EU wat betreft de prudentiële behandeling van bepaalde groepen van mondiaal systeemrelevante instellingen - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2021)665 - Wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 en Richtlijn 2014/59/EU wat betreft de prudentiële behandeling van bepaalde ...
bron	COM(2021)665
datum	27-10-2021

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad ¹ (de verordening kapitaalvereisten of “VKV”) legt, samen met Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad ² (de richtlijn kapitaalvereisten of “RKV”), het raamwerk vast voor het prudentiële toezicht op kredietinstellingen die binnen de Unie actief zijn. De VKV en de RKV zijn in de nasleep van de financiële crisis van 2008-2009 vastgesteld om instellingen die in de EU in de financiële sector actief zijn, veerkrachtiger te maken. Deze instrumenten waren grotendeels gebaseerd op internationale standaarden die zijn overeengekomen met de internationale partners van de EU, en met name het Bazelse Comité voor bankentoezicht (“BCBS”).

De VKV is nadien gewijzigd om de resterende zwakke punten in het toezichtraamwerk weg te werken en om een aantal nog onafgewerkte onderdelen van de hele hervorming van de financiële diensten uit te voeren die van essentieel belang zijn om instellingen veerkrachtig te maken. Een belangrijke doorbraak kwam er met het pakket maatregelen voor risicoreductie, dat op 20 mei 2019 door het Europees Parlement en de Raad is vastgesteld en op 7 juni 2019 in het Publicatieblad is bekendgemaakt. Dat pakket omvatte onder meer aanpassingen van het Unieraamwerk voor bankresolutie via Richtlijn (EU) 2019/879 van het Europees Parlement en de Raad ³ tot wijziging van Richtlijn 2014/59/EU ⁴ (richtlijn herstel en afwikkeling van banken of “BRRD”), Verordening (EU) 2019/877 van het Europees Parlement en de Raad ⁵ tot wijziging van Verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad ⁶ (verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme of “SMRR”) en Verordening (EU) 2019/876 van het Europees Parlement en de Raad ⁷ tot wijziging van de VKV. Met deze hervorming werd in de Unie de internationale norm inzake de totale verliesabsorberende capaciteit (“TLAC”) voor mondiaal systeemrelevante instellingen (“MSI’s”) ingevoerd die de Financial Stability Board (FSB) in november 2015 ⁸ had vastgesteld, en werd de toepassing van het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (“MREL”) voor alle in de Unie gevestigde instellingen aangescherpt.

Volgens de TLAC-norm moeten MSI’s een voldoende groot volume sterk verliesabsorberende (bail-inbare) passiva aanhouden, om bij afwikkeling voor een soepele en snelle verliesabsorptie en herkapitalisatie te kunnen zorgen. De omzetting van de TLAC-norm in Unierecht, met name via wijzigingen van de VKV, hield rekening met het bestaande instellingsspecifieke minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (MREL) zoals dat in de BRRD was vastgesteld ⁹ . Bovendien zijn beide reeksen voorschriften onderling nauw verweven, met name door kruisverwijzingen van de BRRD en de SRMR naar de VKV. Zo wordt bijvoorbeeld in de BRRD en SRMR voor het berekenen en weergeven van het MREL meestal de totale blootstellingsmaatstaf en het totaal van de risicoposten gehanteerd zoals die in de VKV worden berekend. Daarom moeten deze beide vereisten worden begrepen als aanvullende elementen van een gemeenschappelijk raamwerk ¹⁰ . Dat herziene raamwerk moet er beter voor zorgen dat de verliesabsorptie en de herkapitalisatie van banken via particuliere middelen plaatsvindt zodra deze instellingen in financiële moeilijkheden komen en vervolgens worden afgewikkeld. TLAC en MREL zijn dus van essentieel belang om bankencrises doeltreffend te beheren en het negatieve effect ervan op de financiële stabiliteit en overheidsfinanciën te verminderen. TLAC en de herziene MREL-voorschriften zijn in de Unie van toepassing geworden op, respectievelijk, 27 juni 2019 en 28 december 2020.

In lijn met internationale normen erkent het Unierecht zowel de Single Point of Entry (“SPE”)-afwikkelingsstrategie als de Multiple Points of Entry (“MPE”)-afwikkelingsstrategie ¹¹ . In de SPE-afwikkelingsstrategie wordt slechts één groepsentiteit – doorgaans de moederonderneming – afgewikkeld (“af te wikkelen entiteit”), terwijl voor de overige entiteiten – doorgaans operationele dochterondernemingen – geen afwikkelingsmaatregelen worden genomen. In plaats daarvan worden de verliezen van die dochterondernemingen overgedragen aan de af te wikkelen entiteit en wordt kapitaal gedownstreamed naar de dochteronderneming. Een en ander moet ervoor zorgen dat de dochterondernemingen soepel kunnen blijven functioneren nadat zij het point of non-viability (PoNV) hebben bereikt. Iedere af te wikkelen entiteit vormt samen met de dochterondernemingen die daartoe behoren en die zelf geen af te wikkelen entiteiten zijn, een “af te wikkelen groep”. In de MPE-afwikkelingsstrategie kan meer dan één entiteit van de bankgroep worden afgewikkeld. Bijgevolg kan er binnen de bankgroep meer dan één af te wikkelen entiteit – en dus meer dan één af te wikkelen groep – bestaan. Het achterliggende beginsel van de MPE-afwikkelingsbenadering is de afwikkeling van een af te wikkelen groep op een haalbare en geloofwaardige wijze te laten verlopen zonder dat de afwikkelbaarheid van andere af te wikkelen entiteiten en af te wikkelen groepen binnen dezelfde geconsolideerde bankgroep wordt aangetast.

Het herziene raamwerk voor de afwikkeling van banken bepaalt dat het MREL voor af te wikkelen entiteiten op het geconsolideerde niveau van een af te wikkelen groep (“extern MREL”) moet worden vastgesteld ¹² . Daarnaast legt dat raamwerk vast hoe de verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit moet worden toegewezen binnen de af te wikkelen groepen (“intern MREL”) ¹³ .

Volgens de BRRD moeten in de regel financiële instrumenten die voor het interne MREL in aanmerking komen, door de af te wikkelen entiteit worden gehouden, d.w.z. doorgaans de moederonderneming ¹⁴ . Die regel moet ervoor zorgen dat de verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van een dochteronderneming van haar moederonderneming komt, d.w.z. de af te wikkelen entiteit. Die moederonderneming kan voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten direct houden of indirect via andere entiteiten binnen dezelfde af te wikkelen groep (zie onderstaand schema). De mogelijkheid om instrumenten ook indirect – via intermediaire entiteiten – bij de moederonderneming te plaatsen, werd verantwoord door het feit dat de verplichting om het interne MREL in acht te nemen de bestaande financieringskanalen van bankgroepen niet onnodig moest veranderen wanneer de financiering voor het aantrekken van die instrumenten rond eigendomsketens is gestructureerd en aan de dochterondernemingen binnen de groep wordt uitgekeerd via intermediaire entiteiten – en niet rechtstreeks door uiteindelijke moederondernemingen (af te wikkelen entiteiten).

2. Schema: Plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten (direct of indirect)

Om de benadering van de indirecte plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten binnen af te wikkelen groepen – ook wel daisy-chain-benadering genoemd – operationeel te maken en om ervoor te zorgen dat deze uit prudentieel oogpunt deugdelijk is, hebben de medewetgevers opdracht gegeven aan de Europese Bankautoriteit (“EBA”) de om ontwerpen van technische reguleringsnormen (“RTS”) uit te werken en aan de Commissie om, op basis daarvan, een gedelegeerde handeling vast te stellen waarin een methodiek wordt vastgelegd voor dit soort indirecte uitgifte van in aanmerking komende instrumenten ¹⁵ . Volgens het mandaat in de BRRD moet die methodiek:

·een passende overdracht van verliezen van dochterondernemingen aan hun uiteindelijke moederonderneming (af te wikkelen entiteit) en een passende overdracht van kapitaal van die moederonderneming aan dochterondernemingen mogelijk maken;

·ervoor zorgen dat de verliesabsorptiecapaciteit van de dochteronderneming niet ook wordt meegeteld ten behoeve van de inachtneming van het interne MREL door de intermediaire moederonderneming; en

·ervoor zorgen dat de uitkomst ervan gelijkwaardig is aan die van een directe plaatsing bij de uiteindelijke moederonderneming (af te wikkelen entiteit) van door dochterondernemingen uitgegeven in aanmerking komende instrumenten.

Sinds begin 2020 werkt de EBA aan die ontwerp-RTS op basis van een aftrekkingsregeling, in lijn met de in de BRRD geformuleerde opdracht en de aanbevelingen in de betrokken internationale normen ¹⁶ . In de door de EBA ontwikkelde aftrekkingsregeling zouden voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten die door dochterondernemingen aan de af te wikkelen entiteit worden uitgegeven via een intermediaire moederonderneming, volledig moeten worden afgetrokken van het bedrag van de eigen interne MREL-capaciteit van de intermediaire moederonderneming. Die aftrekkingsbenadering gold als het meest consistent met de voorwaarden van de in de BRRD geformuleerde opdracht, en als benadering die zou bijdragen tot de operationalisering van het interne MREL-raamwerk ¹⁷ .

Over de door de EBA ontwikkelde methodiek heeft een publieke consultatie plaatsgevonden ¹⁸ . De feedback tijdens deze consultatie liet steun op hoofdlijnen zien voor de ontwerp-RTS, maar wees ook op diverse incoherenties tussen de vereisten van de in de BRRD vastgestelde delegatie en de bestaande prudentiële voorschriften uit de VKV. Daarom heeft de EBA op 25 januari 2021 in een brief aan de Europese Commissie ¹⁹ aangegeven dat de interacties tussen de BRRD en de VKV geen mogelijkheid boden voor een prudentiële behandeling die nodig is om het mandaat uit te voeren zoals oorspronkelijk de bedoeling was. Meer bepaald stipte de EBA aan dat de VKV niet de mogelijkheid bood om voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten af te trekken – en dus ook niet voor de toepassing van een geschikt risicogewicht van 0 % in alle voor het mandaat op grond van de BRRD relevante gevallen. Vergelijkbare probleempunten kwamen in beeld wat betreft het hefboomvereiste uit de VKV. Deze situatie zou, volgens de EBA, niet alleen tot incoherentie leiden tussen het prudentiële en het afwikkelingsraamwerk, maar zou ook ingaan tegen het vereiste van het BRRD-mandaat om tot een uitkomst te komen die gelijkwaardig is aan die van een directe plaatsing. De conclusie was dat de BRRD-vereisten niet konden worden vervuld zonder aanvullende voorschriften waarvoor niet met de RTS zou kunnen worden volstaan, maar die eerder in de niveau 1-tekst zouden moeten worden ingevuld.

Afgezien van de noodzaak om de indirecte plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten te operationaliseren, is nog een aantal probleempunten met betrekking tot afwikkeling in beeld gekomen sinds het herziene TLAC/MREL-raamwerk in 2019 van toepassing werd ²⁰ . Die kwesties houden vooral verband met de behandeling vanuit het toezicht van MSI-groepen met een MPE-afwikkelingsstrategie, daaronder begrepen MPE-groepen met dochterondernemingen in derde landen. Zo bepaalt de VKV momenteel niet of de diverse TLAC-aanpassingen ²¹ voor MSI’s met een MPE-afwikkelingsstrategie ook gelden voor de dochterondernemingen van een MSI die in een derde land zijn gevestigd. Daarnaast berust de formule ²² voor het berekenen van het TLAC/MREL-surplus van een dochteronderneming in het kader van de algemene aftrekkingsregeling voor MSI’s met een MPE-afwikkelingsstrategie uitsluitend op het risicogebaseerde TLAC/MREL-vereiste van de dochteronderneming, terwijl werd nagelaten om ook rekening te houden met het niet-risicogebaseerde TLAC/MREL. Andere probleempunten zijn onder meer bepaalde tegenstrijdigheden in de niveau 1-tekst, met name wat betreft de interactie tussen de bepalingen in de VKV en de BRRD ²³ die van belang zijn om mogelijke inconsistenties tussen SPE- en MPE-vereisten weg te werken. Ten slotte kwam een aantal probleempunten aan het licht wat betreft de criteria ²⁴ om instrumenten in aanmerking te laten komen voor de inachtneming van het interne TLAC-vereiste, hetgeen van belang is bij het aanpakken van het falen van EU-dochterondernemingen van mondiaal systeemrelevante instellingen (MSI’s) van buiten de EU.

Een aantal gerichte aanpassingen van specifieke afwikkelingsgerelateerde aspecten van de VKV is nodig om de hier geschetste probleempunten weg te werken. Met name de behandeling vanuit het toezicht van MSI-groepen met een MPE-afwikkelingsstrategie, daaronder begrepen MSI-groepen met dochterondernemingen in derde landen, moet beter worden afgestemd op de in de TLAC-norm geschetste behandeling. Dit zou er helpen voor zorgen dat in het geval van een afwikkeling iedere af te wikkelen entiteit en groep die tot die MSI’s behoort, kritische functies verder kan blijven uitoefenen zonder risico op besmetting. De voorgestelde wijzigingen zouden de algehele opzet van het raamwerk niet veranderen, maar zouden ervoor zorgen dat TLAC en MREL correct worden toegepast.

Allereerst moet een specifieke prudentiële behandeling van de indirecte plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten (daisy-chain-benadering) direct in de VKV worden geïntegreerd. De voorgestelde aanpassingen van de VKV zouden de geconstateerde incoherenties tussen de VKV en de BRRD, zoals die in de EBA-brief aan de Europese Commissie van 25 januari 2021 zijn geschetst, verhelpen. Meer bepaald zou de aftrekkingsregeling, die de EBA in het kader van de ontwerp-RTS op grond van de BRRD had ontwikkeld, direct in de VKV worden geïntegreerd. Dit moet ervoor zorgen dat de indirecte plaatsing van het interne MREL binnen af te wikkelen groepen met verschillende eigendomslagen correct functioneert, in lijn met het politieke akkoord dat is bereikt tijdens de onderhandelingen over Richtlijn (EU) 2019/879. Daarnaast moeten de herzieningen ervoor zorgen dat de behandeling van het bezit aan voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten afgestemd blijft op zowel het afwikkelings- als het prudentiële raamwerk, zodat de door de EBA ontwikkelde aftrekkingsmethodiek kan worden geoperationaliseerd en tegelijkertijd wordt vermeden dat een en ander resulteert in vermijdbare complexiteit bij de behandeling van die blootstellingen.

In de tweede plaats moeten de VKV-voorschriften over de vergelijking tussen de som van de daadwerkelijke TLAC-vereisten van alle af te wikkelen groepen binnen een MSI-groep met een MPE-afwikkelingsstrategie en het theoretische SPE-vereiste van die MSI-groep worden verduidelijkt ²⁵ . De voorgestelde aanpassingen zijn nodig om duidelijk te maken in hoeverre afwikkelingsautoriteiten de mogelijke incoherenties tussen SPE- en MPE-vereisten kunnen aanpakken. Dit zou gebeuren door de VKV-behandeling af te stemmen op die in het kader van de BRRD ²⁶ en de TLAC-norm ²⁷ .

In de derde plaats moet de formule voor het berekenen van het TLAC/MREL-surplus van een dochteronderneming in het kader van de algemene aftrekkingsregeling voor MSI’s met een MPE-afwikkelingsstrategie worden aangepast ²⁸ , zodat die formule rekening houdt met zowel de risicogebaseerde als de niet-risicogebaseerde TLAC/MREL-vereisten van de dochteronderneming, in aansluiting bij de TLAC-norm. Zo zou worden voorkomen dat het TLAC/MREL-surplus van een bepaalde dochteronderneming wordt overschat.

In de vierde plaats moeten bepaalde VKV-voorschriften voor MSI’s met een MPE-afwikkelingsstrategie worden verduidelijkt om rekening te kunnen houden met dochterondernemingen die buiten de Unie zijn gevestigd. Hiermee zou de VKV worden afgestemd op het overeenkomstige internationaal overeengekomen TLAC-beginsel, dat van toepassing is op dochterondernemingen die in alle FSB-jurisdicties zijn gevestigd.

In de vijfde plaats is in het kader van het vereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva die dochterondernemingen van wezenlijk belang van niet-EU-MSI’s zijn (“intern TLAC”), een aantal gerichte verduidelijkingen nodig zodat door die instellingen uitgegeven schuldinstrumenten kunnen voldoen aan alle criteria voor in aanmerking komende passiva-instrumenten. De reden voor deze aanpassing is dat momenteel de criteria voor in aanmerking komende passiva-instrumenten zijn gebaseerd op de aanname dat die instrumenten worden uitgegeven door een af te wikkelen entiteit – en niet door dochterondernemingen waarvoor een intern TLAC-vereiste geldt. Deze lacune zou worden gedicht door te verduidelijken dat de voorwaarden om in aanmerking te komen zoals die voor af te wikkelen entiteiten gelden, van overeenkomstige toepassing zijn op niet af te wikkelen entiteiten. Daardoor zouden die instellingen dan weer aan hun interne TLAC-vereiste kunnen voldoen met onder meer in aanmerking komende passiva, zoals oorspronkelijk door de medewetgevers was bedoeld ²⁹ .

Deze voorgestelde wijzigingen van de VKV kunnen een essentiële rol spelen bij het verbeteren van de afwikkelbaarheid van een instelling. Aangezien de overeenkomstige bepalingen al van toepassing zijn in de Unie, moeten de voorgestelde wijzigingen tijdig gebeuren. De noodzaak van een versnelde vaststelling is des te dringender omdat bankgroepen duidelijkheid over het daisy-chain-mechanisme verwachten om te kunnen beslissen hoe zij hun interne MREL-capaciteit het beste in stelling kunnen brengen tegen de termijn voor de algemene MREL-naleving die op 1 januari 2024 is bepaald, met bindende tussenliggende doelstellingen die tegen 1 januari 2022 moeten worden gehaald ³⁰ .

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Met het voorstel worden wijzigingen in bestaande wetgeving doorgevoerd. Deze wijzigingen stroken volledig met de bestaande beleidsbepalingen op het gebied van prudentiële en afwikkelingsvereisten voor instellingen. Het afwikkelingsraamwerk van de Unie moet ervoor zorgen dat de verliesabsorptie en herkapitalisatie van banken met particuliere middelen plaatsvindt zodra hun financiële situatie verslechtert en zij vervolgens worden afgewikkeld. Door indirecte plaatsing van intern MREL binnen af te wikkelen groepen te faciliteren, door de prudentiële behandeling van bankgroepen met een MPE-afwikkelingsstrategie beter af te stemmen op de TLAC-norm en door een aantal criteria om in aanmerking te komen voor de inachtneming van het interne TLAC-vereiste nader te bepalen, zal het voorstel de toepassing van de bestaande Unieregels verbeteren wat betreft het verzekeren van de afwikkelbaarheid van bankgroepen. Deze uitkomst strookt met en zal bijdragen aan het bereiken van de algemene doelstellingen van het Unieraamwerk voor de afwikkeling van banken: de financiële stabiliteit veilig stellen en de ondersteuning door belastingbetalers bij de afwikkeling van banken verminderen.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het voorstel voor een verordening draagt bij aan een passende toepassing van de ruimere herziening van de financiële Uniewetgeving die in 2016 is voorgesteld en in 2019 is vastgesteld (pakket maatregelen voor risicoreductie), die risico’s in de financiële sector moet terugdringen en tegelijk duurzame financiering van de economische bedrijvigheid moet bevorderen. Het voorstel is dus volledig in overeenstemming met de fundamentele EU‑doelstellingen om de financiële stabiliteit te bevorderen, de ondersteuning van de belastingbetalers bij de afwikkeling van banken te beperken en bij te dragen tot een duurzame financiering van de economie.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”), dezelfde rechtsgrondslag als die voor de handelingen die worden gewijzigd.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De doelstellingen van het voorstel voor een verordening zijn het aanvullen en wijzigen van reeds bestaande EU-wetgeving (de VKV en de BRRD) en kunnen dus het beste worden behaald op EU-niveau in plaats van met verschillende nationale initiatieven. De mogelijkheden van lidstaten om nationale maatregelen te treffen, zijn beperkt aangezien de VKV en de BRRD die kwesties al beregelen, en veranderingen op het nationale niveau in strijd zouden kunnen komen met Uniewetgeving die momenteel van kracht is.

De voorgestelde wijzigingen zouden een eenvormige toepassing van prudentiële vereisten en de convergentie van toezichtspraktijken verder bevorderen en zouden een gelijk speelveld borgen op de interne markt voor bankdiensten. Deze doelstellingen kunnen onvoldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt. Indien de Unie die aspecten niet meer zou beregelen, zouden op de interne markt voor bankdiensten uiteenlopende regelingen gaan gelden, hetgeen kan leiden tot compartimentering en de aantasting van het recent tot stand gekomen single rulebook in deze sector.

• Evenredigheid

Dit Unieoptreden is noodzakelijk om de doelstelling te behalen van het verbeteren van de toepassing van de bestaande Unievoorschriften wat betreft het garanderen van de afwikkelbaarheid van bankgroepen. De voorgestelde wijzigingen betreffen alleen bepaalde voorschriften in het prudentiële Unieraamwerk voor instellingen en zijn uitsluitend maatregelen om de vereisten voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva soepel te laten functioneren. Bovendien blijven de voorgestelde wijzigingen beperkt tot de kwesties die niet kunnen worden aangepakt binnen de discretionaire marge die de huidige regels laten.

• Keuze van het instrument

Voorgesteld wordt om de maatregelen uit te voeren door middel van een verordening tot wijziging van de VKV. De voorgestelde maatregelen wijzigen de bestaande voorschriften voor de toepassing van de vereisten voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva die in de VKV zijn vastgesteld. Daarom is een verordening een passend instrument voor het voorstel.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Dit voorstel gaat niet vergezeld van een aparte effectbeoordeling, aangezien dit voorstel de fundamentele aspecten van de VKV niet verandert, maar vooral inzet op het verduidelijken van de juridische verhouding tussen twee bestaande instrumenten van EU-recht – de VKV en de BRRD – door in de VKV rechtstreeks een specifieke behandeling op te nemen voor de indirecte plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten. Die verduidelijkingen zouden ervoor zorgen dat de beide sterk onderling verweven raamwerken grotendeels op elkaar afgestemd blijven. Daardoor zouden instellingen dan weer één set van het totaal van de risicoposten en de totale blootstellingsmaatstaf kunnen berekenen, rapporteren en openbaar maken ten behoeve van zowel de VKV als de BRRD, en zou zodoende een onnodige toename van complexiteit worden vermeden.

Bovendien is het effect van de maatregelen die met dit voorstel worden gewijzigd, reeds beoordeeld in het kader van de effectbeoordelingen voor Verordening (EU) 2019/879 en Richtlijn (EU) 2019/879. Dit omvat de mogelijke noodzaak om aanvullende voor MREL in aanmerking komende instrumenten uit te geven om aan het interne MREL te voldoen, zoals de medewetgevers dat hebben ingevoerd met de herziene BRRD. Het voorstel is grotendeels gebaseerd op de voorbereidende werkzaamheden van de EBA, met name wat betreft de ontwikkeling van technische reguleringsnormen over de indirecte plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten binnen af te wikkelen groepen. Het voorstel wil vooral onbedoelde gevolgen voor het bestaande TLAC/-MREL-raamwerk wegwerken die voorvloeien uit de voorschriften zoals die thans in de VKV zijn opgenomen.

De voorgestelde wijzigingen zouden een beperkt effect hebben op de regeldruk voor instellingen en hun kosten om hun interne operaties aan te passen, waarbij de meeste van de verwachte kosten zullen worden gecompenseerd doordat de benadering met een indirecte plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten binnen af te wikkelen groepen daardoor correct kan functioneren en, wat de betrokken instellingen betreft, door de voordelen in termen van een betere opneming van dochterondernemingen uit derde landen en door verder te bepalen hoe in het kader van het interne TLAC-vereiste uitgegeven instrumenten in aanmerking komen.

• Grondrechten

De Unie hecht aan hoge normen inzake de bescherming van grondrechten en is partij bij een ruim aantal mensenrechtenverdragen. In dit verband is het risico gering dat het voorstel een direct effect zal hebben op deze rechten, zoals die zijn opgesomd in de belangrijkste VN‑mensenrechtenverdragen, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat integrerend deel uitmaakt van de EU-Verdragen, en het Europees Verdrag van de rechten van de mens (EVRM).

Inhoudsopgave

Gevolgen voor de begroting
Schema: Plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten (direct of indirect)

1. Gevolgen voor de begroting

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Artikelsgewijze toelichting

Specifieke behandeling voor de indirecte plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten

Om het bij de onderhandelingen over Richtlijn (EU) 2019/879 bereikte politiek akkoord uit te voeren, wordt voorgesteld om de aftrekkingsregeling die de EBA heeft ontwikkeld in het kader van de ontwerp-RTS op grond van de BRRD, rechtstreeks in de VKV op te nemen. Het voorstel voor een verordening voert dus in artikel 72 sexies, lid 5, VKV een vereiste in dat intermediaire moederondernemingen in de eigendomsketen hun bezit aan voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten, met inbegrip van eigen vermogen, die zijn uitgegeven door hun dochterondernemingen die tot dezelfde af te wikkelen groep behoren, van hun eigen interne MREL-capaciteit het bedrag moeten aftrekken.

De invoering van een aftrekkingsregeling is noodzakelijk. Uit afwikkelingsoogpunt zorgt deze regeling voor een passende upstreaming van verliezen en downstreaming van kapitaal tussen af te wikkelen entiteiten en hun uiteindelijke dochterondernemingen, voorkomt zij dubbeltelling van de verliesabsorptiecapaciteit van de dochteronderneming ten behoeve van de inachtneming van het interne MREL door de intermediaire moederonderneming, en levert zij een uitkomst op die gelijkwaardig is aan die van een volledige directe plaatsing bij de af te wikkelen entiteiten van door hun uiteindelijke dochterondernemingen uitgegeven instrumenten. Daarnaast is de aftrekkingsregeling ook uit prudentieel oogpunt noodzakelijk, aangezien zonder dit soort regeling de individuele solvabiliteitsratio’s van intermediaire moederondernemingen hun daadwerkelijke verliesabsorptiecapaciteit niet passend en voorzichtig tot uiting zouden brengen, omdat die ratio’s ook de verliesabsorptiecapaciteit van hun dochterondernemingen zouden omvatten. Dit zou het correcte functioneren van de gekozen afwikkelingsstrategie in het gedrang kunnen brengen, aangezien de intermediaire moederonderneming niet alleen haar eigen verliesabsorptiecapaciteit zou kunnen gebruiken, maar ook die van haar dochteronderneming, voordat de intermediaire moederondernemingen of de dochteronderneming niet langer levensvatbaar zijn. De aftrekkingsbenadering zorgt ervoor dat de intermediaire moederondernemingen het beschikbare eigen vermogen alleen rapporteren voor zover dit verband houdt met de risico’s die aan hun eigen balans verbonden zijn. Daarnaast zou deze benadering kunnen bijdragen aan een tijdige toepassing van de beperkingen aan het overeenkomstig de artikelen artikel 141 en 141 ter VKV en artikel 16 bis BRRD maximaal uitkeerbare bedrag (M-MDA) en aan de conclusie dat de intermediaire moederonderneming niet langer levensvatbaar is.

De aftrekkingsregeling zou van toepassing zijn voor alle intermediaire moederondernemingen die in artikel 1, lid 1, punten b) tot en met d), BRRD bedoelde instellingen of entiteiten zijn en die het interne MREL zoals dat door de afwikkelingsautoriteit is vastgesteld in acht moeten nemen, ongeacht of zij deel uitmaken van MSI-groepen. Bijgevolg moeten ook de vermeldingen van in aanmerking komende passivabestanddelen worden begrepen als omvatten deze de passiva die in aanmerking komen om te voldoen aan het interne MREL overeenkomstig artikel 45 septies, lid 2, punt a), BRRD.

De aftrekkingsregeling is strikt beperkt tot intermediaire moederondernemingen in het kader van de indirecte plaatsing van interne MREL-instrumenten. Daarom hoeft artikel 49, lid 2, VKV alleen te worden gewijzigd wat betreft blootstellingen waarvoor de nieuwe behandeling uit artikel 72 sexies, lid 5, VKV geldt. Om bovendien te garanderen dat de nieuwe aftrekkingsregeling evenredig blijft, zullen instellingen in staat zijn om de mix van instrumenten te kiezen (eigen vermogen versus in aanmerking komende passiva) waarmee de intermediaire moederonderneming interne MREL-instrumenten van haar dochterondernemingen verwerft. Dit wordt bereikt door de aftrekkingen eerst toe te passen op de voorraad in aanmerking komende passiva van de intermediaire moederonderneming. Alleen wanneer het af te trekken bedrag groter zou zijn dan de voorraad in aanmerking komende passiva van de intermediaire moederonderneming, zouden de resterende aftrekkingen moeten worden toegepast op haar voorraad eigen vermogen voor prudentiële doeleinden, te beginnen met tier 2-bestanddelen (artikel 66, punt e), VKV) ³¹ . Praktisch gezien betekent dit dat de intermediaire moederonderneming aftrekkingen in verband met eigen vermogen volledig kan vermijden zolang zij voldoende voor het MREL in aanmerking komende passiva uitgeeft aan de af te wikkelen entiteit.

In sommige uitzonderlijke gevallen, met name wanneer het interne MREL en het interne TLAC niet op individuele maar op geconsolideerde basis worden toegepast ³² , kan een aftrekkingsregeling buitensporig zijn en eventueel een dubbel nadeel opleveren in het geval van de beoogde aftrekkingsbenadering op basis van het volledige bezit. In die situaties zou de intermediaire moederonderneming immers de verliezen van haar dochterondernemingen moeten absorberen en zou zij dus voldoende verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit moeten aanhouden voor het dekken van haar eigen behoeften, maar ook die van de dochterondernemingen in de consolidatiekring. Die gevallen worden dus vrijgesteld van de aftrekkingsregeling ³³ .

De indirecte plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten moet ervoor zorgen dat wanneer een dochteronderneming het point of non-viability (PoNV) bereikt, verliezen daadwerkelijk worden doorgegeven en dat de betrokken dochteronderneming wordt geherkapitaliseerd door de af te wikkelen entiteit. Zodoende worden die verliezen niet geacht te zijn geabsorbeerd door de intermediaire moederonderneming, die gewoon een vehikel wordt om die verliezen door te geven aan de af te wikkelen entiteit. Bijgevolg, en om ervoor te zorgen dat de uitkomst van de indirecte plaatsing gelijkwaardig is aan die van een volledige directe plaatsing zoals door de medewetgevers was bedoeld bij artikel 45 septies, lid 6, BRRD, gaat de aftrekkingsregeling vergezeld van de toepassing van een 0 % risicogewicht voor blootstellingen die onder die regeling vallen, en van een overeenkomstige uitsluiting van die blootstellingen van de voor de berekening van de hefboomratio gebruikte maatstaf voor de totale risicoblootstelling. Een en ander vindt zijn neerslag in artikel 113, lid 1, artikel 151, lid 1, artikel 429 bis, lid 1, VKV.

Dankzij de zo-even beschreven benadering kan de indirecte plaatsing van interne MREL-instrumenten verlopen overeenkomstig de door de medewetgevers tijdens de onderhandelingen over Richtlijn (EU) 2019/879 overeengekomen voorwaarden en zoals die ook tot uiting komen in het mandaat dat de EBA heeft gekregen. Voorts is die benadering eenvoudig, met name vergeleken met een scenario waarin de vereiste aftrekkingen alleen binnen het afwikkelingsraamwerk zouden worden toegepast. Door de in de beide, onderling sterk verweven raamwerken – de VKV en de BRRD – uiteengezette behandeling onderling afgestemd te houden, kunnen instellingen weer één set van het totaal van de risicoposten en de totale blootstellingsmaatstaf berekenen, rapporteren en openbaar maken ten behoeve van zowel de VKV als de BRRD, en zou zodoende een onnodige toename van complexiteit worden vermeden.

Aangezien de specifieke behandeling die de EBA in het kader van de ontwerp-RTS op grond van het mandaat in de BRRD heeft uitgewerkt, rechtstreeks in de VKV is geïntegreerd, is de RTS niet langer noodzakelijk. Bijgevolg wordt artikel 45 septies, lid 6, BRRD geschrapt.

Vergelijking tussen het theoretische SPE-vereiste en de som van de daadwerkelijke MPE-vereisten

Artikel 12 bis VKV bepaalt dat MSI-groepen met een MPE-afwikkelingsstrategie hun in artikel 92 bis, lid 1, punt a), VKV bedoelde TLAC-vereiste moeten berekenen in de theoretische aanname dat de groep volgens een SPE-afwikkelingsstrategie wordt afgewikkeld (theoretisch SPE-vereiste). Dat theoretische SPE-vereiste moet dan door de afwikkelingsautoriteiten worden vergeleken met de som van de daadwerkelijke TLAC-vereisten van elke af te wikkelen entiteit van die groep in een MPE-afwikkelingsstrategie (MPE-vereisten). De VKV-bepalingen wat betreft de gevolgen van die vergelijking zijn echter weinig coherent.

Meer bepaald bepaalt artikel 92 bis, lid 3, VKV thans dat ingeval het theoretische SPE-vereiste lager is dan de som van de daadwerkelijke MPE-vereisten, de afwikkelingsautoriteiten overeenkomstig artikel 45 quinquies, lid 4, en artikel 45 nonies, lid 2, BRRD kunnen handelen. Daarentegen is in artikel 12 bis, laatste alinea, VKV bepaald dat die autoriteiten in dat geval handelen. Evenzo bepaalt artikel 12 bis, tweede alinea, VKV thans dat, ingeval het theoretische SPE-vereiste hoger is dan de som van de daadwerkelijke MPE-vereisten, de afwikkelingsautoriteiten kunnen handelen, hetgeen in tegenspraak lijkt te zijn met artikel 45 nonies, lid 2, laatste alinea, BRRD. Volgens die laatste alinea mag de som van de daadwerkelijke MPE-vereisten ³⁴ nooit kleiner zijn dan de theoretische SPE-vereisten ³⁵ en maakt deze dus duidelijk dat in dat geval actie van de afwikkelingsautoriteiten verplicht is – en niet optioneel.

Tegen deze achtergrond is het voorstel om artikel 12 bis VKV te wijzigen om te verduidelijken dat, op basis van de in dat artikel uiteengezette berekening afwikkelingsautoriteiten steeds overeenkomstig artikel 45 quinquies, lid 4, en artikel 45 nonies, lid 2, BRRD moeten handelen. Artikel 92 bis, lid 3, VKV kan dus worden geschrapt. Hiermee verdwijnen de incoherenties uit de VKV, worden de VKV-bepalingen afgestemd op die van de BRRD en op de TLAC-norm, en wordt ervoor gezorgd dat aanvullende MREL-vereisten die de afwikkelingsautoriteit overeenkomstig artikel 45 quinquies, lid 1, punt b), BRRD vaststelt, steeds in aanmerking worden genomen.

Aftrekkingen van in aanmerking komende passivabestanddelen: niet-risicogebaseerde vereisten inzake eigen vermogen en in aanmerking komende passiva

Artikel 72 sexies VKV voorziet in een aftrekkingsregeling die rechtstreeks van toepassing is op MSI’s met een MPE-afwikkelingsstrategie. Dit is in overeenstemming met de TLAC-norm, die ervoor moet zorgen dat bij MSI-groepen met meer dan één af te wikkelen entiteit de verliesabsorptiecapaciteit van iedere af te wikkelen entiteit wordt berekend met uitsluiting van blootstellingen aan andere af te wikkelen entiteiten binnen dezelfde groep die met TLAC-instrumenten overeenstemmen. Die bepaling is bedoeld om het risico op besmetting binnen een MSI-groep zoveel mogelijk te beperken en ervoor te zorgen dat af te wikkelen entiteiten bij falen voldoende beschikbare verliesabsorptiecapaciteit hebben, die niet zou mogen verminderen door verliezen afkomstig van intragroepsbezit aan TLAC-instrumenten. Zonder die aftrekkingen zou het falen van een af te wikkelen entiteit binnen de MSI-groep leiden tot verliezen bij andere af te wikkelen entiteiten van die groep – en bijgevolg tot een vermindering van de verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van die af te wikkelen entiteiten.

De VKV voorziet in artikel 72 sexies, lid 4, ook in een uitzondering op die algemene aftrekkingsregeling. Die uitzondering houdt in dat de aftrekking van eigenvermogens- en in aanmerking komende passivabestanddelen die door een dochteronderneming zijn uitgegeven en door haar moederonderneming worden gehouden, op het niveau van de moederonderneming kan worden verlaagd indien het bedrag van die verlaging in plaats daarvan op het niveau van de dochteronderneming wordt afgetrokken van haar verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit.

Een van de voorwaarden om de aftrekkingen op het niveau van de moederonderneming te verminderen – en in plaats daarvan het bedrag van die vermindering op het niveau van de dochteronderneming af te trekken – is dat de betrokken dochteronderneming een surplus heeft wat betreft haar vereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva. Dat vereiste wordt uitgedrukt als een risicogebaseerde en een niet-risicogebaseerde ratio, overeenkomstig artikel 92 bis, lid 1, VKV en artikel 45, lid 2, BRRD. De formule in de VKV om het surplus van de dochteronderneming te berekenen, berust echter alleen op het risicogebaseerde vereiste. Dit kan dan weer leiden tot een overschatting van het surplus voor de dochterondernemingen waarvoor het niet-risicogebaseerde vereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva hoger is dan het betrokken risicogebaseerde vereiste.

Daarom is het voorstel om de formule in artikel 72 sexies, lid 4, VKV te wijzigen. In overeenstemming met de TLAC-norm zou die formule dan rekening houden met zowel de risicogebaseerde als de niet-risicogebaseerde vereisten voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva van de betrokken dochteronderneming.

Inachtneming van buiten de Unie gevestigde dochterondernemingen

Artikel 12 bis en artikel 72 sexies, lid 4, VKV handelen niet expliciet over dochterondernemingen die in een derde land zijn gevestigd. Voor EU-bankgroepen met een mondiale MPE-afwikkelingsstrategie is het dus misschien niet mogelijk om rekening te houden met dochterondernemingen die buiten de Unie zijn gevestigd. Dit kan bijvoorbeeld van belang zijn bij het vergelijken van de som van de daadwerkelijke MPE-vereisten met het theoretische SPE-vereiste op grond van artikel 12 bis VKV. Die vergelijking zou moet worden gemaakt tussen een theoretisch SPE-vereiste dat de hele groep omvat, en de som van de MPE-vereisten die uitsluitend voor af te wikkelen entiteiten in de EU worden vastgesteld. Evenzo zou de uitzondering op de algemene aftrekkingsregeling voor MSI’s met een MPE-afwikkelingsregeling zoals beschreven in artikel 72 sexies, lid 4, VKV, niet kunnen worden toegepast indien de betrokken dochteronderneming in een derde land is gevestigd.

Om de VKV-behandeling van dochterondernemingen in derde landen af te stemmen op die in de overeenkomstige TLAC-standaard, die van toepassing is voor entiteiten in alle FSB-jurisdicties, is het voorstel om artikel 12 bis en artikel 72 sexies, lid 4, VKV te wijzigen om te verduidelijken dat beide bepalingen ook van toepassing zijn op buiten de Unie gevestigde dochterondernemingen.

De toepassing van artikel 72 sexies, lid 4, VKV moet beperkt blijven tot de gevallen waarin een afwikkelingsregeling uit een derde land op de betrokken dochterondernemingen van toepassing is. Zonder een toepasselijke lokale afwikkelingsregeling en zonder het bestaan van een afwikkelingsautoriteit (of een andere autoriteit die vergelijkbare bevoegdheden uitoefent) zouden er immers geen geloofwaardige middelen zijn om ervoor te zorgen dat het kapitaalsurplus dat virtueel aan de moederinstelling in de EU zou zijn overgedragen via verlaagde aftrekkingen op het niveau van de moederonderneming, daadwerkelijk kan worden overgedragen ingeval de dochteronderneming insolvabel wordt. Dit komt omdat, bij gebreke van een lokale afwikkelingsregeling, gefaalde instellingen zouden worden onderworpen aan insolventieprocedures volgens de wetgeving van het derde land. Bijgevolg zou de moederonderneming tijdens de insolventie van de dochteronderneming concurreren met andere crediteuren voor de terugbetaling van de uitstaande vorderingen.

Verduidelijkingen over het in aanmerking komen van in het kader van het interne TLAC-vereiste uitgegeven schuldinstrumenten

Artikel 92 ter VKV stelt het interne TLAC-vereiste vast voor dochterondernemingen van wezenlijk belang van niet-EU-MSI’s die geen af te wikkelen entiteiten zijn. Aan dat vereiste kan worden voldaan met eigen vermogen en met in aanmerking komende passiva-instrumenten, zoals bepaald in artikel 92 ter, lid 2. Terwijl de criteria voor in aanmerking komende passiva-instrumenten zijn gebaseerd op de aanname dat die instrumenten door een af te wikkelen entiteit worden uitgegeven ³⁶ , zijn entiteiten waarvoor geen intern TLAC-vereiste geldt, per definitie geen af te wikkelen entiteiten ³⁷ . Daarom kunnen door die entiteiten uitgegeven schuldinstrumenten niet voldoen aan alle criteria voor in aanmerking komende passiva-instrumenten. Bijgevolg kan, in tegenstelling tot artikel 92 ter, lid 2, VKV, van die instellingen worden verlangd dat zij alleen met eigen vermogen aan hun interne TLAC-vereiste voldoen.

Om deze juridische lacune te dichten, wordt na artikel 72 ter, lid 2, derde alinea, VKV een nieuwe alinea toegevoegd. Die alinea maakt duidelijk dat, wat het interne TLAC betreft, verwijzingen naar de af te wikkelen entiteit moeten worden gelezen als verwijzingen naar de entiteit die aan het vereiste van artikel 92 ter VKV is onderworpen. Zo kunnen dochterondernemingen van wezenlijk belang van niet-EU-MSI’s in aanmerking komende passiva-instrumenten uitgeven – en gebruiken – om aan hun interne TLAC-vereiste te voldoen, zoals het de bedoeling was van de medewetgevers.