Toelichting bij COM(2021)558 - Energie-efficiëntie (herschikking) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)558 - Energie-efficiëntie (herschikking). |
|---|---|
| bron | COM(2021)558   |
| datum | 15-07-2021 |
De Europese Green Deal 1 , die in december 2019 door de Commissie is aangenomen, is “een nieuwe groeistrategie die de EU moet omvormen tot een eerlijke en welvarende samenleving met een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie, waar vanaf 2050 netto geen broeikasgassen meer worden uitgestoten en de economische groei is losgekoppeld van het gebruik van hulpbronnen. Ook moet de Green Deal het natuurlijk kapitaal van de EU beschermen, behouden en verbeteren, en de gezondheid en het welzijn van de burgers beschermen tegen milieugerelateerde risico’s en effecten.” “Energie-efficiëntie moet prioriteit krijgen” om deze doelstellingen te bereiken.
Bij die gelegenheid kondigde de Commissie ook aan dat zij een effectbeoordelingsplan zou presenteren om het broeikasgasemissiereductiestreefcijfer van de Unie voor 2030 op verantwoorde wijze te verhogen, en heeft zij zich ertoe verbonden de relevante energiewetgeving uiterlijk in juni 2021 “te evalueren en waar nodig herzieningen voor te stellen” 2 .
In maart 2020 heeft de Commissie een voorstel voor een Europese klimaatwet ingediend om Europa tegen 2050 koolstofvrij te maken. In haar klimaatdoelstellingsplan 3 heeft de Commissie voorgesteld om de ambitie van de Unie op te schroeven door de broeikasgasemissies tegen 2030 te verminderen tot ten minste 55 % onder het niveau van 1990, wat een aanzienlijk grotere inspanning is dan het bestaande streefcijfer van 40 %. In het klimaatdoelstellingsplan worden ook de maatregelen geschetst die nodig zijn in alle sectoren van de economie, waaronder de herzieningen van de belangrijkste wetgevingsinstrumenten om deze verhoogde ambitie te verwezenlijken en om de in de mededeling over de Europese Green Deal 4 gedane toezegging gestand te doen om een alomvattend plan voor te stellen teneinde het streefcijfer van de Europese Unie voor 2030 op verantwoorde wijze te verhogen tot 55 %. Het klimaatdoelstellingsplan is ook in overeenstemming met de doelstelling van de Overeenkomst van Parijs om de wereldwijde temperatuurstijging ruim onder 2 °C te houden en ernaar te blijven streven deze op 1,5 °C te houden. In december 2020 heeft de Europese Raad zich achter een bindend EU-streefcijfer van een nettoreductie in de EU van uitgestoten broeikasgassen van ten minste 55% in 2030 ten opzichte van 1990 geschaard 5 . De Europese Raad concludeerde dat de klimaatambitie moet worden versterkt op een manier die duurzame economische groei stimuleert, kwaliteitsvolle banen schept, gezondheids- en milieuvoordelen oplevert voor de burgers van de Unie en bijdraagt tot het mondiale concurrentievermogen van de EU-economie op lange termijn door innovatie op het gebied van groene technologieën te bevorderen. Op 22 april 2021 bereikten het Europees Parlement en de Raad een voorlopig politiek akkoord om de broeikasgasemissies tegen 2030 met ten minste 55 % te verminderen. Dit vormt het kader voor maatregelen om de broeikasgasemissies de komende decennia terug te dringen, maar er is specifieke wetgeving nodig om te waarborgen dat deze reducties plaatsvinden. Uit de prognoses blijkt dat, als het huidige beleid volledig wordt uitgevoerd, de broeikasgasemissies tegen 2030 met ongeveer 45 % zouden zijn verminderd ten opzichte van het niveau van 1990, de emissies en absorpties door landgebruik buiten beschouwing gelaten, en met ongeveer 47 % wanneer rekening wordt gehouden met landgebruik. In het klimaatdoelstellingsplan voor 2030 wordt daarom vooruitgeblikt op een reeks maatregelen die in alle economische sectoren moeten worden genomen en op de aanvang van de herzieningen van de belangrijkste wetgevingsinstrumenten om deze verhoogde ambitie te verwezenlijken.
Om dit te verwezenlijken, heeft de Europese Commissie in haar werkprogramma voor 2021 6 een 'Klaar voor 55'-pakket aangekondigd om de broeikasgasemissies tegen 2030 met ten minste 55 % te verminderen en tegen 2050 een klimaatneutraal Europa tot stand te brengen. Dit pakket zal betrekking hebben op een reeks beleidsterreinen, waaronder energie-efficiëntie, hernieuwbare energiebronnen, landgebruik, energiebelasting, verdeling van de inspanningen en handel in emissierechten.
Energie-efficiëntie is een belangrijk actieterrein dat onontbeerlijk is om de economie van de Unie volledig koolstofvrij te maken 7 . De energie-efficiëntierichtlijn heeft geleid tot het huidige energie-efficiëntiebeleid van de Unie waarbij kosteneffectieve energiebesparingsmogelijkheden worden benut. In december 2018 is de energie-efficiëntierichtlijn gewijzigd als onderdeel van het pakket “Schone energie voor alle Europeanen”, met name om voor 2030 een nieuw EU-kernstreefcijfer inzake energie-efficiëntie van ten minste 32,5 % (ten opzichte van het verwachte energieverbruik in 2030) toe te voegen en om de energiebesparingsverplichting te verlengen na 2020 en te versterken.
Hoewel het energie-efficiëntiestreefcijfer voor 2020 wellicht is bereikt als gevolg van de uitzonderlijke omstandigheden als gevolg van de COVID-19-pandemie, ligt de som van de nationale bijdragen die de lidstaten in het kader van de nationale energie- en klimaatplannen (NECP) hebben meegedeeld, nog steeds onder het ambitieniveau van de Unie van 32,5 % in 2030. Alles bij elkaar zouden de bijdragen leiden tot een vermindering van het eindenergieverbruik met 29,4 % en van het primaire energieverbruik met 29,7 % ten opzichte van de prognoses van het referentiescenario uit 2007 voor 2030. Dit zou voor de EU-27 in het totaal leiden tot een tekort van 2,8 procentpunten voor primair energieverbruik en 3,1 procentpunten voor eindenergieverbruik ten opzichte van het ambitieniveau. Dit tekort heeft ook gevolgen voor de inspanningen die nodig zijn om de aangescherpte energie-efficiëntiestreefcijfers te halen. In de effectbeoordeling van het klimaatdoelstellingsplan wordt geconcludeerd dat het onwaarschijnlijk is dat de vereiste hogere energie-efficiëntieniveaus uitsluitend door de marktwerking, de huidige marktordening en de technologische ontwikkeling zouden worden bereikt, wat betekent dat verdere inspanningen nodig zijn. Volgens de effectbeoordeling 8 bij deze richtlijn moet de energie-efficiëntie aanzienlijk worden verbeterd ten opzichte van het huidige ambitieniveau van 32,5 %.
Het hogere ambitieniveau vereist een sterkere bevordering van de energie-efficiëntie, indien kosteneffectief, op alle gebieden van het energiesysteem en in alle relevante sectoren waar activiteiten van invloed zijn op de vraag naar energie, zoals vervoer, water en landbouw. Het is met name belangrijk om het verband tussen water en energie aan te pakken vanwege de toenemende water- en energiebehoeften en de toenemende druk op watervoorraden als gevolg van de klimaatverandering.
De energie-efficiëntierichtlijn is een belangrijke stap op weg naar klimaatneutraliteit in 2050, waarbij energie-efficiëntie moet worden beschouwd als een op zichzelf staande energiebron. De sleutelrol van energie-efficiëntie wordt ondersteund door het beginsel “energie-efficiëntie eerst”. Het wordt beschouwd als een leidend beginsel van het energiebeleid van de Unie en moet in alle sectoren – niet alleen in het energiesysteem – op alle niveaus, ook in de financiële sector, in aanmerking worden genomen. Bij het vaststellen van nieuwe regels voor de aanbodzijde en andere beleidsdomeinen moeten energie-efficiënte oplossingen als eerste optie worden beschouwd wanneer beslissingen worden genomen op het vlak van planning en investeringen. Het beginsel is erkend als een essentieel onderdeel van de strategie voor een geïntegreerd energiesysteem 9 .
Hoewel er in alle sectoren nog veel energie kan worden bespaard, vormen het vervoer en het gebouwenbestand een bijzondere uitdaging. De vervoerssector is namelijk goed voor 30 % van het eindenergieverbruik, en 75 % van het gebouwenbestand in de Unie presteert slecht op energiegebied. Een andere belangrijke sector waar steeds meer aandacht aan wordt besteed, is die van de informatie- en communicatietechnologie (ICT), die verantwoordelijk is voor 5 tot 9 % van het totale elektriciteitsverbruik wereldwijd en voor meer dan 2 % van alle emissies. In 2018 bedroeg het energieverbruik van datacentra in de Unie 76,8 TWh. Dit zal naar verwachting stijgen tot 98,5 TWh in 2030, een stijging met 28 %. Deze stijging in absolute termen kan ook in relatieve termen worden gezien: in de EU waren de datacentra in 2018 goed voor 2,7 % van de vraag naar elektriciteit, terwijl dat met huidige stijging in 2030 zal uitkomen op 3,21 % 10 . In de Europese digitale strategie 11 is reeds de nadruk gelegd op de noodzaak van zeer energie-efficiënte en duurzame datacentra en wordt er opgeroepen tot transparantiemaatregelen voor telecomexploitanten met betrekking tot hun ecologische voetafdruk.
De overheidssector is zelf ook een belangrijke economische speler en is verantwoordelijk voor ongeveer 5 tot 10 % van het totale eindenergieverbruik in de Unie 12 . In totaal wordt het aandeel van de Unie in overheidsopdrachten die aan centrale overheidsinstanties worden toegekend, geraamd op ongeveer 16 %. Op het niveau van de lidstaten varieert dit tussen 5 % en 86 % 13 . Openbare gebouwen verbruiken naar schatting ongeveer 2 % van het eindenergieverbruik van de Unie. In de hele overheidssector is er nog steeds ruimte voor kosteneffectieve besparingen, zowel bij de renovatie en het energiebeheer van bestaande gebouwen als bij de toekomstige aankoop van energie-efficiënte gebouwen, producten en diensten.
De industrie is een van de sectoren waar de energie-efficiëntie de afgelopen tien jaar aanzienlijk is verbeterd. Niettemin is er nog steeds ruimte voor kosteneffectieve besparingen 14 . Verwarming en koeling zijn goed voor de helft van het eindenergieverbruik in de Unie, waardoor het de sector met het grootste eindenergieverbruik is. Er is nog veel ruimte om het energieverbruik in deze sector terug te dringen en tegelijkertijd nog steeds de vereiste temperaturen te halen 15 . Verwarming en koeling spelen daarom een cruciale rol in de ambitie van de Unie om tegen 2050 over te schakelen op een schone en koolstofneutrale economie. Er zijn veel inspanningen nodig om gebouwen beter te isoleren, maar er is ook ruimte om de benodigde warmte of koude efficiënter te leveren 16 . Er kunnen aanzienlijke energieverliezen optreden bij de omzetting, transmissie en distributie van energie 17 . Het ontbreken van gemeenschappelijke methodologieën en verslaglegging maakt het moeilijk om netwerken, exploitanten en benchmarkprestaties te vergelijken. In feite bestaat er binnen de Unie geen uniforme definitie van energieverliezen, wat leidt tot een suboptimale gegevenskwaliteit die moet worden aangepakt.
De sector huishoudens vertegenwoordigt ongeveer een kwart van het totale eindenergieverbruik in de Unie. Het gedrag van consumenten en burgers heeft een belangrijke invloed op dit energieverbruik en de energie-efficiëntierichtlijn bevat verschillende bepalingen die helpen om burgers en consumenten slagvaardiger te maken. Het gebrek aan sterke elementen die gericht zijn op het gedrag en de positie van de consument bij de bevordering van energie-efficiëntie, met name op meer lokale niveaus, leidt tot onvoldoende stimulansen voor consumenten om verbeteringen van de energie-efficiëntie te realiseren en om de hoge aanloopkosten en het probleem van gescheiden prikkels aan te pakken 18 .
Hoewel de richtlijn energie-efficiëntie de lidstaten al stimulansen biedt om energiearmoede aan te pakken, heeft de COVID-19-crisis duidelijk gemaakt dat energiearmoede dringend moet worden aangepakt, wil de Unie een sociaal Europa tot stand brengen, zoals overeengekomen in de gezamenlijke verklaring van Porto over sociaal engagement 19 ; een Europa dat tegemoetkomt aan de behoeften van al haar burgers door hen in staat te stellen een actieve rol te spelen in de groene transitie, terwijl de negatieve effecten worden beperkt en niemand aan zijn lot wordt overgelaten. De mate van energiearmoede in alle lidstaten zal meer aandacht trekken, aangezien meer Europeanen moeite kunnen krijgen om toegang te hebben tot essentiële energie, met name door de stijgende energiekosten en werkloosheid. Ook huishoudens met een gemiddeld inkomen lopen in de nabije toekomst een groter risico op energiearmoede, aangezien het merendeel van de huishoudens die met energiearmoede kampen nu al (lagere) middeninkomenshuishoudens zijn. Energie-efficiëntie is aangemerkt als de meest doeltreffende oplossing om energiearmoede te verminderen en een aantal van de mogelijke negatieve verdelingseffecten van prijsmaatregelen te ondervangen 20 . Zoals vereist op grond van de Europese Green Deal, zal de energie-efficiëntierichtlijn samen met de andere initiatieven in het kader van het “Klaar voor 55”-pakket, met name het Sociaal Klimaatfonds, deze tweeledige uitdaging aanpakken en zowel de klimaat- als de sociale behoeften in kansen omzetten.
In dit verband zullen de wijzigingen de energie-efficiëntierichtlijn helpen versterken om de resterende marktbelemmeringen en -tekortkomingen beter aan te pakken door rekening te houden met de bredere doelstellingen van de Europese Green Deal, die erop gericht is niemand aan zijn lot over te laten en een duurzame economie tot stand te brengen. Het voorstel zal aldus de verschillende bepalingen van de energie-efficiëntierichtlijn versterken om ervoor te zorgen dat zij optimaal bijdraagt tot het hogere klimaatstreefcijfer van ten minste 55 % broeikasgasemissiereductie tegen 2030, zoals uiteengezet in het klimaatdoelstellingsplan.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel maakt deel uit van een breder beleidskader voor energie-efficiëntiebeleid waarmee het potentieel voor energie-efficiëntie op specifieke beleidsterreinen wordt aangepakt, onder meer op het gebied van gebouwen (Richtlijn 2010/31/EG 21 , de richtlijn energieprestatie van gebouwen (EPBD)), producten (Richtlijn 2009/125/EG, Verordening (EU) 2017/1369 en Verordening (EU) 2020/740 22 ) en het governancemechanisme (Verordening (EU) 2018/1999). Die beleidslijnen spelen een belangrijke rol bij het besparen van energie op het moment dat producten worden vervangen of gebouwen worden gebouwd of gerenoveerd 23 . Het voorstel is in overeenstemming met het voorstel tot herziening van de richtlijn hernieuwbare energie 24 25 .
Dit voorstel voor de herschikking van de energie-efficiëntierichtlijn voorziet in een kader voor ander energie-efficiëntiebeleid door de vaststelling van energie-efficiëntiestreefcijfers en de vaststelling van de belangrijkste sectoroverschrijdende en meer specifieke maatregelen. De richtlijn is gericht op energiebesparingen in de overheidssector, onder meer door de verplichting om jaarlijks openbare gebouwen te renoveren en rekening te houden met energie-efficiëntie bij de aankoop van goederen, diensten, werken en gebouwen. De specifieke doelstelling voor openbare gebouwen vormt een aanvulling op de EPBD, waarin de normen en specifieke technische verplichtingen met betrekking tot gebouwen zijn vastgesteld. De overheidssector staat ten dienste van de bevolking in het algemeen, met inbegrip van de kwetsbare afnemers en degenen die risico op energiearmoede lopen, en zorgt er dus voor dat niemand aan zijn lot wordt overgelaten overeenkomstig de doelstellingen van de Europese Green Deal. De speciale aandacht die in de energie-efficiëntierichtlijn uitgaat naar de overheidssector, is van vitaal belang om deze sector zijn voorbeeldfunctie te laten vervullen bij het bevorderen van energie-efficiëntie. De Commissie is begonnen met de evaluatie van de EPBD en wil tegen het einde van 2021 met een voorstel komen. Hoewel het op dit moment niet mogelijk is vooruit te lopen op de uitkomst van die evaluatie, erkent dit voorstel de specifieke rol van de EPBD bij het vaststellen van kostenoptimale energieprestatie-eisen, en versterkt het de bepalingen van de richtlijn energie-efficiëntie met betrekking tot de voorbeeldfunctie van overheidsinstanties, met name met betrekking tot gebouwen (artikelen 5 en 6), en overheidsopdrachten (artikel 7), waardoor wordt voorzien in het noodzakelijke horizontale actiekader.
De energie-efficiëntierichtlijn biedt de lidstaten een kader om in hun verwarmings- en koelingsplannen het potentieel op het gebied van energie-efficiëntie en hernieuwbare energie in kaart te brengen. De richtlijn voorziet ook in toezicht op beleidslijnen en maatregelen om dit potentieel te benutten. Deze beleidslijnen en maatregelen ondersteunen rechtstreeks de verwezenlijking van het in artikel 24 van de richtlijn hernieuwbare energie vastgestelde streefcijfer voor de sector verwarming en koeling. Zo zou een herziene definitie van efficiënte stadsverwarming en -koeling (artikel 2, punt 43, van de energie-efficiëntierichtlijn) het gebruik van hernieuwbare energie in stadsverwarming en -koeling rechtstreeks bevorderen. Omgekeerd zouden deze substreefcijfers bijdragen tot de verwezenlijking van de energie-efficiëntiedoelstellingen van de richtlijn energie-efficiëntie.
Voorts zullen de planningsmaatregelen voor de verwarmings- en koelingssector in het kader van de energie-efficiëntierichtlijn worden afgestemd op het tijdschema van de NECP’s. Dit bevordert een grotere samenhang tussen de NECP’s, de uitgebreide beoordelingen en de beoordelingen van het potentieel van energie uit hernieuwbare bronnen en van het gebruik van afvalwarmte en -koude in de verwarmings- en koelingssector overeenkomstig artikel 15, lid 7, van de richtlijn hernieuwbare energie.
Details inzake de verslaglegging over diverse bepalingen van de energie-efficiëntierichtlijn zijn vastgesteld in de governanceverordening (Verordening (EU) 2018/1999 26 ). Op grond van deze verordening moet elke lidstaat een tienjarig geïntegreerd nationaal energie- en klimaatplan (NECP) voor 2021-2030 opstellen, waarin wordt uiteengezet hoe de lidstaat voornemens is bij te dragen aan onder meer het energie-efficiëntiestreefcijfer voor 2030. De governanceverordening bevat ook specifieke vereisten voor het vaststellen van energie-efficiëntiestreefcijfers, rapportageverplichtingen, monitoring van de vooruitgang en corrigerende maatregelen die moeten worden genomen in geval van onvoldoende ambitie en vooruitgang. De impact van de wijzigingen in deze richtlijn zullen moeten worden geanalyseerd, hetgeen een latere wijziging van de governanceverordening kan vereisen om de samenhang tussen de twee rechtshandelingen te waarborgen. Nieuwe bepalingen, die met name betrekking hebben op de vaststelling van nationale indicatieve bijdragen, mechanismen voor het opvullen van lacunes en rapportageverplichtingen, moeten worden overgenomen en gestroomlijnd met de governanceverordening, zodra die is gewijzigd, teneinde overlappende eisen te voorkomen. Sommige bepalingen van de governanceverordening moeten wellicht ook opnieuw worden beoordeeld in het licht van de in deze richtlijn voorgestelde wijzigingen.
Er is een wisselwerking tussen de energie-efficiëntierichtlijn en andere wetgeving inzake energie-efficiëntie, namelijk de richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen, de richtlijn inzake ecologisch ontwerp en de verordeningen inzake de etikettering van het energieverbruik en van banden 27 . Met deze instrumenten worden minimumprestatienormen vastgesteld, maar wordt niet vereist dat het vervangingstempo wordt versneld of dat voor efficiëntere resultaten dan het minimum wordt gekozen. De belangrijkste mechanismen waarover de lidstaten beschikken om hun energiebesparingen boven de natuurlijke niveaus te tillen teneinde aan de vereisten van de energie-efficiëntierichtlijn te voldoen, zijn het stimuleren van de vervanging van energie-inefficiënte apparaten en het stimuleren van efficiëntere opties. Elk instrument is gericht op verschillende elementen van energie-efficiëntie en leidt uiteindelijk tot hetzelfde doel, namelijk het verbeteren van de energie-efficiëntie en het bereiken van het algemene energie-efficiëntiestreefcijfer van de Unie. Op andere gebieden vormt de energie-efficiëntierichtlijn een aanvulling op andere wetgeving zodat er meer aandacht gaat naar energie-efficiëntie en op die manier de totale energiebesparingen worden opgedreven, bijvoorbeeld door middel van maatregelen inzake overheidsopdrachten, energienetwerken en verwarming en koeling.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Wijzigingen in de beleidsarchitectuur van de energie-efficiëntierichtlijn staan in wisselwerking met bestaande en geplande beleidslijnen en maatregelen, waaronder prijsstellings- en non-tariferingsmechanismen en -maatregelen. De energie-efficiëntierichtlijn, die de bestaande marktbelemmeringen voor energie-efficiëntie aanpakt, gaat hand in hand met de invoering van emissiehandel voor in gebouwen gebruikte brandstoffen, waardoor de terugverdientijd van investeringen in energie-efficiëntie wordt verkort en de businesscase voor energie-efficiëntiemaatregelen in de hele Unie wordt versterkt. Het klimaatdoelstellingsplan heeft aangetoond dat een mix van regelgevende maatregelen en koolstofbeprijzing nodig is om het meest kosteneffectieve traject naar het behalen van het streefcijfer van 55 % broeikasgasemissiereductie te verwezenlijken. Het is van cruciaal belang om een evenwicht te vinden tussen koolstofbeprijzing en regelgevingsbeleid zodat het verhoogde klimaatstreefcijfer op een kostenefficiënte manier wordt verwezenlijkt en tegelijkertijd wordt vermeden dat koolstofkosten worden doorberekend aan met name kwetsbare afnemers en eindgebruikers. Tegelijkertijd zal de handel in emissierechten extra inkomsten genereren uit de veilingen van emissierechten die onder en binnen de lidstaten kunnen worden herverdeeld om kwetsbare en energiearme eindgebruikers te helpen hun rekeningen te betalen en gebouwen te renoveren.
In het “Klaar voor 55”-pakket worden de relevante beleidsinstrumenten gebundeld die kunnen bijdragen tot het streefcijfer om de broeikasgasemissies met 55 % te verminderen, en de bedoeling is dit op een coherente en evenredige wijze te doen met betrekking tot andere relevante verordeningen en richtlijnen. Dit is met name het geval voor de richtlijn energie-efficiëntie, de richtlijn hernieuwbare energie (REDII), de EU-regeling voor de handel in emissierechten (ETS), de verordening inzake de verdeling van de inspanningen (ESR), landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF), energiebelasting en CO2-emissienormen voor voertuigen. De samenhang tussen de verschillende initiatieven in het kader van het “Klaar voor 55”-pakket werd als essentieel beschouwd om ervoor te zorgen dat de verschillende beleidsinstrumenten van het pakket, waaronder de richtlijn energie-efficiëntie, op een zo doeltreffend mogelijke manier bijdragen tot de verwezenlijking van het hogere klimaatstreefcijfer van 55 %. Die EU-beleidslijnen dragen bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de energie-efficiëntierichtlijn, met name wat betreft het energie-efficiëntiestreefcijfer. De streefcijfers en maatregelen waarin de energie-efficiëntierichtlijn voorziet, zullen zorgen voor effectievere verbanden en synergieën met ander beleid van de Unie 28 .
Er zijn belangrijke verbanden tussen de energie-efficiëntierichtlijn en de richtlijn hernieuwbare energie, met name wat betreft verwarming en koeling, aangezien beide richtlijnen ook bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstelling van de strategie voor een geïntegreerd energiesysteem. De energie-efficiëntierichtlijn biedt een versterkt planningskader voor het in kaart brengen van potentiële winst inzake energie-efficiëntie en hernieuwbare energie voor verwarming en koeling, en vereist dat de lidstaten beleidslijnen en maatregelen uitvoeren om dit potentieel te benutten. Deze beleidslijnen en maatregelen ondersteunen rechtstreeks de verwezenlijking van het in artikel 23 van de richtlijn hernieuwbare energie vastgestelde streefcijfer inzake hernieuwbare energie in verwarming en koeling. Omgekeerd dragen deze streefcijfers bij tot de verwezenlijking van de energie-efficiëntiedoelstellingen van artikel 23 van de energie-efficiëntierichtlijn en van die richtlijn in haar geheel.
In het EU-ETS wordt een plafond voor broeikasgasemissies vastgesteld, dat mettertijd daalt. In de ESR zijn voor de lidstaten bindende jaarlijkse broeikasgasemissiestreefcijfers vastgesteld die gericht zijn op broeikasgasemissies van sectoren die niet onder het EU-ETS vallen, waaronder gebouwen, vervoer en landbouw. De ESR is bepalend voor de naleving van de energie-efficiëntierichtlijn, met name de energiebesparingsverplichting. De additionaliteitsvereiste in het kader van de energiebesparingsverplichting stimuleert de lidstaten om nationale beleidslijnen en maatregelen ten uitvoer te leggen die de op Unieniveau vastgestelde minimumeisen inzake energieprestaties overtreffen (bv. strengere nationale bouwvoorschriften en programma’s ter bevordering van hogere klassen van apparaten). Prijsstellingsmaatregelen zoals het EU-ETS 29 en de energiebelastingrichtlijn 30 maken investeringen in energie-efficiëntie financieel aantrekkelijker, maar bieden geen oplossing voor de marktbelemmeringen die tot een suboptimaal investeringsniveau leiden. Deze vullen de wetgeving inzake energie-efficiëntie aan, maar vervangen deze niet.
Voordat alle maatregelen en streefcijfers die in het kader van het “Klaar voor 55”-pakket worden voorgesteld, volledig van kracht worden en de Europese burgers niet langer afhankelijk zijn van fossiele brandstoffen en stijgende energiekosten, kunnen sommige maatregelen tijdens de overgangsperiode aanzienlijke verdelingseffecten hebben. De uitbreiding van het EU-ETS tot de sectoren gebouwen en vervoer zal naar verwachting leiden tot een stijging van de energieprijzen, aangezien brandstofleveranciers de koolstofkosten waarschijnlijk zullen doorberekenen aan de consumenten, wat nadelige gevolgen kan hebben voor kwetsbare afnemers en eindgebruikers die afhankelijk zijn van fossiele brandstoffen, of voor mensen die het risico lopen in energiearmoede terecht te komen. Gerichte maatregelen om de overgang zowel op Europees als op nationaal niveau te vergemakkelijken. In het “Klaar voor 55”-pakket worden specifieke maatregelen voorgesteld in het kader van de energie-efficiëntierichtlijn, alsook een nieuw financieringsinstrument op basis van de inkomsten uit het nieuwe ETS om de gevolgen van hogere kosten voor consumenten door de invoering van een koolstofprijs in de sectoren wegvervoer en gebouwen te beperken. Het is belangrijk dat er in energie-efficiëntie wordt geïnvesteerd ten gunste van de meest kwetsbaren in de samenleving. Maatregelen om de energiebesparingsverplichting te versterken en om kwetsbare afnemers, mensen die kampen met of risico lopen op energiearmoede, en, indien van toepassing, mensen die in sociale woningen wonen, slagvaardiger te maken en te beschermen, kunnen deze effecten helpen te verzachten. Samen zullen de voorgestelde maatregelen in het kader van de energie-efficiëntierichtlijn en het nieuwe financieringsinstrument op basis van de inkomsten uit de handel in emissierechten in de nieuwe sectoren helpen om de mogelijke negatieve sociale effecten op doeltreffende wijze en in een geest van solidariteit aan te pakken. De inkomsten uit het EU-ETS, met inbegrip van de handel in emissierechten in de nieuwe sectoren, zullen ook ter beschikking van de lidstaten blijven voor de financiering van maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie, stadsverwarmingssystemen en isolatie, of voor het verlenen van financiële steun aan huishoudens met een laag en modaal inkomen.
Om de sociale gevolgen van de emissiehandel voor de twee nieuwe sectoren gebouwen en wegvervoer aan te pakken, wordt een sociaal klimaatfonds opgericht (hierna “het fonds” genoemd). Om ervoor te zorgen dat de begroting van de Unie de extra uitgaven voor het fonds kan bekostigen, dient de Commissie parallel met deze fondsverordening voorstellen in tot wijziging van zowel de verordening betreffende het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027 als Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad (het “eigenmiddelenbesluit”). Met name zal een deel van de inkomsten uit de handel in emissierechten voor het wegvervoer en gebouwen naar de begroting van de Unie vloeien. Het fonds moet de lidstaten financiering verstrekken ter ondersteuning van hun maatregelen en investeringen ter verhoging van de energie-efficiëntie van gebouwen, voor verbeteringen van de energie-efficiëntie, renovatie van gebouwen en voor het koolstofvrij maken van verwarming en koeling van gebouwen, met inbegrip van de integratie van energieproductie uit hernieuwbare energiebronnen, en voor de financiering van emissiearme en emissievrije mobiliteit. De lidstaten zouden ook tijdelijke rechtstreekse steun aan kwetsbare huishoudens kunnen overwegen, naast investeringen die verdere structurele veranderingen versnellen.
Bovendien wordt, in overeenstemming met de renovatiestrategie, in een aantal nieuwe en bestaande programma’s van het MFK en de NextGenerationEU voorzien in financieringssteun van de Unie voor investeringen in energie-efficiëntie en de renovatie van gebouwen die energiearmoede helpen aanpakken of voorkomen.
Een andere belangrijke financieringsbron voor investeringen in energie-efficiëntie is de herstel- en veerkrachtfaciliteit, waarmee in totaal 672,5 miljard EUR aan subsidies en leningen ter beschikking van de lidstaten zal worden gesteld. Binnen het algemene streefcijfer om 37 % van de middelen uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit te besteden aan klimaatmaatregelen, zijn de lidstaten van plan aanzienlijke bedragen te besteden aan investeringen in de renovatie van gebouwen, in overeenstemming met de richtsnoeren van de Europese Commissie, met specifieke aandacht voor de slechtst presterende gebouwen en energiearme huishoudens.
De fondsen van het cohesiebeleid zullen, binnen het algemene klimaatstreefcijfer van 30 % en via de thematische concentratie op beleidsdoelstelling 2, een aanzienlijk deel van de begroting van de Unie blijven toewijzen aan investeringen in energie-efficiëntie en de renovatie van gebouwen, terwijl InvestEU via specifieke financieringsinstrumenten en technische bijstand, met name de ELENA-faciliteit, op grote schaal particuliere en publieke investeringen in de lidstaten zal mobiliseren.
Het Fonds voor een rechtvaardige transitie, met een totale begroting van 17,5 miljard EUR, zal gericht zijn op het verlichten van de sociale en economische kosten die voortvloeien uit de transitie naar een klimaatneutrale economie, onder meer door investeringen in energie-efficiëntie en renovatie van gebouwen die het tweeledige voordeel hebben dat lokale banen worden gecreëerd en energiearmoede op duurzame wijze wordt aangepakt.
Tot slot zullen de centraal beheerde programma’s, zoals LIFE of Horizon Europa, financieringsprioriteiten hebben ter ondersteuning van een rechtvaardige en groene transitie, in overeenstemming met de doelstellingen en de aard van de specifieke programma’s, d.w.z. gericht op technologische en marktinnovatie en de ontwikkeling van beste praktijken bij de uitvoering van energie-efficiëntiebeleid. De EU-wetgeving inzake de CO2-uitstoot van wegvoertuigen vereist dat producenten de gemiddelde CO2-uitlaatemissies verlagen van het nieuwe wagenpark dat een gevolg is van de voertuigenmix die ze verkopen. Er zijn regels ingevoerd voor zware bedrijfsvoertuigen, personenauto’s en lichte bedrijfsvoertuigen 31 . Deze regels houden in dat fabrikanten ofwel technologie moeten inzetten om de energie-efficiëntie van de voertuigen te verbeteren (bijvoorbeeld door hun aerodynamische of rolweerstand te verkleinen of de efficiëntie van de aandrijflijn te vergroten), ofwel een energiebron moeten gebruiken die tijdens het verbruik minder CO2 uitstoot. De overschakeling op volledig elektrische aandrijflijnen voorkomt energieverlies door verbrandingsmotoren en leidt tot een fractie van het eindenergieverbruik per kilometer. De vermindering van het energieverbruik in de vervoerssector als gevolg van de CO2-wetgeving voor voertuigen komt tot uiting in de kwantificering van het algemene energie-efficiëntiestreefcijfer van de EU. De energie-efficiëntierichtlijn zal synergieën creëren met de maatregelen van de strategie voor duurzame en slimme mobiliteit . De richtlijn geeft de lidstaten volledige flexibiliteit en manoeuvreerruimte met betrekking tot de keuze van maatregelen om het energieverbruik in het vervoer te verminderen, maar stimuleert het gebruik van energie-efficiëntiemaatregelen in de vervoerssector. Het actieplan voor de circulaire economie sluit ook aan bij de energie-efficiëntierichtlijn. Producten en infrastructuur zo ontwerpen dat ze langer meegaan of grondstoffen hergebruiken en recyclen leidt tot een lager energieverbruik en een lagere uitstoot van broeikasgassen gedurende de levenscyclus van producten en infrastructuur. In de renovatiestrategie wordt er nadrukkelijk naar gestreefd dat Europese gebouwen gedurende hun volledige levenscyclus energie-efficiënter, minder koolstofintensief en duurzamer zijn. De beginselen van de circulaire economie kunnen bijdragen tot een vermindering van de vervuiling en materiaalgerelateerde broeikasgasemissies bij de renovatie van gebouwen.
Inhoudsopgave
, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
•
Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 194, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat de rechtsgrondslag voor maatregelen op energiegebied is. De voorgestelde maatregelen hebben tot doel de energie-efficiëntie in alle sectoren en in de gehele energieketen te verbeteren, en streven dus een van de in artikel 194 genoemde doelstellingen na, namelijk het bevorderen van energie-efficiëntie en het besparen van energie overeenkomstig artikel 194, lid 1, punt c). Aangezien het Verdrag een specifieke rechtsgrondslag voor maatregelen op energiegebied bevat, is het passend om deze te gebruiken.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het subsidiariteitsbeginsel is in dit voorstel van toepassing, aangezien de Unie geen exclusieve bevoegdheden op het gebied van energiebeleid heeft. Het voorstel bouwt voort op het toenemende belang van energie-efficiëntie als politieke en economische uitdaging en de nauwe onderlinge verbondenheid van energie met de beleidsterreinen energievoorziening, klimaatverandering, interne markt en economische en sociale ontwikkeling.
Behoefte aan actie van de EU
Actie van de EU is gerechtvaardigd op grond van subsidiariteit in overeenstemming met artikel 191 VWEU, aangezien coördinatie op Europees niveau de energiezekerheid en de milieu- en klimaatvoordelen vergroot. De onderliggende problemen die leiden tot onvoldoende energiebesparingen (vergeleken met het optimale niveau vanuit het oogpunt van de samenleving) zijn in de hele EU gelijk en zijn overal aanwezig 32 .
Er moet op EU-niveau actie worden ondernomen om ervoor te zorgen dat de lidstaten bijdragen tot het op EU-niveau bindende energie-efficiëntiestreefcijfer en dat dit gezamenlijk en op kosteneffectieve wijze wordt verwezenlijkt. De lidstaten wordt verzocht hun eigen ambitieniveaus vast te leggen, inclusief trajecten die overeenkomen met hun nationale omstandigheden en context. De aard van het instrument en het feit dat het energie-efficiëntiestreefcijfer op nationaal niveau niet bindend is, zijn in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Door rekening te houden met de nationale context en specifieke omstandigheden zullen de lidstaten hetzelfde niveau van flexibiliteit behouden bij het kiezen van hun beleidsmix, sectoren en aanpak om de vereiste energiebesparingen tegen 2030 te realiseren.
Gezien het hogere klimaatstreefcijfer zal het optreden van de Unie de nationale en lokale maatregelen aanvullen en versterken zodat de inspanningen op het gebied van energie-efficiëntie worden opgevoerd. Op grond van de governanceverordening is de Commissie reeds verplicht om op te treden wanneer de lidstaten onvoldoende ambitieus zijn om de streefcijfers van de Unie te halen, waardoor de facto formeel wordt erkend dat het optreden van de Unie in dit verband essentieel is en derhalve gerechtvaardigd is op grond van subsidiariteit in overeenstemming met artikel 191 VWEU.
De onderliggende problemen die leiden tot onvoldoende energiebesparingen (vergeleken met het optimale niveau vanuit het oogpunt van de samenleving) zijn in de hele Unie gelijk en zijn overal aanwezig. Gezien de externe kosten van het energieverbruik (bv. broeikasgasemissies, emissies van luchtverontreinigende stoffen, energiezekerheid) zullen maatregelen om de energie-efficiëntie te verhogen en het energieverbruik te verlagen waarschijnlijk voordelen opleveren over de nationale grenzen heen. Voor grensoverschrijdende problemen is het onwaarschijnlijk dat maatregelen van de lidstaten tot optimale resultaten leiden. Om een hoger klimaatstreefcijfer, en dus een hoger energie-efficiëntiestreefcijfer, te behalen, moet het optreden van de Unie de nationale en lokale maatregelen aanvullen en versterken.
Daarnaast zijn de aard van het instrument en het feit dat het energie-efficiëntiestreefcijfer op nationaal niveau niet bindend is, in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. De lidstaten behouden hetzelfde niveau van flexibiliteit bij het kiezen van hun beleidsmix, sectoren en aanpak om de vereiste energiebesparingen tegen 2030 te realiseren door rekening te houden met de nationale context en specifieke omstandigheden. Energie is echter een beleidsterrein met grote investeringsbehoeften.
Een gecoördineerde aanpak op het niveau van de Unie kan zorgen voor vertrouwen, betrouwbaarheid en continuïteit, waardoor de kans toeneemt dat verschillende spelers investeren en deelnemen. Beleidsmaatregelen op het niveau van de Unie kunnen ook zorgen voor een rechtvaardige en eerlijke transitie voor landen en regio’s met economieën die aanzienlijke gevolgen kunnen ondervinden van veranderingen in de industriële structuur of de werkgelegenheid als gevolg van de transitie naar een koolstofarme economie.
Een gecoördineerd optreden op het niveau van de Unie maakt het bovendien mogelijk beter rekening te houden met de verschillende vermogens van de lidstaten om actie te ondernemen. Er is sprake van externe kosten wanneer het produceren of verbruiken van een goed of dienst kosten (een negatief effect) voor een derde partij met zich meebrengt.
EU-meerwaarde
Energie-efficiëntiebeleid is een cruciaal instrument om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen en draagt bij tot milieugerelateerde, economische en sociale voordelen, zoals een betere luchtkwaliteit, lagere energiefacturen en een betere gezondheid. De energie- en klimaatstreefcijfers van de Unie voor 2030 zijn collectieve streefcijfers. Met gecoördineerde beleidsmaatregelen van de Unie is de kans groter dat de Unie tegen 2050 een klimaatneutraal continent wordt. Een gemeenschappelijke aanpak is de meest doeltreffende manier om ervoor te zorgen dat internationale verbintenissen worden nagekomen.
Op het niveau van de lidstaten moeten concrete maatregelen worden genomen om het energieverbruik te verminderen. Niettemin is er voor deze maatregelen behoefte aan een doeltreffend kader op Unieniveau. Een gecoördineerde en geharmoniseerde aanpak op Unieniveau zal het optreden van de lidstaten mogelijk maken en bevorderen, alsook de vier vrijheden waarborgen. Een gemeenschappelijke EU-aanpak zal bijvoorbeeld helpen grotere markten voor Europese leveranciers, werknemers en goederen tot stand te brengen en ervoor zorgen dat dezelfde verplichtingen en regels van toepassing zijn. Dit zal de concurrentie beschermen en stimuleren. Dankzij een gemeenschappelijke aanpak op het niveau van de Unie zullen consumenten dezelfde basisrechten genieten en in de hele Unie vergelijkbare en herkenbare informatie ontvangen. Een gemeenschappelijke EU-aanpak inzake energie-efficiëntie zal het mogelijk maken specifieke gemeenschappelijke uitdagingen aan te pakken, zoals de noodzaak om energiearmoede te verminderen.
De ervaring met de uitvoering van de energie-efficiëntierichtlijn leert dat een gemeenschappelijk EU-kader sociaal rechtvaardig is, de kosten vermindert, de voordelen van de interne markt verhoogt en nationale beleidsmakers toelaat van elkaar te leren. De energie-efficiëntierichtlijn vormt een doeltreffende aanvulling op andere maatregelen op nationaal en EU-niveau, en fungeert als katalysator. Het op het niveau van de Unie vastgestelde beleid weerspiegelt de nauwe verwevenheid van de beleidsterreinen klimaatverandering, voorzieningszekerheid, duurzaamheid, milieu, interne markt, sociale en economische ontwikkeling. De effecten op de interne markt op het gebied van groei, investeringen en verbetering van de werkgelegenheid kunnen dus in aanmerking worden genomen bij het vaststellen en uitvoeren van beleid en maatregelen. Dit werd ondersteund door de taskforce die werd opgericht om ervoor te zorgen dat de energie-efficiëntiestreefcijfers van de EU voor 2020 werden gehaald, die aandrong op een sterk, doelgericht en gemeenschappelijk beleidskader inzake energie-efficiëntie om de nodige investeringen aan te trekken en ervoor te zorgen dat energiebesparingen op een rechtvaardige en eerlijke manier worden gerealiseerd.
Bovendien is de eengemaakte markt een sterke aanjager van kostenefficiëntie bij het realiseren van broeikasgasemissiereducties.
Een gemeenschappelijk optreden van de Unie zal ervoor zorgen dat de doelstellingen van het beleid collectief en tegen de laagst mogelijke kosten worden verwezenlijkt. Om de algemene streefcijfers collectief te verwezenlijken, kan het gecoördineerde optreden op het niveau van de Unie de inspanningen op nationaal niveau mogelijk maken en versterken door te zorgen voor een meer geharmoniseerde aanpak, door te helpen bij het creëren van omvangrijke markten voor Europese leveranciers en door ervoor te zorgen dat zij aan dezelfde verplichtingen en regels onderworpen zijn.
Een kader op Unieniveau zal investeerders ook meer zekerheid bieden. Het zal de hele eengemaakte markt een algemene impuls geven om te investeren in allerlei soorten energie-efficiënte producten. De bepaling van nationale en Uniedoelstellingen geeft een duidelijke indicatie van de verwachte inspanningen op het gebied van energie-efficiëntie en helpt om na te gaan hoe groot de markt voor energie-efficiënte producten en diensten is. Dit zal leveranciers en fabrikanten een signaal geven om meer inspanningen te leveren op het gebied van productontwikkeling.
Om van energie-efficiëntie een realiteit maken en tegelijk consumenten slagvaardiger te maken, is nuttige, nauwkeurige en begrijpelijke informatie nodig over het energieverbruik en de daaraan verbonden kosten, alsook gemakkelijke toegang tot een concurrerende markt voor bouwmaterialen (ramen, isolatie enz.), verwarmings- en koelingsoplossingen en andere producten die de energie-efficiëntie helpen verbeteren.
Sectorspecifieke maatregelen, bijvoorbeeld gericht op de verwarmings- en koelingssector, moeten ervoor zorgen dat sectoren waar de grootste vermindering van broeikasgasemissies nodig is, passende aandacht krijgen. Een geharmoniseerde planning zorgt ervoor dat de nationale beleidslijnen en maatregelen van een vergelijkbare kwaliteit zijn en dat gestructureerde informatie over de sectorale doelstellingen en plannen in de lidstaten beschikbaar is, zodat lidstaten en marktdeelnemers hun activiteiten kunnen plannen. In het geval van verwarming en koeling draagt dit bij tot een voldoende grote markt met gemeenschappelijke normen zodat de kosten van leveranciers van hoogrenderende apparatuur voor stadsverwarming en warmtekrachtkoppeling dalen en zij gemotiveerd worden om hun aanbod te innoveren en te verbeteren.
Door op het niveau van de Unie op te treden, kunnen verschillende belemmeringen voor publieke en private investeringen worden aangepakt, waarbij het gebrek aan coördinatie tussen de verschillende vergunningverlenende instanties op nationaal niveau wordt aangepakt en er meer administratieve capaciteit vrijkomt voor de uitvoering van grensoverschrijdende projecten en steunregelingen.
In de energie-efficiëntierichtlijn wordt weliswaar de algemene energie-efficiëntiedoelstelling vastgesteld, maar de meeste maatregelen die moeten worden genomen om deze doelstelling te verwezenlijken, worden overgelaten aan de lidstaten. De lidstaten behouden speelruimte bij de toepassing van het beginsel “energie-efficiëntie eerst”. In de energie-efficiëntierichtlijn worden bindende energie-efficiëntiestreefcijfers op het niveau van de Unie vastgesteld, maar deze zullen voor 2020 en 2030 niet worden vertaald in bindende streefcijfers op nationaal niveau. De lidstaten moeten hun bijdrage aan de collectieve verwezenlijking van het energie-efficiëntiestreefcijfer van de Unie vaststellen aan de hand van de formule in de energie-efficiëntierichtlijn. Door de verplichting om jaarlijks minder energie te verbruiken, zal de overheidssector een voorbeeldfunctie vervullen, terwijl de lidstaten volledige flexibiliteit behouden met betrekking tot de keuze van maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie om de vereiste vermindering van het eindenergieverbruik te bereiken. Daarnaast bevat de energie-efficiëntierichtlijn nog steeds een vereist jaarlijks renovatiepercentage op basis van de vloeroppervlakte van gebouwen. Het toepassingsgebied van deze verplichting wordt uitgebreid tot alle gebouwen op het grondgebied van een lidstaat die eigendom zijn van eender welke overheidsinstantie. Deze maatregel moet ervoor zorgen dat de lidstaten het goede voorbeeld blijven geven door de energieprestaties van gebouwen op hun grondgebied te verbeteren, terwijl ze nog steeds zelf de maatregelen kunnen kiezen. Voorts zal de energie-efficiëntierichtlijn het noodzakelijke kader bieden om ervoor te zorgen dat producten, diensten, werken en gebouwen die door overheidsinstanties worden aangekocht, hoog renderend zijn, en dat, waar passend, bredere aspecten van duurzaamheid, maatschappelijk welzijn, milieuvriendelijkheid en circulaire economie in overweging worden genomen. Een geharmoniseerde aanpak, waarbij ook rekening wordt gehouden met aspecten van energie-efficiëntie in aanbestedingsprocedures, zal de mededinging in stand houden, zorgen voor kostenefficiënte energiebesparingen op de lange termijn en ruimte blijven bieden voor omvangrijke markten. De energie-efficiëntierichtlijn zal tot meer energiebesparingen leiden door het besparingspercentage te verhogen. De lidstaten moeten jaarlijks nieuwe energiebesparingen realiseren aan de hand van beleidsmaatregelen in alle sectoren. Aangezien de energiebesparingsverplichting een doeltreffende maatregel is om de energie-efficiëntie in verschillende sectoren te verbeteren, is het ook een doeltreffend instrument om de lidstaten te ondersteunen bij het terugdringen van energiearmoede. Op grond van de energiebesparingsverplichting zullen de lidstaten daarom een individueel berekend aandeel van de totale hoeveelheid energiebesparingen moeten behalen ten gunste van kwetsbare afnemers en eindgebruikers, mensen die met energiearmoede kampen en, in voorkomend geval, mensen die in sociale woningen wonen. Een geharmoniseerde aanpak kan bijdragen tot een rechtvaardige energietransitie voor alle Europeanen. De energiebesparingsverplichting biedt de lidstaten volledige flexibiliteit wat betreft de soorten beleidsmaatregelen, de omvang, reikwijdte en inhoud ervan. De energie-efficiëntierichtlijn zal waarborgen dat alle Europese burgers hetzelfde niveau van contractuele basisrechten hebben met betrekking tot verwarming, koeling en warm water voor huishoudelijke doeleinden. Hoewel de energie-efficiëntierichtlijn de tenuitvoerlegging van bepaalde contractuele basisrechten van afnemers vereist, zullen de nationale bevoegdheden niet worden beperkt. Er is ook behoefte aan een gelijk speelveld in de hele EU met betrekking tot voorlichtings- en bewustmakingsactiviteiten voor consumenten. De lidstaten moeten passende maatregelen nemen, maar de concrete opzet van dergelijke acties vullen ze nog steeds naar eigen goeddunken in. De gevolgen van de economische en gezondheidscrisis in de hele Unie tonen aan dat een geharmoniseerde aanpak ook nodig is om kwetsbare afnemers en eindgebruikers en mensen die met energiearmoede kampen, slagvaardiger te maken en te beschermen.
Om hetzelfde niveau van bescherming en slagvaardigheid te waarborgen, vereist de energie-efficiëntierichtlijn dat maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie prioritair worden uitgevoerd en gefinancierd ten gunste van deze mensen. Dit zal de lidstaten ook helpen negatieve verdelingseffecten te vermijden. Er moet in alle lidstaten een netwerk van deskundigen worden opgezet dat het optreden van de lidstaten op dit gebied zal vergemakkelijken. Hoewel verplichte energie-audits voor grote ondernemingen verplicht moeten worden gesteld – de energiebesparingen kunnen tenslotte aanzienlijk zijn – zullen de lidstaten de flexibiliteit behouden om programma’s te ontwikkelen teneinde kleine en middelgrote ondernemingen aan te moedigen energie-audits te ondergaan. Wat de verwarmings- en koelingssector betreft, behouden de lidstaten hun bevoegdheden om een alomvattende beoordeling van het potentieel voor hoogrenderende warmtekrachtkoppeling en efficiënte stadsverwarming en -koeling uit te voeren, en kunnen zij vrijstellingen verlenen op het gebied van de terugwinning van afvalwarmte door middel van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling of door het leveren van een netwerk voor stadsverwarming of -koeling. De energie-efficiëntierichtlijn zal de lidstaten toelaten maatregelen en procedures in te voeren ter bevordering van warmtekrachtkoppelingsinstallaties. Om bij te dragen aan de totstandbrenging van een eengemaakte markt moeten alle lidstaten, nationale reguleringsinstanties, transmissie- en distributiesysteembeheerders het beginsel “energie-efficiëntie eerst” toepassen en alle regelgevende, technische en niet-regelgevende maatregelen voor energie-efficiëntieverbeteringen bij het beheer van energienetwerken afschaffen. De ontwikkeling van een markt voor energiediensten om zowel de vraag naar als de levering van energiediensten te waarborgen, zou nog steeds onder de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten vallen. De energie-efficiëntierichtlijn zou de lidstaten de flexibiliteit bieden om regelgevende en niet-regelgevende obstakels voor energie-efficiëntieverbeteringen in kaart te brengen en aan te pakken. De lidstaten en regio’s zouden worden aangemoedigd om ten volle gebruik te maken van de structuur- en investeringsfondsen en andere financieringsfaciliteiten teneinde investeringen in maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie te stimuleren, energiearmoede te verminderen en de eventuele negatieve verdelingseffecten te beperken voor kwetsbare afnemers en eindgebruikers, mensen die met energiearmoede kampen en mensen die in sociale woningen wonen.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
•
Evenredigheid
Op basis van de bijbehorende effectbeoordeling 33 en in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel gaan de voorgestelde wijzigingen over het geheel genomen niet verder dan wat nodig is voor de verwezenlijking van een hogere energie-efficiëntieambitie met het oog op het aangescherpte klimaatstreefcijfer voor 2030. Wat de energie-efficiëntiestreefcijfers betreft, staan de wijzigingen in verhouding tot de vereiste ambitie van de Unie in overeenstemming met het verhoogde klimaatstreefcijfer van ten minste 55 % broeikasgasemissiereductie in het klimaatdoelstellingsplan. Verschillende wijzigingen bevatten specifieke streefcijfers en verplichtingen voor overheidsdiensten om op bepaalde gebieden – de overheidssector en energiearmoede – energiebesparingen te realiseren die alles bij elkaar evenredig zullen zijn. Wat de energiebesparingsverplichting voor de overheidssector betreft, zijn overheidsinstanties gedefinieerd in Richtlijn 2014/24/EU inzake overheidsopdrachten (aanbestedende diensten). De lidstaten zouden een databank met overheidsinstanties moeten opzetten, met daarin hun jaarlijks energieverbruik. De voorgestelde verplichting tot vermindering van het energieverbruik biedt de lidstaten aanzienlijke flexibiliteit wat betreft de vraag waar en hoe energiebesparingen kunnen worden gerealiseerd. Gezien de kostenvoordelen die de uitvoering van besparingsmaatregelen zouden opleveren, wordt deze inspanning als doeltreffend en niet buitensporig beschouwd. Het voorstel is ook bedoeld om de verdelingseffecten van de uitbreiding van de emissiehandel tot gebouwen en vervoer aan te pakken. Het vaststellen van definities en verplichtingen, met name met betrekking tot verwarming en koeling, zou in verhouding staan tot de extra energiebesparingen en synergieën met de andere instrumenten die in deze sector kunnen worden gerealiseerd. De evenredigheid van aanvullende monitoring- en rapportagevereisten hangt af van het evenwicht tussen hogere kosten enerzijds en besparingen als gevolg van een beter inzicht in de effecten van de betrokken maatregelen anderzijds.
De verplichtingen die worden opgelegd zijn dus evenredig met het doel.
•
Keuze van het instrument
Het gekozen instrument is een richtlijn, die door de lidstaten ten uitvoer moet worden gelegd. Een richtlijn is het meest geschikte instrument, omdat hierin de te bereiken doelstellingen van de Unie duidelijk worden gedefinieerd en de lidstaten toch voldoende manoeuvreerruimte behouden om de richtlijn ten uitvoer te leggen op een manier die aansluit bij hun omstandigheden.
Het voorstel combineert een codificatie en een wijziging van de richtlijn energie-efficiëntie. In de context van een Europa van de burgers hecht de Commissie groot belang aan het vereenvoudigen en verduidelijken van het recht van de Unie om het duidelijker en toegankelijker te maken voor de burger, zodat deze nieuwe mogelijkheden krijgt en in staat wordt gesteld gebruik te maken van de specifieke rechten die hij aan het recht van de Unie kan ontlenen. Het voorstel behelst een inhoudelijke wijziging van de energie-efficiëntierichtlijn, die herhaaldelijk is gewijzigd.
Om de twee processen, de herziening en de codificatie, op elkaar af te stemmen, stelt de Commissie een herschikking van de energie-efficiëntierichtlijn voor. De herschikking draagt bij tot de vereenvoudiging van de wetgeving van de Unie omdat met deze methode één enkele wettekst kan worden vastgesteld, waardoor tegelijkertijd de gewenste wijziging wordt aangebracht, die wijziging en eerdere wijzigingen worden gecodificeerd ten aanzien van de ongewijzigde bepalingen van de voorafgaande handeling, en die handeling en eerdere wijzigingshandelingen worden ingetrokken. Een herschikte richtlijn is daarom het passende instrument dat aansluit bij de verbintenis van de Commissie op grond van paragraaf 46 van het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven 34 . De nieuwe rechtshandeling komt in de plaats van Richtlijn 2012/27/EU en trekt deze in.
Voor zover de artikelen zijn vernummerd, is het verband tussen de oude en de nieuwe nummering weergegeven in een concordantietabel die is opgenomen in bijlage XVI bij de herschikte richtlijn.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Ex-postevaluatie van bestaande wetgeving 35
De energie-efficiëntierichtlijn blijft relevant om de energie-efficiëntie in de Unie te verhogen en bij te dragen tot een hoger klimaatstreefcijfer van 55 %. Andere voordelen ervan zijn onder meer het verminderen van de afhankelijkheid van ingevoerde energie en het stimuleren van innovatie en concurrentievermogen. Uit de evaluatie is gebleken dat de energie-efficiëntierichtlijn ervoor moet zorgen dat de lidstaten adequaat maatregelen nemen op specifieke gebieden van het energieverbruik. Uit diverse studies van de Commissie en uit gegevens van belanghebbenden 36 blijkt dat er, zelfs met bestaande technologieën, nog veel ruimte is voor investeringen in energie-efficiëntie en kosteneffectieve besparingen in de economische sectoren van de lidstaten en in de samenleving als geheel.
Bij ongewijzigd beleid, en nog meer als gevolg van de negatieve sociaaleconomische gevolgen en inkomensverliezen door de COVID-19-crisis, zou een groot deel van dit energie-efficiëntie- en energiebesparingspotentieel echter onbenut blijven, mede door tekortkomingen van de markt en van de regelgeving, waardoor kosteneffectieve investeringen en maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie niet kunnen plaatsvinden. Gezien het aanzienlijke energiebesparingspotentieel zijn het verder bevorderen van energie-efficiëntiemaatregelen en het wegnemen van belemmeringen voor energie-efficiënt gedrag, onder meer voor investeringen, noodzakelijk.
Uit de evaluatie blijkt dat er in de overheidssector terughoudendheid lijkt te bestaan om bij aanbestedingen systematisch energie-efficiëntievereisten te stellen, voornamelijk vanwege de aankoopprijs. De energie-efficiëntierichtlijn kan dus nog versterkt en gestroomlijnd worden, zodat deze bijdraagt tot de verwezenlijking van het aangescherpte klimaatstreefcijfer en de doelstellingen van de Europese Green Deal. Bovendien kunnen met de energie-efficiëntierichtlijn sociaal-economische uitdagingen nog beter worden aangepakt, bijvoorbeeld door kwetsbare afnemers en eindgebruikers beter te beschermen en slagvaardiger te maken, en de energiearmoede terug te dringen. Met betrekking tot de industrie blijkt uit de evaluatie dat wat de meeste bedrijven tegenhoudt, waarschijnlijk is dat zij niet over de knowhow beschikken om te weten welke technische energiebesparingen mogelijk zijn of wat de economische voordelen deze het bedrijf kunnen opleveren.
Wat doeltreffendheid betreft, heeft de energie-efficiëntierichtlijn in de hele Unie geleid tot verbeteringen van de energie-efficiëntie dankzij haar streefcijfers (met name artikel 3 en artikel 5) en bindende maatregelen (met name artikel 7 inzake energiebesparingsverplichtingen), al werd er onvoldoende vooruitgang geboekt in de richting van de energie-efficiëntiestreefcijfers van de Unie voor 2020. Of de noodzakelijke verbeteringen van de energie-efficiëntie worden verwezenlijkt, hangt grotendeels af van de ambitie van de lidstaten bij het vaststellen van doelstellingen, en van hun inspanningen bij het ontwikkelen en uitvoeren van energie-efficiëntiemaatregelen op nationaal niveau. Hoewel in de energie-efficiëntierichtlijn grenswaarden voor het eindverbruik en het primaire energieverbruik voor de Unie als geheel zijn vastgesteld en de governanceverordening voorziet in verdere Uniemaatregelen indien de streefcijfers niet worden gehaald, draagt de indicatieve aard van het streefcijfer niet bij tot de verwezenlijking ervan. Artikel 7 blijft een doeltreffende maatregel die voor voornamelijk in de bouwsector voor energiebesparingen zorgt. Verplichtingen voor de overheidssector (artikelen 5 en 6) zijn van essentieel belang gebleken om centrale overheden het goede voorbeeld te laten geven door de bevordering van energie-efficiëntie via renovaties en overheidsopdrachten. De maatregelen werden echter slechts op beperkte schaal uitgevoerd en een aantal beperkingen verhinderen dat het energiebesparingspotentieel in de publieke sector wordt benut. De energie-efficiëntierichtlijn was ook essentieel voor de bevordering van energie-audits in de hele Unie (artikel 8). Er zijn echter nog steeds belangrijke belemmeringen, zoals de follow-up van audits en uitdagingen in verband met de toepassing van de definitie van kmo’s, en het ontbreken van vereisten en stimulansen voor de tenuitvoerlegging van energiebeheersystemen. Door de vereisten van artikel 14 inzake verwarming en koeling, met name de eis om uitgebreide beoordelingen uit te voeren, wordt in alle lidstaten meer belang gehecht aan verwarming en koeling. Uit de analyse bleek echter dat de algemene impact vrij gering was, met name omdat er te weinig follow-up wordt gegeven aan de bevindingen van de uitgebreide beoordelingen die overeenkomstig artikel 14 zijn uitgevoerd, en omdat de toegestane vrijstellingen te ruim worden gebruikt. De energie-efficiëntierichtlijn heeft in grote mate bijgedragen tot de ontwikkeling van markten voor energiediensten en energieprestatiecontracten (artikel 18). Er moet echter nog steeds belangrijke belemmeringen worden aangepakt.
Wat efficiëntie betreft, heeft de energie-efficiëntierichtlijn in het algemeen bijgedragen tot kosteneffectieve energiebesparingen in de Unie. Verschillende bepalingen die aan “voorwaarden” onderworpen waren (bv. in de artikelen 5, 6, 9 tot en met 11 en 14), vereisten optreden indien dit kosteneffectief, of economisch of technisch haalbaar is. Dit bood de lidstaten aanzienlijke speelruimte om maatregelen te kiezen. De lidstaten hebben echter niet altijd aangetoond hoe de haalbaarheid werd bepaald. Niets wijst op significante verschillen tussen de lidstaten wat betreft de kosten voor de meeste bepalingen van de energie-efficiëntierichtlijn, behalve voor artikel 7 (de kosten hangen af van het ontwerp en de reikwijdte van de maatregel).
Wat de samenhang betreft, is de energie-efficiëntierichtlijn over het algemeen coherent met het bredere energie- en klimaatbeleid, maar de toenemende onderlinge verbanden met hernieuwbare energie en het EU-ETS vereisen een behoorlijke stroomlijning en nader onderzoek naar vermindering van de administratieve lasten. Daarnaast moeten de bepalingen van de energie-efficiëntierichtlijn worden aangepast om de doelstellingen inzake decarbonisatie en nulverontreiniging in het kader van de initiatieven van de Europese Green Deal te ondersteunen.
Wat de toegevoegde waarde van de Unie betreft, was het optreden van de Unie van cruciaal belang om de energie-efficiëntie in de hele Unie te verbeteren. Het is duidelijk dat die verbeteringen niet in dezelfde mate zouden zijn verwezenlijkt zonder het streefcijfer op EU-niveau en zonder bindende maatregelen. Sommige bepalingen kunnen evenwel nog worden versterkt en gestroomlijnd zodat de energie-efficiëntierichtlijn de inspanningen oplevert die nodig zijn om het hogere EU-klimaatstreefcijfer van ten minste 55 % voor 2030 te halen.
•
Raadpleging van belanghebbenden
Het stappenplan voor de evaluatie/de aanvangseffectbeoordeling werd op 3 augustus 2020 gepubliceerd en was beschikbaar tot 21 september 2020.
De Commissie ontving 189 antwoorden en 99 belanghebbenden voegden aanvullende verklaringen en informatie bij hun antwoorden. Het grootste aantal antwoorden werd ontvangen van bedrijfsorganisaties (80 antwoorden), gevolgd door bedrijven (36 antwoorden) en ngo’s (26 antwoorden). Daarnaast zijn in de periode van september tot en met oktober 2020 negen vergaderingen georganiseerd met specifieke groepen belanghebbenden over specifieke onderwerpen, en vond op 10 november 2020 een speciale vergadering van de deskundigengroep over de energie-efficiëntierichtlijn plaats. De Commissie heeft van 17 november 2020 tot en met 9 februari 2021 ook een online openbare raadpleging gehouden in overeenstemming met de regels voor betere regelgeving van de Commissie. De enquête bevatte meerkeuzevragen en open vragen over uiteenlopende aspecten van de ex-postevaluatie en opties voor de herziening van de energie-efficiëntierichtlijn. Er werden in totaal 344 antwoorden ontvangen. De grootste groep respondenten waren de bedrijfsverenigingen (132 antwoorden), individuele bedrijven en bedrijven (92 antwoorden) en ngo’s (34 reacties). In 21 gevallen namen de respondenten deel als burger. 24 overheidsinstanties hebben geantwoord, waaronder nationale autoriteiten uit negen lidstaten (Cyprus, Estland, Finland, Frankrijk, Litouwen, Nederland, Spanje, Tsjechië en Zweden).
Een duidelijke meerderheid van de belanghebbenden (86 % van de respondenten) was van mening dat energie-efficiëntie een sleutelrol moet spelen om de ambitieuzere klimaatstreefcijfers voor 2030 te behalen en de Unie koolstofneutraal te maken tegen 2050. De belanghebbenden waren in dit verband grotendeels voorstander van de versterking van de energie-efficiëntierichtlijn. Een meerderheid van de belanghebbenden (53 %) was voorstander van bindende energie-efficiëntiestreefcijfers, ook op nationaal niveau (47 %). De belanghebbenden waren van mening dat er extra inspanningen op het gebied van energie-efficiëntie nodig zijn in gebouwen (76 %) en vervoer (62 %), gevolgd door de industrie (52 %) en ICT (40 %).
Bij de uitwerking van de verschillende beleidsopties op de respectieve beleidsterreinen in de effectbeoordeling is rekening gehouden met de standpunten van de belanghebbenden zoals die in de openbare raadpleging en tijdens de workshops naar voren zijn gebracht.
In juni organiseerde de Europese Commissie met de Europese sociale partners een hoorzitting over het “Klaar voor 55”-pakket. De Europese sociale partners werd verzocht hun eerste reacties op dit pakket te delen en kenbaar te maken welke begeleidende maatregelen en mechanismen zouden kunnen worden ingevoerd om ervoor te zorgen dat niemand aan zijn lot wordt overgelaten. Er werd gewezen op de behoefte aan sterkere interactie tussen de Europese pijler van sociale rechten en de Europese Green Deal en er werd uitgelegd dat de doelstellingen van beide dimensies twee zijden van dezelfde medaille moeten zijn.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De COWI-studie was het enige contract dat expliciet bedoeld was om de voorbereiding van de effectbeoordeling rechtstreeks te ondersteunen. Veel andere verslagen hebben relevante input gegeven. Met betrekking tot de energie-auditvoorschriften werd een specifieke beoordeling gemaakt van de problemen bij de toepassing van de definitie in artikel 8, lid 4, van de energie-efficiëntierichtlijn.
•
Effectbeoordelingen
De algemene ambitie op het gebied van energiebesparing en het niveau van de energiebesparingsverplichtingen zijn gevolgen van een kosteneffectieve aanpak om de totale broeikasgasemissiereductiedoelstelling van 55 % te halen. De in de effectbeoordeling 37 onderzochte maatregelen zijn aanvullende elementen om energiebesparingsmaatregelen te ondersteunen en mogelijk te maken die investeringen in energie-efficiëntie vergemakkelijken en zo de totale kosten van de energiebesparings- en broeikasgasreductiestreefcijfers verlagen.
Er zijn op tien verschillende gebieden maatregelen overwogen die elkaar niet uitsluiten. Het gaat om zowel niet-regelgevende als regelgevende maatregelen. Strenge en minder strenge regelgevende maatregelen werden onderzocht. Om te bepalen wat de voorkeursoptie is, moet worden beoordeeld wat de optimale impact voor elk gebied is, rekening houdend met de regelgevingsinspanning en de administratieve lasten.
Het belangrijkste effect van de maatregel is dat de Unie minder energie zal verbruiken zonder dat dit gevolgen heeft voor de gewenste dienstverlening. Deze vermindering van het energieverbruik zal bijkomende voordelen opleveren, zoals een grotere energiezekerheid en verminderde milieueffecten. De lagere milieueffecten zijn voornamelijk toe te schrijven aan het feit dat er ongeveer 8 % minder luchtverontreinigende stoffen worden uitgestoten, maar er zullen naar verwachting ook milieuvoordelen voortvloeien uit de verminderde behoefte aan brandstof, verminderde infrastructuurbehoeften en lagere emissies in water, bijvoorbeeld door rookgasreinigingsapparatuur. Doelgerichte overheidssteun voor de renovatie van gebouwen kan ook aanzienlijke sociale voordelen met zich meebrengen dankzij de vermindering van energiearmoede en overeenkomstige verbeteringen op het gebied van de volksgezondheid.
Op alle gebieden zullen de energiebesparingen naar verwachting voornamelijk worden gerealiseerd door middel van energiebesparende investeringen die op enkele jaren tijd worden terugverdiend. Informatie over de verwachte terugverdientijd wordt verstrekt per sector en soort investering.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De herziening is een herschikking van de richtlijn. Uit de effectbeoordeling 38 is gebleken dat er mogelijkheden zijn om de bestaande wetgeving te vereenvoudigen en de regelgevingskosten te verminderen, terwijl de voorgestelde wijzigingen doeltreffend blijven. Door de alternatieve aanpak voor de renovatie van overheidsgebouwen af te schaffen, zullen de bepalingen eenvoudiger zijn omdat deze uitsluitend op renovaties zijn gericht. Specifieke technische aspecten met betrekking tot openbare gebouwen en bepaalde uitzonderingen worden geschrapt, aangezien deze onder de richtlijn energieprestatie van gebouwen vallen. Door de voorwaarden inzake kosteneffectiviteit, technische of economische haalbaarheid met betrekking tot energie-efficiëntievereisten bij overheidsopdrachten te schrappen, zullen de energie-efficiëntievereisten eenvoudiger kunnen worden toegepast, aangezien deze op gelijke wijze van toepassing zullen zijn op alle overheidsinstanties. Voor keuzes inzake IT-ontwikkeling en overheidsopdrachten zal de voorafgaande goedkeuring vereist zijn van de raad voor informatietechnologie en cyberbeveiliging van de Europese Commissie.
Als de inspanningen op het gebied van energie-audits op grotere energiegebruikers worden gericht, zullen de energiebesparingen proportioneel hoger uitvallen, wat kan leiden tot een aanzienlijke vermindering van de lasten voor bedrijven met een lager energieverbruik en tot een vereenvoudiging van de lasten voor overheidsdiensten, aangezien zij een eenvoudiger criterium zouden hebben om de behoefte aan audits te beoordelen en een kleiner aantal bedrijven zouden moeten controleren. De hogere nalevingskosten voor bedrijven die binnen het toepassingsgebied van de bepaling blijven vallen, zouden naar verwachting worden terugverdiend door een grotere toepassing van kosteneffectieve verbeteringsmaatregelen.
De wijzigingen zullen de bestaande monitoring- en rapportagevereisten aanscherpen, met name met betrekking tot maatregelen gericht op energiearmoede in het kader van de energiebesparingsverplichting (artikel 8) en renovaties van gebouwen voor de overheidssector, hetgeen doeltreffender resultaten zal opleveren, maar ook zal leiden tot hogere administratieve lasten voor overheidsinstanties. Het opleggen van aanvullende monitoring- en rapportageverplichtingen met betrekking tot overheidsopdrachten en energieprestatiecontracten zou de doeltreffendheid van deze bepalingen verder verbeteren, maar kan tot op zekere hoogte de administratieve lasten voor bedrijven en overheidsinstanties doen toenemen.
Het verstrekken van verdere richtsnoeren en ondersteuning met het oog op de acties van de lidstaten, bijvoorbeeld op het gebied van bewustmaking, zal leiden tot een toename van de administratieve lasten op korte termijn, aangezien de verschillende voorlichtingscampagnes, kennisuitwisselingen of steunregelingen door de lidstaten zouden moeten worden opgezet, maar dit zal naar verwachting op middellange termijn kosteneffectief zijn dankzij de grotere energiebesparingen.
De aanvullende rapportage- en monitoringvereisten zullen geen nieuwe rapportagesystemen creëren, maar zouden vallen binnen het bestaande monitoring- en rapportagekader uit hoofde van Verordening (EU) 2018/1999.
• Grondrechten
Het voorstel is in overeenstemming met artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat vereist dat een hoog niveau van milieubescherming en een verbetering van de kwaliteit van het milieu worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie. De wijzigingen zouden bescheiden administratieve kosten met zich meebrengen voor overheidsinstanties.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Na de vaststelling van deze herschikte richtlijn door de medewetgevers zal de Commissie tijdens de omzettingsperiode de volgende maatregelen nemen om de omzetting ervan te vergemakkelijken:
–Zij zal een concordantietabel opstellen die voor zowel de lidstaten als de Commissie dient als checklist bij de omzetting.
–Zij zal vergaderingen organiseren met deskundigen van de lidstaten die belast zijn met de omzetting van de verschillende onderdelen van de richtlijn, om te bespreken hoe deze moeten worden omgezet en om twijfels weg te nemen, hetzij in het kader van coördinatiewerkzaamheden voor de energie-efficiëntierichtlijn, hetzij in de vorm van een comité.
–Zij zal beschikbaar zijn voor bilaterale vergaderingen en gesprekken met de lidstaten in geval van specifieke vragen over de omzetting van de richtlijn.
–Na de omzettingstermijn zal de Commissie grondig beoordelen of de lidstaten de richtlijn volledig en correct hebben omgezet.
Bij Verordening (EU) 2018/1999 inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie is een geïntegreerd kader voor planning, monitoring en rapportage op het gebied van energie en klimaat vastgesteld om de vooruitgang in de richting van de klimaat- en energiestreefcijfers te monitoren in overeenstemming met de transparantievereisten van de Overeenkomst van Parijs. De lidstaten moesten uiterlijk eind 2019 hun geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen bij de Commissie indienen, waarin de vijf dimensies van de energie-unie voor de periode 2021-2030 aan bod kwamen. De lidstaten moeten om de twee jaar verslag uitbrengen over de voortgang die zij hebben geboekt bij de uitvoering van de plannen en bovendien moeten zij de Commissie uiterlijk op 30 juni 2023 in kennis stellen van hun ontwerpen van actualiseringen van de plannen, waarvan de definitieve actualiseringen uiterlijk op 30 juni 2024 klaar moeten zijn. In deze actualisering zouden alle nieuwe streefcijfers aan bod komen die in het kader van de herziening van de energie-efficiëntierichtlijn zijn overeengekomen. Dit rapporteringssysteem in het kader van de governanceverordening wordt geacht doeltreffend te zijn geweest om toezicht te houden op de vooruitgang van de lidstaten in de richting van de energie-efficiëntiebijdragen op nationaal en Unieniveau.
Dit voorstel bevat nieuwe bepalingen, voornamelijk met betrekking tot de vaststelling van nationale bijdragen, mechanismen voor het opvullen van lacunes en rapportageverplichtingen. Deze voorstellen moeten worden overgenomen en gestroomlijnd met Verordening (EU) 2018/1999, zodra die is gewijzigd, teneinde overlappende eisen te voorkomen. Sommige bepalingen van de governanceverordening moeten wellicht ook opnieuw worden beoordeeld in het licht van de in deze richtlijn voorgestelde wijzigingen.
In artikel 33 van deze herschikte richtlijn wordt een evaluatie van het ambitieniveau van de artikelen 4, 5, 6 en 8 voorgesteld.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
In de energie-efficiëntierichtlijn wordt een nieuw artikel geïntroduceerd (artikel 3) over het beginsel “energie-efficiëntie eerst” om ervoor te zorgen dat het beginsel waar passend wordt toegepast en over de hele lijn naar behoren wordt gemonitord. Gezien het brede toepassingsgebied van het beginsel wordt in de richtlijn niet gespecificeerd hoe dit moet gebeuren. Om de tenuitvoerlegging van de bepalingen van de energie-efficiëntierichtlijn te vergemakkelijken, zal de Europese Commissie een aanbeveling doen aan de lidstaten, met inbegrip van richtsnoeren voor de wijze waarop het beginsel in verschillende contexten moet worden geïnterpreteerd en toegepast. Deze richtsnoeren moeten helpen om het beginsel operationeler te maken.
Naar aanleiding van het arrest van het Europees Hof van Justitie in de zaak Commissie/België (zaak C-543/17) moeten de lidstaten hun kennisgevingen van nationale omzettingsmaatregelen vergezeld doen gaan van voldoende duidelijke en nauwkeurige informatie, waarbij wordt aangegeven welke bepalingen van nationaal recht welke bepalingen van een richtlijn omzetten. Dit moet voor elke verplichting worden vastgesteld, niet alleen op “artikelniveau”.
•
Artikelsgewijze toelichting
Met de onderstaande, belangrijkste bepalingen wordt Richtlijn 2012/27/EU gewijzigd of worden er nieuwe elementen toegevoegd:
In de artikelen 1 en 4 wordt een hoger bindend EU-streefcijfer voor energie-efficiëntie vastgesteld voor eindverbruik en primair verbruik, alsook indicatieve nationale energie-efficiëntiebijdragen, en wordt de lidstaten een formule geboden om hun bijdragen te berekenen. De streefcijfers van de Unie worden vastgesteld op basis van het niveau van het eindverbruik en het primaire energieverbruik dat in 2030 moet worden bereikt en het ambitieniveau wordt uitgedrukt door deze niveaus te vergelijken met de in 2020 vastgestelde referentiescenarioprognoses voor 2030. Het aldus uitgedrukte ambitieniveau geeft de extra inspanningen weer in vergelijking met de huidige of in de nationale energie- en klimaatplannen aangegeven inspanningen. Vergelijkingen met het vorige basisscenario, namelijk de in 2007 vastgestelde referentiescenarioprognoses voor 2030 en historische waarden vanaf 2005, worden in de overwegingen behouden.
De nationale bijdragen blijven indicatief, aangezien uit de openbare raadpleging en in andere fora is gebleken dat de meeste lidstaten sterk gekant zijn tegen bindende nationale streefcijfers. Er worden echter benchmarks en nieuwe mechanismen voor prestatieachterstanden voorgesteld ter aanvulling van de in de governanceverordening voorgestelde instrumenten.
In artikel 3 wordt een nieuwe bepaling over het beginsel “energie-efficiëntie eerst” ingevoerd om de toepassing van het beginsel rechtsgrondslag te geven en tegelijkertijd de administratieve lasten tot een minimum te beperken. Het omvat de verplichting om energie-efficiëntieoplossingen in overweging te nemen bij beleids- en investeringsbeslissingen in energiesystemen en niet-energiesectoren, waaronder sociale huisvesting.
Artikel 5 voorziet in een verplichting voor de overheidssector om het energieverbruik door openbare diensten en installaties van overheidsinstanties te verminderen. Die vermindering kan worden verwezenlijkt in alle subsectoren van de overheidssector, waaronder vervoer, openbare gebouwen, ruimtelijke ordening en water- en afvalbeheer.
In artikel 6 wordt het toepassingsgebied van de renovatieverplichting verruimd. De verplichting zal nu gelden voor alle overheidsinstanties op alle overheidsniveaus en in alle sectoren waarin de overheid actief is, met inbegrip van gezondheidszorg, onderwijs en openbare huisvesting, indien de gebouwen eigendom zijn van overheidsinstanties. Dit zal in alle lidstaten de voordelen van de renovatie van openbare gebouwen zichtbaarder maken voor de mensen en zal voor meer renovaties in de overheidssector zorgen. Artikel 6 is gericht op renovaties die voldoen aan de BENG-norm (“bijna-energieneutrale gebouwen”), een verbeterde kosteneffectieve norm voor renovaties. Het renovatiepercentage blijft ten minste 3 %, de kleinste gemene deler voor een minimumrenovatiepercentage, en tegelijk wordt erkend dat sommige lidstaten, regio’s en steden al hogere renovatievereisten en -normen in de publieke sector hebben vastgesteld. Ten slotte worden de alternatieven geschrapt waarmee de lidstaten door middel van andere maatregelen dan renovaties vergelijkbare energiebesparingen konden realiseren. Dergelijke maatregelen kunnen wel blijven meetellen voor de energiebesparingsverplichtingen uit hoofde van artikel 8 en bijdragen tot de verwezenlijking van de verplichting uit hoofde van artikel 8. Artikel 6 is gericht op renovaties in overeenstemming met de renovatiegolfstrategie.
Artikel 7 versterkt de bepalingen inzake overheidsopdrachten door de verplichting om rekening te houden met de energie-efficiëntievereisten voor alle overheidsniveaus uit te breiden en door de voorwaarden met betrekking tot kosteneffectiviteit alsmede technische en economische haalbaarheid af te schaffen. De wijzigingen zullen een bepaling bevatten op basis waarvan de lidstaten overheidsinstanties kunnen verplichten om in voorkomend geval rekening te houden met aspecten van de circulaire economie en groene aanbestedingscriteria bij praktijken voor het plaatsen van overheidsopdrachten. De lidstaten zullen overheidsinstanties moeten ondersteunen door richtsnoeren en methodologieën te verstrekken voor de beoordeling van levenscycluskosten en door kennisondersteuningscentra op te zetten en het gebruik van samengestelde aanbestedingen en digitale aanbestedingen aan te moedigen. De lidstaten zouden verplicht zijn informatie over gekozen inschrijvingen te publiceren (in overeenstemming met de drempels die in de richtlijnen inzake overheidsopdrachten zijn vastgesteld).
Artikel 7 bevat ook een bepaling op grond waarvan aanbestedende diensten, gezien de voorbeeldfunctie van de overheid, kunnen eisen dat in inschrijvingen het aardopwarmingsvermogen van nieuwe gebouwen wordt bekendgemaakt (numerieke indicator voor elke levenscyclusfase, uitgedrukt in kgCO2e/m² (van de bruikbare binnenvloeroppervlakte) gemiddeld voor één jaar van een referentiestudieperiode van 50 jaar), met name voor nieuwe gebouwen van meer dan 2000 vierkante meter. Die bepaling houdt verband met een bepaling die gericht is op het vergroten van het bewustzijn omtrent de circulaire economie en de hele levenscyclus van koolstofemissies bij openbare-aanbestedingspraktijken.
Wijzigingen van artikel 8 zorgen voor een verhoging van de jaarlijkse energiebesparingsverplichting tot 1,5 % voor alle lidstaten (met inbegrip van Cyprus en Malta) en voor specifieke eisen ter vermindering van energiearmoede. Op grond van het artikel moeten beleidsmaatregelen prioritair worden genomen ten gunste van kwetsbare afnemers en eindgebruikers, mensen die met energiearmoede kampen en, indien van toepassing, mensen die in sociale woningen wonen. Ook moet optimaal gebruik worden gemaakt van overheidsmiddelen en moet, indien van toepassing, het gebruik van inkomsten uit ETS-emissierechten worden overwogen. Op grond van artikel 8 mag de nationale beleidsmix van de lidstaten geen negatieve gevolgen hebben voor kwetsbare afnemers en eindgebruikers, mensen die kampen met energiearmoede en, in voorkomend geval, mensen die in sociale woningen wonen, en moet het beleid energiearmoede effectief verminderen. Op grond van artikel 8 moeten de lidstaten een deel van de totale hoeveelheid vereiste energiebesparingen behalen ten gunste van kwetsbare afnemers en eindgebruikers, mensen die met energiearmoede kampen en, in voorkomend geval, mensen die in sociale woningen wonen. Artikel 8 voorziet in een mechanisme voor prestatieachterstanden met betrekking tot de vereiste hoeveelheid energiebesparingen die in een bepaalde verplichtingsperiode moet worden gerealiseerd. De energiebesparingsverplichting voorziet met ingang van 1 januari 2024 niet in flexibiliteit voor de alternatieve berekening van de vereiste hoeveelheid energiebesparingen (artikel 8, leden 6 tot en met 9). Op grond van artikel 9 zijn transmissiesysteembeheerders potentiële aan verplichtingen gebonden partijen en kunnen de lidstaten van aan verplichtingen gebonden partijen verlangen dat zij een bepaalde hoeveelheid energie besparen ten gunste van kwetsbare afnemers en eindgebruikers, mensen die met energiearmoede kampen en, indien van toepassing, mensen die in sociale woningen wonen. In bijlage V wordt uitgesloten dat energiebesparingen als gevolg van beleidsmaatregelen inzake het gebruik van technologieën voor directe verbranding van fossiele brandstoffen in aanmerking kunnen worden genomen, wordt verduidelijkt dat een vermindering van het energieverbruik door middel van maatregelen in het kader van de ETS-richtlijn niet kan meetellen voor de energiebesparingsverplichting, en wordt de additionaliteitsvereiste met betrekking tot belastingmaatregelen versterkt.
Bij artikel 11 wordt het criterium voor energie-audits en energiebeheersystemen veranderd van het type onderneming naar het niveau van het energieverbruik en wordt vereist dat de auditaanbevelingen door het management van de onderneming worden afgetekend. De bedrijven met het grootste energieverbruik moeten krachtens dat artikel energiebeheersystemen gebruiken die er waarschijnlijk op een doeltreffendere manier voor zullen zorgen dat er meer in energiekostenbesparing wordt geïnvesteerd, terwijl de totale kosten voor het bedrijf waarschijnlijk lager zullen uitvallen. Tot slot wordt met het artikel het monitoren van de energieprestatie van datacentra verplicht gesteld, met als doel later een reeks “duurzaamheidsindicatoren voor datacentra” vast te stellen.
Artikel 20 versterkt de bescherming van consumenten door contractuele basisrechten voor stadsverwarming, -koeling en warm water voor huishoudelijk gebruik in te voeren, in lijn met de rechten die bij Richtlijn (EU) 2019/944 voor elektriciteit zijn ingevoerd.
Artikel 21 versterkt de verplichtingen jegens consumenten, met name wat betreft de beschikbaarheid en verstrekking van informatie, de bewustmakingsmaatregelen en het technisch en financieel advies of de geboden bijstand. De creatie van éénloketsystemen, centrale aanspreekpunten en buitengerechtelijke geschillenbeslechtingsmechanismen zal de slagvaardigheid van afnemers en eindgebruikers aanzienlijk ten goede komen. Tot slot bevat het artikel verplichtingen om belemmeringen die relevant zijn voor de scheiding van prikkels tussen huurders en eigenaars of tussen eigenaars onderling, in kaart te brengen en weg te nemen.
Artikel 22 heeft betrekking op het begrip kwetsbare afnemers, dat de lidstaten moeten vaststellen overeenkomstig de artikelen 28 en 29 van Richtlijn (EU) 2019/944 en artikel 3, lid 3, van Richtlijn 2009/73/EG. Artikel 22 verplicht de lidstaten om, wanneer ze dit begrip vaststellen, ook rekening te houden met eindgebruikers die geen rechtstreekse of individuele overeenkomst met energieleveranciers hebben.
Artikel 22 verplicht de lidstaten om maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie prioritair uit te voeren ten gunste van kwetsbare afnemers, mensen die met energiearmoede kampen en, in voorkomend geval, mensen die in sociale woningen wonen, teneinde de energiearmoede te verminderen. De lidstaten zijn ook verplicht maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie te nemen om de verdelingseffecten te verzachten van andere beleidsinitiatieven en maatregelen, zoals belastingmaatregelen die worden uitgevoerd overeenkomstig artikel 9 van deze richtlijn, of de toepassing van de handel in emissierechten overeenkomstig de ETS-richtlijn, alsook het gebruik van financieringsmogelijkheden en financiële instrumenten te bevorderen. Artikel 22 versterkt de rol van de netwerken van deskundigen.
De artikelen 23 en 24 voorzien in een striktere planning en follow-up van uitgebreide beoordelingen inzake verwarming en koeling, met inbegrip van de bevordering op lokale en regionale niveaus. In de artikelen worden minimumeisen inzake efficiënte systemen voor stadsverwarming en -koeling, ruimere kosten-batenvereisten en verplichtingen inzake hergebruik van afvalwarmte ingevoerd. De minimumeisen voor efficiënte stadsverwarming zullen geleidelijk worden verhoogd met het oog op een volledig koolstofvrije voorziening van warmte of koeling in efficiënte systemen voor stadsverwarming of -koeling tegen 2050. De eisen voor hoogrenderende warmtekrachtkoppeling zullen worden aangevuld met een criterium inzake de directe CO2-emissies van warmtekrachtkoppeling, wanneer deze niet wordt aangedreven door hernieuwbare energiebronnen of afval.
Artikel 25 verduidelijkt en versterkt de rol van de nationale reguleringsinstanties bij de toepassing van het beginsel “energie-efficiëntie eerst” bij de planning en het beheer van energienetten. Ook wordt de kennis van de ENTSB-E, de ENTSB-G en de EU-DSB-entiteit benut voor het monitoren van de vooruitgang. Gezien het bijzonder grote aantal systeembeheerders verdient een indirecte benadering de voorkeur.
Artikel 26 verduidelijkt en versterkt de bepalingen inzake de beschikbaarheid van kwalificatie-, accreditatie- en certificeringsregelingen voor verschillende leveranciers van energiediensten, energie-auditors, energiebeheerders en installateurs. Nieuwe bepalingen verplichten de lidstaten om de regelingen vanaf december 2024 om de vier jaar te beoordelen.
Bij artikel 27 worden aanvullende eisen ingevoerd om het gebruik van energieprestatiecontracten te vergroten.
Artikel 28 voorziet in een verplichting voor de lidstaten om verslag uit te brengen over investeringen in energie-efficiëntie, waaronder gegunde energieprestatiecontracten (als onderdeel van de governanceverordening). De lidstaten zullen op nationaal, regionaal en lokaal niveau mechanismen voor projectontwikkelingsbijstand moeten opzetten om investeringen in energie-efficiëntie te bevorderen en zo bij te dragen tot de verwezenlijking van de hogere energie-efficiëntiestreefcijfers.
2012/27/EU (aangepast)