Toelichting bij COM(2021)803 - Gemeenschappelijke regels voor de interne markten voor hernieuwbare gassen, aardgas en waterstof - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)803 - Gemeenschappelijke regels voor de interne markten voor hernieuwbare gassen, aardgas en waterstof. |
|---|---|
| bron | COM(2021)803   |
| datum | 15-12-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
Inleiding
De Europese Unie heeft de ambitieuze doelstelling geformuleerd om tegen 2050 het eerste klimaatneutrale continent te zijn. Hiertoe zijn de lidstaten en het Europees Parlement in de Europese klimaatwet overeengekomen om broeikasgasemissies tegen 2030 met ten minste 55 % te verlagen. Om die doelstellingen te bereiken en tegelijk bij te dragen tot concurrentievermogen, banen en groei, moet het energiesysteem stelselmatig veranderen: we moeten het gebruik van fossiele brandstoffen, inclusief fossiel gas, verminderen en van hernieuwbare bronnen vergroten. Daarom moeten we vandaag een ambitieuze transitie van de gassector naar hernieuwbare en koolstofarme gassen ontwerpen.
Fossiel gas vertegenwoordigt momenteel ongeveer 95 % van de in de EU verbruikte stookgassen. Stookgassen vormen momenteel ongeveer 22 % van het totale energieverbruik in de EU, waaronder ongeveer 20 % van de elektriciteitsproductie en 39 % van de warmteproductie in de EU. Volgens de relevante scenario’s uit de effectbeoordeling van het klimaatdoelstellingsplan vormt het aandeel stookgassen in het totale EU-energieverbruik in 2050 ongeveer 20 %. Stookgassen spelen een belangrijke rol in de energiemix in 2050, wat betekent dat de gassector via een toekomstgericht ontwerp voor concurrerende, koolstofvrije gasmarkten koolstofvrij moet worden gemaakt. Ofschoon de bijdrage van biogas, biomethaan, hernieuwbare en koolstofarme waterstof en synthetisch methaan (gezamenlijk hernieuwbare en koolstofarme gassen) in de huidige energiemix van de EU beperkt is, vormen ze in de energiemix in 2050 ongeveer twee derde van de stookgassen, en fossiel gas met CCSU (koolstofafvang, -gebruik en -opslag) de rest. Het huidige initiatief is ook onderdeel van het “Fit for 55”-pakket. Het omvat het marktontwerp voor gassen, inclusief waterstof. Het neemt bestaande wettelijke obstakels weg en schept de voorwaarden om dit kosteneffectief te verwezenlijken. Dit is een belangrijk onderdeel van het traject naar een geïntegreerd energiesysteem dat de kosten van de transitie naar klimaatneutraliteit tot een minimum beperkt, met name voor consumenten, en nieuwe kansen schept om de energierekening te verlagen en actief aan de markt deel te nemen.
Waterstof wordt naar verwachting hoofdzakelijk gebruikt op gebieden waar elektrificatie niet mogelijk is, zoals de huidige energie-intensieve industrie (bijvoorbeeld raffinaderijen, productie van meststoffen, staal) en bepaalde sectoren van zwaar vervoer (scheepvaart, luchtvracht, langeafstandsvervoer). Specifieke waterstofinfrastructuur moet worden ontwikkeld om het volledige potentieel van waterstof voor deze specifieke eindtoepassingen te benutten. Het doel achter het stimuleren van hernieuwbare en koolstofarme gassen is om die sectoren koolstofvrij te maken, de flexibiliteit van het elektriciteitssysteem te verhogen dankzij Power-to-X-technologieën, de leveringszekerheid te vergroten door de afhankelijkheid van aardgasinvoer te verlagen en om elektriciteit te kunnen opslaan (en produceren). Hierdoor kunnen verschillende sectoren van de economie worden verbonden, in samenhang met andere vormen van opslag en flexibiliteit, zoals accu’s en vraagsturing. Dit ondersteunt zelfproductie en het slimme gebruik van gedistribueerde energielevering, en draagt bij tot een grotere empowerment van de consument. Consumenten moeten over duidelijke en gemakkelijk toegankelijke informatie beschikken om hun energieconsumptiepatroon te kunnen aanpassen en te kunnen overschakelen naar hernieuwbare en koolstofarme oplossingen, zoals dat op de elektriciteitsmarkt mogelijk is.
Er wordt vanaf 2030 gemikt op zoveel mogelijk hernieuwbare waterstof, maar op de korte en de middellange termijn kunnen andere vormen van koolstofarme gassen en met name koolstofarme waterstof een rol spelen, vooral om de emissies van de bestaande waterstofproductie snel terug te dringen en de parallelle en toekomstige invoering van hernieuwbare waterstof te ondersteunen. Conform de EU-waterstofstrategie, moet de productie van hernieuwbare waterstof in de EU tegen 2024 1 miljoen ton bereiken, en tot 10 miljoen ton tegen 2030. Daarna moet hernieuwbare waterstof op grote schaal worden uitgerold en koolstofarme waterstof vervangen.
Voor een efficiënte en duurzame ontwikkeling van hernieuwbare en koolstofarme gassen en de waterstofmarkt moet het marktkader worden aangepast, omdat hernieuwbare en koolstofarme gassen momenteel te maken hebben met regulerende obstakels voor markt- en nettoegang, die een comparatief nadeel vormen ten opzichte van aardgas. Om een koolstofvrije gasmarkt op te zetten en te laten bijdragen tot de energietransitie, zijn bovendien aanzienlijk hogere aandelen hernieuwbare energiebronnen in een geïntegreerd energiesysteem vereist, met actieve deelname van de consumenten in concurrerende markten. Dit moet consumenten in staat stellen om te profiteren van betaalbare prijzen, goede dienstverlening en een werkelijke keuze van aanbod, in overeenstemming met de technologische ontwikkelingen.
Er worden in de EU waarschijnlijk verscheidene hernieuwbare en koolstofarme gassoorten naast elkaar ingezet en op verschillende snelheden ontwikkeld:
·een infrastructuur op waterstofbasis zal geleidelijk het aardgasnet aanvullen;
·en een gasinfrastructuur waarin fossiel gas geleidelijk door andere methaanbronnen wordt vervangen.
Verder hebben gebeurtenissen inzake stijgende energieprijzen ons erop gewezen dat de weerbaarheid van het Europese energiesysteem steeds belangrijker wordt, naarmate het EU-energiesysteem meer gedecentraliseerde hernieuwbare energie integreert en fossiele brandstoffen geleidelijk worden uitgefaseerd. De regelingen voor leveringszekerheid en risicoparaatheid van de gassector moeten aangepast zijn aan de transitie naar schone energie. De mededeling van de Commissie: “De stijgende energieprijzen aanpakken: een toolbox met initiatieven en steunmaatregelen” 1 benadrukt het verband tussen leveringszekerheid, het optimale gebruik van opslagcapaciteiten en de volatiliteit van energieprijzen.
Inhoudsopgave
- 1.2 Doelstellingen van het voorstel
- Probleemgebied I: Waterstofinfrastructuur en waterstofmarkten
- Probleemgebied II: Hernieuwbare en koolstofarme gassen in de bestaande infrastructuur en markten, en energiezekerheid
- Probleemgebied III: Netplanning
- Probleemgebied IV: Laag niveau van klantbetrokkenheid en bescherming op de detailhandelsmarkt voor groen gas
- Dit hoofdstuk is onderverdeeld in drie delen: toegang tot de aardgasinfrastructuur, toegang tot de waterstofinfrastructuur en weigering van toegang en verbinding.
- Hoofdstuk 11 - Slotbepalingen
- Hoofdstuk 8 - Slotbepalingen
- 2009/73/EG (aangepast)
Dit initiatief beoogt de penetratie van hernieuwbare en koolstofarme gassen in het energiesysteem te bevorderen en de rol van aardgas te verkleinen, en om die nieuwe gassen hun benodigde rol te laten spelen bij de verwezenlijking van de doelstelling van de EU voor klimaatneutraliteit in 2050.
In deze context komen de volgende gebieden aan bod:
Laag niveau van klantbetrokkenheid en bescherming op de detailhandelsmarkt voor groen gas. Om nieuwe gassen een echte rol te laten spelen bij de energietransitie, moeten de detailhandelsregels klanten in staat stellen om hernieuwbare en koolstofarme keuzen te maken. Dat is momenteel niet het geval. Bovendien is er geen gemeenschappelijke EU-terminologie of EU-certificeringssysteem voor hernieuwbare en koolstofarme gassen. Verder vertonen de kleinhandelsmarkten voor gas marktconcentratie en lage niveaus van nieuwe toetreding en innovatie. Hierdoor kunnen klanten niet profiteren van de mededinging en koolstofarme keuzen maken.
Om duurzame energiekeuzen te kunnen maken, moeten klanten beschikken over voldoende informatie over hun energieverbruik en -oorsprong, en over doeltreffende instrumenten om aan de markt deel te nemen. Voorts moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om kwetsbare klanten en klanten in energiearmoede te beschermen. De koolstofvrije gasmarkt mag niet worden ontwikkeld zonder dat zij daar volledig van kunnen profiteren.
Waterstofinfrastructuur en waterstofmarkten. Het huidige regelgevende kader voor gasvormige energiedragers houdt geen rekening met de inzet van waterstof als onafhankelijke energiedrager via specifieke waterstofnetten. Er bestaan geen voorschriften op EU-niveau voor op tarieven gebaseerde investeringen in netten, of voor het eigendom en de exploitatie van specifieke waterstofnetten. Verder zijn er geen geharmoniseerde regels inzake (zuivere) waterstof. Dientengevolge bestaan er belemmeringen voor de ontwikkeling van een kostenefficiënte, grensoverschrijdende waterstofinfrastructuur en van een concurrerende waterstofmarkt; noodzakelijke voorwaarden voor de opname van waterstofproductie en -verbruik. Het huidige voorstel beoogt die tekortkomingen aan te pakken. Het omvat een voorstel voor een terminologie- en certificeringsstelsel voor koolstofarme waterstof en koolstofarme brandstoffen.
Hernieuwbare en koolstofarme gassen in de bestaande infrastructuur en markten, en energiezekerheid. Vandaag vormen hernieuwbare en koolstofarme gassen een klein deel in de EU-energiemix. Om hun potentieel te benutten, is toegang tot de groothandelsmarkt voor gas, dat wil zeggen de virtuele handelspunten, een noodzakelijke voorwaarde. Door de kosten voor grensoverschrijdende handel in die gassen af te schaffen en de productiefaciliteiten beter te verbinden, wordt de businesscase interessanter. Verschillen in de gaskwaliteitsparameters en in het volume waterstof dat wordt bijgemengd in het aardgassysteem kunnen van invloed zijn op het ontwerp van de gasinfrastructuur, eindgebruikerstoepassingen en op grensoverschrijdende systeeminteroperabiliteit, wat tot versnippering van de interne markt kan leiden. De huidige voorschriften voor gaskwaliteit zijn echter niet geschikt om toekomstige ontwikkelingen op te vangen. Wat LNG betreft, zou het wegnemen van de obstakels voor toegang tot LNG-terminals de deur kunnen openen voor de invoer van hernieuwbare en koolstofarme gassen uit derde landen, om de decarbonisatie van de gasmarkt van de EU te ondersteunen. Ten slotte zijn passende regelingen voor leveringszekerheid nodig om de weerbaarheid tijdens de transitie te behouden en te versterken.
Netplanning. Zoals uiteengezet in de strategie voor een geïntegreerd energiesysteem van de Commissie zijn een gecoördineerde planning en exploitatie van het hele EU-energiesysteem door verscheidene energiedragers, infrastructuren en verbruikssectoren noodzakelijke voorwaarden om de klimaatdoelstellingen voor 2050 te verwezenlijken. De bestaande netplanningsregelingen en -praktijken schieten tekort omdat er verschillen bestaan tussen het tienjarig netontwikkelingsplan dat de gehele Unie dekt en nationale netontwikkelingsplannen. Een betere verbinding hiertussen zou de transnationale uitwisseling van informatie over transmissiesystemen mogelijk maken.
Leveringszekerheid en opslag. In reactie op de aanzienlijke en Uniebrede energieprijsstijgingen van najaar 2021 heeft de Europese Raad de Commissie verzocht spoedig maatregelen op middellange en lange termijn voor te bereiden om de weerbaarheid van het energiesysteem van de EU te verhogen, met inbegrip van maatregelen die de leveringszekerheid vergroten. Om tot een tijdige reactie op deze en mogelijke nieuwe crises op Unieniveau bij te dragen, bevat dit voorstel specifieke voorschriften inzake betere samenwerking en veerkracht, vooral betreffende een doeltreffender en gecoördineerd gebruik van opslag en operationele solidariteitsregels. De maatregelen zijn bedoeld om de veerkracht van het EU-energiesysteem tegen toekomstige schokken tijdig te versterken. Ze omvatten maatregelen in de onderhavige verordening en in Verordening (EU) 2017/1938 betreffende de gasleveringszekerheid. Met het oog op een samenhangende reactie vormen de maatregelen inzake leveringszekerheid een onderdeel van dit wetgevingsvoorstel en zijn niet als afzonderlijk wetsvoorstel ingediend. Zoals aangegeven in de mededeling van de Commissie van 13 oktober 2021: “De stijgende energieprijzen aanpakken: een toolbox met initiatieven en steunmaatregelen”, is een betere coördinatie van de grensoverschrijdende leveringszekerheid van cruciaal belang voor de weerbaarheid tegen toekomstige schokken.
Conform de voorgestelde maatregelen moeten de lidstaten opslag expliciet onderdeel van hun risico-evaluaties inzake leveringszekerheid op nationaal en regionaal niveau maken, met inbegrip van risico’s in verband met het toezicht op opslag door entiteiten uit derde landen. De lidstaten moeten opslagmaatregelen via regionale samenwerking overwegen om met onvoorziene risico’s om te gaan. Het voorstel bepaalt de randvoorwaarden om over te gaan tot de vrijwillige gezamenlijke aankoop van strategische voorraden voor noodgevallen. Er worden ook maatregelen ingevoerd om de transparantie en de toegang tot opslag te verbeteren, cyberveiligheidsrisico’s van gas aan te pakken en bilaterale solidariteitsovereenkomsten tussen de lidstaten in crisissituaties te stimuleren. De Commissie spoort de lidstaten aan om onverwijld aan solidariteitsovereenkomsten te werken, zodat de huishoudens tijdens een ernstige crisis toch het benodigde gas ontvangen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorgestelde initiatief is nauw verbonden en complementair aan de wetgevingsvoorstellen die zijn ingediend in het kader van het “Fit for 55”-pakket ter uitvoering van de Europese Green Deal, inclusief:
De herziene richtlijn hernieuwbare energie (“RED II”), het belangrijkste instrument betreffende de bevordering van energie uit hernieuwbare bronnen. Deze verordening beoogt de penetratie van hernieuwbare energie, inclusief hernieuwbare gassen in het energiesysteem in het energiesysteem, te bevorderen. De voorgestelde wijziging verhoogt het streefcijfer voor hernieuwbare bronnen in de EU-energiemix tot 40 % en bevordert de opname van hernieuwbare brandstoffen, zoals hernieuwbare waterstof in de industrie en vervoerssector, met bijkomende streefcijfers. In verband met dit initiatief definieert RED II hernieuwbare waterstof als “hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong” en “brandstof uit biomassa”, die voldoen aan een broeikasgasemissiereductie van 70 % ten opzichte van fossiele brandstoffen, en worden specifieke streefcijfers voor het verbruik van hernieuwbare waterstof bepaald (50 % van het totale waterstofverbruik voor energie- en grondstofdoeleinden in de industrie tegen 2030 en 2,6 % van de aan de vervoerssector geleverde energie).
De energie-efficiëntierichtlijn richtlijn (“EED”) en de bijbehorende energieprestatie van gebouwen (“EPDB”), inclusief de wijzigingsvoorstellen daarvan, hangen samen met het huidige initiatief, aangezien zij van invloed zijn op het niveau en de structuur van de vraag naar gas. Energie-efficiëntiemaatregelen kunnen energiearmoede verlichten en consumenten minder kwetsbaar maken. Stookgassen zijn momenteel de grootste factor bij de levering van Europese verwarming en koeling en krachtcentrales, en daarom vormt efficiënt gebruik ervan de kern van energie-efficiëntiemaatregelen. De gasrichtlijn en de gasverordening zijn in overeenstemming met het energie-efficiëntie-eerstbeginsel: een open en concurrerende EU-markt met prijzen die de productiekosten, de koolstofkosten en de externe kosten en baten van energiedragers weerspiegelen, zou eindgebruikers, die hier het meest van profiteren, op efficiënte wijze van schone en veilige waterstof voorzien.
De door de Commissie in december 2020 voorgestelde TEN-E-verordening beoogt de modernisering van de Europese grensoverschrijdende energie-infrastructuur beter te ondersteunen met het oog op de Europese Green Deal. Waterstofinfrastructuur wordt ingevoerd als nieuwe infrastructuurcategorie voor Europese netwerkontwikkeling. Het onderhavige voorstel is complementair aan de voorgestelde TEN-E-verordening vanwege de nadruk op de afstemming van de nationale plannen op de eisen van de Uniebrede tienjarige netontwikkelingsplannen.
Zoals aangekondigd in de EU-strategie om methaanemissies terug te dringen, zal de Commissie wetgeving voorstellen om methaanemissies in de energiesector terug te dringen. Het initiatief heeft tot doel de informatie voor alle energiegerelateerde methaanemissies te verbeteren. Dit initiatief is complementair, aangezien wordt beoogd de penetratie van hernieuwbare en koolstofarme gassen te bevorderen en de rol van aardgas te verkleinen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het emissiehandelssysteem (“ETS”) verhoogt de prijs van fossiele brandstoffen ten opzichte van hernieuwbare en koolstofarme gassen en stimuleert zodoende de vraag naar die gassen en de investeringen in de betreffende productietechnologie. De Commissie heeft verstevigingen voorgesteld, waaronder versterkingen van en uitbreidingen met de luchtvaartsector, scheepvaart en wegvervoer, en gebouwen. Deze regeling omvat alle waterstofproductiefaciliteiten, en elektrolytische cellen met een productiecapaciteit van meer dan 25 ton per dag. Het bij de richtlijn emissiehandelssysteem (EU-ETS) voor de periode 2021-2030 ingestelde innovatiefonds is een van de financieringsinstrumenten ter ondersteuning van de transitie naar een klimaatneutraal Europa in 2050. Het bij de EU-ETS-richtlijn voor de periode 2021-2030 ingestelde innovatiefonds is een van de financieringsinstrumenten ter ondersteuning van de transitie naar een klimaatneutraal Europa in 2050.
Met de herziening van de energiebelastingrichtlijn wordt beoogd de belasting op energieproducten af te stemmen op het energie- en klimaatbeleid van de EU, waarbij schone technologieën worden bevorderd en achterhaalde vrijstellingen en verlaagde tarieven die momenteel het gebruik van fossiele brandstoffen stimuleren, worden afgeschaft. Krachtens de herziene richtlijn worden de onder de richtlijn vallende producten gegroepeerd en gerangschikt aan de hand van hun milieuprestaties. Op deze basis bepaalt de herziening een preferentieel minimumbelastingniveau van 0,15 EUR/GJ (ten opzichte van 10,75 EUR/GJ voor fossiele brandstoffen) voor als motorbrandstof gebruikte hernieuwbare en koolstofarme waterstofbrandstoffen. Voor als verwarmingsbrandstof gebruikte hernieuwbare en koolstofarme waterstofbrandstoffen wordt een preferentieel minimumbelastingniveau van 0,15 EUR/GJ bepaald (ten opzichte van 0,60 EUR/GJ voor aardgas).
De door de Commissie in juli 2021 voorgestelde herziene verordening infrastructuur voor alternatieve brandstoffen (“AFIR”), waarbij Richtlijn 2014/94/EU betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen wordt ingetrokken, beoogt de toenemende emissies in het wegvervoer aan te pakken, ter ondersteuning van de overgang naar een nagenoeg emissievrij wagenpark tegen 2050. Krachtens de verordening moeten de lidstaten hun netwerk met oplaad- en tankinfrastructuur uitbreiden om gelijke tred te houden met de verkoop van emissievrije auto’s, en op regelmatige afstanden oplaad- en tankpunten installeren langs de grote snelwegen. Krachtens de herziening van de verordening infrastructuur voor alternatieve brandstoffen moet er tegen 2030 één tankstation (min. 2 t/dag, 700 bar) beschikbaar zijn in elk stedelijk knooppunt en om de 150 km op het TEN-T-kernnetwerk; dit moet leiden tot ongeveer 700 waterstoftankstations langs de vervoersknooppunten en 88 waterstoftankstations in stedelijk knooppunten.
De wijziging van de verordening tot vaststelling van CO2-emissienormen voor auto’s en bestelwagens is gericht op een duidelijk pad om vanaf 2025 op emissievrij vervoer af te stevenen. De verordening definieert emissievrije voertuigen in het bijzonder als elektrische voertuigen op accu’s, brandstofcel- en andere door waterstof aangedreven voertuigen, en stelt een doel van een gemiddeld emissievrij nieuwe wagenpark tegen 2030.
Het voorstel FuelEU Zeevaart beoogt het aandeel duurzame koolstofarme en -vrije alternatieve brandstoffen in de brandstofmix van het internationale zeevervoer te verhogen, met inbegrip van: vloeibare biobrandstoffen, e-vloeistoffen, koolstofvrijgemaakt gas (waaronder bio-LNG en e-gas), koolstofvrijgemaakte waterstof en koolstofvrijgemaakte van waterstof afgeleide brandstoffen (zoals methaan en ammoniak). De nadruk op brandstoffen en energietechnologieën moet leiden tot aanzienlijke en snelle emissiereducties, waarbij de bestaande technologieën en infrastructuur ten volle worden benut, naast prikkels uit andere voor te stellen maatregelen. Het voorstel stimuleert ook dat decarbonisatietrajecten voor de gehele zeevaartsector worden vastgelegd.
Het voorstel ReFuelEU Luchtvaart, dat ten doel heeft het potentieel van duurzame vliegtuigbrandstoffen te bevorderen om de broeikasgasvoetafdruk te verminderen, is nog grotendeels onbenut. Om zijn uitstoot aanzienlijk te verminderen, moet de luchtvaartsector zijn bestaande afhankelijkheid van fossiele vliegtuigbrandstoffen afbouwen en de komende jaren steeds meer gebruik maken van duurzame vliegtuigbrandstoffen. In het voorstel is een minimaal aandeel van 0,7 % “synthetische vliegtuigbrandstoffen” in de aan vliegtuigexploitanten geleverde vliegtuigbrandstoffen opgenomen, waarbij “synthetische vliegtuigbrandstoffen” hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong zijn in de zin van de hernieuwbare energierichtlijn.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De doelstellingen van dit initiatief kunnen niet op nationaal niveau worden verwezenlijkt. De voorgenomen maatregelen van dit initiatief beogen de vier doelstellingen van artikel 194 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) te bevorderen en tegelijk bij te dragen tot het koolstofvrij maken van de economie van de Europese Unie. De voorgenomen maatregelen moeten worden vastgesteld op basis van artikel 194, lid 2, VWEU, juncto artikel 114, lid 1, VWEU. Op het gebied van energie heeft de EU een gedeelde bevoegdheid overeenkomstig artikel 4, lid 2, punt i), VWEU.
Het onderhavige initiatief bouwt ook voort op een uitgebreide reeks wetgevingshandelingen die de afgelopen twee decennia zijn goedgekeurd en geactualiseerd. Met het oog op de totstandbrenging van een interne energiemarkt heeft de EU tussen 1996 en 2019 vier opeenvolgende pakketten wetgevingsmaatregelen goedgekeurd, met als overkoepelende doelstelling om de nationale markten te integreren en de nationale elektriciteits- en gasmarkten te liberaliseren. Deze bepalingen omvatten een brede waaier van aspecten, van markttoegang tot transparantie, consumentenrechten, grotere liquiditeit van gasmarkten en de onafhankelijkheid van de regulerende instanties.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Er zijn momenteel geen voorschriften op EU-niveau om specifieke waterstofnetten of -markten en koolstofarme waterstof en koolstofarme brandstoffen te reguleren. In het licht van de huidige inspanningen op EU- en nationaal niveau om het gebruik van hernieuwbare waterstof te bevorderen als vervanging van fossiele brandstoffen, worden de lidstaten gestimuleerd voorschriften inzake het transport van waterstof via specifieke infrastructuur op nationaal niveau vast te stellen. Hierdoor ontstaat het risico van een versnipperd regelgevend landschap in de EU, waardoor de integratie van nationale waterstofnetten en -markten kan worden belemmerd, en de grensoverschrijdende handel in waterstof wordt verhinderd of belet.
De harmonisatie van voorschriften voor waterstofinfrastructuur in een later stadium (dat wil zeggen nadat nationale wetgeving is ingevoerd) zou leiden tot extra administratieve lasten voor de lidstaten en tot hogere nalevingskosten en onzekerheid voor ondernemingen, met name waar het langetermijninvesteringen in waterstofproductie en transportinfrastructuur betreft.
Het opzetten van een regelgevend kader op EU-niveau voor specifieke waterstofnetten- en markten zou de integratie en interconnectie van nationale waterstofnetten en -markten bevorderen. Voorschriften op EU-niveau inzake de planning, financiering en exploitatie van dergelijke specifieke waterstofnetten zou langetermijnvoorspelbaarheid creëren voor potentiële investeerders in dit soort langetermijninfrastructuur, met name voor grensoverschrijdende interconnecties (waarvoor anders verschillende en mogelijk uiteenlopende nationale wetten gelden).
Wat biomethaan betreft is het waarschijnlijk dat er, zonder initiatief op EU-niveau, tegen 2030 nog altijd een regelgevende lappendeken zou bestaan inzake de toegang tot groothandelsmarkten, verbindingsverplichtingen en coördinatiemaatregelen tussen transmissiesysteembeheerders (TSB) distributiesysteembeheerders (DSB). Ook zouden de producenten van hernieuwbare en koolstofarme gassen, zonder enige harmonisatie op EU-niveau, te maken hebben met sterk uiteenlopende connectie- en injectiekosten in de EU, wat in een ongelijk speelveld zou resulteren.
Zonder nadere wetgeving op EU-niveau zouden de lidstaten verschillende gaskwaliteitsnormen en voorschriften voor de waterstofbijmengingsniveaus blijven hanteren, met het risico op grensoverschrijdende flowbeperkingen en marktsegmentatie. Gaskwaliteitsnormen zouden voornamelijk gedefinieerd blijven door de kwaliteitsparameters van aardgas, wat de integratie van hernieuwbare gassen in het net zou beperken.
Al deze aspecten zouden waarschijnlijk leiden tot minder grensoverschrijdende handel in hernieuwbare en koolstofarme gassen, die zouden kunnen worden gecompenseerd door een hogere invoer van aardgas. De benutting van LNG-terminals en -invoer zou beperkt kunnen blijven tot aardgas, hoewel er geen aanpassing van LNG-terminals nodig is indien er concurrerende biomethaan of synthetische methaan uit niet-EU-bronnen beschikbaar zouden zijn.
Nationale netplanning hoeft alleen te worden ontwikkeld in de lidstaten waar gecertificeerde onafhankelijke transmissiesysteembeheerders (ITO) en onafhankelijke systeembeheerders (ISO) actief zijn. De meeste lidstaten hebben een enkel nationaal ontwikkelingsplan voor gas waarin de gasbeheerders samenwerken, maar er is nog altijd beperkte sectoroverstijgende samenwerking.
Door de EU gecoördineerde paraatheid bij noodsituaties is voor de bestaande gassector efficiënter gebleken dan optreden op louter nationaal niveau.
• Evenredigheid
Het initiatief is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Het valt binnen het toepassingsgebied van artikel 194 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De beleidsinterventie staat in verhouding tot de omvang en de aard van de vastgestelde problemen en de verwezenlijking van de gestelde doelen.
Het voorstel gaat niet verder dan wat nodig is om de algemene doelstelling te verwezenlijken die wordt nagestreefd om het koolstofvrij maken van stookgassen op een concurrerende wijze tegen de laagste economische kosten te bevorderen en tegelijkertijd de energiezekerheid te waarborgen en de consument centraal te plaatsen in de energiemarkten. De voorkeursopties worden evenredig geacht en bouwen zoveel mogelijk voort op bestaande benaderingen. De afweging tussen de verplichtingen en de onderkenning van de verschillende vermogens van de lidstaten en particuliere entiteiten om op te treden, wordt evenredig geacht, gezien de verplichting om tegen 2050 klimaatneutraliteit te behalen.
• Keuze van het instrument
Voortbouwend op de algehele evaluatie van het huidige regelgevingskader voor de gasmarkt, zijn de gekozen instrumenten een richtlijn, om Richtlijn 2009/73/EG te herschikken, en een verordening, om Verordening nr. 715/2009 te herschikken. De keuze voor een herschikking van deze bestaande rechtshandelingen vergroten de juridische duidelijkheid. Een wijzigingshandeling was wellicht niet afdoende geweest met het oog op een brede reeks nieuwe bepalingen. De keuze van de instrumenten noopt derhalve tot een herziening van reeds vastgestelde en uitgevoerde regels, als een natuurlijke evolutie van bestaande wetgeving, in het licht van die wijzigingen. Nadere handelingen zullen middels de gasverordening moeten worden gewijzigd, zoals: Verordening (EU) 2017/1938 (leveringszekerheid), Verordening (EU) 2019/942 (ACER) en Verordening (EU) nr. 1227/2011 (Remit).
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De inwerkingtreding van het Derde energiepakket heeft positief bijgedragen tot de mededinging en de prestaties van de interne energiemarkten. In het bestaande regelgevende kader voor gas ligt de nadruk evenwel op fossiel aardgas en wordt niet ten volle geanticipeerd op de opkomst van alternatieven voor methaangassen (inclusief aardgas en biomethaan), zoals waterstof.
Het bestaande regelgevende kader voor de gasmarkt moet tegen het licht worden gehouden, zoals reeds aangekondigd in de mededeling van de Commissie inzake een waterstofstrategie voor een klimaatneutraal Europa. In het licht van het uiteenlopende potentieel van de EU-lidstaten voor de productie van hernieuwbare en koolstofarme waterstof, kan een passend marktkader waterstof een rol laten spelen als energiedrager en als motor van energiesysteemintegratie.
Op deze basis zijn in probleemgebied I van de effectbeoordeling de vier belangrijkste aanjagers aangeduid: i) decarbonisatie leidt tot de opkomst van een Europese waterstofwaardeketen op basis van een grensoverschrijdende waterstofmarkt; ii) een gebrek aan investeringen in waterstofinfrastructuur belemmert de marktontwikkeling; iii) waterstofinfrastructuur vormt waarschijnlijk een natuurlijk monopolie met niet-concurrerende marktstructuren als gevolg; iv) uiteenlopende voorschriften voor waterstofkwaliteit kunnen grensoverschrijdende flows belemmeren en tot bijkomende kosten leiden.
De bestaande gasregels, gericht op fossiel aardgas dat hoofdzakelijk van buiten de EU wordt ingevoerd, houden geen rekening met de specifieke kenmerken van gedecentraliseerde productie van hernieuwbare en koolstofarme gassen in de EU. Bovendien zijn de toenemende hoeveelheden biomethaan, waterstof, maar ook LNG, van invloed op de gaskwaliteit, en daarmee op het ontwerp van de gasinfrastructuur en eindgebruikerstoepassingen. De effectbeoordeling onderkent met name vijf belangrijke aanjagers met betrekking tot dit probleemgebied: i) beperkte toegang tot de markt en het net voor lokale biomethaanproducenten die met het distributienet verbonden zijn, uiteenlopende regels inzake de verbindingsverplichting en de kosten voor netverbinding voor hernieuwbare en koolstofarme gassen, en intra-EU-entry/exittarieven belemmeren de totstandbrenging van een volledig geïntegreerde, liquide en interoperabele interne gasmarkt; ii) verschillen in gaskwaliteit en niveaus van waterstofbijmenging kunnen negatieve gevolgen hebben voor grensoverschrijdende flows en voor eindgebruikers, en de huidige gaskwaliteitsregels zijn niet geschikt om toekomstige ontwikkelingen op te vangen; iii) LNG-terminals zijn hoofdzakelijk uitgerust voor aardgas, met weinig toegang voor nieuwe gassen tot LNG-terminals; iv) langetermijncontracten voor aardgaslevering zonder afvang kunnen leiden tot lock-in van aardgas en de levering van hernieuwbare gassen op weg naar 2050 belemmeren; v) bestaande regelingen voor energiezekerheid hebben alleen betrekking op risico’s bij de levering van aardgas, en niet van hernieuwbare of koolstofarme gassen.
Wat netplanning betreft, moet de samenwerking tussen transmissiesysteembeheerders en regulatoren verder worden uitgebouwd. Door de toenemende penetratie van variabele hernieuwbare energie moet het hele energiesysteem beter worden geïntegreerd en de infrastructuur beter onderling worden verbonden, op basis van een holistischer en inclusievere aanpak. De effectbeoordeling omschrijft drie belangrijke aanjagers voor dit probleemgebied: i) de netplanning varieert tussen de lidstaten en transmissiesysteembeheerders, afzonderlijke planning voor elektriciteit en gas; ii) geen transparantie inzake het herbestemmings- of ontmantelingspotentieel van de bestaande infrastructuur; iii) distributiesysteembeheerders zijn niet uitdrukkelijk opgenomen in de TSB-planning. Daarnaast zou een meer geharmoniseerde systeemontwikkelingsstrategie de onderlinge verbanden tussen de elektriciteits- en gassystemen, inclusief waterstof, verder versterken.
Uit de evaluatie blijkt dat de mededingingsregels moeten worden verbeterd om te waarborgen dat de voordelen van de marktintegratie ten volle aan de EU-consumenten worden doorgegeven. Voorts wordt consumenten nog altijd het nodige instrumentarium ontzegd om zich actief op de markt te begeven. Regels voor consumentenbescherming in de onderzochte wetgeving zijn maar ten dele doelmatig. De bescherming voor kwetsbare afnemers is met name ongelijk geregeld tussen de lidstaten, en de energiearmoede blijft op een significant niveau in de EU. Dienovereenkomstig zijn in probleemgebied IV de volgende oorzaken van de problemen aangeduid: i) onbenut mededingingspotentieel in de kleinhandelsmarkten; ii) onvoldoende empowerment van klanten om over te stappen, om prijzen te kunnen vergelijken, onvoldoende factureringsinformatie, en te weinig energiegemeenschappen en toegang tot gegevens; iii) ontoereikende consumentenbescherming, met name voor kwetsbare en energiearme klanten.
• Raadpleging van belanghebbenden
Overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving heeft de Commissie een uitgebreide en inclusieve raadpleging van belanghebbenden gehouden op basis van een raadplegingsstrategie die een reeks methoden en instrumenten omvatte. Deze strategie had tot doel te waarborgen dat al het relevante feitenmateriaal in aanmerking werd genomen, met inbegrip van de gegevens over kosten, de maatschappelijke gevolgen en de voordelen van het initiatief. Er zijn verschillende raadplegingsinstrumenten ingezet: een raadpleging inzake de aanvangseffectbeoordeling (roadmap), een online openbare raadpleging middels een vragenlijst, een presentatie door de Commissie, en feedback van belanghebbenden, waaronder het Regelgevend Forum voor gas, debatten met de lidstaten, met leden van het Europees Parlement en met nationale regulerende instanties, en debatten met belanghebbenden in een grote belanghebbendenworkshop.
De Commissie heeft 263 reacties gekregen op de openbare raadpleging. De respondenten bevestigden over het algemeen dat zij menen dat de gasrichtlijn en de gasverordening moeten worden herzien om de decarbonisatiedoelstellingen te verwezenlijken. Verder verwacht 60 % van de respondenten dat de technologische en regelgevende wijzigingen die nodig zijn om de gasmarkt koolstofvrij te maken, tegen 2030 nieuwe banen kunnen helpen scheppen.
Inzake de ontwikkeling van waterstofinfrastructuur en -markten, ondersteunt een meerderheid van de respondenten de invoering van regelgeving in een vroeg stadium ter bevordering van een goed functionerende en concurrerende waterstofmarkt en -infrastructuur. De respondenten pleitten voor een EU-wetgevingskader dat de belangrijkste regelgevende beginselen vastlegt en een stapsgewijze benadering volgt. Een grote meerderheid ondersteunt bijvoorbeeld derdentoegang, voorschriften voor toegang tot waterstofpijpleidingen, invoerterminals en opslag, en pleit ervoor om netactiviteiten te ontvlechten. De meeste respondenten vinden het belangrijk in een vroeg stadium de rol van particuliere partijen te bepalen bij de ontwikkeling van waterstofinfrastructuur. Een grote meerderheid van respondenten vindt ook dat bestaande en toekomstige particuliere netten (tijdelijk) van bepaalde regelgevende vereisten moeten kunnen worden vrijgesteld, maar dat convergentie naar een enig regelgevend kader moet worden verzekerd. De grote meerderheid der respondenten vindt dat de rechten en vergunningsvereisten voor nieuwe waterstofinfrastructuur gelijk moeten zijn aan die van de huidige methaangaspijpleidingen.
Inzake de bevordering van de toegang van hernieuwbare en koolstofarme gassen tot de bestaande gasmarkt en -infrastructuur, zijn de belanghebbenden het erover eens dat het huidige regelgevende kader moet worden herzien om de decarbonisatiedoelstellingen te helpen verwezenlijken. Een meerderheid van belanghebbenden vindt het van belang om volledige markttoegang te waarborgen en de injectie van hernieuwbare en koolstofarme gassen in het gasnet te bevorderen. Veel respondenten pleiten voor een verplichting voor netbeheerders om hernieuwbare en koolstofarme gassen te verbinden en de kosten voor injectie te verlagen. De meerderheid van de respondenten ondersteunt ook een beter transparantiekader voor LNG-terminals. Verder is er grote steun voor de geharmoniseerde toepassing van gaskwaliteitsnormen in de hele EU, versterkte grensoverschrijdende coördinatie en meer transparantie. De respondenten zijn verdeeld over waterstofbijmenging, maar de meerderheid vindt dat dit een kostenefficiënte en snelle eerste stap kan vormen om het systeem koolstofvrij te maken, ondanks de hoge technische kosten. Er is weinig steun voor het wegnemen van intra-EU grensoverschrijdende tarieven. De meeste respondenten vinden gasspecifieke veiligheidsuitdagingen en cyberveiligheidsmaatregelen van belang.
Inzake geïntegreerde netplanning, spreken de meeste respondenten steun uit voor het afstemmen van de timing van het netontwikkelingsplan (NDP) met het tienjarige netontwikkelingsplan, en voor een enkel gasplan, los van het gekozen ontvlechtingsmodel. Een meerderheid van respondenten was zelfs nog sterker geporteerd voor een gezamenlijk elektriciteits- en gasscenario. Een substantieel aantal belanghebbenden verzocht waterstofprojecten in de NDP op te nemen. De meeste belanghebbenden zijn het eens over de rol van de DSB bij de verstrekking en het delen van informatie, en verscheidene respondenten vonden ook dat DSB’s hun eigen plan, inclusief systeemoptimalisatie over verschillende sectoren, moeten verstrekken. De respondenten hadden ook een voorkeur voor een gezamenlijk gas- en elektriciteitsplan, boven gezamenlijke scenario's met afzonderlijke plannen. Verscheidene belanghebbenden wezen erop dat een gezamenlijk methaan- en waterstofplan, met een afzonderlijk elektriciteitsplan, de voorkeursoptie zou zijn.
Inzake het betrekken van klanten en bescherming op de detailhandelsmarkt voor groen gas, pleitten de meeste belanghebbenden voor hogere ambities voor op burgers of consumenten gerichte bepalingen, zoals in de elektriciteitsmarkt. Bepalingen inzake energiearmoede moeten ook helpen garanderen dat de rekening van de omschakeling naar opties op basis van schoon gas niet bij de consument terechtkomt. Vertegenwoordigers van de particuliere sector ondersteunen plannen om de gereguleerde prijzen uit te faseren, terwijl sommige consumentenorganisaties die willen behouden om kwetsbare en energiearme consumenten te beschermen. Bijna de helft van alle respondenten willen sterkere bepalingen inzake het vergelijken van aanbiedingen en de toegankelijkheid van gegevens, slimme meters en overstappen. Er bestond geen steun voor de niet-geregelde benadering.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Het voorstel en de onderliggende effectbeoordeling zijn gebaseerd op gegevens uit de input die de belanghebbenden in het kader van de uitgebreide raadplegingen hebben geleverd, en uit literatuuronderzoek en modelleringen. Het literatuuronderzoek bestond onder meer uit de resultaten van een reeks actuele studies naar de belangrijkste elementen, zoals de rol van waterstof en de gedecarboniseerde gasinfrastructuur, -markt en -productie, die voor de effectbeoordeling zijn uitgevoerd of tot het toepassingsgebied daarvan hebben bijgedragen, en in het kader van andere initiatieven van de Commissie uitgevoerde beoordelingen. Ook de in het kader van verscheidene belanghebbendenfora vastgestelde conclusies, vooral die inzake gasregulering (het forum van Madrid), en elektriciteitsregulering (het forum van Florence), zijn geanalyseerd. De debatten met de lidstaten, met leden van het Europees Parlement en met nationale regulerende instanties en ACER, en debatten met andere belanghebbenden zijn eveneens meegenomen.
• Effectbeoordeling
In overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving heeft de Commissie een effectbeoordeling van verschillende beleidsopties uitgevoerd. Deze werkzaamheden werden ondersteund door overleg binnen de Commissie via een interdepartementale stuurgroep.
De effectbeoordeling is voorgelegd aan en besproken met de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB). De Raad voor regelgevingstoetsing heeft een positief advies met voorbehoud uitgebracht. Punten van voorbehoud werden met name aangepakt door: i) de opname van de conclusies van de beoordeling in de probleemomschrijving, ii) het benadrukken van de rol van het initiatief als deel van het faciliterend kader van het “Fit for 55”-pakket, iii) verduidelijken van de baseline van de gevolgen van de beleidsopties, iv) een groter onderscheid tussen de verschillende partijen, met name tussen aardgas- en waterstofproducenten en -afnemers, v) een beoordeling van de manier waarop de gevolgen van het initiatief voor kleine en middelgrote ondernemingen kunnen afwijken van die van andere (grotere) ondernemingen, vi) een betere weergave van de afwijkende en minderheidsstandpunten in het verslag, met inbegrip van de probleemdefinitie, de opzet van de opties, gevolgenanalyse en de keuze van de voorkeursoptie, vii) een beter narratief van het verslag, en viii) een voltooiing van de kosten-batentabellen in het juiste formaat.
Bij alle werkzaamheden in het kader van de effectbeoordeling is op de vier probleemgebieden een reeks uiteenlopende maatregelen in overweging genomen voor het aanpakken van de vastgestelde problemen en de oorzaken van deze problemen teneinde de doelstellingen van het initiatief te verwezenlijken. Na uitvoering van een beoordeling van de doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie en evenredigheid is er een pakket van voorkeursopties vastgesteld dat het meest geschikt is om de doelstellingen te helpen verwezenlijken.
In probleemgebied I worden de volgende beleidsopties beschouwd: de rechten voor waterstofnetbeheer aanbesteden (optie 1); de invoering van de belangrijkste regelgevingsbeginselen, geïnspireerd op de momenteel voor de aardgasmarkt geldende regels, maar aangepast aan de fase van ontwikkeling van de waterstofmarkt (optie 2); en het opzetten van een volledig ontwikkeld regelgevingsstelsel voor waterstof (gelijkaardig aan het stelsel dat momenteel voor de aardgassector geldt), zonder overgang naar een volwassener waterstofmarkt (optie 3). De voorkeursoptie is om de belangrijkste regulerende beginselen vanaf het begin in te voeren, en duidelijkheid te verschaffen over het uiteindelijke (toekomstige) regelgevingsstelsel. (Optie 2b “belangrijkste regelgevende beginselen met een visie”). De grote voordelen van deze optie zijn dat de marktintegratie wordt bevorderd, dat het duidelijkheid biedt aan investeerders, dat het de opkomst van niet-concurrerende marktstructuren en de kosten van aanpassingen van de regels achteraf, als de markt volwassen is, vermijdt, maar de flexibiliteit behoudt om de regelgeving aan te passen aan de stapsgewijze opbouw van de waterstofsector.
Probleemgebied II: Hernieuwbare en koolstofarme gassen in de bestaande infrastructuur en markten, en energiezekerheid
Probleemgebied II bevat opties om de toegang van hernieuwbare en koolstofarme gassen tot de bestaande gasmarkt en -infrastructuur te bevorderen. Alle opties omvatten ook een progressief interventieniveau om energiezekerheidskwesties aan te pakken, met name een uitbreiding van de bestaande instrumenten, normen en procedures voor hernieuwbare en koolstofarme gassen, doeltreffende solidariteit en de aanpak van risico's in verband met cyberveiligheid voor de gassector. Optie 3 “Geef en bevorder volledige markttoegang voor hernieuwbare en koolstofarme gassen” is de voorkeursoptie voor probleemgebied II. Deze optie omvat maatregelen ter ondersteuning van de toegang van hernieuwbare en koolstofarme gassen tot de groothandelsmarkt, LNG-terminals, en transmissienetten (ongeacht de verbindingslocatie), met inbegrip van tariefkortingen voor injectie in het net en grensoverschrijdend transport. Gaskwaliteit valt onder een geharmoniseerde EU-benadering voor grensoverschrijdende interconnectiepunten, maar de lidstaten behouden wel flexibiliteit. Het toegestane plafond voor bijmenging van waterstof wordt gesteld op 5 % voor alle grensoverschrijdende punten, welk niveau kostenefficiënt is wat aanpassings- en beperkingskosten betreft.
Geef en bevorder volledige markttoegang voor hernieuwbare en koolstofarme gassen: de geplande maatregelen zijn in overeenstemming met de inspanningen van de Unie om klimaatverandering te bestrijden, en om de doelstellingen van de Europese Green Deal te verwezenlijken. De belangrijkste voordelen zijn dat de maatregelen de productiekosten voor producenten van hernieuwbare en koolstofarme gassen verlagen, de mededinging in, liquiditeit van en handel in hernieuwbare gassen vergroten, en tegelijk een lagere uitstoot van broeikasgassen bevorderen. Dit komt consumenten en belastingbetalers ten goede, aangezien minder steun nodig is. Deze optie beperkt ook de risico's voor energiezekerheid, en bespaart tijd en middelen, vermindert onzekerheden, verbetert de doeltreffendheid van noodmaatregelen, en versterkt veiligheidsvoorschriften voor gasondernemingen.
Probleemgebied III beschouwt opties inzake geïntegreerd netplanning. De voorkeursoptie voor probleemgebied III is optie 2: “Nationale planning op basis van Europese scenario’s.” In deze optie is nationale planning toegestaan, maar is die gebaseerd op gezamenlijke scenario's voor gas en elektriciteit, afgestemd op het TYNDP en verbonden met het toepasselijke nationale energie- en klimaatplan. Alle betrokkenen partijen (DSB’s) zijn inbegrepen, en pijpleidingen kunnen worden aangeduid voor herbestemming van methaan naar H2, met een niveau van detail dat niet gemakkelijk op Europees niveau zou kunnen worden bereikt.
Stel nationale planning vast op basis van Europese scenario’s: het belangrijkste voordeel is dat hiermee het risico wordt uitgebannen dat transmissiesysteembeheerders van elektriciteit en gas de evolutie van hun systemen plannen op basis van onverenigbare aannames. Sectorintegratie en een conceptueel systeemplan worden mogelijk gemaakt, maar de voordelen van nadere sectorspecifieke netontwikkelingsplannen blijven behouden. Een gemeenschappelijke visie van de verschillende belanghebbenden is gewaarborgd, waardoor de decarbonisatiestrategieën op nationaal en EU-niveau in aanmerking worden genomen bij netplanning, en het risico van potentiële lock-in of gestrande activa wordt verkleind.
Probleemgebied IV: Laag niveau van klantbetrokkenheid en bescherming op de detailhandelsmarkt voor groen gas
Probleemgebied IV bevat opties die een niet-geregelde benadering bij mededinging en klantbetrokkenheid poneren, of juist een aanpak van de oorzaken van de problemen door middel van nieuwe wetgeving vereisen, in grote lijnen gelijk aan de elektriciteitssector. Uit de analyse volgt optie 2 “flexibele wetgeving” als voorkeursoptie, als weerspiegeling van de consumentenbescherming en de empowermentbepalingen van de elektriciteitsmarkt. Deze optie is waarschijnlijk het meest effectief, efficiënt en in lijn met andere probleemgebieden.
De belangrijkste voordelen zijn dat er een significant potentieel voor besparingen is, dat het nieuwe leveranciers en dienstverleners tot de markt laat toetreden, en dat innovatieve producten worden ontwikkeld, wat leidt tot grotere mededinging, klantbetrokkenheid en economische voordelen. Ook stelt het burgers en gemeenschappen in staat om de maatschappelijke aanvaarding van hernieuwbare en koolstofarme gassen te vergroten, particulier kapitaal ervoor te mobiliseren, en de inzet ervan te bevorderen. De verlaging van het risico op overinvestering heeft een positief milieueffect.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De voorstellen tot wijziging van de bestaande wetgeving zijn ontworpen in overeenstemming met de in de effectbeoordeling onderzochte kosteneffectieve beleidsopties. Naar verwachting zullen enkele van de voorkeursopties de administratieve-, uitvoerings- en nalevingskosten voor regelgevende instanties en marktspelers laten stijgen. Dit betreft bijvoorbeeld meer administratieve uitwisselingen tussen de NRA’s en aardgastransporteurs, meer coördinatie tussen DSB’s en TSB’s, en meer regelgevende en uitvoeringsinspanningen voor de lidstaten en de nationale instanties. Er worden van het gewijzigde kader echter ook lagere en efficiëntere regulerende kosten verwacht.
Verder blijkt uit de effectbeoordeling dat de voorgestelde maatregelen de meest kostenefficiënte regelgevende opties bieden om de overkoepelende doelstelling van het initiatief te verwezenlijken, namelijk het vaststellen van voorschriften voor de transmissie, distributie, levering en opslag van methaan en waterstofgassen ter ondersteuning van het koolstofvrij maken van het energiesysteem, met inachtneming van het principe van veilige en betaalbare energie.
De in een aantal van de voorkeursopties vervatte regelgevingskosten op korte termijn moeten worden afgewogen tegen de kosten en inspanningen die op de lange termijn vereist zijn voor een latere integratie en decarbonisatie van het energiesysteem. De voordelen die de opties naar verwachting bieden inzake ondersteuning voor hernieuwbare bronnen, de integratie van het energiesysteem, consumentenbescherming en energiezekerheid wegen veel zwaarder dan de onmiddellijke administratieve en uitvoeringskosten.
Het voorstel draagt verder bij tot een vereenvoudiging van het huidige regelgevende kader door de bepalingen inzake de gasinfrastructuur en -markt te harmoniseren met de nieuwe regelgevingsinfrastructuur die uit het pakket schone energie voortvloeit voor de elektriciteitssector. Veel gebieden van regelgeving, met name klantbetrokkenheid en -bescherming, governance en regulerend toezicht, profiteren naar verwachting van een grotere overeenstemming tussen de sectoren. Vergelijkbare bijdragen worden ook verwacht voor de invoering in een vroeg stadium van een regelgevend kader voor waterstofinfrastructuur en -markten. Deze regels zullen naar verwachting de onmiddellijke administratieve kosten en regulerende lasten voor de nationale instanties en marktspelers verhogen, maar een vroege harmonisatie van de regelgevingsbeginselen voor waterstof zullen de toekomstige nalevingskosten naar verwachting aanzienlijk verlagen, en het risico op grote regelgevende verschillen en uitvoeringskosten voorkomen.
• Grondrechten
Het is van essentieel belang om de waarden van de EU hoog te houden, de grondrechten van de burgers te beschermen en de veiligheid in een opkomende groene en digitale energieomgeving te waarborgen. Tegen deze achtergrond zijn de voorgestelde beleidsmaatregelen inzake gegevensbeheer ontwikkeld, gericht op de waarborging van brede toegang en een breed gebruik van digitale technologieën en van door gegevens gestuurde diensten, met tegelijkertijd de garantie van het recht op privéleven en op bescherming van persoonsgegevens, zoals verankerd in de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en in de algemene verordening gegevensbescherming.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De gevolgen voor de EU-begroting in verband met het voorstel op grond van dit pakket betreft de personele middelen van het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) en van het directoraat-generaal Energie van de Europese Commissie, zoals beschreven in het financieel memorandum bij het voorstel van de Commissie voor een herschikking van de [gasrichtlijn]. Het komt erop neer dat er voor de nieuwe taken van ACER, met name inzake de regels ter bevordering van de ontwikkeling van een concurrerende waterstofsector, maar ook de toenemende complexiteit van gasmarkten ten gevolge van het stijgende aandeel van andere gassen dan aardgas, vanaf 2023 21 extra VTE’s nodig zullen zijn. Voor de voorgestelde nieuwe voorschriften voor een nieuwe en groeiende sector, de integratie van nieuwe soorten gas in de gasmarkt en -infrastructuur, en de naleving van de versterkte consumentenbepalingen, moeten ook de personele middelen van DG Energie met vijf extra VTE’s worden versterkt.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De voortgangscontrole bestaat uit een tweeledige aanpak van de jaarlijkse rapportage door ACER en een evaluatie door de Commissie.
ACER behoudt zijn mandaat voor jaarlijkse controle en rapportage van de marktprestaties in zijn jaarlijkse markttoezichtverslag (verplicht krachtens Verordening (EG) nr. 715/2009), en het toepassingsgebied wordt met waterstof uitgebreid. Binnen een jaar na de vaststelling van de voorstellen zal de Commissie ACER verzoeken zijn huidige controle-indicatoren te actualiseren (met medewerking van de belanghebbenden) om te waarborgen dat ze relevant blijven voor de controle van de voortgang richting de aan de voorstellen ten grondslag liggende doelstellingen. ACER blijft bij de opstelling van het markttoezichtverslag gebruikmaken van de reeds opgestelde gegevensbronnen, uitgebreid met de relevante gegevens over waterstof.
ACER’s jaarlijkse rapportage vervangt de momenteel nog op de Commissie rustende rapportageverplichtingen krachtens de gasrichtlijn. De gedetailleerde voorstellen waarborgen dat ACER’s toezicht complementair is aan ander toezicht (met name uit hoofde van de governance van de energie-unie en van de klimaatactie) om dubbel werk te voorkomen.
De Commissie voert een volledige evaluatie uit van de gevolgen van de voorgestelde initiatieven, met inbegrip van de doeltreffendheid, de efficiëntie, de voortdurende samenhang en de relevantie van de voorstellen, binnen een bepaalde termijn na de inwerkingtreding van de vastgestelde maatregelen (ter indicatie: vijf jaar). Uiterlijk op 31 december 2030 evalueert de Commissie deze richtlijn en dient zij een verslag in bij het Europees Parlement en de Raad.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Naar aanleiding van het arrest van het Europees Hof van Justitie in de zaak Commissie/België (zaak C-543/17) moeten de lidstaten hun kennisgevingen van nationale omzettingsmaatregelen vergezeld doen gaan van voldoende duidelijke en nauwkeurige informatie, waarbij wordt aangegeven bij welke bepalingen in het nationale recht welke bepalingen van een richtlijn worden omgezet. Dit geldt voor elke verplichting en niet slechts artikelsgewijs. Wanneer de lidstaten aan deze verplichting voldoen, hoeven zij de Commissie in beginsel geen toelichtende stukken over de omzetting te sturen.
De verordening wordt rechtstreeks en op uniforme wijze toegepast in alle lidstaten en vereist derhalve geen toelichtende stukken.
• Artikelsgewijze toelichting
De voorgestelde herziene richtlijn bestaat uit elf hoofdstukken met 90 artikelen.
Hoofdstuk 1 – Werkingssfeer en definities
Dit hoofdstuk beschrijft het onderwerp en het toepassingsgebied van de voorschriften voor de transmissie, distributie, levering en opslag van gassen via het aardgassysteem en de voorschriften voor het transport, de levering en de opslag van waterstof via het waterstofsysteem. Het definieert ook de belangrijkste termen die in de voorgestelde richtlijn worden gebruikt.
Hoofdstuk 2 – Algemene regels voor de organisatie van de markt
Dit hoofdstuk bevat de voorschriften ter waarborging van de concurrerende, consumentgerichte, flexibele en niet-discriminerende markten voor gas. Het bevat regels inzake markttoegang, zoals de vrije leverancierskeuze, marktgebaseerde leveringsprijzen, openbaredienstverplichtingen, duurzaamheid, certificering van hernieuwbare en koolstofarme gassen, bevordering van regionale samenwerking, alsook technische regels.
Hoofdstuk 3 – Empowerment en bescherming van de consument en kleinhandelsmarkten
Dit hoofdstuk schept in het bijzonder rechten voor de consument: het beschrijft de contractuele basisrechten, de overstaprechten en de vergoedingen, en de regels inzake vergelijkingsinstrumenten, actieve klanten en energiegemeenschappen van burgers. Het bevat ook bepalingen inzake facturering, slimme en conventionele meters en gegevensbeheer.
Het bevat verder bepalingen inzake één enkel contactpunt, het recht op buitengerechtelijke geschillenbeslechting, kwetsbare klanten en kleinhandelsmarkten.
Hoofdstuk 4 – Derdentoegang tot infrastructuur
Dit hoofdstuk is onderverdeeld in drie delen: toegang tot de aardgasinfrastructuur, toegang tot de waterstofinfrastructuur en weigering van toegang en verbinding.
Hoofdstuk 5 – Voorschriften voor transmissie-, opslag- en systeembeheerders van aardgas
Dit hoofdstuk beschrijft de taken betreffende transmissie, opslag, LNG-systeembeheerders, vertrouwelijkheid en beslissingsbevoegdheid.
Hoofdstuk 6 – Distributiesysteembeheer van aardgas
Dit hoofdstuk regelt de aanwijzing van distributiesysteembeheerders, hun taken, de beslissingsbevoegdheid betreffende de aansluiting van de nieuwe productiefaciliteiten voor hernieuwbare en koolstofarme gassen op het distributiesysteem, de ontvlechting van distributiesysteembeheerders, de vertrouwelijkheidsverplichtingen van distributiesysteembeheerders, bepalingen inzake een gesloten distributiesysteem en gecombineerd beheer.
Hoofdstuk 7 – Voorschriften voor specifieke waterstofnetten
Dit hoofdstuk verschaft met name taken inzake het waterstofnet, waterstofopslag en waterstofterminalbeheerders, en bepalingen inzake bestaande waterstofnetten, geografisch afgebakende waterstofnetten, interconnectoren met derde landen, en vertrouwelijkheid voor beheerders.
Hoofdstuk 8 – Geïntegreerde netplanning
Dit hoofdstuk beschrijft netontwikkeling en bevoegdheden om investeringsbeslissingen te nemen, rapportage over waterstofnetontwikkeling, en de financiering van grensoverschrijdende waterstofinfrastructuur.
Hoofdstuk 9 – Ontvlechting van transmissiesysteembeheerders
Dit hoofdstuk is onderverdeeld in zes delen: Ontvlechting van de eigendom, onafhankelijke systeembeheerders, onafhankelijke transmissiesysteembeheerder, de ontvlechting van specifieke waterstofnetbeheerders en de aanwijzing en de certificering van aardgas- en waterstofsysteembeheerders, en de ontvlechting en transparantie van rekeningen.
Hoofdstuk 10 – Regulerende instanties
Dit hoofdstuk benadrukt de aanwijzing en onafhankelijkheid van regulerende instanties, algemene doelstellingen van de regulerende instantie, hun taken en bevoegdheden, het reguleringsstelsel voor grensoverschrijdende kwesties, naleving van de netcodes en richtsnoeren, en het bijhouden van gegevens.
Het laatste hoofdstuk bevat de slotbepalingen en omvat artikelen over met name beschermingsmaatregelen, een gelijk speelveld, technische overeenkomsten, ontheffingen, de machtigingsprocedure, uitoefening van bevoegdheidsdelegatie, de comitéprocedure, rapportage, intrekking, omzetting, inwerkingtreding en adressaten.
Bijlage 1 gaat over de minimumvoorschriften voor facturering en factureringsinformatie.
Bijlage 2 betreft slimme meters voor aardgas.
Bijlage 3 bevat een concordantietabel.
De voorgestelde herziene verordening bestaat uit vijf hoofdstukken met 69 artikelen.
Hoofdstuk 1 – Toepassingsgebied en definities
Dit hoofdstuk beschrijft het onderwerp en het toepassingsgebied van de voorschriften betreffende de doelstellingen van de energie-unie, het kader voor klimaat en energie, en consumenten. Het definieert ook de belangrijkste termen die in de voorgestelde verordening worden gebruikt.
Hoofdstuk 2 – Algemene regels voor de organisatie van de toegang tot markten en infrastructuur
Dit hoofdstuk regelt de algemene beginselen en de afzonderlijk gereguleerde activa, derdentoegangsdiensten, de marktbeoordeling voor hernieuwbare en koolstofarme gassen, beginselen inzake de mechanismen voor capaciteitsallocatie en de procedure voor congestiebeheer, het verhandelen van capaciteitsrechten, balanceringsregels en tarieven voor onbalans, certificering en samenwerking met de transmissiesysteembeheerders.
Hoofdstuk 3 – Nettoegang
Dit hoofdstuk gaat in op de tarieven voor de toegang tot netten, en kortingen.
Hoofdstuk 4 – Transmissie, opslag, LNG- en waterstofterminalsysteemexploitatie
Dit hoofdstuk beschrijft de bepalingen inzake vaste capaciteit voor hernieuwbare en koolstofarme gassen, grensoverschrijdende coördinatie inzake gaskwaliteit, bijmenging van waterstof, het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor gas, toezicht door ACER, regulerende instanties, raadplegingen, kosten, regionale samenwerking, TYNDP, transparantievereisten en het bijhouden van gegevens.
Hoofdstuk 5 – Distributiesysteembeheer
Dit hoofdstuk regelt de voorschriften inzake vaste capaciteit voor hernieuwbare en koolstofarme gassen, samenwerking tussen DSB’s en TSB’s, transparantievereisten en de Europese entiteit van distributiesysteembeheerders. Het omvat procedures en taken.
Hoofdstuk 6 – Toegang tot specifieke waterstofnetten
Dit hoofdstuk gaat in op grensoverschrijdende coördinatie inzake waterstofkwaliteit, het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor waterstof en zijn taken, TYNDP voor waterstof, kosten, raadplegingen, toezicht door ACER, regionale samenwerking, en transparantievereisten.
Hoofdstuk 7 – Netcodes en richtsnoeren
Dit hoofdstuk beschrijft de bepalingen inzake de vaststelling van netcodes en richtsnoeren, de opstelling van netcodes, wijzigingen van de netcodes, richtsnoeren, het recht van de lidstaten om nadere maatregelen te treffen, informatieverschaffing, vertrouwelijkheid en sancties. Alle drie de regels zijn aangepast aan waterstof.
Dit hoofdstuk bevat slotbepalingen en omvat artikelen over nieuwe aardgas- en waterstofinfrastructuur, de comitéprocedure, uitzonderingen, ontheffingen, de uitoefening van bevoegdheidsdelegatie, wijzigingen van de voorschriften, wijzigingen om de verordening betreffende de veiligstelling van de gasleveringszekerheid uit te breiden tot hernieuwbare en koolstofarme gassen en maatregelen inzake cyberbeveiliging, solidariteit en opslag, intrekking en inwerkingtreding.
Bijlage 1 bevat richtsnoeren.
Bijlage 2 bevat een concordantietabel.
nieuw