Toelichting bij COM(2021)752 - Voorlopige noodmaatregelen ten gunste van Letland, Litouwen en Polen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)752 - Voorlopige noodmaatregelen ten gunste van Letland, Litouwen en Polen. |
|---|---|
| bron | COM(2021)752   |
| datum | 01-12-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
Inhoudsopgave
Activering van artikel 78, lid 3, VWEU als reactie op de instrumentalisering van migranten aan de buitengrenzen
Op 21 en 22 oktober 2021 heeft de Europese Raad conclusies aangenomen waarin hij onderstreepte niet te zullen aanvaarden dat derde landen migranten voor politieke doeleinden gebruiken. De leiders zegden toe zich te zullen blijven verzetten tegen de huidige hybride aanval door het Belarussische regime. Voorts herinnerden zij eraan dat voor daadwerkelijke terugkeer en voor de volledige uitvoering van overnameovereenkomsten en -regelingen moet worden gezorgd, door de nodige hefbomen te gebruiken. Zij verklaarden dat de Europese Unie vastberaden voor doeltreffende controle van haar buitengrenzen zal blijven zorgen. In dat verband verzocht de Europese Raad de Commissie alle nodige wijzigingen van het EU-rechtskader, alsook met toereikende financiële middelen ondersteunde concrete maatregelen voor te stellen, om te zorgen voor een onmiddellijke en gepaste reactie met inachtneming van het EU-recht en internationale verplichtingen, inclusief de grondrechten.
Aangezien Letland, Litouwen en Polen in een noodsituatie zijn terechtgekomen ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen, die door Belarus voor politieke doeleinden worden gebruikt, stelt de Commissie als een van de beoogde concrete maatregelen voor voorlopige noodmaatregelen te nemen op basis van artikel 78, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het is ook een antwoord op het verzoek van de getroffen lidstaten om een beroep te kunnen doen op voorlopige maatregelen om de noodsituatie aan de buitengrenzen van de EU doeltreffend aan te pakken. Dit is dus een reactie op de hybride aanval op de EU als geheel.
Belarus heeft de Unie, en met name Letland, Litouwen en Polen, uitgedaagd door acties die hebben geleid tot een ongekende toename van het aantal irreguliere grensoverschrijdingen vanuit Belarus. De afgelopen jaren werden vrijwel geen pogingen ondernomen om de buitengrenzen van de EU illegaal vanuit Belarus over te steken, maar sinds de zomer van 2021 is het aantal illegale grensoverschrijdingen gestaag toegenomen. Deze acties vormen een hybride aanval die neerkomt op een vastberaden poging om een langdurig aanhoudende crisis te creëren, in het kader van een bredere georkestreerde inspanning om de Europese Unie te destabiliseren en de samenleving en belangrijke instanties te ondermijnen. Deze acties vormen een reële bedreiging en actueel gevaar voor de veiligheid van de Unie.
Dit voorstel heeft als doel Letland, Litouwen en Polen te ondersteunen door te voorzien in de maatregelen en operationele steun die nodig zijn om de aankomst van personen die door Belarus worden geinstumentaliseerd, op een humane, ordelijke en waardige wijze en met volledige eerbiediging van de grondrechten te beheren. Het voorstel vormt een aanvulling op de diplomatieke inspanningen van de Unie en andere maatregelen die zij heeft genomen om op deze hybride aanval te reageren.
Deze instrumentalisering van migranten door Belarus heeft geresulteerd in een ernstige situatie voor deze mensen in de grensregio tussen de Europese Unie en Belarus. Door het optreden van Belarus is een humanitaire crisis ontstaan, die reeds een aantal doden tot gevolg heeft gehad. Belarus is primair verantwoordelijk voor de aanpak van deze crisis. Het land moet zich houden aan het Verdrag van Genève en het beginsel van non-refoulement, en het heeft zich aangesloten bij het mondiaal pact. Daarom moet Belarus, terwijl de EU doorgaat met het bijdragen aan humanitaire hulp voor hulpbehoevenden op Belarussisch grondgebied, voor adequate bescherming zorgen van de vluchtelingen op zijn grondgebied en daartoe samenwerken met de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM). De Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden werken zeer nauw samen met de Verenigde Naties en de gespecialiseerde agentschappen daarvan en met relevante mensenrechtenorganisaties, teneinde te voorkomen dat deze humanitaire crisis zich verder ontwikkelt, mede in het licht van de verslechterende weersomstandigheden.
Als gevolg van deze instrumentalisering zijn tot 21 november 2021 7 831 onderdanen van derde landen vanuit Belarus op ongeoorloofde wijze het grondgebied van Letland, Litouwen en Polen binnengekomen, tegenover 257 in het hele jaar 2020. Bovendien werden in Litouwen 2 676 asielaanvragen ingediend, in Letland 579 en in Polen 6 730. Voorts hebben de drie lidstaten 42 741 pogingen voorkomen om de grens over te steken. Het is moeilijk een exacte schatting te geven, maar mogelijk zijn momenteel nog eens 10 000 migranten in Belarus gestrand, en komen er dagelijks nog meer aan.
Als gevolg daarvan hebben Letland, Litouwen en Polen de noodtoestand afgekondigd. Ondanks alle inspanningen van de Unie en de lidstaten is de situatie verder verslechterd. Onderdanen van derde landen blijven proberen vanuit Belarus het grondgebied van Letland, Litouwen en Polen binnen te komen en ondanks de huidige verbetering blijft de situatie zeer onstabiel.
Na de kennisgeving van Litouwen in juni heeft de Commissie een mechanisme voor regelmatige monitoring opgezet via het EU-netwerk voor paraatheid en crisisbeheersing op het gebied van migratie (het “blauwdruknetwerk”), overeenkomstig Aanbeveling (EU) 2020/1366 van de Commissie van 23 september 2020 over een EU-mechanisme voor paraatheid en crisisbeheer in verband met migratie 1 . Binnen dit kader hebben de getroffen lidstaten, de Europese Dienst voor extern optreden, relevante EU-agentschappen en diensten van de Commissie gegevens, informatie en inzichten uitgewisseld, waarover regelmatig verslag wordt uitgebracht.
De Europese Unie steunt de lidstaten waarop het Belarussische regime het vizier richt. Sinds het begin van de crisis heeft de Commissie gewerkt aan de operationalisering van de solidariteit van de Unie met Letland, Litouwen en Polen, en in juli heeft zij Litouwen 36 miljoen EUR financiële noodhulp verleend. Naast de 360 miljoen EUR die voor deze financiële periode in het kader van het Instrument voor grensbeheer en visa (BMVI) voor deze lidstaten is uitgetrokken, heeft de Commissie ook een extra verhoging van ongeveer 200 miljoen EUR beschikbaar gesteld voor 2021 en 2022.
Daarnaast heeft Litouwen op 15 juli 2021 het EU-mechanisme voor civiele bescherming geactiveerd en heeft de Commissie de bijstand van 19 lidstaten gecoördineerd. Via dat mechanisme heeft Litouwen tenten, bedden, verwarmingssystemen en andere zaken ontvangen die van cruciaal belang zijn om te voorzien in de behoeften van de migranten die zich op Litouws grondgebied bevinden. Deze optie blijft staat ook nog open voor Letland en Polen.
Een ander belangrijk aspect is de operationele steun van EU-agentschappen. Op verzoek van Litouwen heeft de EU vanaf het begin van deze crisis onmiddellijk bijstand verleend. Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) heeft operationele steun verleend aan Letland en Litouwen om hen te helpen het hoofd te bieden aan de situatie van instrumentalisering. Het EASO heeft met name bijstand verleend bij de behandeling van asielaanvragen, opvangbeheer en vertolking. Het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) en Europol hebben ook steun verleend aan de lidstaten die om hun bijstand hebben verzocht. De EU-agentschappen hebben met name deskundigen ingezet om grenstoezicht en inlichtingenmaatregelen uit te voeren en hebben zich ingezet om de terugkeercapaciteit te versterken en terugkeeroperaties uit te voeren. Deze steun heeft al geleid tot een aanzienlijk aantal terugkeeroperaties. De steun bestaat momenteel in meer dan 111 grenswachters, meer dan 82 asieldeskundigen en twee gastfunctionarissen van Europol. De agentschappen kunnen nu doorgaan met het opvoeren van de operationele steun en het is belangrijk dat de drie lidstaten deze steun ten volle benutten.
Deze financiële en operationele steun is onderbouwd door maatregelen in het kader van het buitenlands beleid die gericht zijn op het aanpakken van de instrumentalisering van migranten en het beperken van de aankomsten, en die zijn genomen in het kader van de aanhoudende patstelling met Belarus na de frauduleuze presidentsverkiezingen van augustus 2020, gevolgd door de brede en toenemende repressie door het regime-Loekasjenko van zijn eigen bevolking en de gedwongen landing van de vlucht van Ryanair. Naast het uitgebreide pakket economische en financiële sancties en het verbod op vluchten door het EU-luchtruim en op toegang tot EU-luchthavens voor Belarussische luchtvaartmaatschappijen als reactie op de frauduleuze verkiezingen en het omleiden van de Ryanairvlucht, heeft de Unie aanvullende maatregelen genomen als specifiek antwoord op de instrumentalisering van migranten door Belarus. Op 9 november 2021 heeft de Raad het Commissievoorstel tot gedeeltelijke opschorting van de visumversoepelingsovereenkomst tussen de EU en Belarus aangenomen. Op 15 november 2021 heeft de Raad de sanctieregeling van de EU ten aanzien van Belarus gewijzigd. De sancties richten zich nu ook op personen en entiteiten die activiteiten organiseren of meewerken aan activiteiten die ertoe bijdragen dat mensen illegaal de EU-grenzen overschrijden. De Raad heeft ook een politiek akkoord bereikt over een vijfde sanctielijst. Op 23 november 2021 heeft de Commissie een voorstel ingediend ter voorkoming en beperking van de activiteiten van transportondernemingen die zich inlaten met mensensmokkel of mensenhandel naar de EU, of deze faciliteren.
De Commissie, de hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en de lidstaten hebben ook intensieve diplomatieke inspanningen geleverd ten aanzien van de belangrijkste landen van herkomst en doorreis om verdere toestroom van onderdanen van deze landen via Belarus te voorkomen. Daarbij ging het onder meer om toenadering tot derde landen om desinformatie door Belarus tegen te gaan en steun te krijgen voor de terugkeer en overname van hun eigen onderdanen. De toenadering hield ook in dat directe contacten werden aangeknoopt met luchtvaartmaatschappijen en burgerluchtvaartautoriteiten om te zoeken naar manieren om niet-bonafide reizen naar Belarus te helpen tegengaan.
Deze maatregelen hebben snelle resultaten opgeleverd, maar de situatie aan de grens blijft zeer broos, aangezien Belarus migranten die aan de buitengrenzen van de Unie blijven aankomen, nog steeds instrumentaliseert. Waakzaamheid en paraatheid om snel op nieuwe ontwikkelingen te reageren, zijn van cruciaal belang.
De Unie moet de betrokken lidstaten niet alleen operationeel en financieel blijven bijstaan, maar moet hun ook voorzien van de juridische instrumenten die nodig zijn om snel te kunnen reageren ter verdediging van hun nationale veiligheid en die van de Unie. Deze maatregelen moeten een aanvulling vormen op de maatregelen die door de Unie en de betrokken lidstaten worden genomen. In het kader van artikel 78, lid 3, VWEU beschikt de Raad over een ruime discretionaire bevoegdheid bij de keuze van de maatregelen die hij neemt om snel en efficiënt op een bepaalde noodsituatie te reageren. Deze maatregelen kunnen meebewegen met en zich aanpassen aan de ontwikkelingen, mits zij hun voorlopige karakter behouden.
De in dit voorstel vervatte maatregelen stellen de betrokken lidstaten in staat de situatie op een gecontroleerde en doeltreffende manier te beheren, met volledige eerbiediging van de grondrechten en de internationale verplichtingen, zoals benadrukt in het verzoek van de Europese Raad aan de Commissie.
De bepalingen gaan verder dan die van Richtlijn 2013/32/EU inzake asielprocedures in geval van aankomst van een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen en zijn bedoeld om rekening te houden met de specifieke situatie van instrumentalisering van migranten, zonder afbreuk te doen aan het recht op asiel of het beginsel van non-refoulement.
De bepalingen van de richtlijn asielprocedures zijn niet bedoeld om situaties aan te pakken waarin de integriteit en veiligheid van de Unie worden bedreigd als gevolg van de instrumentalisering van migranten. Daarom voorziet dit voorstel in een tijdelijke noodprocedure voor migratie- en asielbeheer die is afgestemd op de behoeften van de betrokken lidstaten in de huidige situatie. De noodprocedure voor migratie- en asielbeheer en de andere maatregelen in dit besluit hebben tot doel de betrokken lidstaten te helpen de nodige stappen te ondernemen om doeltreffend te reageren op de vijandige acties van het derde land, in overeenstemming met de fundamentele waarden van de Unie.
Litouwen, Letland en Polen hebben de grensbewaking en andere grenscontrolemaatregelen aangescherpt om de integriteit en veiligheid van de Unie te beschermen. Daarnaast moeten zij de aankomst van onderdanen van derde landen aan hun grenzen beheren. Als onderdeel van deze maatregelen zijn deze lidstaten door de huidige omstandigheden gedwongen het aantal open grensdoorlaatposten te beperken en hebben zij een aanzienlijk aantal grenswachters langs de groene grens ingezet.
De in dit besluit vervatte maatregelen zijn van tijdelijke, buitengewone en uitzonderlijke aard en zullen grenscontrolemaatregelen aanvullen met specifieke maatregelen op het gebied van asiel en terugkeer. Gezien de huidige situatie en rekening houdend met het feit dat het gecoördineerde optreden van de Unie al resultaten is beginnen op te leveren wat het terugdringen van het aantal aankomsten betreft, moeten deze maatregelen gedurende een periode van zes maanden van toepassing zijn. Deze periode wordt voldoende geacht om de betrokken lidstaten in staat te stellen de uitzonderlijke situatie doeltreffend te beheren. Vóór het verstrijken van deze termijn van zes maanden zal de Commissie de situatie regelmatig opnieuw beoordelen en kan zij de Raad voorstellen de toepassing van de in dit voorstel vervatte maatregelen te verlengen of in te trekken.
De in dit voorstel vastgestelde noodprocedure voor migratie- en asielbeheer voorziet in specifieke procedurele bepalingen voor de registratie en indiening van verzoeken om internationale bescherming, langere registratietermijnen en de mogelijkheid om aan de grens of in de transitzone te beslissen over de ontvankelijkheid of de gegrondheid van alle verzoeken, behalve in gevallen waarin geen rekening kan worden gehouden met specifieke kwetsbaarheden. Het voorstel voorziet ook in specifieke bepalingen inzake terugkeer en materiële opvangvoorzieningen. Deze maatregelen gaan vergezeld van een reeks waarborgen. Wat alle andere aspecten betreft, is de richtlijn asielprocedures van toepassing, en met name wat betreft de waarborgen van hoofdstuk II.
Het voorstel bevat ook een hoofdstuk over operationele steun met het oog op een mogelijke intensivering van de steun door de EU-agentschappen op verzoek van de drie betrokken lidstaten.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel is volledig in overeenstemming met het in september 2020 aangenomen nieuwe migratie- en asielpact en de bijbehorende wetgevingsvoorstellen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel is in overeenstemming met de noodzaak om de druk van irreguliere aankomsten laag te houden en sterke buitengrenzen in stand te houden overeenkomstig de alomvattende aanpak van het nieuwe migratie- en asielpact. Het vormt een aanvulling op de Schengengrenscode en de komende Schengenhervorming, in het kader waarvan de Commissie voornemens is een permanent kader voor te stellen voor het aanpakken van mogelijke situaties van instrumentalisering waarmee de Unie in de toekomst nog te maken kan krijgen. Het is ook bedoeld om verdere verplaatsingen van irreguliere migranten en de pressie op het Schengengebied terug te dringen. Snelle en doeltreffende terugkeer en overname worden doeltreffend aangepakt in een situatie van instrumentalisering, in overeenstemming met de alomvattende aanpak van migratiebeheer in het nieuwe migratie- en asielpact. Het voorstel is ook in overeenstemming met het externe optreden van de Unie, dat onder meer beperkende maatregelen omvat, en moet parallel daarmee worden gebruikt. Het maakt deel uit van een uitgebreide reeks EU-maatregelen om de hybride aanval en de kunstmatige gecreëerde migratiedruk aan de EU-grenzen tegen te gaan.
2. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
Noodprocedure voor migratie- en asielbeheer aan de buitengrenzen
Als gevolg van een hybride aanval zijn Letland, Litouwen en Polen gedwongen het grensverkeer tot een minimum te beperken door het aantal open grensdoorlaatposten te beperken, teneinde illegale binnenkomst te voorkomen en hun nationale veiligheid en territoriale integriteit te beschermen.
Veel migranten zijn echter nog steeds gestrand op het grondgebied van de drie betrokken lidstaten en de situatie blijft onstabiel aan de Belarussische kant van de grens, waar nog steeds irreguliere migranten aankomen. Om te zorgen voor een aanpak die aansluit op de grenscontrolemaatregelen in de huidige noodsituatie, en Letland, Litouwen en Polen in staat te stellen niet alleen de huidige stromen, maar ook de mensen die zich reeds op hun grondgebied bevinden, te beheren, voorziet dit voorstel in een noodprocedure voor migratie- en asielbeheer ten aanzien van onderdanen van derde landen die worden aangehouden of gevonden in de nabijheid van de grens met Belarus na een illegale binnenkomst of na zich bij een grensdoorlaatpost te hebben gemeld.
(a)Asielprocedure aan de buitengrenzen
De belangrijkste kenmerken van deze procedure zijn:
·De betrokken lidstaten kunnen een asielaanvraag registreren en hebben de mogelijkheid te bepalen dat die alleen kan worden ingediend bij specifieke registratiepunten in de nabijheid van de grens, met inbegrip van de grensdoorlaatposten die daartoe zijn aangewezen
In het kader van deze procedure moeten de betrokken lidstaten kunnen eisen dat verzoeken om internationale bescherming worden geregistreerd en ingediend bij specifieke registratiepunten in de nabijheid van de grens, waaronder eventueel ook de grensdoorlaatposten die daartoe zijn aangewezen. Dit zou een ordelijker beheer van de stromen mogelijk maken en is ook in overeenstemming met de mogelijkheden die de richtlijn asielprocedures reeds biedt.
Volgens artikel 6, lid 3, van de richtlijn asielprocedures kan een lidstaat eisen dat verzoeken om internationale bescherming op een daartoe aangewezen plaats worden ingediend. In de richtlijn wordt echter niet bepaald waar de registratie moet plaatsvinden. Artikel 6, lid 1, van de richtlijn schrijft alleen voor dat wanneer een persoon een verzoek om internationale bescherming doet, dat verzoek moet worden geregistreerd. De lidstaten kunnen daartoe specifieke registratiepunten, waaronder grensdoorlaatposten, aanwijzen als plaats voor registratie en indiening van een verzoek om internationale bescherming. Overeenkomstig artikel 6, lid 2, zorgen de lidstaten ervoor dat verzoekers daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om het verzoek zo snel mogelijk in te dienen. Om die reden en om een daadwerkelijke en doeltreffende toegang tot de asielprocedure te waarborgen, moeten Letland, Litouwen en Polen ervoor zorgen dat er een voldoende aantal registratiepunten, met inbegrip van grensdoorlaatposten, voor dat doel worden aangewezen en geopend zijn, en dat de verzoekers informatie ontvangen over de locatie van de dichtstbijzijnde plaatsen waar hun verzoek kan worden ingediend.
·Registratietermijn verlengd tot maximaal vier weken
De specifieke asielprocedure aan de buitengrenzen bepaalt dat de registratietermijn voor verzoeken om internationale bescherming maximaal vier weken bedraagt (in tegenstelling tot de richtlijn asielprocedures, die voorziet in een termijn van drie of zes dagen, en in geval van massale toestroom in een termijn van maximaal 10 dagen).
Het is mogelijk dat Letland, Litouwen en Polen deze flexibiliteit nodig hebben om doeltreffend te kunnen reageren op de vijandige acties van Belarus en hen in staat te stellen de plotse instroom te beheren, gezien de instrumentalisering en de hybride aanval door Belarus.
Gezien de plotselinge en onvoorzienbare inmenging/interventie van Belarus moeten de betrokken lidstaten niet alleen de aankomst van onderdanen van derde landen aan hun grenzen beheren, maar ook middelen herbestemmen met het oog op de bescherming van hun territoriale integriteit. Als gevolg daarvan is het mogelijk dat de betrokken lidstaten tijd nodig hebben om hun middelen te reorganiseren en hun capaciteit te vergroten, onder meer met de steun van de EU-agentschappen.
Indien de lidstaten gebruikmaken van de langere registratietermijn, geven zij voorrang aan de registratie en de behandeling van verzoeken die waarschijnlijk gegrond zijn of die door minderjarigen en hun familieleden worden ingediend.
·Mogelijkheid om de versnelde procedure aan de grens toe te passen op alle verzoeken
In de huidige situatie moeten de maatregelen de betrokken lidstaten ondersteunen bij het beschermen van hun territoriale integriteit en het voorkomen van binnenkomst van personen die niet aan de toegangsvoorwaarden voldoen, en tegelijkertijd de grondrechten beschermen. De mogelijkheid om een verzoek aan de grens te behandelen zonder toegang tot het grondgebied toe te staan overeenkomstig artikel 43 van de richtlijn asielprocedures biedt dit soort bescherming, maar volgens de huidige regels kan de gegrondheid van verzoeken slechts in een beperkt aantal omstandigheden in een grensprocedure worden onderzocht. Hoewel dit onder bepaalde voorwaarden het geval kan zijn voor verzoekers die illegaal het grondgebied zijn binnengekomen, breidt dit besluit deze mogelijkheid uit tot alle verzoekers door geen enkele categorie verzoekers uit te sluiten.
Het voorstel biedt Letland, Litouwen en Polen de mogelijkheid om in het kader van de specifieke asielprocedure de versnelde grensprocedure toe te passen om te beslissen over de ontvankelijkheid en de gegrondheid van alle verzoeken, tenzij er geen adequate ondersteuning kan worden geboden aan verzoekers met specifieke gezondheidsproblemen. Door deze maatregel zal het voor Belarus moeilijker worden om onderdanen van derde landen op wie de grensprocedure niet kan worden toegepast, te instrumentaliseren. Zoals in de richtlijn asielprocedures en ook uitdrukkelijk in dit voorstel is bepaald, zijn tijdens de grensprocedure de basisbeginselen en waarborgen van hoofdstuk II van de richtlijn asielprocedures van toepassing om ervoor te zorgen dat de rechten van personen die om internationale bescherming verzoeken, worden beschermd, met behoud van het recht op asiel en eerbiediging van het beginsel van non-refoulement. Voorts voorziet het voorstel in de verplichte prioritering van gegronde claims en claims van gezinnen en kinderen.
Bovendien kunnen Letland, Litouwen en Polen de duur van de grensprocedure tot zestien weken verlengen. Een beslissing over het verzoek, met inbegrip van een eventueel beroep tegen een administratief besluit, moet binnen die zestien weken worden genomen. Net als bij de bovengenoemde verlenging van de registratietermijn kan een langere duur van de grensprocedure worden overwogen om de lidstaten te helpen met betrekking tot de instrumentalisering van migranten, gezien de aard en het plotselinge karakter van het optreden van Belarus. De betrokken lidstaten kunnen tijd nodig hebben om hun middelen te reorganiseren en hun capaciteit te vergroten, onder meer met de steun van de EU-agentschappen. Bovendien zal het aantal zaken dat in het kader van de grensprocedure moet worden behandeld, groter zijn dan onder normale omstandigheden (aangezien deze procedure in beginsel op alle verzoekers van toepassing kan zijn). Daarom zal de verlenging de lidstaat helpen om de fictie van niet-binnenkomst gedurende een langere periode toe te passen, zodat er meer flexibiliteit wordt geboden om het hoofd te bieden aan de toegenomen werklast.
Ook kunnen Letland, Litouwen en Polen de toepassing van de regels van artikel 46, lid 6, van de richtlijn asielprocedures, op grond waarvan de lidstaten de automatische opschortende werking van een beroep kunnen beperken, uitbreiden tot alle grensprocedures en in plaats daarvan een rechterlijke instantie de bevoegdheid verlenen om te beslissen of de verzoeker al dan niet op het grondgebied mag blijven, mits de waarborgen uit hoofde van artikel 46, leden 7 en 8, worden geëerbiedigd.
Gezien de waarborgen waarin de richtlijn asielprocedures en de richtlijn opvangvoorzieningen voorzien, moet bewaring van verzoekers, ook in het kader van de asielprocedure aan de grens, een laatste redmiddel zijn wanneer andere, toereikende, maar minder dwingende maatregelen in een specifiek geval niet kunnen worden toegepast. De asielprocedure houdt dus niet in dat verzoekers systematisch in bewaring worden gehouden. Om kwetsbare verzoekers in staat te stellen gebruik te maken van hun rechten, passen Letland, Litouwen en Polen de grensprocedure niet toe wanneer de gezondheidstoestand van de verzoeker niet waarborgt dat bij de behandeling van de aanvraag aan de grens of in transitzones de nodige ondersteuning wordt geboden.
b) Materiële opvangvoorzieningen – Mogelijkheid om alleen in basisbehoeften te voorzien
In een situatie van instrumentalisering, wanneer er sprake is van een plotselinge aankomst van onderdanen van derde landen, kan het voor de lidstaat moeilijk zijn ervoor te zorgen dat aan de materiële normen inzake opvangvoorzieningen wordt voldaan. Letland, Litouwen en Polen moeten er echter voor zorgen dat bij alle acties de elementaire humanitaire waarborgen in acht worden genomen, en aan onderdanen van derde landen op hun grondgebied bijvoorbeeld voedsel, water, kleding, adequate medische zorg, bijstand in geval van kwetsbaarheid en tijdelijk onderdak worden geboden, zoals ook door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is uiteengezet in recente beschikkingen tot het nemen van voorlopige maatregelen met betrekking tot deze lidstaten.
Artikel 18, lid 9, van de richtlijn opvangvoorzieningen biedt de lidstaten de mogelijkheid om, in naar behoren gemotiveerde gevallen en onder bepaalde voorwaarden, andere regels inzake materiële opvangvoorzieningen vast te stellen dan die waarin de richtlijn opvangvoorzieningen voorziet, mits in ieder geval de basisbehoeften worden gedekt. Dit voorstel breidt de mogelijkheid uit om in de huidige situatie van instrumentalisering van migranten andere materiële opvangvoorzieningen vast te stellen, mits de basisbehoeften worden gedekt, onder meer wat betreft tijdelijk onderdak, voedsel, water, kleding, adequate medische zorg en bijstand aan kwetsbare personen, met volledige eerbiediging van het recht op menselijke waardigheid.
Om Letland, Litouwen en Polen te helpen het hoofd te bieden aan de huidige instroom van onderdanen van derde landen, voorziet het voorstel in de mogelijkheid om af te wijken van de toepassing van Richtlijn 2008/115/EG ten aanzien van onderdanen van derde landen en staatlozen wier verzoek om internationale bescherming is afgewezen overeenkomstig de procedure van artikel 2 van dit voorstel. Met betrekking tot onderdanen van derde landen die geen internationale bescherming hebben aangevraagd, kan de bepaling van artikel 2, lid 2, punt a), van de terugkeerrichtlijn door Letland, Litouwen en Polen worden toegepast. De afwijking in artikel 3 van dit voorstel heeft tot doel een mechanisme in te stellen dat vergelijkbaar is met de uitzondering van artikel 2, lid 2, punt a), van de terugkeerrichtlijn, met name voor onderdanen van derde landen en staatlozen wier verzoek om internationale bescherming is afgewezen overeenkomstig de procedure van artikel 2 van dit voorstel.
Het voorstel zorgt ervoor dat er regelingen bestaan die het recht waarborgen om op een reële en doeltreffende manier om bescherming te verzoeken door ervoor te zorgen dat er voldoende plaatsen zijn waar asielzoekers formeel een asielaanvraag kunnen indienen. Om toegang tot de asielprocedure te waarborgen, moeten Letland, Litouwen en Polen onderdanen van derde landen of staatloze personen naar behoren en in een taal die de onderdaan van een derde land begrijpt of redelijkerwijs geacht wordt te begrijpen, informeren over de toegepaste maatregelen, de punten die toegankelijk zijn voor de registratie en indiening van een verzoek om internationale bescherming, met name de locatie van het dichtstbijzijnde punt waar zij een verzoek om internationale bescherming kunnen indienen, de mogelijkheid om de beslissing over het verzoek aan te vechten en de duur van de maatregelen.
Aangezien de gevolgen van de acties van Belarus gemakkelijk bredere gevolgen kunnen hebben (of zelfs tot doel hebben) voor naburige lidstaten en de Europese Unie, moet worden voorzien in de middelen voor het verlenen van steun op EU-niveau. Als Letland, Litouwen en Polen om steun van EU-agentschappen verzoeken, moeten de agentschappen prioriteit geven aan de operationele steun van deze agentschappen. Dit zou met name het geval zijn voor het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), dat kan helpen de aanvragen te registreren en te verwerken, te zorgen voor de screening van kwetsbare migranten en het management, het ontwerp en de invoering van adequate normen inzake opvangfaciliteiten te ondersteunen; of voor Frontex wat betreft de ondersteuning van grenscontroleactiviteiten, met inbegrip van screening- en terugkeeroperaties, of Europol wat betreft de verstrekking van inlichtingen.
Het voorstel bevat ook bepalingen over de samenwerking tussen de Commissie, de lidstaten en de EU-agentschappen, alsook over de verplichting voor de lidstaten om relevante gegevens en statistieken te blijven rapporteren via het EU-netwerk voor paraatheid en crisisbeheersing op het gebied van migratie, en voor de Commissie om de situatie regelmatig te beoordelen. Het bevat ook bepalingen over de personele werkingssfeer, waarbij ervoor wordt gezorgd dat op personen die vóór de vaststelling van dit besluit, maar wel in het kader van instrumentalisering zijn aangekomen en wier verzoek om internationale bescherming nog niet is geregistreerd of ten aanzien van wie de terugkeerprocedure nog niet is ingeleid, de bepalingen van het besluit van toepassing zijn. Dit zal de rechtszekerheid en voorspelbaarheid inzake de toepasselijke procedureregels voor deze onderdanen van derde landen waarborgen. Verschillende overwegingen hebben betrekking op de variabele geometrie met betrekking tot de deelname van Ierland en Denemarken aan dit besluit. De betrokken lidstaten zijn verplicht elke maatregel stop te zetten indien de noodsituatie niet langer bestaat.
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel omvat voorlopige maatregelen ten gunste van drie lidstaten (Letland, Litouwen en Polen) die worden geconfronteerd met een noodsituatie die wordt gekenmerkt door een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen als gevolg van een instrumentalisering van migranten. De noodzakelijke voorlopige ondersteuningsmaatregelen kunnen verder gaan dan maatregelen in het kader van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. De passende rechtsgrondslag voor de vaststelling van deze voorlopige maatregelen, na raadpleging van het Europees Parlement, door de Raad, is derhalve artikel 78, lid 3, VWEU.
Volgens de rechtspraak van het HvJ-EU 2 is het begrip “voorlopige maatregelen” in de zin van artikel 78, lid 3, VWEU ruim genoeg om alle voorlopige maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om doeltreffend en snel te reageren op een noodsituatie ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen, welke in dit geval wordt veroorzaakt door een instrumentalisering van migranten voor politieke doeleinden. Deze maatregelen kunnen in beginsel ook afwijken van bepalingen van wetgevingshandelingen. Over het algemeen beschikken de Commissie en de Raad over een ruime discretionaire bevoegdheid bij de keuze van de maatregelen die zij nemen om snel en doeltreffend op een bepaalde noodsituatie te reageren. Deze maatregelen kunnen meebewegen met en zich aanpassen aan de ontwikkelingen, mits zij hun voorlopige karakter behouden 3 .
Daarom bevat het voorstel, in overeenstemming met deze jurisprudentie, specifieke voorlopige maatregelen op de gebieden die vallen onder de richtlijn asielprocedures (inzake registratie, formele indiening en de grensprocedure), de richtlijn opvangvoorzieningen en de terugkeerrichtlijn, naast de nodige waarborgen ter eerbiediging van de grondrechten, en operationele steunmaatregelen van de agentschappen van de Europese Unie ten behoeve van en op verzoek van de betrokken lidstaten.
• Subsidiariteit
Titel V van het VWEU over de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht verleent de Europese Unie bepaalde bevoegdheden op dit gebied. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, te weten indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Europese Unie kunnen worden verwezenlijkt.
Een situatie waarin de territoriale integriteit en veiligheid van de lidstaten in gevaar zijn door de plotselinge aankomst van onderdanen van derde landen als gevolg van het feit dat een derde land actief betrokken is bij het faciliteren van de aankomst van die onderdanen, moet worden beschouwd als een situatie die gevolgen heeft voor de EU als geheel en daarom om EU-oplossingen en EU-steun vraagt. Alle lidstaten moeten snel reageren en steun verzamelen voor de betrokken lidstaat.
Voor de verwezenlijking van deze doelstellingen is actie op EU-niveau vereist, aangezien zij van nature grensoverschrijdend zijn. Het is duidelijk dat een gemeenschappelijk probleem een gemeenschappelijke EU-aanpak vereist en dat maatregelen van individuele lidstaten daarvoor niet volstaan.
Zo’n gemeenschappelijke aanpak kan derhalve niet voldoende door iedere lidstaat afzonderlijk worden verwezenlijkt en kan vanwege de omvang en de gevolgen van dit voorgestelde besluit beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt. Daarom moet de Unie optreden en kan zij maatregelen nemen, overeenkomstig het in artikel 5, lid 3, VEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel.
• Evenredigheid
Overeenkomstig het in artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde evenredigheidsbeginsel worden in dit voorstel voor een besluit de precieze voorwaarden vastgesteld waaronder specifieke asielprocedurevoorschriften kunnen worden toegepast, alsook de werkingssfeer en de termijn voor de toepassing van dergelijke voorschriften en de nodige waarborgen vastgesteld.
Alle elementen van de voorgestelde maatregelen om het hoofd te bieden aan de specifieke situatie van instrumentalisering van migranten zijn beperkt tot wat nodig is om te bewerkstelligen dat de lidstaten de situatie ordelijk en doeltreffend kunnen beheren en tegelijkertijd ervoor zorgen dat verzoekers op het gebied van rechten en waarborgen gelijk worden behandeld. De duur van deze maatregelen is ook beperkt tot wat strikt noodzakelijk is om de betrokken lidstaten in staat te stellen de situatie aan te pakken die hun veiligheid of territoriale integriteit in gevaar brengt.
Het voorstel voorziet in waarborgen voor de toepassing van de afwijkingen. Deze maatregelen worden voorgesteld samen met andere maatregelen en op een moment waarop maatregelen op het gebied van buitenlands beleid vruchten beginnen af te werpen, om de betrokken lidstaten te helpen de situatie te beheersen, met name gezien het grote aantal onderdanen van derde landen dat nog steeds uit Belarus in deze drie lidstaten aankomt en het feit dat er nog steeds een aanzienlijk aantal migranten aan de grens tussen de EU en Belarus vastzit. De Commissie stelt deze maatregelen voor vanwege hun dringend karakter en als maatregelen van buitengewone en uitzonderlijke aard en beperkte duur.
De specifieke maatregelen zijn wat de door de richtlijn asielprocedures en de terugkeerrichtlijn geregelde aspecten betreft, evenredig, en kennen een aantal waarborgen die zorgen voor een evenwicht tussen de onmiddellijke behoeften van de betrokken lidstaten met het oog op het beheer van de situatie van instrumentalisering en de noodzakelijke bescherming van de onderdanen van derde landen die als instrument worden gebruikt.
• Keuze van het instrument
Artikel 78, lid 3, VWEU vereist als rechtsgrondslag voor dit voorstel een besluit van de Raad, na raadpleging van het Europees Parlement.
• Grondrechten
Dit voorstel is in overeenstemming met de grondrechten en met de beginselen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden erkend, alsook met de uit het internationaal recht voortvloeiende verplichtingen.
Het kader waarin dit besluit voorziet, wordt toegepast met volledige inachtneming van de in het Handvest erkende grondrechten, met inbegrip van het recht op menselijke waardigheid (artikel 1), het verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen (artikel 4), het recht op vrijheid en veiligheid (artikel 6), het recht op asiel (artikel 18), het verbod van collectieve uitzetting en de bescherming tegen refoulement (artikel 19, leden 1 en 2), het recht op non-discriminatie (artikel 21), het beginsel van gelijkheid van mannen en vrouwen (artikel 23), de rechten van het kind (artikel 24) en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte (artikel 47). In dit voorstel wordt ten volle rekening gehouden met de bijzondere behoeften van kwetsbare personen. De waarborgen voor kinderen en kwetsbare personen in de richtlijn opvangvoorzieningen (Richtlijn 2013/33/EU) moeten voor de bevoegde autoriteiten vooropstaan.
Het recht op vrijheid en bewegingsvrijheid wordt beschermd: indien in het kader van de grensprocedure bij asiel of op het gebied van terugkeer gebruik wordt gemaakt van bewaring, mogen de desbetreffende regels slechts binnen een strikt gereglementeerd kader en voor een beperkte tijd worden toegepast. Op grond van artikel 26, lid 1, van de richtlijn asielprocedures mogen de lidstaten een persoon niet in bewaring houden uitsluitend omdat hij een verzoeker is. Dezelfde bepaling verwijst naar artikel 8 van de richtlijn opvangvoorzieningen voor de gronden voor en de voorwaarden met betrekking tot bewaring. Overeenkomstig artikel 8, lid 3, punt c), van de richtlijn opvangvoorzieningen kan een verzoeker in bewaring worden gehouden om in het kader van een procedure een beslissing te nemen over diens recht om het grondgebied te betreden. Artikel 8, lid 2, bepaalt ook dat de lidstaten een verzoeker alleen in bewaring mogen houden wanneer andere, minder dwingende maatregelen – zoals beperkingen van de bewegingsvrijheid op grond van artikel 7 – niet effectief kunnen worden toegepast.
Het beginsel van non-refoulement, dat is neergelegd in artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag van 1951 en artikel 19 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, wordt ook geëerbiedigd wanneer afwijkingen van de terugkeerrichtlijn worden toegepast. In het voorstel wordt uitdrukkelijk herinnerd aan de verplichting van de lidstaten om dit beginsel altijd in acht te nemen bij het nakomen van hun verplichting om de grenzen te controleren. Eerbiediging van het beginsel van non-refoulement omvat een beoordeling of er een risico bestaat op vervolging, foltering of onmenselijke of vernederende behandeling, of een risico op kettinguitwijzingen.
Wat de toepassing van de grensprocedure bij asiel en de afwijking van de terugkeerrichtlijn betreft, blijven de basisbeginselen en waarborgen van de richtlijn asielprocedures, de richtlijn opvangvoorzieningen en de terugkeerrichtlijn van toepassing op verzoekers die onder de grensprocedure vallen. Voorts voorziet het voorstel in de verplichte prioritering van gegronde claims en claims van gezinnen en kinderen. Het is in het belang van deze verzoekers dat op hun asielaanvraag zo spoedig mogelijk een beslissing wordt genomen. Het voorstel waarborgt het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en zorgt ervoor dat de rechter de bevoegdheid heeft om te beslissen of de verzoeker al dan niet op het grondgebied van de lidstaat mag blijven in afwachting van een beslissing op een beroep en dat een verzoeker er naar behoren van verzekerd kan zijn dat hij dergelijke verzoeken bij de rechter kan indienen.
3. RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN
• Empirisch onderbouwde beleidsvorming
Het voorstel is met spoed opgesteld. Het kan steunen op de werkzaamheden ter voorbereiding van het voorstel inzake crisis- en overmachtsituaties in het kader van het nieuwe migratie- en asielpact en op informatie die belanghebbenden tijdens het raadplegingsproces sinds het begin van de hybride bedreiging in de zomer van 2021 hebben verstrekt.
• Raadpleging van belanghebbenden en bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Sinds de situatie van een hybride bedreiging zich in de zomer van 2021 begon te ontwikkelen, heeft de Commissie alle relevante belanghebbenden geraadpleegd over de wijze waarop met de situatie moet worden omgegaan. De lidstaten die betrokken zijn bij de huidige instrumentalisering, met name Litouwen, hebben concrete wetgevingsinitiatieven voorgesteld die volgens hen de situatie adequaat zouden aanpakken. In dit voorstel wordt rekening gehouden met een aantal van deze suggesties. De Commissie ontmoette en wisselde brieven uit met internationale en niet-gouvernementele organisaties, die de situatie hebben beoordeeld en een passende reactie hebben voorgesteld. De Commissie heeft Polen en Litouwen verschillende keren bezocht, zowel op politiek als op technisch niveau. Tijdens deze bezoeken heeft de Commissie, afgezien van de ontmoetingen met de nationale autoriteiten, informatie verzameld bij de nationale afdelingen van het UNHCR en de IOM en bij nationale niet-gouvernementele mensenrechtenorganisaties die migranten in de grensregio’s ondersteunen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Aangezien de aard van dit voorstel verband houdt met de instrumentalisering van migranten, is het niet mogelijk om vooraf de mogelijke budgettaire gevolgen te ramen. Het zal worden ondergebracht binnen de begroting van de bestaande financieringsinstrumenten van de EU voor de periode 2014-2020 en 2021-2027 op het gebied van migratie, asiel en grensbeheer. Indien bij wijze van uitzondering noodzakelijk, kan, als de situatie verder verslechtert, gebruik worden gemaakt van de flexibiliteitsmechanismen in het kader van het MFK 2021-2027. De Europese Commissie en de lidstaten hebben de financiële behoeften die voortvloeien uit de situatie aan de buitengrenzen met Belarus regelmatig besproken. Als gevolg daarvan heeft de Europese Commissie dit najaar noodhulp verleend aan Litouwen, terwijl Litouwen, Letland en Polen maatregelen hebben genomen om (niet-bestede) middelen in het kader van hun nationale programma’s voor 2014-2020 van deze financieringsinstrumenten te verschuiven. In dit verband zal, naast de 360 miljoen euro die voor deze financiële periode voor deze lidstaten is uitgetrokken in het kader van het BMVI, voor 2021 en 2022 nog eens ongeveer 200 miljoen euro beschikbaar zijn binnen bestaande middelen, met name de thematische faciliteit van het BMVI. Een voortdurende regelmatige dialoog zal het mogelijk maken optimaal gebruik te maken van de beschikbare middelen in het kader van deze instrumenten.
Om bovengenoemde reden is het niet mogelijk om vooraf de mogelijke budgettaire gevolgen voor de betrokken gedecentraliseerde agentschappen te ramen. Zij beschikken over enige flexibiliteit binnen hun bestaande begrotingen, maar afhankelijk van toekomstige ontwikkelingen en gezien het feit dat de middelen van de agentschappen beperkt zijn, is het niet uitgesloten dat een herschikking van middelen nodig kan zijn.
De financiële behoeften in dit voorstel zijn verenigbaar met het huidige meerjarig financieel kader en kunnen gepaard gaan met het gebruik van speciale instrumenten.
Wat de met de asielprocedure samenhangende aspecten betreft, brengt dit voorstel geen extra financiële of administratieve lasten voor de Unie met zich mee. Het heeft in dat verband dan ook geen gevolgen voor de begroting van de Unie.