving op het gebied van illegale handel, de werking van de quotumregeling en de opleidingsbehoeften op het gebied van alternatieven voor F-gassen bevorderen;
4) de monitoring en rapportage verbeteren om bestaande lacunes op te vullen en de kwaliteit van processen en gegevens voor de naleving te verbeteren;
5) zorgen voor meer duidelijkheid en interne samenhang ter ondersteuning van een betere uitvoering en een beter begrip van de regels.
Het initiatief draagt bij tot de verwezenlijking van de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling en haar duurzameontwikkelingsdoelstellingen, in de eerste plaats “klimaatactie”.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Om de wettelijk bindende klimaatdoelstellingen in de Europese klimaatwet te bereiken, heeft de Commissie voorgesteld de streefcijfers voor emissiereductie van de lidstaten voor 2021 tot en met 2030 te verhogen door middel van een wijziging van de zogenaamde verordening inzake de verdeling van de inspanningen. De verordening inzake de verdeling van de inspanningen heeft betrekking op emissies van sectoren die niet onder het bestaande EU-systeem voor de handel in emissierechten (ETS) 5 vallen en F-gasemissies vertegenwoordigen bijna 5 % van de emissies die onder die verordening vallen. De individuele streefcijfers van de lidstaten hebben betrekking op deze hele groep broeikasgassen. Bijgevolg bestaan er voor de EU of de lidstaten geen bindende streefcijfers specifiek voor F-gasemissies. Het is echter van cruciaal belang dat de F-gasemissies hoofdzakelijk door middel van de F-gasverordening worden verminderd, omdat de maatregelen ervan zowel doeltreffend als kostenefficiënt zijn gebleken op Europees niveau. Die maatregelen zullen een aanvulling vormen op extra maatregelen ter vermindering van F-gassen die beter op nationaal niveau worden genomen in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, bijvoorbeeld extra maatregelen op het gebied van afvalbeleid, strenger toezicht op de sectoren of financiële stimulansen voor alternatieven. Samen moeten de op het niveau van de Unie en op nationaal niveau genomen maatregelen voor alle soorten emissies ervoor zorgen dat elke lidstaat zijn nationale streefcijfers voor broeikasgasemissies, zoals vastgesteld in de verordening inzake de verdeling van de inspanningen, op doeltreffende wijze kan bereiken.
De F-gasverordening is van toepassing op alle sectoren met veel F-gasemissies, maar wordt aangevuld met Richtlijn 2006/40/EG 6 betreffende emissies van klimaatregelingsapparatuur in motorvoertuigen, die sinds 2017 het gebruik van koelmiddelen met een GWP van meer dan 150 in nieuwe personenauto’s uitdrukkelijk verbiedt. Vóór dit verbod was het gebruikte koelmiddel een HFK met een GWP van 1 430.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Europese Unie
Het voorstel voor een verordening (en de huidige F-gasverordening) vertoont veel overeenkomsten met Verordening (EG) nr. 1005/2009 betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen 7 (hierna “ODS-verordening”), die tegelijk wordt herzien. Deze twee verordeningen moeten er samen voor zorgen dat de Unie haar verplichtingen met betrekking tot HFK’s en ozonafbrekende stoffen uit hoofde van het protocol nakomt. Hoewel de twee herzieningen elkaar niet rechtstreeks beïnvloeden, hebben zij wel gevolgen voor soortgelijke belanghebbenden en sectoren, alsook voor soortgelijke activiteiten (handel, gebruik van apparatuur enz.) en gebruiken zij soortgelijke controlemaatregelen, waaronder een vergunningensysteem voor de handel zoals het protocol vereist. Zowel het bedrijfsleven als de autoriteiten hebben er daarom op aangedrongen hun relevante regels nauw op elkaar af te stemmen (bv. met betrekking tot douanecontroles, lekkagevoorschriften, definities enz.).
De bijdrage van de herziene F-gasverordening om de nationale streefcijfers voor broeikasgasemissies in het kader van de verordening inzake de verdeling van de inspanningen te halen, wordt aangevuld met de herziening van de richtlijn industriële emissies (RIE, Richtlijn 2010/75/EU), die betrekking zal hebben op activiteiten die verantwoordelijk zijn voor ongeveer 15 % van de totale broeikasgasemissies van de EU die niet onder de EU-ETS vallen. De richtlijn industriële emissies is in de eerste plaats gericht op emissies van verontreinigende stoffen en emissies van broeikasgassen uit industriële bronnen die niet onder de EU-ETS vallen 8 . De ODS-verordening en de F-gasverordening daarentegen zijn voornamelijk, maar niet uitsluitend, gericht op het in de handel brengen en het gebruik van ozonafbrekende stoffen en gefluoreerde gassen om emissies van die chemische stoffen, die zeer krachtige broeikasgassen zijn, te voorkomen. De richtlijn industriële emissies biedt de mogelijkheid om bij de ontwikkeling van referentiedocumenten over de beste beschikbare technieken voor industriële sectoren systematisch rekening te houden met F-gasemissies als een belangrijke milieuparameter. Zij vormen de basis voor de vaststelling van emissiegrenswaarden voor industriële installaties om hun emissies van F-gassen en ozonafbrekende stoffen te beperken. Daarnaast zal de E-PRTR-verordening (Verordening (EG) nr. 166/2006) worden gemoderniseerd om de rapportage en de openbare beschikbaarheid van informatie over emissies van zowel verontreinigende stoffen als broeikasgassen te verbeteren en moet zij in de toekomst een verdere verfijning van de gegevens over de emissies van F-gassen en ozonafbrekende stoffen door die installaties mogelijk maken.
Er zijn ook sterke synergieën met het energiebeleid, met name met Richtlijn 2009/125/EG inzake ecologisch ontwerp 9 , gezien het belang van indirecte emissies ten gevolge van het energiegebruik van apparatuur die F-gassen bevat. Het voorstel eerbiedigt het beginsel “energie-efficiëntie eerst” door alleen alternatieven in aanmerking te nemen die ten minste even energie-efficiënt zijn als apparatuur die een traditioneel F-gas gebruikt. Er is ook bijzondere aandacht besteed aan het feit dat er om het energiesysteem koolstofvrij te maken veel meer warmtepompen nodig zullen zijn en dat die momenteel met F-gassen in de handel worden gebracht in de Unie. Dit is met name het gevolg van de recente geopolitieke ontwikkelingen die een sterkere toename van het aantal warmtepompen vereisen om de afhankelijkheid van olie en gas te kunnen verminderen, zoals uiteengezet in de mededeling RePowerEU 10 . Om klimaatneutraliteit te bereiken, is het belangrijk beleidsmaatregelen te nemen die de energie-efficiëntie zo veel mogelijk verhogen en de directe emissies van F-gassen beperken. Dit is met name van belang omdat warmtepompen met F-gassen die vandaag in bedrijf worden gesteld, gedurende vele jaren door lekkage directe broeikasgasemissies zullen veroorzaken, onderhouden moeten worden, met meer F-gassen en eventueel emissies zullen veroorzaken wanneer de apparatuur in de afvalstroom terechtkomt. Waar mogelijk moet dit worden vermeden, en daarom worden in het voorstel specifieke producten verboden. Over het geheel genomen wordt verwacht dat de voorgestelde herziening van de quotumregeling, overeenkomstig de voorkeursoptie van de effectbeoordeling, een voldoende grote buffer zal bieden om een dergelijke toename in de uitrol van warmtepompen te kunnen verwerken.
Wat de bepalingen inzake invoer en rapportage betreft, zijn er synergieën met de REACH-wetgeving 11 , aangezien beide van toepassing zijn op invoerders van gefluoreerde gassen. De meer gedetailleerde gegevensverzameling en de strenge invoervoorschriften in verband met de quotumregeling in de F-gasverordening zouden kunnen worden gebruikt om het overzicht op en de naleving van de registratieverplichtingen op grond van de REACH-verordening te verbeteren, zoals de chemische sector heeft aangegeven.
In het herziene voorstel worden de verbanden met douane, markttoezicht, milieucriminaliteit en klokkenluiders in aanzienlijke mate versterkt omdat daarin de concrete verplichtingen expliciet en in detail worden uiteengezet van zowel marktdeelnemers als bevoegde autoriteiten om illegale activiteiten, waaronder smokkel, terug te dringen en de milieu-integriteit van de verordening te waarborgen.
Bovendien is er een rechtstreeks verband met het afvalbeleid, aangezien het einde van de levensduur een cruciale fase is met veel emissies als de bestaande verplichtingen niet worden nageleefd. De verplichtingen inzake terugwinning in de F-gasverordening worden aangevuld met verwijzingen in de relevante afvalwetgeving (bv. de AEEA-richtlijn 12 en de verordening overbrenging afvalstoffen 13 ). Versterkte regelingen voor producentenverantwoordelijkheid, zoals bevorderd door de F-gasverordening, kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het verbeteren van de huidige praktijken en aan het verminderen van de emissies aan het einde van de levensduur. Dit is een kans in het licht van de lopende herziening van de kaderrichtlijn afvalstoffen.
Tot slot is de voortdurende en tijdige actualisering van veiligheidsnormen en van codes en wetgeving op alle niveaus — Europees, nationaal, regionaal en lokaal — van cruciaal belang om gelijke tred te houden met de snelle technologische ontwikkeling en ervoor te zorgen dat maximaal gebruik kan worden gemaakt van klimaatvriendelijke koelmiddelen zonder de veiligheid in gevaar te brengen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel is gebaseerd op artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, in overeenstemming met de doelstellingen om de kwaliteit van het milieu te behouden, te beschermen en te verbeteren; de gezondheid van de mens te beschermen; en op internationaal niveau maatregelen te bevorderen om de klimaatverandering te bestrijden.
• Subsidiariteit
Het voorstel vormt een aanvulling op de EU-wetgeving die sinds 2006 op EU-niveau bestaat en is om de volgende redenen duidelijk in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel:
Ten eerste is de bescherming van het klimaatsysteem een grensoverschrijdende kwestie en vereist de omvang van het probleem wereldwijde actie. Ten tweede zijn de meest doeltreffende maatregelen het verbieden of beperken van het gebruik of het in de handel brengen van F-gassen of producten en apparatuur die F-gassen bevatten. Voor de werking van de interne markt van de EU en het vrije verkeer van goederen is het sterk te prefereren dat dergelijke maatregelen op EU-niveau worden genomen. Ten derde wordt de EU in het protocol beschouwd als een regionale organisatie voor economische integratie (REIO) en moet de EU derhalve voldoen aan de verplichtingen van het protocol op het niveau van de Unie (bv. rapportage, vergunningensysteem, uitfasering van het gebruik). Hiervoor is desbetreffende wetgeving op hetzelfde niveau nodig; het zou zeer moeilijk, zo niet onhaalbaar zijn om naleving te bereiken via 27 verschillende nationale systemen. De enige uitzondering op de REIO-clausule is het uitfaseringsplan voor de productie van HFK’s in het protocol, dat naleving op het niveau van de lidstaten vereist 14 . Niettemin hebben sommige lidstaten gevraagd dat de productie ook op EU-niveau wordt gereguleerd, aangezien dit de flexibiliteit voor de betrokken ondernemingen zou vergroten.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Het voorstel zorgt ervoor dat de F-gasemissies verder zullen worden verminderd en dat de Unie blijft voldoen aan haar internationale verplichtingen uit hoofde van het protocol om de productie en het gebruik van HFK’s geleidelijk af te bouwen. De voorgestelde maatregelen zijn gebaseerd op een grondige beoordeling van hun kostenefficiëntie, waaruit blijkt dat de marginale emissiereductiekosten voor elke sector binnen het bereik liggen dat andere sectoren van de economie naar verwachting zullen moeten dragen om de noodzakelijke transitie naar klimaatneutraliteit tegen 2050 te waarborgen. Bovendien zullen de mitigatiemaatregelen op lange termijn leiden tot algemene kostenbesparingen. Bepaalde maatregelen zullen de administratieve lasten voor het bedrijfsleven enigszins verhogen, maar sommige ervan zijn essentieel voor de naleving van het protocol en andere zijn nodig om een passende handhaving van de regels en het toezicht op toekomstige dreigingen te bevorderen. Geen van deze laatste maatregelen brengt hoge kosten met zich mee. Er worden geen gedetailleerde bepalingen voorgesteld op terreinen waar de doelstellingen beter kunnen worden bereikt door maatregelen op andere beleidsterreinen, bijvoorbeeld wetgeving inzake afvalstoffen. Het niveau van voordelen dat met deze maatregelen wordt bereikt, had voor het bedrijfsleven en de lidstaten niet even kostenefficiënt kunnen worden bereikt door in elk van de 27 lidstaten een ander aanvullend beleid op het gebied van F-gassen in te voeren.
• Keuze van het instrument
Het gekozen rechtsinstrument is een verordening, omdat het voorstel erop gericht is de F-gasverordening te vervangen en te verbeteren en tegelijkertijd de algemene structuur ervan voor wat betreft controlemaatregelen (verboden, vrijstellingen en afwijkingen, rapportage) wil handhaven. De F-gasverordening is doeltreffend gebleken. Aangezien het voorstel de structuur van de F-gasverordening op diverse punten aanpast en wijzigt, moet laatstgenoemde worden ingetrokken en vervangen door een nieuwe verordening om juridische duidelijkheid te waarborgen. Ingrijpende wijzigingen (bv. intrekking, of omzetting in een richtlijn) zouden de lidstaten onnodig belasten en extra onzekerheid creëren voor de ondernemingen die in deze sector actief zijn.
3. RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Evaluatie achteraf
In overeenstemming met de vereisten inzake “betere regelgeving” heeft de Commissie een evaluatie van de F-gasverordening uitgevoerd. Zij heeft ook artikel 21, lid 2, van de F-gasverordening nageleefd, waarin is bepaald dat de Commissie uiterlijk op 31 december 2022 een uitgebreid verslag over de gevolgen van de verordening moet publiceren.
De conclusie van de evaluatie luidt dat de F-gasverordening over het algemeen doeltreffend is geweest in het verwezenlijken van haar oorspronkelijke doelstellingen, namelijk de F-gasemissies verminderen en bijdragen tot het bereiken van een internationale overeenkomst om HFK’s te verminderen. Bovendien is gebleken dat de afzonderlijke maatregelen goed samen hebben gefunctioneerd om deze doelstellingen te bereiken. Als rechtstreeks gevolg van de verordening zijn de F-gasemissies vanaf 2015, na tien jaar van stijgende emissiewaarden, jaar na jaar gedaald. Deze emissiereducties zijn gerealiseerd tegen zeer lage reductiekosten voor technologische veranderingen (gemiddeld 6 EUR per ton CO2e) en zonder dat de betrokken apparatuur minder energie-efficiënt is geworden. De F-gasverordening heeft de ambitieuze milieudoelstellingen gevrijwaard door in de hele EU dezelfde verplichtingen op te leggen en tegelijk te zorgen voor een gelijk speelveld voor de betrokken sectoren en ondernemingen op de interne markt.
Tevens wordt in de evaluatie geconcludeerd dat sinds de vaststelling van de verordening een aantal belangrijke ontwikkelingen (met name de Europese Green Deal en een gewijzigd internationaal beleidsklimaat met de Overeenkomst van Parijs en de wijziging van Kigali) het desbetreffende beleidskader heeft gewijzigd, waardoor de F-gasverordening van de EU niet volledig aan haar doel beantwoordt, zowel wat betreft het benutten van het onbenutte potentieel voor het bereiken van extra emissiereducties als het waarborgen van de toekomstige naleving van het protocol. Uit modellering blijkt dat de F-gasemissiereducties in 2030 lager zullen zijn dan verwacht in de effectbeoordeling van 2012 15 , die tot doel had bij te dragen tot het behalen van de vorige klimaatdoelstelling voor 2030 (ten minste -40 % ten opzichte van 1990). Ook blijven sommige sectoren F-gassen met een hoog aardopwarmingsvermogen gebruiken en uitstoten, hoewel dit kan worden vermeden (bijvoorbeeld dankzij technologische vooruitgang) en vallen emissies van bepaalde sectoren of stoffen momenteel niet onder de verordening.
In de evaluatie wordt ook gewezen op andere uitdagingen, waaronder de illegale invoer van HFK’s waarmee de quotumregeling wordt omzeild en “malafide handelaren” (een toename van het aantal grootinvoerders van gassen die vaak geen banden hebben met de sector en die om speculatieve redenen de markt betreden en/of onevenredig profiteren van de quotumregeling). Bovendien wordt het gebruik van klimaatvriendelijke alternatieven belemmerd door een gebrek aan personeel dat over de nodige vaardigheden beschikt om apparatuur met klimaatvriendelijke alternatieven te installeren en te onderhouden, en door veiligheidsnormen die niet volledig zijn aangepast aan de technologische vooruitgang. Een betere emissiebeheersing zou ook een oplossing kunnen bieden voor een aantal punten van bezorgdheid over de mogelijke ecotoxicologische gevolgen van atmosferische afbraakproducten van HFK’s en hydro(chloor)fluorolefinen (H(C)FO’s). Bovendien kunnen bepaalde lacunes in de stoffen en activiteiten die onder de monitoring- en rapportagemaatregelen vallen, worden vermeden. Daarnaast kunnen enkele verplichtingen in verband met de rapportage- en verificatieverplichtingen efficiënter worden gemaakt. Tot slot werd het als een bedreiging gezien dat er momenteel geen flexibiliteit is om snel te reageren in geval van ongewenste gevolgen van de quotumregeling, zoals een aanzienlijk tekort aan HFK’s.
Algemeen genomen werd de F-gasverordening extern consistent en coherent bevonden met andere maatregelen met vergelijkbare doelstellingen, hoewel er ook terreinen zijn die hebben geleid tot enkele onsamenhangendheden die moeten worden aangepakt. Een belangrijk terrein is de douanewetgeving, waar synergieën met de éénloketomgeving van de Europese Unie voor de douane moeten worden benut en doeltreffende grenscontroles moeten worden vergemakkelijkt om illegale activiteiten een halt toe te roepen. Een andere belangrijke synergie is die met de Reach-verordening in het kader waarvan de lidstaten momenteel inspanningen leveren om de relevantie van persistente afbraakproducten van H(C)FO’s te onderzoeken. De interne samenhang van de verordening is goed, maar er zijn enkele verduidelijkingen en aanpassingen nodig.
Op basis van deze bevindingen zijn de vijf in afdeling 1 genoemde doelstellingen van de herziening vastgesteld.
• Raadplegingen van belanghebbenden
De Commissie heeft een brede raadpleging van belanghebbenden gehouden. Door middel van de raadpleging over het stappenplan voor de herziening van 29 juni 2020 tot en met 7 september 2020 en de online openbare raadpleging van 15 september 2021 tot en met 29 december 2021 hebben alle belanghebbenden de gelegenheid gekregen hun mening te geven over de F-gasverordening, ongeacht de mate waarin de respondenten vertrouwd waren met de verordening. Hierop zijn respectievelijk 76 en 241 reacties ontvangen. De individuele antwoorden en een samenvatting ervan zijn voor het publiek beschikbaar op de website “Geef uw mening” van de Commissie 16 . Er is een doelgerichte raadpleging gehouden met 34 semigestructureerde interviews op maat van voor F-gassen bevoegde autoriteiten, douaneautoriteiten, ngo’s, bedrijfsverenigingen en -organisaties in de EU, alsook verschillende individuele ondernemingen. Op 6 mei 2021 is een openbare workshop voor belanghebbenden georganiseerd, die is bijgewoond door 355 deelnemers, waar de voorlopige resultaten van de evaluatie en de effectbeoordeling uit de doeken zijn gedaan. De agenda, het briefingmateriaal en de presentatie tijdens de workshop zijn beschikbaar op de website van DG CLIMA 17 .
Tijdens deze raadplegingen zijn standpunten verzameld over de resultaten van de verordening tot op heden wat betreft de relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie, EU-meerwaarde en interne en externe samenhang ervan. Daarnaast is ook feedback verzameld over mogelijke maatregelen en de waarschijnlijke ecologische, economische en sociale gevolgen ervan, rekening houdend met de Europese Green Deal en de ambitieuzere doelstellingen ervan en de verplichtingen inzake fluorkoolwaterstoffen uit hoofde van het protocol.
De belanghebbenden waren het er over het algemeen over eens dat de F-gasverordening zeer succesvol was, maar dat deze kon en moest worden verbeterd. Bovendien werd duidelijk opgemerkt dat de doelstellingen van de verordening niet beter konden worden verwezenlijkt door maatregelen op het niveau van de lidstaten (in plaats van op EU-niveau).
De meeste belanghebbenden, en met name de bevoegde autoriteiten, verklaarden dat de verordening moest worden afgestemd op het protocol na 2030 om te zorgen voor samenhang en naleving in de toekomst. Terwijl sommige belanghebbenden uit het bedrijfsleven die vaak met F-gassen werken in de koel-, klimaatregelings- en warmtepompsector het ambitieniveau van de huidige F-gasverordening niet verder wilden verhogen, waren fabrikanten van apparatuur met alternatieve koelmiddelen en ngo’s sterk voorstander van een hogere ambitie. Bij alle raadplegingen bleek dat belanghebbenden uit het bedrijfsleven diverse maatregelen om de illegale handel en uitdagingen voor de quotumregeling aan te pakken krachtig ondersteunden, omdat zij dit als een belangrijk punt beschouwen om de verordening te verbeteren (terwijl de ondersteuning van andere maatregelen varieerde). Deze belanghebbenden toonden zich ook groot voorstander van sterke steun voor aanvullende opleidingen en certificering van technici op het gebied van alternatieven voor F-gassen, waarbij zij benadrukten dat dit nu een belangrijke belemmering vormt voor het gebruik van alternatieven.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie heeft uitgebreid technisch advies verzameld uit een aantal studies van deskundigen, waaronder verslagen van de Commissie 18 over klimaatregelingsapparatuur, schakelinrichtingen, beschikbaarheid van HFK’s, koelsystemen voor commercieel gebruik, quotatoewijzing, veiligheidsnormen en opleidingen voor onderhoudspersoneel. Daarnaast hebben externe consultants een uitgebreide voorbereidende studie uitgevoerd voor de herziening van de verordening, met inbegrip van een gedetailleerd bottom-up-voorraadmodel van de sectoren die F-gassen gebruiken (AnaFgas-model) om de vraag- en emissiescenario’s voor F-gassen te berekenen, voor de uitgangssituatie en de beleidsopties, alsook voor het energieverbruik van de desbetreffende apparatuur, voor de EU-27 + VK in de periode 2000-2050. Een aangehechte kostenmodule maakt het mogelijk de bijbehorende kosten te kwantificeren voor de exploitanten van apparatuur die F-gassen nodig heeft, of alternatieven daarvoor. De macro-economische gevolgen werden gemodelleerd aan de hand van het GEM-E3-model van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek 19 . Deze voorbereidende studie en de bijlagen daarbij (Öko-Recherche et al., 2021) met de onderliggende gegevens, aannames en gedetailleerde resultaten zijn voor het publiek beschikbaar op de website van DG CLIMA. De sector, de autoriteiten van de lidstaten en het maatschappelijk middenveld hebben uitgebreide input en technische ondersteuning voor de studie geleverd.
• Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd waarin van drie beleidsopties is geanalyseerd hoe doeltreffend zij zijn om de beoogde doelstellingen te bereiken en wat de ecologische, economische en sociale gevolgen ervan zijn. Voor elke herzieningsdoelstelling werd een aantal maatregelen in kaart gebracht. De maatregelen, die elkaar aanvullen en elkaar niet uitsluiten, zijn gegroepeerd in drie beleidsopties op basis van hun verwachte (reductie-) kosten.
In elk van de drie opties zijn de verbeteringen opgenomen die erop gericht zijn de regels te verduidelijken of coherenter te maken. Concreet gaat het om de drie volgende opties:
·Optie 1: aanpassing aan het protocol — goedkope maatregelen. Deze optie omvat alle maatregelen die ervoor moeten zorgen dat het protocol op lange termijn wordt nageleefd. Zij omvat ook alle nuttige maatregelen voor alle doelstellingen die naar verwachting zeer geringe, of zelfs geen kosten en inspanningen met zich mee zullen brengen.
·Optie 2: evenredige emissiereducties en betere uitvoering. Naast optie 1 omvat deze optie ook maatregelen om tegen matige kosten en inspanningen emissiereducties en verbeteringen in de uitvoering te bewerkstelligen, tot op het punt dat een subsector niet meer hoeft te betalen dan de marginale sectorale reductiekosten die voor de economie in het algemeen worden verwacht om in 2050 koolstofneutraliteit te bereiken. De HFK-quota zijn in deze optie bijgevolg kleiner dan in optie 1 en de uitfasering wordt aangevuld met verdere verboden op het gebruik van F-gassen boven een bepaalde GWP-drempel en vanaf bepaalde data. De optie omvat ook meer maatregelen om de handhaving en de monitoring te verbeteren, zolang deze geen hoge kosten met zich meebrengen.
·Optie 3: maximale haalbaarheid en verbeteringen van de uitvoering. Optie 3 is een optie die hoge kosten met zich meebrengt. Naast alle eerdere maatregelen van de opties 1 en 2 omvat optie 3 ook maatregelen die erop gericht zijn de maximale broeikasgasemissiereducties te bereiken op basis van de huidige technische haalbaarheid, rekening houdend met energie-efficiëntie en veiligheidsaspecten, maar ongeacht wat zij kosten. Deze optie heeft de meest ambitieuze quotumregeling. Alle maatregelen ter verbetering van de handhaving en de monitoring die haalbaar worden geacht, zijn ook in deze optie opgenomen.
Hoewel alle opties volledige naleving van het protocol zouden waarborgen, blijkt uit de gedetailleerde effectbeoordeling duidelijk dat optie 2 de meest geschikte kosten-batenverhouding biedt, waarbij zeer aanzienlijke extra emissiereducties ten opzichte van de huidige verordening (d.w.z. de uitgangswaarde) worden bereikt tegen een bescheiden kostprijs en zonder onbillijke gevolgen voor de betrokken sectoren. In de context van 2030 zal het voorstel voor een verordening naar schatting leiden tot extra besparingen van cumulatief 40 Mt CO2e. Het is belangrijk voor ogen te houden dat deze besparingen bovenop de 430 Mt CO2e zullen komen die naar schatting uit de huidige verordening voortvloeien. Tegen 2050 zullen de extra besparingen van optie 2 ongeveer 310 Mt CO2e bedragen. Dit betekent dat de resterende jaarlijkse F-gasemissies in 2050 naar schatting slechts 14 Mt CO2e zullen bedragen. Optie 2 wordt dus verenigbaar geacht met de doelstelling om tegen 2050 klimaatneutraal te zijn, waardoor minder koolstofverwijderingsmaatregelen nodig zijn ter compensatie van emissies die in 2050 niet kunnen worden vermeden om klimaatneutraliteit te bereiken.
De noodzakelijke technologische aanpassing leidt tot kostenbesparingen in het algemeen en in veel subsectoren als gevolg van lagere energiekosten voor de gebruikers. Er zijn echter enkele kosten voor eindgebruikers die niet overschakelen op alternatieven als gevolg van de hogere prijzen voor HFK’s in het kader van een aangescherpte quotumregeling. Niettemin zullen sommige sectoren van de economie op langere termijn profiteren van de technologische omschakeling, met hogere output, innovatie en werkgelegenheid tot gevolg. Optie 2 is daarom het meest coherent met de doelstellingen van de Europese Green Deal en met het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”. Zoals diverse belanghebbenden hebben bevestigd, hebben de soorten maatregelen in optie 2 een EU-meerwaarde. Het niveau van voordelen van deze maatregelen voor het bedrijfsleven en de lidstaten had dus niet even kostenefficiënt bereikt kunnen worden indien de 27 lidstaten elk een apart aanvullend beleid op het gebied van F-gassen hadden ingevoerd. Optie 1 blijkt geen extra cumulatieve emissiebesparingen op te leveren ten opzichte van de huidige verordening en gezien het besparingspotentieel van de opties 2 en 3 zou optie 1 eenvoudigweg minder geschikt zijn in het licht van de ambitieuze klimaatdoelstellingen van de EU. Optie 3 zou daarentegen iets hogere emissiereducties opleveren dan optie 2, maar die extra besparingen zouden zeer hoge kosten met zich meebrengen voor sommige sectoren (marginale sectorale reductiekosten tegen 2050 tot 2 111 EUR/t CO2e bij optie 3, ten opzichte van maximaal 336 EUR/t CO2e bij optie 2). De kosten voor technologische aanpassingen voor alle sectoren bedragen 113 miljoen EUR per jaar voor optie 3, tegenover 12 miljoen EUR per jaar voor optie 2. Het verdient dus de voorkeur naar andere manieren te zoeken om bij te dragen tot de verwezenlijking van de nationale streefcijfers voor broeikasgasemissiereductie.
Optie 2 zal ook zorgen voor een betere controle met een bescheiden toename van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven en de autoriteiten (de totale nettokosten voor het bedrijfsleven werden geraamd op 7,6 miljoen EUR als terugkerende jaarlijkse kosten, bovenop eenmalige kosten van 3 miljoen EUR). Deze wijzigingen moeten een doeltreffende handhaving mogelijk maken, waarbij de vastgestelde bestaande uitdagingen, met name die welke verband houden met illegale handel, worden aangepakt. Bovendien zullen de monitoringregels gestroomlijnder en omvattender worden omdat zij nieuwe aspecten bestrijken die relevant zijn geworden. De gedetailleerde resultaten van de ecologische, economische en sociale gevolgen worden in de effectbeoordeling gepresenteerd.
Op het gebied van monitoring wordt een aantal vereenvoudigingen bereikt. Daarbij gaat het onder meer om besparingen als gevolg van wijzigingen in de verwerking van de quotaverklaringen (1,2 miljoen EUR aan jaarlijks bespaarde kosten), het op elkaar afstemmen van de rapportage- en vergunningsdrempels voor invoerders van apparatuur (0,09 miljoen EUR per jaar), het versoepelen van de verificatiedrempel voor invoerders van apparatuur (1,7 miljoen EUR per jaar) en het digitaliseren van het verificatieproces (1,5 miljoen EUR per jaar).
De Raad voor regelgevingstoetsing heeft op 25 februari 2022 een positief advies met voorbehoud over de effectbeoordeling uitgebracht. De definitieve aanbevelingen om de verbanden met de verordening inzake de verdeling van de inspanningen beter uit te leggen, de noodzaak om de ambitie te verhogen, om een meer gedetailleerde beschrijving van de methodologie te geven en de succesparameters duidelijk te omschrijven zijn opgenomen in een herziene tekst van de effectbeoordeling. Alle gedetailleerde opmerkingen van de raad en de wijze waarop deze zijn aangepakt, zijn opgenomen in de effectbeoordeling. Deze volledige effectbeoordeling en een samenvatting ervan zijn beschikbaar op de website van DG CLIMA.
• Grondrechten
De voorgestelde regels van dit initiatief waarborgen de volledige eerbiediging van de rechten en beginselen die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel omvat een vaste quotumprijs voor een groot deel van het HFK-quotum dat jaarlijks aan invoerders en producenten wordt toegewezen. De maximale jaarlijkse ontvangsten zijn opgenomen in de onderstaande tabel.
2025 – 2026 125
2027 – 2029 53
2030 – 2032 27
2033 – 2035 25
2036 – 2038 20
Voor de verdere ontwikkeling, het gebruik, het onderhoud en de IT-beveiliging van de HFK-quotumregeling en het uit hoofde van het Protocol van Montreal vereiste vergunningensysteem voor F-gassen en ozonafbrekende stoffen, alsmede voor de noodzakelijke koppelingen met de éénloketomgeving van de Europese Unie voor de douane en voor een betere handhaving zullen echter extra middelen nodig zijn. Daarom wordt voorgesteld dat de inkomsten uit de verkoop van quota worden gebruikt om de kosten in verband met deze activiteiten te dekken en dat de resterende inkomsten uit de quotumverkoop als algemene ontvangsten naar de EU-begroting vloeien.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Bij de toekomstige monitoring en evaluatie van de verordening kan gebruik worden gemaakt van de gegevens die ondernemingen jaarlijks in het kader van de verordening rapporteren en die door het Europees Milieuagentschap jaarlijks worden verzameld en geaggregeerd 20 . Het agentschap stelt voor de vertegenwoordigers van de lidstaten en de Commissie (DG CLIMA) een verslag op over de activiteiten in verband met F-gassen, dat onder meer gegevens bevat over de invoer, uitvoer, productie, vernietiging en terugwinning van F-gassen in bulk en apparatuur die dergelijke gassen bevat. Om aan het protocol te voldoen, gebruikt de Commissie de gegevens ook om namens de EU jaarlijks aan het ozonsecretariaat verslag uit te brengen van het protocol over de productie, grondstoffen, vernietiging, invoer en uitvoer van HFK’s. Daarnaast is er een openbare versie van het verslag in de vorm van een webgebaseerde F-gas-indicator die regelmatig door het Europees Milieuagentschap wordt gepubliceerd en bijgewerkt. De voorgestelde maatregelen inzake rapportage en monitoring zouden deze gegevensbasis in de toekomst verder verbeteren.
De wijzigingen van de reikwijdte van de rapportagevoorschriften (nieuwe stoffen, ontvangers van vrijgestelde quota, regeneratiebedrijven) zullen zorgen voor een volledig beeld van de relevante gassen en toepassingen. Dankzij de databanken voor emissierapportage zal de kennis over emissies, en daarmee over de impact van de F-gassector, groter worden en zal de kwaliteit verbeteren van de gegevens die aan het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) worden gerapporteerd. De stroomlijning van de rapportage- en verificatieregels moet ook bijdragen tot een efficiëntere verbetering van de kwaliteit van de gegevens.
Bovendien zal de Commissie de prijzen, de werking van de quotumregeling en andere marktontwikkelingen in de sector nauwlettend blijven volgen op basis van contracten met externe deskundigen. De lidstaten brengen aan het bij de verordening ingestelde uitvoeringscomité regelmatig verslag uit over relevante activiteiten zoals i) het verzamelen en gebruiken van gegevens om emissies te bepalen, ii) regelingen voor producentenverantwoordelijkheid, iii) handhaving en andere maatregelen met betrekking tot illegale activiteiten, met inbegrip van sancties.
Tot slot zal de Commissie toezicht houden op de uitvoering van de voorgestelde maatregelen. Hierbij zal de Commissie nauw samenwerken met nationale autoriteiten, zoals de nationale deskundigen op het gebied van ozonafbrekende stoffen, douaneautoriteiten en markttoezichtautoriteiten. Het in het voorstel genoemde comité zal de Commissie bijstaan bij haar werkzaamheden en zal eventuele problemen in verband met de geharmoniseerde handhaving van de voorgestelde regels bespreken. Ook zal de ontwikkeling van de desbetreffende rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, alsook eventuele besluiten van het uitvoeringscomité van het Protocol van Montreal betreffende de naleving door de EU en haar lidstaten worden opgevolgd.
Indien de verordening goed presteert:
·zullen de emissies van F-gassen dalen zoals voorspeld in de modellen die in het kader van de bijgevoegde effectbeoordeling zijn uitgevoerd, d.w.z. dat de jaarlijkse emissies in 2030 37 Mt CO2e zouden moeten bedragen;
·zullen er geen problemen zijn met de naleving van het Protocol van Montreal met betrekking tot de verplichtingen inzake HFK’s;
·zal de quotumregeling vlot toegepast kunnen worden en zal de illegale handel afnemen om schade op het gebied van milieu, economie of reputatie te voorkomen;
·zullen beleidsevaluatie en nalevingscontrole op een effectievere, maar ook efficiëntere manier worden ondersteund door de monitoring en rapportage.
De gevolgen van de verordening moeten regelmatig worden geëvalueerd; de eerste evaluatie, op basis van deze gegevens, moet uiterlijk in 2033 worden gepubliceerd. In dit verband zou een studie van deskundigen nodig zijn om de vooruitgang op het gebied van schuimbanken in te schatten. Bij de evaluatie moeten ook de ontwikkelingen op het gebied van de administratieve kosten worden onderzocht.
• Artikelsgewijze toelichting
De maatregelen die in het kader van de F-gasverordening zijn vastgesteld om de emissies van gefluoreerde broeikasgassen te verminderen, worden in dit voorstel niet ter discussie gesteld. Het voorstel zorgt er voornamelijk voor dat de voorgestelde verordening afgestemd is op de ambitieuze klimaatdoelstellingen van de EU en dat de naleving van internationale verplichtingen op lange termijn wordt gewaarborgd. De bestaande regels worden verduidelijkt en versterkt met het oog op een betere handhaving.
In het voorstel worden het onderwerp en het toepassingsgebied van de verordening bepaald. Het bevat ook de nodige definities.
Het voorstel bevat regels inzake insluiting (preventie van emissies, lekcontroles, lekkagedetectiesystemen en regels inzake terugwinning). De preventie van emissies heeft betrekking op de in de bijlagen I en II vermelde F-gassen en wordt opgelegd aan alle relevante actoren tijdens de productie, de opslag, het vervoer, de vervaardiging en het gebruik van F-gassen en apparatuur die deze gassen bevat. De lekcontroles en het bijhouden van registers hebben ook betrekking op de in bijlage II, deel 1, vermelde gassen. De verplichtingen inzake terugwinning van gefluoreerde broeikasgassen worden uitgebreid tot schuim in sandwichpanelen en gelamineerde platen wanneer dit uit gebouwen wordt verwijderd. Het voorstel bevat ook opleidings- en certificeringsverplichtingen waaronder ook voor taken met betrekking tot apparatuur die gassen bevat die worden gebruikt ter vervanging van gefluoreerde broeikasgassen (alternatieve gassen), teneinde het veilige gebruik en de veilige hantering ervan te bevorderen. In de opleidings- en certificeringsprogramma’s moet ook aandacht worden besteed aan energie-efficiëntie.
Het voorstel bevat beperkingen en verboden op het in de handel brengen van F-gassen en de betrokken producten en apparatuur. In het voorstel wordt verduidelijkt dat producten en apparatuur die onrechtmatig in de handel zijn gebracht, niet mogen worden gebruikt of verder geleverd. Voor producten en apparatuur die rechtmatig in de handel zijn gebracht, is verdere levering ervan twee jaar na ingang van het verbod alleen toegestaan indien wordt aangetoond dat zij (aanvankelijk) rechtmatig in de handel zijn gebracht. Niet-navulbare houders mogen het douanegebied niet binnenkomen en mogen niet verder worden gebruikt of geleverd.
Het voorstel bevat ook etiketteringsvoorschriften voor het in de handel brengen van F-gassen in houders en in bepaalde apparatuur. Deze voorschriften gelden ook voor fluorkoolwaterstoffen die zijn vrijgesteld van de quotumvereisten om de handhaving van die vrijstellingen mogelijk te maken. Het voorstel verbiedt ook specifieke toepassingen van bepaalde F-gassen.
Het voorstel bevat een reductieschema voor de productie van HFK’s, overeenkomstig de bindende voorschriften van het Protocol van Montreal. Aan producenten die HFK’s blijven produceren, zullen rechten worden toegekend op basis van de historische uitgangswaarde van 2011 tot en met 2013, terwijl de Commissie, op verzoek van een lidstaat en binnen de in het protocol vastgestelde productielimieten voor die lidstaat, extra rechten kan toekennen aan nieuwkomers. Dit laatste houdt geen vrijstelling in van HFK’s die in producten en apparatuur worden uitgevoerd.
Het voorstel voorziet ook in een reductieschema voor het in de handel brengen van HFK’s door de vaststelling van individuele kwantitatieve beperkingen (quota) voor producenten en invoerders. Invoerders en producenten moeten ervoor zorgen dat zij over voldoende quota beschikken om de in de handel gebrachte hoeveelheden HFK’s te dekken op het moment dat zij in de handel worden gebracht (of, in het geval van invoerders, het moment dat zij in het vrije verkeer worden gebracht). HFK’s voor bepaalde toepassingen zijn vrijgesteld van quotumvereisten. De vrijstelling van uitfasering voor doseerinhalatoren voor de toediening van geneesmiddelen wordt echter geschrapt om in overeenstemming te zijn met de uitfaseringsdatavan het Protocol van Montreal, waarin deze producten niet zijn vrijgesteld. Het gebruik van HFK’s als drijfgas voor doseerinhalatoren is volledig emissief, d.w.z. dat de totale hoeveelheid HFK’s waarmee deze producten worden gevuld, uiteindelijk in de atmosfeer terechtkomt, en is tussen 2015 en 2019 met 45 % toegenomen. Hoewel er twee geschikte klimaatvriendelijke alternatieven beschikbaar zijn die geen aanpassing vereisen op het gebied van het gebruik van de doseerinhalatoren door patiënten en het proces van goedkeuring door de medische autoriteit (EMA) aan de gang is, verwacht de sector een trage marktintroductie ervan indien er geen beleidssignaal wordt gegeven. Door doseerinhalatoren in de quotumregeling op te nemen, kan tegen 2050 een aanzienlijke emissiebesparing worden bereikt tegen zeer geringe kosten, voor zowel fabrikanten als patiënten 21 .
Elk jaar worden quota toegewezen aan nieuwkomers, uitsluitend op basis van een verklaring, en aan historische invoerders en producenten (gevestigde marktdeelnemers) op basis van hun referentiewaarden (en op basis van een eventuele verklaring). Voor de toewijzing van quota aan alle invoerders en producenten gelden bepaalde voorwaarden, waaronder de betaling van een toewijzingsbedrag. Invoerders en producenten met dezelfde uiteindelijke begunstigde(n) worden voor de vaststelling van de referentiewaarden en de toewijzing van quota als één onderneming beschouwd. HFK’s waarmee bepaalde apparatuur wordt gevuld, moeten ook in de quotumregeling worden opgenomen.
Invoerders en producenten met een referentiewaarde kunnen hun toegewezen quota geheel of gedeeltelijk overdragen aan een andere onderneming om HFK’s in bulk in de handel te brengen en kunnen ook toestaan dat een andere onderneming hun quota geheel of gedeeltelijk gebruikt om met HFK’s gevulde apparatuur in de handel te brengen.
Het voorstel voorziet ook in het gebruik van het F-gas-portaal voor de uitvoering van de quotumregeling, de vergunnings- en rapportageverplichtingen en de koppeling ervan met de éénloketomgeving van de Europese Unie voor de douane. Geregistreerde invoerders en producenten hebben toegang tot hun individuele quotumtoewijzingen, sancties, de gerapporteerde hoeveelheden die in de handel zijn gebracht en de door deze ondernemingen geregistreerde overdrachten van quota en vergunningen van quota. Vermeende schrijffouten bij de registratie van informatie door ondernemingen en in hun gerapporteerde gegevens moeten met bewijsmateriaal worden gestaafd en tijdig aan de Commissie worden gemeld.
In het voorstel is de handel pas toegestaan als, in het geval van invoer of uitvoer, een geldige vergunning aan de douaneautoriteiten is overgelegd.
In het voorstel wordt ook verduidelijkt wat de rol van de douaneautoriteiten en de markttoezichtautoriteiten is bij de handhaving van de erin bedoelde controles op de handel. Het voorstel vermeldt welke informatie in geval van invoer en uitvoer moet worden verstrekt en welke informatie de douaneautoriteiten moeten controleren, met name tijdens op risico’s gebaseerde douanecontroles. Niet-navulbare houders moeten in beslag worden genomen, verbeurdverklaard of uit de handel worden genomen. Voor andere goederen moeten de douane- en markttoezichtautoriteiten alle nodige maatregelen nemen, met inbegrip van verbeurdverklaring of inbeslagneming indien nodig, om te voorkomen dat verboden goederen opnieuw in de handel worden gebracht vanuit een ander douanekantoor in de EU. Wederuitvoer van onder de verordening vallende illegale gassen of producten moet verboden worden. Alleen aangewezen of goedgekeurde plaatsen en douanekantoren zullen gevallen van in- en uitvoer van F-gassen mogen behandelen; alleen deze aangewezen kantoren en plaatsen zullen een regeling douanevervoer mogen openen of beëindigen.
Tot slot voorziet het voorstel in een verbod op de handel in HFK’s met landen die geen partij zijn bij het protocol, in overeenstemming met de verplichtingen van het protocol vanaf 2028.
Het voorstel voorziet in rapportageverplichtingen, met name voor producenten, invoerders van gassen in bulk en als vulling in producten en apparatuur, exporteurs, gebruikers van grondstoffen, vernietigings- en regeneratiebedrijven en ondernemingen die fluorkoolwaterstoffen hebben ontvangen die onder de vrijstellingen van de quotaregels vallen. De rapportage gebeurt elektronisch via het F-gas-portaal. De verificatie, met inachtneming van kwantitatieve beperkingen, van de gerapporteerde gegevens geschiedt ook via het F-gas-portaal.
Volgens het voorstel moeten de lidstaten emissiegegevens langs elektronische weg verzamelen, waar mogelijk.
In het voorstel worden de gevallen gespecificeerd waarin informatie-uitwisseling en samenwerking met de bevoegde autoriteiten binnen een lidstaat, tussen lidstaten onderling en met de bevoegde autoriteiten van derde landen vereist is.
Het voorstel voorziet ook in de verplichting voor de bevoegde autoriteiten om na te gaan of ondernemingen de verordening naleven, op risicobasis en wanneer er concrete bewijzen beschikbaar zijn.
In het voorstel wordt ook gewaarborgd dat meldingen van klokkenluiders in verband met inbreuken op de verordening het beschermingsniveau genieten waarin Richtlijn (EU) 2019/1937 voorziet.
Ten slotte wordt in het voorstel bepaald dat het niveau en de aard van de administratieve sancties voor inbreuken op de verordening doeltreffend, afschrikkend en evenredig moeten zijn en dat daarbij ook rekening moet worden gehouden met relevante criteria (zoals de aard en de ernst van de inbreuk). In het voorstel wordt met name voorgesteld een administratieve sanctie op te leggen in geval van illegale productie van, gebruik van of handel in gassen en producten en apparatuur die onder deze verordening vallen. De voorgestelde bepalingen zijn op elkaar afgestemd en vormen een aanvulling op het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht, dat op 15 december 2021 is aangenomen 22 .
Het voorstel voorziet ook in de oprichting van een overlegforum, met vertegenwoordigers van de lidstaten en van het maatschappelijk middenveld, met inbegrip van milieuorganisaties, vertegenwoordigers van fabrikanten, exploitanten en gecertificeerde personen, die de Commissie advies en expertise zullen verlenen met betrekking tot de uitvoering van deze verordening.