Toelichting bij COM(2021)597 - EU-Standpunt over de UNHCR-conclusie over internationale bescherming en duurzame oplossingen in het kader van een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)597 - EU-Standpunt over de UNHCR-conclusie over internationale bescherming en duurzame oplossingen in het kader van een ... |
|---|---|
| bron | COM(2021)597   |
| datum | 30-09-2021 |
Het onderhavige voorstel heeft betrekking op het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in de 72e zitting van het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (hierna “uitvoerend comité” genoemd) in verband met de beoogde aanneming van een conclusie over internationale bescherming en duurzame oplossingen in het kader van een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.De Resolutie van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties van 30 april 1958 inzake de oprichting van het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen
Het uitvoerend comité werd opgericht bij de Resolutie van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties van 30 april 1958 inzake de oprichting van het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (E/RES/672 (XXV)). Op grond van deze resolutie fungeert het uitvoerend comité als adviesorgaan met betrekking tot normen en beleid inzake internationale bescherming van vluchtelingen. 2.2. Het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen
Het uitvoerend comité bestaat uit leden en waarnemers. Het lidmaatschap is beperkt tot staten. De status van waarnemer wordt aan staten en andere instanties toegekend. Het uitvoerend comité telt momenteel 107 lidstaten, waaronder 27 EU-lidstaten, 16 statelijke waarnemers en 39 niet-statelijke waarnemers, waaronder de Europese Unie.
In tegenstelling tot leden hebben waarnemers geen stemrecht, maar zij mogen wel het woord voeren tijdens de openbare vergaderingen van het uitvoerend comité. Ten aanzien van intergouvernementele organisaties met de status van waarnemer in het uitvoerend comité bepaalt artikel 38, tweede alinea, van het reglement van orde van het uitvoerend comité, laatstelijk gewijzigd in oktober 2016, dat het comité op basis van een aanbeveling van het permanent comité (“Standing Committee”) jaarlijks kan besluiten intergouvernementele organisaties met waarnemersstatus in het comité uit te nodigen om deel te nemen aan zijn besloten vergaderingen over asiel- en vluchtelingenzaken die binnen hun bevoegdheid vallen. Op grond van die bepaling heeft het uitvoerend comité op 5 mei 2017 de Europese Unie uitgenodigd om deel te nemen aan zijn besloten vergaderingen over asiel- en vluchtelingenzaken die binnen de bevoegdheid van de Europese Unie vallen.
Het uitvoerend comité neemt regelmatig bij consensus van zijn leden thematische conclusies aan over de bescherming van vluchtelingen. Deze conclusies worden in een reeks besloten vergaderingen in samenwerking met deskundigen van het Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) opgesteld door leden van het uitvoerend comité en intergouvernementele organisaties, die in hun hoedanigheid van waarnemers zijn uitgenodigd om deel te nemen aan die besloten bijeenkomsten.
2.2.De beoogde handeling van het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen
Tijdens zijn 72e zitting van 4 tot 8 oktober 2021 zal het uitvoerend comité een conclusie aannemen over internationale bescherming en duurzame oplossingen in het kader van een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid (hierna “beoogde conclusie” genoemd).
Op basis van de uitnodiging van het uitvoerend comité krachtens artikel 38, tweede alinea, van zijn reglement van orde neemt de Europese Unie deel aan de voorbereiding van de beoogde conclusie. De lidstaten van de EU, die ook lid zijn van het uitvoerend comité, nemen deel aan de aanneming van de beoogde conclusie.
Het ontwerp van beoogde conclusie, dat voortkomt uit de besloten vergaderingen van 12 en 18 mei, 1 juni, 16 juni en 8 juli 2021, heeft als doel de gevolgen van de COVID-19-pandemie voor vluchtelingen, asielzoekers, terugkerende vluchtelingen, staatlozen en intern ontheemden (hierna “personen die het UNHCR tot zorg zijn”) en gastgemeenschappen te erkennen, te herinneren aan de belangrijkste beginselen van het internationale vluchtelingen- en humanitair recht die in het kader van een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid moeten worden gehandhaafd, lessen te trekken uit de maatregelen die het UNHCR, staten en andere belanghebbenden hebben genomen, en tegelijk de toegang tot internationale bescherming te waarborgen, onder meer door innovatieve instrumenten te gebruiken en staten aan te moedigen steun te blijven bieden aan duurzame oplossingen en aan de toegang tot gezondheidszorg voor personen die het UNHCR tot zorg zijn.
Over alle punten van de preambule en over de meeste punten van het dispositief is ad referendum overeenstemming bereikt, en vier punten van het dispositief blijven openstaan.
In de punten van de conclusie waarover overeenstemming is bereikt, wordt erkend dat een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid van internationaal belang, zoals de COVID-19-pandemie, een mondiale respons vereist die gebaseerd is op eenheid, solidariteit en intensievere multilaterale samenwerking, en wordt bevestigd dat de staten belang hechten aan internationale solidariteit en verdeling van lasten en verantwoordelijkheden. In de conclusie wordt erkend dat staten het recht hebben om maatregelen te nemen ter bescherming van de volksgezondheid, en wordt eraan herinnerd dat deze maatregelen moeten worden uitgevoerd op een wijze die in overeenstemming is met de verplichtingen van staten uit hoofde van het internationaal recht, met inbegrip van het internationaal vluchtelingenrecht, de mensenrechten en, indien van toepassing, het internationaal humanitair recht. In de conclusie wordt eraan herinnerd dat staten de soevereine bevoegdheid hebben om de binnenkomst van niet-onderdanen te reguleren, met volledige inachtneming van het beginsel van non-refoulement en overeenkomstig het toepasselijke internationaal recht, met inbegrip van het internationaal vluchtelingenrecht.
Met betrekking tot het aanpakken van de bredere effecten van noodsituaties op het gebied van de volksgezondheid, zet de beoogde conclusie de staten ertoe aan zich in te spannen om personen die het UNHCR ten zorg zijn, verder in de gezondheidszorg te integreren, en specifieke gezondheidsbehoeften en -barrières in het kader van noodsituaties op het gebied van de volksgezondheid in kaart te brengen en aan te pakken, met inbegrip van geestelijke gezondheid en psychosociaal welzijn, en roept zij de staten en andere partners op om de financiering en de billijke verdeling van veilige en doeltreffende diagnostiek, geneesmiddelen en vaccins dringend te ondersteunen.
Wat de beperkingen inzake binnenkomst en verkeer van personen, en de toegang tot asiel betreft, worden in de beoogde conclusie de stappen toegejuicht die de staten hebben ondernomen om ervoor te zorgen dat de maatregelen ter beperking van binnenkomst aan de grenzen in verband met noodsituaties op het gebied van de volksgezondheid tijdelijk, niet-discriminerend, noodzakelijk, evenredig en redelijk zijn in de gegeven omstandigheden, en worden toegepast op een wijze die het recht om asiel te zoeken en te genieten en het beginsel van non-refoulement eerbiedigt. In de voorgenomen conclusie worden ook de adaptieve maatregelen toegejuicht die staten en het UNHCR hebben genomen om ervoor te zorgen dat de procedures voor de vaststelling van asiel en staatloosheid toegankelijk en operationeel bleven, en dat registratie en afgifte van documenten mogelijk bleven. In de beoogde conclusie wordt erop gewezen dat het belangrijk is ervoor te zorgen dat beperkingen van het verkeer van personen die het UNHCR tot zorg zijn, met het oog op de bescherming van de volksgezondheid niet-discriminerend zijn, bij wet zijn vastgesteld, noodzakelijk zijn, in de gegeven omstandigheden redelijk zijn en anderszins in overeenstemming zijn met het internationaal recht, en wordt het gebruik van alternatieven voor bewaring die de naleving van volksgezondheidsmaatregelen waarborgen, toegejuicht.
Wat duurzame oplossingen betreft, wordt in de beoogde conclusie bezorgdheid geuit over de gevolgen van COVID-19 voor het streven naar duurzame oplossingen, wordt het belang ervan onderstreept en wordt opgeroepen om verdere inspanningen te leveren ter bevordering van de faciliterende voorwaarden in de landen van herkomst, met inbegrip van inspanningen om de diepere oorzaken aan te pakken, de vrijwillige repatriëring van vluchtelingen veilig en waardig te laten verlopen en te zorgen voor duurzame re-integratie, ter ondersteuning van hervestiging en ter vergemakkelijking van de toegang tot aanvullende trajecten, waaronder gezinshereniging, toegang tot de arbeidsmarkt en studiemogelijkheden, overeenkomstig het nationale recht.
De kwesties waarvoor de EU bevoegd is en waarover tot dusver in de besloten vergaderingen geen overeenstemming ad referendum is bereikt, zijn:
1. het opnemen van overlevenden van seksueel en gendergerelateerd geweld onder “personen die het UNHCR tot zorg zijn” wanneer het gaat om het aanmoedigen van staten om de beschikbaarheid van psychologische noodhulp en psychosociale steun voor dergelijke personen te bevorderen, en het aanmoedigen van verdere versterking van dergelijke maatregelen, onder meer door internationale steun (OP6);
2. een door Iran voorgestelde paragraaf dringt er bij alle staten met klem op aan af te zien van unilaterale dwangmaatregelen die negatieve gevolgen kunnen hebben voor het vermogen van de gastlanden om vluchtelingen te beschermen en de humanitaire ruimte kunnen doen krimpen, met name tijdens de huidige pandemie (OP7terAlt). Dit voorstel werd door Iran in een zeer laat stadium van het onderhandelingsproces ingediend en wordt mogelijk nog om procedurele redenen verworpen;
3. een bepaling op grond waarvan diensten op het gebied van seksuele en reproductieve gezondheidszorg en vaccins deel gaan uitmaken van de humanitaire behoeften van personen die het UNHCR en hun gastgemeenschappen tot zorg zijn, en dat de lidstaten deze behoeften moeten onderzoeken en vervullen als onderdeel van een humanitaire respons in noodsituaties op het gebied van de volksgezondheid (hernummerd OP13);
4. de vermelding van diensten op het gebied van seksuele en reproductieve gezondheidszorg als aanvulling bij de basisdiensten voor gezondheidszorg en psychosociale ondersteuning, waartoe de lidstaten personen die het UNHCR tot zorg zijn, een veilige en betrouwbare toegang moeten waarborgen, in samenwerking met het UNHCR en met steun van andere belanghebbenden (OP 14).
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
De Unie moet de aanneming van een conclusie van het uitvoerend comité over internationale bescherming en duurzame oplossingen in het kader van een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid steunen.
De Unie moet de reeds overeengekomen delen van de conclusies steunen en haar standpunt bepalen over de nog openstaande kwesties waarvoor zij bevoegd is.
De EU moet ervoor pleiten dat de beginselen van het internationaal vluchtelingenrecht worden gehandhaafd in het kader van een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid, met name het beginsel van non-refoulement, dat ook een beginsel is van het asielrecht van de EU dat is neergelegd in artikel 78 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, alsook in Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming 1 (“richtlijn asielprocedures”) en Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming 2 (“erkenningsrichtlijn”), en dat als grondrecht wordt gewaarborgd in artikel 18 en artikel 19, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
De EU moet ook, in overeenstemming met het bestaande EU-acquis en -beleid, het standpunt steunen dat inreisbeperkingen en andere maatregelen ter beperking van binnenkomst aan de grenzen in verband met noodsituaties op het gebied van de volksgezondheid worden toegepast op een manier die de volksgezondheid beschermt en tegelijk de eerbiediging van het recht om asiel te zoeken en te genieten, en het beginsel van non-refoulement waarborgt. De EU moet ook toejuichen en het standpunt steunen dat staten adaptieve maatregelen hebben genomen om ervoor te zorgen dat de procedures voor de vaststelling van asiel en staatloosheid toegankelijk en operationeel bleven, en dat registratie en afgifte van documenten mogelijk bleven, evenals andere relevante processen voor personen die het UNHCR tot zorg zijn, waaronder het gebruik van technologie voor gesprekken op afstand.
De richtlijn asielprocedures (2013/32/EU) voorziet in de toegang tot de asielprocedure als een basisbeginsel en -garantie, met name artikel 3 betreffende het toepassingsgebied van de richtlijn, dat alle verzoeken omvat die op het grondgebied, daaronder begrepen aan de grens, in de territoriale wateren of in de transitzones van de lidstaten, worden gedaan en artikel 6 betreffende het verlenen van toegang tot de procedure door middel van registratie en de waarborg dat een verzoeker daadwerkelijk de mogelijkheid heeft een verzoek in te dienen. Het beginsel van non-refoulement, dat is neergelegd in het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951 3 , zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967 4 (hierna “het verdrag van 1951 en het bijbehorende protocol van 1967” genoemd) wordt in de richtlijn bevestigd en moet met name worden geëerbiedigd wanneer uitzonderingen worden gemaakt op het recht om gedurende de behandeling van het verzoek in de lidstaat te blijven of bij de toepassing van de begrippen veilig land van herkomst of veilig derde land. In 2016 heeft de Commissie een voorstel ingediend tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie en tot intrekking van Richtlijn 2013/32/EU 5 , waarin dezelfde beginselen en waarborgen worden gehandhaafd.
Hoewel de voorwaarden voor reguliere toegang van onderdanen van derde landen tot het Schengengebied in de Schengengrenscode het vereiste omvatten dat de betrokkene in geen van de lidstaten een gevaar mag vormen voor de volksgezondheid 6 , doet dit geen afbreuk aan de rechten van vluchtelingen en personen die om internationale bescherming verzoeken, met name wat betreft non-refoulement 7 . Op 16 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad aangenomen, waarin wordt opgeroepen tot een tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU in verband met COVID-19 8 , en op 30 juni 2020 heeft de Raad een aanbeveling 9 aangenomen over de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU en de mogelijke opheffing van die beperking, die voorziet in vrijstellingen van deze tijdelijke beperkingen voor personen die internationale bescherming behoeven of die om andere humanitaire redenen tot het grondgebied van de lidstaten moeten worden toegelaten. In de richtsnoeren van de Commissie van 16 april 2020 10 is bepaald dat de maatregelen die de lidstaten nemen om de verdere verspreiding van COVID-19 in te dammen en te beperken, moeten gebaseerd zijn op risicobeoordelingen en wetenschappelijk advies en evenredig moeten blijven. Eventuele beperkingen op het gebied van asiel, terugkeer en hervestiging moeten evenredig zijn, op niet-discriminerende wijze worden uitgevoerd en rekening houden met het beginsel van non-refoulement en de verplichtingen uit hoofde van het internationaal recht.
De EU moet het standpunt steunen dat eraan wordt herinnerd dat het belangrijk is ervoor te zorgen dat beperkingen van het verkeer van personen die het UNHCR tot zorg zijn, met het oog op de bescherming van de volksgezondheid niet-discriminerend zijn, bij wet zijn vastgesteld, noodzakelijk zijn, in de gegeven omstandigheden redelijk zijn en anderszins in overeenstemming zijn met het internationaal recht, en moet alternatieven voor bewaring toejuichen. Bewaring en beperkingen van het vrije verkeer vallen onder Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming 11 (“richtlijn opvangvoorzieningen”) - waarnaar artikel 26 (betreffende bewaring) van de richtlijn asielprocedures verwijst - en met name artikel 7 betreffende verblijf en bewegingsvrijheid en de artikelen 8 tot en met 11 betreffende bewaring. Alvorens de bewaring van asielzoekers te gelasten, zijn de lidstaten verplicht eerst minder dwingende alternatieve maatregelen te overwegen. Artikel 8, lid 3, punt e), van deze richtlijn voorziet in de mogelijkheid van bewaring wanneer de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen.
De EU moet, in overeenstemming met de bestaande EU-regels, het standpunt steunen dat staten ervoor zorgen dat personen die het UNHCR tot zorg zijn, betrouwbare en veilige toegang hebben tot basisgezondheidszorg en psychosociale ondersteuning. Wat de opvangvoorzieningen betreft, kunnen de lidstaten gebruikmaken van de mogelijkheid die de richtlijn opvangvoorzieningen (Richtlijn 2013/33/EU) biedt om, in naar behoren gemotiveerde gevallen en voor een zo kort mogelijke redelijke termijn, bij wijze van uitzondering andere voorwaarden inzake materiële opvangvoorzieningen vast te stellen dan die welke normaliter gelden. Deze voorwaarden moeten in ieder geval betrekking hebben op de basisbehoeften, waaronder gezondheidszorg, waarvoor nadere regels zijn vastgesteld in artikel 19 van de richtlijn opvangvoorzieningen.
Wat duurzame oplossingen betreft, moet de EU, overeenkomstig bestaande EU-regels en ‑beleid – met name verscheidene conclusies van de Europese Raad 12 en van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken, het migratie- en asielpact 13 , de EU-strategie inzake vrijwillige terugkeer en re-integratie 14 , het actieplan voor integratie en inclusie 2021-2027 15 , het voorstel voor een verordening tot vaststelling van een Uniekader voor hervestiging 16 – het standpunt steunen dat bezorgdheid wordt geuit over de gevolgen van COVID-19 voor het streven naar duurzame oplossingen, dat het belang ervan wordt onderstreept en wordt opgeroepen om verdere inspanningen te leveren a) ter bevordering van de faciliterende voorwaarden in de landen van herkomst, met inbegrip van inspanningen om de diepere oorzaken aan te pakken en te zorgen voor de vrijwillige repatriëring van vluchtelingen b) ter ondersteuning van hervestiging, c) ter vergemakkelijking van de toegang tot aanvullende trajecten, waaronder gezinshereniging, toegang tot de arbeidsmarkt en studiemogelijkheden, overeenkomstig het nationale recht, en d) ter bevordering van de zelfredzaamheid en de integratiemogelijkheden.
Met betrekking tot de nog openstaande kwesties moet de EU:
1. het standpunt steunen dat overlevenden van seksueel en gendergerelateerd geweld worden opgenomen onder “personen die het UNHCR tot zorg zijn” wanneer het gaat om het aanmoedigen van staten om de beschikbaarheid van psychologische noodhulp en psychosociale steun voor dergelijke personen te bevorderen, en het aanmoedigen van verdere versterking van dergelijke maatregelen, onder meer door internationale steun (OP6);
Zoals vermeld in de EU-strategie voor gendergelijkheid 2020-2025, zal de EU alles in het werk stellen om gendergerelateerd geweld te voorkomen en te bestrijden, slachtoffers van dergelijke misdrijven te ondersteunen en te beschermen en de daders ter verantwoording te roepen.
Het voorgestelde punt 6 van het dispositief (OP6) schept geen wettelijke verplichting en moedigt de lidstaten alleen aan de geestelijke gezondheid en het psychosociaal welzijn aan te pakken in hun reactie op de pandemie, door de beschikbaarheid van dringende geestelijke gezondheidszorg en psychosociale steun voor personen die het UNHCR tot zorg zijn, te bevorderen. Op grond van de richtlijn opvangvoorzieningen zijn de lidstaten reeds verplicht om te voorzien in de essentiële behandeling van ziekten en ernstige mentale stoornissen voor personen die om internationale bescherming verzoeken en rekening te houden met gender- en leeftijdsspecifieke problemen. Volgens de erkenningsrichtlijn moet de toegang tot – zowel lichamelijke als geestelijke – gezondheidszorg worden gewaarborgd voor personen die internationale bescherming genieten. Dit omvat in voorkomend geval de behandeling van mentale stoornissen van personen die internationale bescherming genieten en bijzondere behoeften hebben, zoals personen die foltering, verkrachting of andere ernstige vormen van psychologisch, fysiek of seksueel geweld hebben ondergaan.
2. het standpunt steunen dat diensten op het gebied van seksuele en reproductieve gezondheidszorg en vaccins deel gaan uitmaken van de humanitaire behoeften van personen die het UNHCR en hun gastgemeenschappen tot zorg zijn, en dat de lidstaten deze behoeften moeten onderzoeken en vervullen als onderdeel van een humanitaire respons in noodsituaties op het gebied van de volksgezondheid (hernummerd OP13);
Aangezien het voorgestelde standpunt van de EU (punt 1) erin bestaat dat overlevenden van seksueel en gendergerelateerd geweld moeten worden beschouwd als “personen die het UNHCR tot zorg zijn”, omvatten de beschermingsbehoeften van deze personen ook ondersteuning via seksuele en reproductieve gezondheidszorg.
Gezondheid is een kernaspect van humanitaire hulp. Sinds het uitbreken van de COVID-19-pandemie heeft Team Europe, dat middelen van de EU, haar lidstaten en de Europese financiële instellingen combineert, financiële steun verleend om de sociaal-economische gevolgen van de pandemie te verzachten. Het is een prioriteit voor de Europese Unie om in de hele wereld, en met name in lage- en middeninkomenslanden, voor toegang tot veilige en betaalbare COVID-19-vaccins te zorgen, voornamelijk via COVAX.
3. het standpunt steunen dat expliciet wordt verwezen naar diensten op het gebied van seksuele en reproductieve gezondheidszorg voor personen die het UNHCR tot zorg zijn als middel om gendergelijkheid en de versterking van de positie van vrouwen te bevorderen in alle fasen van de reactie op noodsituaties op het gebied van de volksgezondheid (OP14).
Noch de richtlijn opvangvoorzieningen (artikel 19), noch de erkenningsrichtlijn (artikel 30), noch het voorstel voor een herschikking van de richtlijn van 2016 17 (artikel 18) voorzien uitdrukkelijk in de verlening van diensten op het gebied van seksuele en reproductieve gezondheidszorg. Daarin is bepaald dat de lidstaten zorgen voor de nodige gezondheidszorg, die ten minste spoedeisende zorg en essentiële behandeling van ziekten en ernstige mentale stoornissen omvat, en de nodige medische of andere bijstand verlenen aan verzoekers met bijzondere opvangbehoeften, met inbegrip van passende geestelijke gezondheidszorg, indien nodig. Daarom is het passend het standpunt van de EU over deze kwestie vast te stellen.
4. elk voorstel in OP7ter om in de conclusie een bepaling op te nemen die staten aanspoort om af te zien van unilaterale dwangmaatregelen die negatieve gevolgen kunnen hebben voor het vermogen van de gastlanden om vluchtelingen te beschermen en de humanitaire ruimte kunnen doen krimpen, verwerpen.
Beperkende maatregelen (sancties) zijn een essentieel onderdeel van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU, die de EU waar nodig kan inzetten om conflicten te voorkomen of te reageren op opkomende of huidige crises.
Het is in elk geval passend het standpunt te bepalen dat namens de Unie in het uitvoerend comité moet worden ingenomen, aangezien de beoogde conclusie gevolgen kan hebben voor de gemeenschappelijke regels van de richtlijn opvangvoorzieningen en de richtlijn asielprocedures, zoals hierboven uiteengezet.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Inhoudsopgave
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam of partij is bij de betrokken overeenkomst 18 .
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 19 .
Het uitvoerend comité is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, te weten de Resolutie van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties van 30 april 1958 inzake de oprichting van het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen.
De conclusie die het uitvoerend comité dient aan te nemen, is een handeling met rechtsgevolgen. Hoewel conclusies van het uitvoerend comité niet juridisch bindend zijn, dragen zij wel bij tot de uitlegging en verdere ontwikkeling van internationale normen op het gebied van de bescherming van vluchtelingen. Zij spelen een belangrijke rol bij het bepalen van de wijze waarop het verdrag van 1951 en het protocol van 1967 worden uitgelegd en toegepast. Het Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) maakt gebruik van conclusies van het uitvoerend comité bij de uitoefening van zijn taak te waken over de toepassing van de bepalingen van het verdrag van 1951 en het protocol van 1967, die de statelijke partijen overeenkomstig artikel 35 van het verdrag van 1951 moeten vergemakkelijken. Conclusies van het uitvoerend comité spelen een rol bij de verdere ontwikkeling van de internationale regeling voor de bescherming van vluchtelingen, als aanvulling en versterking van het verdrag van 1951 en het bijbehorende protocol van 1967, waartoe de statelijke partijen zich hebben verbonden 20 en die de algemene vergadering van de VN heeft toegejuicht 21 . Zij staven een reeds bestaande regel van internationaal gewoonterecht of leiden tot rechtsvinding. Aan die conclusies wordt soms een aanzienlijk gewicht gegeven door nationale en internationale rechtbanken, waaronder het Europees Hof voor de Rechten van de Mens 22 .
Artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie garandeert het recht op asiel met inachtneming van de voorschriften van het verdrag van 1951 en het protocol van 1967. Secundaire EU-wetgeving bouwt voort op het verdrag van 1951 en het bijbehorende protocol van 1967:
Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel stoelt op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het verdrag van 1951 en het protocol van 1967, en bevestigt het beginsel van non-refoulement (zie overweging 3 van de erkenningsrichtlijn, de richtlijn opvangvoorzieningen en de richtlijn asielprocedures).
De erkenningsrichtlijn bevat normen voor de omschrijving en de inhoud van de vluchtelingenstatus om de bevoegde nationale instanties van de lidstaten bij de toepassing van het verdrag van 1951 voor te lichten (overweging 23). Zij bevat ook normen voor de omschrijving en inhoud van de subsidiaire bescherming, die de in het verdrag van 1951 vastgelegde regeling ter bescherming van vluchtelingen aanvult (overweging 33, zie ook overweging 25 van de richtlijn asielprocedures). Ten slotte moet de uitvoering van deze richtlijn worden geëvalueerd, met name rekening houdend met de ontwikkeling van de internationale verplichtingen van de lidstaten inzake non-refoulement (overweging 48).
Volgens de richtlijn opvangvoorzieningen (overweging 15) moet de bewaring van verzoekers worden toegepast in overeenstemming met het onderliggende beginsel dat personen niet in bewaring mogen worden gehouden om de enkele reden dat zij internationale bescherming zoeken, met name overeenkomstig de internationale wettelijke verplichtingen van de lidstaten en overeenkomstig artikel 31 van het verdrag van 1951.
Deze overwegingen kunnen gelden voor de beoogde conclusie. De beoogde conclusie voorziet in normen en overeengekomen praktijken van staten voor het verlenen van toegang tot asielprocedures, beperkingen inzake binnenkomst en verkeer van personen die het UNHCR tot zorg zijn en het verlenen van gezondheidszorg in het kader van een noodsituatie op gezondheidsgebied, op basis van de ervaringen met de COVID-19-pandemie. De internationale regeling voor de bescherming van vluchtelingen wordt verder ontwikkeld door te erkennen dat het belangrijk is de beginselen van het internationale vluchtelingenrecht in het kader van een noodsituatie op gezondheidsgebied, met name het beginsel van non-refoulement, te handhaven, door inreisbeperkingen en andere maatregelen ter beperking van de binnenkomst aan de grenzen in verband met noodsituaties op het gebied van de volksgezondheid toe te passen op een zodanige wijze dat het recht om asiel te zoeken en te genieten en het beginsel van non-refoulement worden geëerbiedigd, door beperkingen van het verkeer van personen die het UNHCR tot zorg zijn, met het oog op de bescherming van de volksgezondheid zonder discriminatie toe te passen, en uitsluitend wanneer deze bij wet zijn vastgesteld, noodzakelijk zijn en in de gegeven omstandigheden redelijk zijn, en daarbij gezondheidszorg voor personen die het UNHCR tot zorg zijn, te waarborgen in het kader van een noodsituatie op gezondheidsgebied en door toe te juichen dat adaptieve maatregelen ervoor zorgen dat de procedures voor de vaststelling van asiel en staatloosheid toegankelijk en operationeel blijven. De bovengenoemde aspecten worden geregeld door het EU-recht, dat moet worden toegepast in overeenstemming met het verdrag van 1951 en het protocol van 31 januari 1967. In die zin kan de beoogde conclusie een beslissende invloed hebben op de inhoud en de toepassing van de EU-wetgeving.
De beoogde conclusie strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt moet worden ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
De hoofddoelstelling en de inhoud van het voorgestelde besluit hebben betrekking op het gemeenschappelijk asielbeleid van de Unie.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 78, lid 2, VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 78, lid 2, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.