Toelichting bij COM(2021)422 - Bij geldovermakingen van geld en van bepaalde cryptoactiva te voegen informatie (herschikking) - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2021)422 - Bij geldovermakingen van geld en van bepaalde cryptoactiva te voegen informatie (herschikking).
bron	COM(2021)422
datum	20-07-2021

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

·

Motivering en doel van het voorstel

Witwassen en terrorismefinanciering vormen een ernstige bedreiging voor de integriteit van de economie en het financiële stelsel van de EU en voor de veiligheid van haar burgers. Europol schat dat ongeveer 1 % van het jaarlijkse bruto binnenlands product van de EU “betrokken [is] bij verdachte financiële activiteiten” ¹ . Na een aantal prominente gevallen van vermeende witwaspraktijken waarbij kredietinstellingen in de Unie betrokken waren, heeft de Commissie in juli 2019 een pakket goedgekeurd ² waarin de doeltreffendheid en efficiëntie van het op dat moment bestaande EU-regime ter bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering (“AML/CFT”) werd geanalyseerd en werd geconcludeerd dat hervormingen noodzakelijk waren. In dit verband werd in de EU-strategie voor de veiligheidsunie ³ 2020-2025 benadrukt hoe belangrijk het is het EU-kader voor de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering te versterken om de Europese burgers te beschermen tegen terrorisme en georganiseerde misdaad.

Op 7 mei 2020 presenteerde de Commissie een actieplan voor een alomvattend EU‐beleid voor de preventie van witwassen en financieren van terrorisme ⁴ . In dat actieplan heeft de Commissie toegezegd maatregelen ter versterking van de EU-regelgeving voor de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering en de uitvoering daarvan te nemen aan de hand van zes prioriteiten of pijlers:

1.zorgen voor een doeltreffende uitvoering van het bestaande AML/CFT-kader van de EU;

2.een gemeenschappelijk EU-rulebook inzake AML/CFT opstellen;

3.AML/CFT-toezicht op EU-niveau tot stand brengen;

4.een ondersteunings- en samenwerkingsmechanisme voor financiële-inlichtingeneenheden (FIE’s) instellen;

5.uitvoering geven aan strafrechtelijke bepalingen en informatie-uitwisseling op EU-niveau;

6.de internationale dimensie van het bestaande AML/CFT-kader van de EU versterken.

Terwijl de pijlers 1, 5 en 6 van het actieplan reeds worden uitgevoerd, vereisen de andere pijlers nog wetgevende maatregelen. Dit voorstel voor de herschikking van Verordening (EU) 2015/847 maakt deel uit van een AML/CFT-pakket van vier wetgevingsvoorstellen die als één samenhangend geheel worden beschouwd waarmee uitvoering wordt gegeven aan het actieplan van de Commissie van 7 mei 2020 en een nieuw en coherenter regelgevingskader en institutioneel kader voor AML/CFT binnen de EU tot stand wordt gebracht. Het pakket omvat:

–een voorstel voor een verordening tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen of terrorismefinanciering ⁵ ;

–een voorstel voor een richtlijn ⁶ tot vaststelling van de mechanismen die de lidstaten moeten invoeren om het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen of terrorismefinanciering te voorkomen en tot intrekking van Richtlijn (EU) 2015/849 ⁷ ;

–een voorstel voor een verordening tot oprichting van de Autoriteit voor de bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (AMLA) ⁸ , en

–dit voorstel voor de herschikking van Verordening (EU) 2015/847 waarbij de traceerbaarheidsvereisten tot cryptoactiva worden uitgebreid.

Dit voorliggende wetgevingsvoorstel, samen met het voorstel voor een richtlijn tot vaststelling van de mechanismen die de lidstaten moeten invoeren om het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen of terrorismefinanciering te voorkomen en tot intrekking van Richtlijn (EU) 2015/849 en het voorstel voor een verordening tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen of terrorismefinanciering ⁹ , beantwoordt aan de doelstelling om een gemeenschappelijk EU-rulebook vast te stellen (pijler 2).

Zowel het Europees Parlement als de Raad hebben hun steun verleend aan het plan dat de Commissie in het actieplan van mei 2020 heeft opgesteld. Het Europees Parlement drong in zijn resolutie van 10 juli 2020 aan op versterking van de regelgeving van de Unie en verwelkomde het plan om de institutionele structuur van de EU op het gebied van AML/CFT te herzien ¹⁰ . Op 4 november 2020 heeft de Raad Ecofin conclusies aangenomen ter ondersteuning van elk van de pijlers van het actieplan van de Commissie ¹¹ .

De noodzaak van geharmoniseerde regels voor de gehele interne markt wordt bevestigd door de verslagen van 2019 van de Commissie. Uit deze verslagen is gebleken dat de vereisten van Richtlijn (EU) 2015/849 ¹² weliswaar verstrekkend, maar niet rechtstreeks toepasselijk en niet gedetailleerd genoeg zijn en daarom in de lidstaten verschillend worden toegepast en geïnterpreteerd. Daardoor zijn ze niet geschikt om grensoverschrijdende situaties doeltreffend aan te pakken en de interne markt afdoend te beschermen. Deze situatie brengt bovendien extra kosten en lasten voor aanbieders van grensoverschrijdende diensten met zich mee en geeft aanleiding tot regelgevingsarbitrage.

Om het mogelijke gebruik van geldovermakingen voor witwassen en terrorismefinanciering te voorkomen, op te sporen en te onderzoeken, is Verordening (EU) 2015/847 ¹³ vastgesteld om de volledige traceerbaarheid van geldovermakingen te waarborgen en te zorgen voor de doorgifte van informatie in de gehele betalingsketen, door te voorzien in een systeem dat betalingsdienstaanbieders ertoe verplicht bij geldovermakingen informatie over de betaler en de begunstigde te voegen. Verordening (EU) 2015/847 is momenteel echter alleen van toepassing op overmakingen van geldmiddelen, die in artikel 4, punt 25, van Richtlijn 2015/2366 van het Europees Parlement en de Raad ¹⁴ worden gedefinieerd als “bankbiljetten en muntstukken, giraal geld of elektronisch geld”, en is niet van toepassing op de overmaking van virtuele activa. Pas in 2018 zijn namelijk nieuwe internationale normen vastgesteld om bij de overmaking van virtuele activa te voorzien een soortgelijke verplichting tot het delen van informatie als bij geldovermakingen.

Tot nu toe zijn de overmakingen van virtuele activa buiten het toepassingsgebied van de Uniewetgeving inzake financiële diensten gebleven, waardoor houders van cryptoactiva worden blootgesteld aan risico’s van witwassen en terrorismefinanciering, aangezien illegale geldstromen via overmakingen van cryptoactiva kunnen verlopen, de integriteit, stabiliteit en reputatie van de financiële sector schaden en een bedreiging vormen voor de interne markt van de Unie en de internationale ontwikkeling van overmakingen van cryptoactiva. Witwassen, terrorismefinanciering en de georganiseerde misdaad blijven aanzienlijke problemen die op het niveau van de Unie moeten worden aangepakt.

Aangezien overmakingen van virtuele activa onderhevig zijn aan soortgelijke risico’s van witwassen en terrorismefinanciering als elektronische geldovermakingen, moeten ze ook aan verplichtingen van dezelfde aard worden onderworpen, zodat het logisch lijkt hetzelfde wetgevingsinstrument te gebruiken om deze gemeenschappelijke kwesties aan te pakken. Verordening (EU) 2015/847 moet daarom nu worden aangevuld om ook overmakingen van virtuele activa afdoend te dekken. Aangezien er verdere ingrijpende wijzigingen moeten worden aangebracht om dit doel te bereiken, moet Verordening (EU) 2015/847 nu worden herschikt om de duidelijkheid ervan te behouden.

·Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel gaat uit van de bestaande Verordening (EU) 2015/847 van 20 mei 2015 betreffende bij geldovermakingen te voegen informatie en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1781/2006, zoals gewijzigd bij Verordening (EU) 2019/2175 van 18 december 2019 ¹⁵ . Dit voorstel moet worden gezien als onderdeel van een pakket bestaande uit een aantal wetgevingsvoorstellen die volledig met elkaar in overeenstemming zijn. Dit voorstel is in overeenstemming met de meest recente wijzigingen van de aanbevelingen van de Financial Action Task Force (FATF), en met name met betrekking tot de uitbreiding van het toepassingsgebied van entiteiten die onderworpen zijn aan AML/CFT-vereisten tot aanbieders van virtueleactivadiensten en de beperking van de risico’s die uit hun activiteiten voortvloeien. Daarom hebben betalingsdienstaanbieders die zich met geldovermakingen bezighouden, al sinds meerdere jaren de plicht om bij hun geldovermakingen informatie over de afzender en de begunstigde van elke overmaking te voegen, en om deze informatie ter beschikking te houden van de bevoegde autoriteiten. Deze verplichtingen tot het delen van informatie in het kader van elektronische overmakingen worden internationaal vaak de “travel rule” genoemd, die in het Unierecht ten uitvoer was gelegd door middel van Verordening (EU) 2015/847. De afgelopen jaren heeft de toenemende bezorgdheid over risico’s van witwassen en terrorismefinanciering in verband met virtuele activa internationale normenopstellers en met name de FATF ertoe gebracht te besluiten de transparantieregeling die reeds voor betalingsdienstaanbieders voor geldovermakingen is ontwikkeld, op dezelfde manier te doen gelden voor aanbieders van virtueleactivadiensten die overmakingen van virtuele activa verwerken ¹⁶ . Met dit voorstel wordt beoogd deze nieuwe vereisten voor aanbieders van virtueleactivadiensten in het EU-recht op te nemen, door te voorzien in een verplichting voor deze actoren om gegevens te verzamelen en toegankelijk te maken over de initiators en begunstigden van de overmakingen van virtuele of cryptoactiva die zij uitvoeren.

Daartoe wijzigt dit voorstel Verordening (EU) 2015/847 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 betreffende bij geldovermakingen te voegen informatie, door de informatieverplichtingen die momenteel van toepassing zijn bij elektronische geldovermakingen uit te breiden tot cryptoactiva, met de nodige aanpassingen als gevolg van de verschillen in sommige kenmerken ervan.

Om de samenhang van het rechtskader van de EU te waarborgen, zal deze verordening gebruikmaken van de definities van “cryptoactief” en “aanbieder van cryptoactivadiensten” in het voorstel van de Commissie voor een verordening betreffende markten in cryptoactiva ¹⁷ [gelieve de verwijzing in te voegen – voorstel voor een verordening betreffende markten in cryptoactiva en tot wijziging van Richtlijn (EU) 2019/1937 – COM(2020) 593 final]. De in dit voorstel gehanteerde definitie van cryptoactiva stemt ook overeen met de definitie van “virtuele activa” in de aanbevelingen van de FATF, en de lijst van cryptoactivadiensten en aanbieders van cryptoactivadiensten waarop dit voorstel betrekking heeft, omvat ook de aanbieders van virtueleactivadiensten die als zodanig door de FATF zijn geïdentificeerd en die waarschijnlijk aanleiding geven tot bezorgdheid over het witwassen.

·Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit voorstel wijzigt niet alleen Verordening (EU) 2015/847, maar is ook in overeenstemming met andere EU-wetgeving inzake betalingen en geldovermakingen (richtlijn betalingsdiensten, richtlijn betaalrekeningen, richtlijn elektronisch geld ¹⁸ ). Het vormt een aanvulling op het recente pakket digitaal geldwezen van de Commissie van 24 september ¹⁹ en zal zorgen voor volledige consistentie tussen het EU-kader en de FATF-normen.

In de EU-strategie voor een Veiligheidsunie van juli 2020 werd vermeld dat de Commissie ook steun zou verlenen aan de ontwikkeling van expertise en van een wetgevingskader inzake nieuwe risico’s, zoals cryptoactiva en nieuwe betalingssystemen. In het bijzonder zal de Commissie kijken naar de respons op de opkomst van cryptovaluta zoals bitcoin en het effect van deze nieuwe technologieën op de wijze waarop financiële activa in omloop worden gebracht, gewisseld, gedeeld en uitgegeven.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

·

Rechtsgrondslag

Ter bepaling van de rechtsgrondslag van wetgeving die bestaande wetgeving wijzigt, moet ook rekening moet worden gehouden met die bestaande wetgeving, in het bijzonder met het doel en de inhoud daarvan ²⁰ . Dit voorstel voor een verordening is gebaseerd op artikel 114 VWEU, dezelfde rechtsgrondslag als die van de huidige Verordening (EU) 2015/847, die wordt gewijzigd, en dezelfde als die van het AML/CFT-rechtskader van de EU ²¹ . In een geval waarin de wetgevingen van de lidstaten op een bepaald beleidsterrein van de Unie reeds zijn gecoördineerd door middel van een wetgevingshandeling, kan de Uniewetgever niet de mogelijkheid worden ontnomen om deze handeling aan te passen aan gewijzigde omstandigheden of nieuwe kennis, gelet op zijn taak om erop toe te zien dat de in het VWEU erkende algemene belangen worden beschermd en om rekening te houden met de in artikel 9 van dat Verdrag neergelegde transversale doelstellingen van de Unie ²² . In een dergelijke situatie kan de Uniewetgever zijn taak van toezicht op de bescherming van die algemene belangen en transversale doelstellingen van de Unie immers alleen naar behoren uitvoeren indien het hem vrijstaat om de relevante Uniewetgeving aan te passen aan dergelijke wijzigingen of evolutie ²³ . Artikel 114 blijft geschikt om de wetgeving inzake AML/CFT aan te passen aan gewijzigde omstandigheden en de ontwikkeling van ervaring, zoals de toenemende opkomst en het toenemende gebruik van cryptoactiva in het licht van de voortdurende aanzienlijke bedreiging voor de interne markt als gevolg van witwassen en terrorismefinanciering, en de economische verliezen en verstoringen op grensoverschrijdend niveau die daardoor kunnen ontstaan.

·

Subsidiariteit

In het AML-pakket van de Commissie van 2019 ²⁴ werd benadrukt hoe criminelen de verschillen tussen de AML/CFT-stelsels van de lidstaten hebben kunnen misbruiken. Vanwege het grensoverschrijdende karakter van veel praktijken op het gebied van witwassen en terrorismefinanciering is goede samenwerking tussen nationale toezichthouders en FIE’s van essentieel belang om deze misdrijven te voorkomen. Veel entiteiten die aan AML-verplichtingen zijn onderworpen, zijn grensoverschrijdend actief en slagen er vanwege de verschillende benaderingen van de betrokken nationale toezichthouders en FIE’s niet in om op groepsniveau optimale AML/CFT-praktijken toe te passen. Met name grensoverschrijdende overmakingen van geldmiddelen en van waarden tussen EU-lidstaten kunnen alleen doeltreffend op EU-niveau worden geregeld.

Overmakingen van virtuele activa vallen momenteel buiten het toepassingsgebied van de Uniewetgeving inzake financiële diensten. Door het ontbreken van regels ter zake worden houders van cryptoactiva blootgesteld aan risico’s van witwassen en terrorismefinanciering, aangezien illegale geldstromen via overmakingen van cryptoactiva kunnen verlopen, de integriteit, stabiliteit en reputatie van de financiële sector schaden en een bedreiging vormen voor de interne markt van de Unie en de internationale ontwikkeling van overmakingen van cryptoactiva. Witwassen, terrorismefinanciering en de georganiseerde misdaad blijven aanzienlijke problemen die op het niveau van de Unie moeten worden aangepakt.

Daar de doelstellingen van deze verordening niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve wegens de omvang of de gevolgen van het optreden, beter door de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen.

·

Evenredigheid

Vanwege het grensoverschrijdende karakter van witwassen en terrorismefinanciering is een samenhangende en gecoördineerde aanpak in alle lidstaten vereist op basis van één pakket regels in de vorm van een gemeenschappelijk rulebook. De EU-regels zijn dus niet volledig in overeenstemming met de meest recente internationale normen, die sinds de laatste wijziging van de antiwitwasrichtlijn zijn geëvolueerd, aangezien ze niet van toepassing zijn op de traceerbaarheid van de overmakingen van virtuele activa en de verplichtingen tot het delen van informatie tussen aanbieders van cryptoactivadiensten; de huidige EU-regels, zoals vastgelegd in Verordening (EU) 2015/847, zijn immers alleen van toepassing op elektronische overmakingen die betrekking hebben op geldmiddelen als gedefinieerd in artikel 4, punt 25, van Richtlijn (EU) 2015/2366. In hun recente gezamenlijke advies ²⁵ hebben de toezichthoudende autoriteiten van de EU gewezen op specifieke risicoverhogende factoren met betrekking tot nieuwe bedrijfsmodellen en producten (d.w.z. fintech), in de eerste plaats de levering van niet-gereguleerde financiële producten en diensten die niet binnen het toepassingsgebied van de AML/CFT-wetgeving vallen. Overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.

·

Keuze van het instrument

De huidige EU-regels die in Verordening (EU) 2015/847 zijn vastgelegd, werden aangenomen om ervoor te zorgen dat de internationale normen inzake de bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme en proliferatie die op 16 februari 2012 door de FATF zijn aangenomen (“de herziene FATF-aanbevelingen”), en met name aanbeveling 16 van de FATF betreffende elektronische overmakingen (“FATF-aanbeveling 16”) en de herziene interpretatieve nota voor de uitvoering ervan, in de hele Unie op uniforme wijze worden toegepast. Maar deze regels zijn alleen van toepassing op geldmiddelen (gedefinieerd als “bankbiljetten en muntstukken, giraal geld of elektronisch geld” in artikel 4, punt 25, van Richtlijn (EU) 2015/2366), die geen cryptoactiva omvatten, en moeten daarom nu afdoend worden aangevuld.

Een verordening van het Europees Parlement en de Raad is een geschikt instrument om in het recht van de Unie de zogenaamde “travel rule” van FATF-aanbeveling 15 in te voeren, die enerzijds vereist dat initiërende aanbieders van cryptoactivadiensten de nodige juiste informatie over de initiator van de overmaking van cryptoactiva en de begunstigde ervan verkrijgen en in bezit hebben, de bovengenoemde informatie onmiddellijk en op beveiligde wijze aan de begunstigde aanbieder van cryptoactivadiensten of financiële instelling (indien van toepassing) verstrekken, en deze op verzoek beschikbaar stellen aan de bevoegde autoriteiten (i), en anderzijds dat begunstigde aanbieders van cryptoactivadiensten de nodige informatie over de initiator en de nodige en juiste informatie over de begunstigde van de overmaking van cryptoactiva verkrijgen en in bezit hebben en die op verzoek beschikbaar stellen aan de bevoegde autoriteiten (ii). Deze verordening tot wijziging van Verordening (EU) 2015/847 is onderdeel van een gemeenschappelijk rulebook, dat rechtstreeks en onmiddellijk van toepassing is en daardoor verschillen tussen de lidstaten bij de omzetting en dus ook bij de toepassing onmogelijk maakt.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

·Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Verordening (EU) 2015/847 is tot op heden niet onderworpen aan een evaluatie of geschiktheidscontrole. Dit mag echter de snelle integratie van FATF-normen in het EU-kader niet in de weg staan.

Met de nieuwe normen die de FATF in oktober 2018 heeft vastgesteld, is een nieuwe definitie van virtuele activa en van aanbieders van virtueleactivadiensten ingevoerd, waarvan de tenuitvoerlegging een wijziging van het Unierecht vereist. Verordening [gelieve de verwijzing in te voegen – voorstel voor een verordening betreffende markten in cryptoactiva en tot wijziging van Richtlijn (EU) 2019/1937 – COM(2020) 593 final] bevat reeds een definitie van “cryptoactivadienst”, die een lijst van diensten en activiteiten met betrekking tot cryptoactiva omvat die de volledige reeks activiteiten die onder de nieuwe FATF-normen vallen, afdoend weerspiegelt, en een definitie van “cryptoactief”, namelijk “een digitale weergave van waarde of rechten die elektronisch kan worden overgedragen en opgeslagen, met gebruikmaking van Distributed Ledger Technology of vergelijkbare technologie”, die ook overeenstemt met de definitie van “virtuele activa” die in de aanbevelingen van de FATF ²⁶ is vastgesteld.

Een verdere noodzakelijke aanpassing aan de FATF-normen houdt in dat in de EU-wetgeving de verplichtingen tot het delen van informatie die in de interpretatieve nota bij aanbeveling 15 van de FATF (de zogenaamde “travel rule”) zijn opgenomen, worden ingevoerd, wat het doel van deze voorgestelde verordening is. Zoals hierboven aangegeven (zie “Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein”), zal deze verordening, om de samenhang van het rechtskader van de EU te waarborgen, gebruikmaken van de definities van “cryptoactief” en “aanbieder van cryptoactivadiensten” in Verordening [gelieve de verwijzing in te voegen – voorstel voor een verordening betreffende markten in cryptoactiva en tot wijziging van Richtlijn (EU) 2019/1937 – COM(2020) 593 final].

·

Raadpleging van belanghebbenden

De raadplegingsstrategie ter ondersteuning van het pakket waarvan dit voorstel deel uitmaakt, bestond uit de volgende onderdelen:

- een raadpleging over de routekaart waarin het actieplan van de Commissie werd aangekondigd; de raadpleging, op de portaalsite “Geef uw mening” van de Commissie, liep van 11 februari tot en met 12 maart 2020 en leverde 42 bijdragen van diverse belanghebbenden op;

- een openbare raadpleging over de in het actieplan voorgestelde maatregelen, die toegankelijk is voor het grote publiek en alle groepen belanghebbenden, is op 7 mei 2020 van start gegaan en liep tot en met 26 augustus. De raadpleging heeft 202 officiële bijdragen opgeleverd;

- een gerichte raadpleging van de lidstaten en de bevoegde AML/CFT-autoriteiten. De lidstaten kregen de gelegenheid hun mening te geven tijdens verschillende vergaderingen van de deskundigengroep inzake witwassen en terrorismefinanciering, en de FIE’s van de EU leverden een bijdrage tijdens vergaderingen van het FIE-platform en via schriftelijke documenten. De besprekingen werden ondersteund door gerichte raadplegingen van de lidstaten en de bevoegde autoriteiten, waarbij gebruik werd gemaakt van vragenlijsten;

- een verzoek om advies van de Europese Bankautoriteit, ingediend in maart 2020. De EBA heeft op 10 september advies uitgebracht;

- op 23 juli 2020 heeft de EDPS advies uitgebracht over het actieplan van de Commissie;

- op 30 september 2020 organiseerde de Commissie een conferentie op hoog niveau, waaraan vertegenwoordigers van nationale en EU-autoriteiten, leden van het Europees Parlement, vertegenwoordigers van de particuliere sector, vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld en de academische wereld deelnamen.

De inbreng van belanghebbenden over het actieplan was over het algemeen positief. Sommige vertegenwoordigers van aanbieders van virtueleactivadiensten van de Europese Unie ²⁷ voerden echter aan dat het ontbreken van een gestandaardiseerde mondiale, open source en gratis technische oplossing voor de “travel rule” ertoe zou kunnen leiden dat kleine actoren worden uitgesloten van de markt in cryptoactiva, omdat alleen grote spelers zich de naleving van de regels kunnen veroorloven. Anderzijds hebben meldingsplichtige entiteiten die grensoverschrijdend actief zijn en momenteel aan uiteenlopende bevoegdheidsregels onderworpen zijn, te maken met aanzienlijke nalevingskosten ten gevolge van deze verschillen; geharmoniseerde regels zouden op middellange termijn dus kostenbesparingen opleveren op het gebied van naleving, terwijl voor nieuw gedekte entiteiten de extra kosten beperkt zouden blijven.

·Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Bij de voorbereiding van dit voorstel heeft de Commissie zich gebaseerd op kwalitatief en kwantitatief bewijsmateriaal dat is verzameld uit erkende bronnen, waaronder een verslag met advies over cryptoactiva van de EBA van 9 januari 2019 ²⁸ , waarin wordt aanbevolen dat de Europese Commissie rekening houdt met de meest recente FATF-aanbevelingen en eventuele verdere normen of richtsnoeren van de FATF, als onderdeel van een holistische evaluatie van eventuele behoefte aan maatregelen op EU-niveau om kwesties in verband met cryptoactiva aan te pakken.

Ook de lidstaten hebben via vragenlijsten informatie over de handhaving van de AML-regels aangeleverd.

·

Effectbeoordeling

Dit voorstel gaat vergezeld van een effectbeoordeling ²⁹ , die op 6 november 2020 aan de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB) is voorgelegd en op 4 december 2020 goedkeuring kreeg. Dezelfde effectbeoordeling vergezelt ook twee andere wetgevingsvoorstellen die samen met dit voorstel worden ingediend, een ontwerpverordening inzake AML/CFT en een herziening van Richtlijn 2015/849 inzake AML/CFT. De RSB heeft in zijn positieve advies verschillende formele verbeteringen van de effectbeoordeling voorgesteld; deze verbeteringen zijn aangebracht.

Wat de invoering van de “travel rule” van de FATF in het EU-recht betreft, concludeert de effectbeoordeling dat de eenvoudigste optie zou zijn de verordening betreffende geldovermakingen zodanig te wijzigen dat ook overmakingen van virtuele activa eronder vallen. De tenuitvoerlegging van de “travel rule” introduceert nieuwe specifieke vereisten voor zowel de aanbieders van virtueleactivadiensten waarvoor die regel pas nu gaat gelden als die welke reeds onder de antiwitwasrichtlijn vallen, die erin bestaan dat zij de nodige juiste informatie over de gebruikers van overmakingen van virtuele activa moeten verkrijgen, in bezit hebben en delen en die op verzoek beschikbaar moeten stellen aan de bevoegde autoriteiten ³⁰ . Deze specifieke verplichtingen brengen verschillende technische uitdagingen met zich mee, aangezien aanbieders van virtueleactivadiensten technologische oplossingen en protocollen moeten ontwikkelen waarmee deze informatie kan worden verzameld en gedeeld, zowel onderling als met de bevoegde autoriteiten. Er werden echter geen precieze kostenramingen verstrekt en er zij op gewezen dat dit vereiste ook voordelen zal opleveren die niet gemakkelijk te ramen zijn: doordat nieuwe mondiale FATF-normen worden ingevoerd die gelijktijdig in verschillende jurisdicties over de hele wereld moeten worden toegepast, zal het gemakkelijker worden grensoverschrijdende diensten aan te bieden.

·Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Hoewel, zoals hierboven is opgemerkt, nog geen formele ex-postevaluatie of geschiktheidscontrole van de bestaande AML/CFT-wetgeving van de EU heeft plaatsgevonden, kan toch een aantal opmerkingen worden gemaakt met betrekking tot elementen van het voorstel die tot verdere vereenvoudiging en grotere efficiëntie zullen leiden. Om de bedreigingen op het vlak van witwassen en terrorismefinanciering die cryptoactiva meebrengen, aan te pakken, zal de voorgestelde herschikking van Verordening (EU) 2015/847 een verplichting invoeren voor aanbieders van cryptoactivadiensten die aan vereisten inzake de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering in het rechtskader van de Unie onderworpen zijn, om gegevens te verzamelen en toegankelijk te maken over de initiators en begunstigden van de overmakingen van cryptoactiva die zij uitvoeren. Door in een verordening geharmoniseerde en rechtstreeks toepasselijke regels op te nemen, zal de voorgestelde herschikking van Verordening (EU) 2015/847 ervoor zorgen dat alle aanbieders van cryptoactivadiensten die onder het Unierecht vallen, hun verplichtingen tot het delen van informatie op geharmoniseerde wijze nakomen; daarnaast zullen omzettingswerkzaamheden in de lidstaten overbodig worden en zal het voor grensoverschrijdende entiteiten gemakkelijker worden om in de EU zaken te doen. Dit moet ook de samenwerking tussen toezichthouders en FIE’s vereenvoudigen, aangezien de verschillen tussen hun regels en praktijken kleiner worden. Deze nieuwe regels zullen het toezicht op aanbieders van cryptoactivadiensten aanzienlijk verbeteren en er op internationaal niveau voor zorgen dat de Europese Unie en haar lidstaten voldoen aan de relevante maatregelen die in de FATF-aanbevelingen worden gevraagd.

·Grondrechten

De EU heeft zich ertoe verbonden hoge normen voor de bescherming van de grondrechten te waarborgen. Op grond van artikel 15 van de huidige verordening is de verwerking van persoonsgegevens op grond van deze verordening onderworpen aan Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad ³¹ . Persoonsgegevens die op grond van deze verordening door de Commissie of de EBA worden verwerkt, zijn onderworpen aan Verordening (EU) 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad ³² . De algemene verordening gegevensbescherming ³³ zal van toepassing zijn op aanbieders van cryptoactivadiensten wat betreft de persoonsgegevens die worden verwerkt en gevoegd bij grensoverschrijdende waardeoverdrachten met gebruikmaking van virtuele activa.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Deze verordening heeft geen gevolgen voor de begroting.

5. OVERIGE ELEMENTEN

·

Artikelsgewijze toelichting

Onderwerp

Het voorstel breidt het toepassingsgebied van Verordening (EG) 2015/847 uit tot overmakingen van cryptoactiva door aanbieders van cryptoactivadiensten, naast de huidige bepalingen inzake geldovermakingen. Het is de bedoeling om in het EU-recht de wijzigingen op te nemen die in juni 2019 zijn aangebracht in aanbeveling 15 van de FATF betreffende nieuwe technologieën teneinde “virtuele activa” en “aanbieders van virtueleactivadiensten” eronder te doen vallen, en met name nieuwe informatieverplichtingen voor de initiërende en de begunstigde aanbieder van cryptoactivadiensten aan de twee uiteinden van een overmaking van cryptoactiva (de zogenaamde “travel rule”) ³⁴ .

Toepassingsgebied

De vereisten van deze verordening zijn van toepassing op aanbieders van cryptoactivadiensten wanneer hun transacties, hetzij in een fiduciaire valuta, hetzij in een cryptoactief, betrekking hebben op: a) een traditionele elektronische geldovermaking of b) een overmaking van cryptoactiva tussen een aanbieder van cryptoactivadiensten en een andere meldingsplichtige entiteit (bv. tussen twee aanbieders van cryptoactivadiensten of tussen een aanbieder van een cryptoactivadienst en een andere meldingsplichtige entiteit, zoals een bank of andere financiële instelling). Voor transacties waarmee overmakingen van cryptoactiva zijn gemoeid, worden alle overmakingen van cryptoactiva behandeld volgens dezelfde vereisten als voor grensoverschrijdende elektronische geldovermakingen, in overeenstemming met de interpretatieve nota bij FATF-aanbeveling 16, in plaats van binnenlandse elektronische geldovermakingen, gezien de risico’s die verbonden zijn aan cryptoactiva-activiteiten en operaties van aanbieders van cryptoactivadiensten.

Aard van de nieuwe verplichtingen voor aanbieders van cryptoactivadiensten

De aanbieder van cryptoactivadiensten van de initiator moet ervoor zorgen dat overmakingen van cryptoactiva vergezeld gaan van de naam van de initiator, het rekeningnummer van de initiator, indien een dergelijke rekening bestaat en voor de verwerking van de transactie wordt gebruikt, en het adres van de initiator, het nummer van zijn officieel persoonlijk document, zijn cliëntenidentificatienummer of plaats en datum van zijn geboorte. De aanbieder van cryptoactivadiensten van de initiator moet er ook voor zorgen dat overmakingen van cryptoactiva vergezeld gaan van de naam van de begunstigde en het rekeningnummer van de initiator, indien een dergelijke rekening bestaat en voor de verwerking van de transactie wordt gebruikt.

De aanbieder van cryptoactivadiensten van de begunstigde moet doeltreffende procedures invoeren om na te gaan of de informatie over de initiator is opgenomen in of volgt op de overmaking van cryptoactiva. De aanbieder van cryptoactivadiensten van de begunstigde moet ook doeltreffende procedures invoeren, onder meer, waar passend, monitoring achteraf of in realtime, om na te gaan of de vereiste informatie over de initiator of de begunstigde ontbreekt.

Slotbepalingen

De verordening zal in werking treden op de twintigste dag na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad

.

2015/847 (aangepast)