Toelichting bij COM(2021)555 - Wijziging van Verordening (EU) 2018/842 betreffende bindende jaarlijkse broeikasgasemissiereducties door de lidstaten van 2021 tot en met 2030 teneinde bij te dragen aan klimaatmaatregelen om aan de toezeggingen uit hoofde van de Overeenkomst van Parijs te voldoen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2021)555 - Wijziging van Verordening (EU) 2018/842 betreffende bindende jaarlijkse broeikasgasemissiereducties door de lidstaten van ...
bron COM(2021)555 NLEN
datum 14-07-2021
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•

Motivering en doel van het voorstel



Met de mededeling over de Europese Green Deal 1 is een nieuwe groeistrategie voor de EU gelanceerd die bedoeld is om de EU tot een eerlijke en welvarende samenleving met een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie om te vormen. De ambitie van de Commissie om haar klimaatdoelstellingen te verhogen en van Europa tegen 2050 het eerste klimaatneutrale continent te maken, wordt hierdoor bevestigd. De strategie is er bovendien op gericht om de gezondheid en het welzijn van de burgers tegen milieugerelateerde risico’s en effecten te beschermen. In het licht van de zeer ernstige gevolgen van de COVID-19-pandemie voor de gezondheid en het sociaal en economisch welzijn van de burgers van de Unie, is de Europese Green Deal alleen maar noodzakelijker en waardevoller geworden.

Klimaatverandering is een urgent probleem dat vraagt om oplossingen. In overeenstemming met de wetenschappelijke bevindingen van het speciaal verslag van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) moet de wereldwijde CO2-neutraliteit rond 2050 worden bereikt en neutraliteit voor alle andere broeikasgassen later in de eeuw. Vanwege deze dringende uitdaging zal de EU meer inspanningen moeten leveren en wereldwijd leiderschap tonen door tegen 2050 klimaatneutraal te worden. Dit doel wordt in de mededeling “Een schone planeet voor iedereen – Een Europese strategische langetermijnvisie voor een bloeiende, moderne, concurrerende en klimaatneutrale economie” 2 uiteengezet.

Op basis van een uitgebreide effectbeoordeling heeft de Commissie in haar mededeling van september 2020 over een ambitieuzere klimaatdoelstelling voor Europa voor 2030 3 (klimaatdoelstellingsplan 2030) voorgesteld om de ambitie van de EU aan te scherpen en een veelomvattend plan voor te stellen om de bindende doelstelling van de Europese Unie voor 2030 op verantwoorde wijze te verhogen tot nettoemissiereducties van ten minste 55 % ten opzichte van 1990. Die ambitieuzere doelstelling voor 2030 geeft beleidsmakers en investeerders meer zekerheid, in die zin dat wordt voorkomen dat besluiten die in de komende jaren worden genomen, tot emissieniveaus leiden die onverenigbaar zijn met de doelstelling van de EU om tegen 2050 klimaatneutraal te zijn. De doelstelling voor 2030 is in overeenstemming met de doelstelling van de Overeenkomst van Parijs om de wereldwijde temperatuurstijging ruim onder 2 °C te houden en ernaar te blijven streven deze op 1,5 °C te houden.

De Europese Raad heeft tijdens zijn bijeenkomst van december 2020 zijn goedkeuring gehecht aan de nieuwe bindende EU-doelstelling voor 2030 4 . Hij heeft de Commissie ook verzocht “na te gaan hoe alle economische sectoren het best kunnen bijdragen aan de doelstelling voor 2030 en de nodige voorstellen te doen, vergezeld van een grondige analyse van de ecologische, economische en sociale gevolgen op het niveau van de lidstaten, rekening houdend met de nationale energie- en klimaatplannen en kijkend naar bestaande mogelijkheden tot flexibiliteit”.

Dat indachtig is met de verordening tot vaststelling van een kader voor de totstandbrenging van klimaatneutraliteit (de Europese klimaatwet) 5 de EU-doelstelling van klimaatneutraliteit in 2050 juridisch bindend gemaakt, en de ambitie voor 2030 verhoogd, in de vorm van een reductie binnen de Unie van nettobroeikasgasemissies (emissies na aftrek van verwijderingen) van ten minste 55 % tegen 2030 ten opzichte van de niveaus van 1990.

De huidige klimaat- en energiewetgeving die waarschijnlijk zal leiden tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met slechts 40 % tegen 2030 en met 60 % tegen 2050, is door de Commissie herzien om de in de Europese klimaatwet gestelde koers te volgen en dit verhoogde ambitieniveau voor 2030 te realiseren.

Dit wetgevingspakket “Klaar voor 55” als aangekondigd in het klimaatdoelstellingsplan van de Commissie, is het meest uitgebreide onderdeel van de inspanningen om de ambitieuze nieuwe klimaatdoelstelling voor 2030 te verwezenlijken; alle economische sectoren en beleidsmaatregelen zullen hiertoe moeten bijdragen.

Doel van dit voorstel is om, als onderdeel van het “Klaar voor 55”-pakket, de verordening inzake de verdeling van de inspanningen 6 (ESR) te wijzigen en de bijdrage daarvan af te stemmen op de verwezenlijking van de verhoogde ambitie voor 2030. In december 2020 riep de Europese Raad op om de doelstelling collectief door de EU te laten verwezenlijken op de meest kosteneffectieve wijze, en daarbij het concurrentievermogen van de EU in stand te houden en rekening te houden met de verschillende uitgangsposities van de lidstaten, de specifieke nationale omstandigheden en hun emissiereductievermogen. De Raad gaf verdere richtsnoeren over de belangrijkste elementen voor een herzien beleidskader voor klimaat en energie 2030. Om in de hele economie broeikasgasemissiereducties van ten minste 55 % te realiseren, zullen de sectoren die onder de verordening inzake de verdeling van de inspanningen vallen, grotere inspanningen moeten leveren. Uit de effectbeoordeling ter ondersteuning van het klimaatdoelstellingsplan bleek dat de totale reducties ten opzichte van 2005 met ongeveer 10 procentpunten zouden moeten toenemen in vergelijking met de huidige ESR-doelstelling van -30 %. De noodzaak om de ESR te herzien, een besluit te nemen over het toepassingsgebied ervan en de ambitie te vergroten, zijn al in het klimaatdoelstellingsplan toegelicht.

De ESR bestrijkt momenteel alle broeikasgasemissies die in de EU-doelstelling zijn opgenomen en die noch onder het EU-systeem voor de handel in emissierechten (EU-ETS), noch onder de verordening inzake landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF) vallen. De verordening bestrijkt momenteel de directe broeikasgasemissies van vervoer (met uitzondering van de luchtvaart en de niet-binnenlandse scheepvaart), gebouwen, landbouw, industriële installaties en gassen die niet onder het EU-ETS vallen, alsook afval en niet-verbrandingsgerelateerde emissies van energie- en productgebruik. Hiertoe behoren zowel de CO2-emissies als een belangrijk deel van de niet-CO2-emissies. De ESR-wetgeving is in 2018 aangenomen om de desbetreffende emissies tegen 2030 met 30 % 7 te verminderen ten opzichte van 2005, hetgeen in overeenstemming is met een emissiereductiedoelstelling voor de hele EU-economie tegen 2030 van ten minste 40 % ten opzichte van 1990. In de ESR worden bindende jaarlijkse broeikasgasemissiedoelstellingen voor de lidstaten vastgesteld die gezamenlijk deze reductie verwezenlijken. Als de wetgeving ongewijzigd blijft, zouden de sectoren die momenteel onder de ESR vallen samen een emissiereductie van 32 % ten opzichte van 2005 realiseren tegen 2030 8 . Hoewel dit zou betekenen dat de bovengenoemde bijdrage van -30 % zou worden overtroffen, zou dit nog steeds een ontoereikende bijdrage zijn aan de algemene doelstelling van ten minste -55 % ten opzichte van 1990 die in de overeenkomst betreffende de Europese klimaatwet is vastgesteld. De algemene doelstelling van dit initiatief is dan ook de ESR zodanig te herzien dat zij bijdraagt aan de klimaatambitie voor 2030 — om tegen 2030 op een kosteneffectieve en samenhangende manier nettobroeikasgasemissiereducties van minstens 55 % ten opzichte van de niveaus van 1990 te realiseren, daarbij rekening houdend met de noodzaak van een rechtvaardige transitie en het feit dat alle sectoren aan de klimaatinspanningen van de EU zullen moeten bijdragen. Het doel is om tot een geleidelijk en evenwichtig traject naar klimaatneutraliteit in 2050 te komen.

Dit voorstel zorgt voor een verhoging van de nationale streefcijfers die aansluit bij een reductie van 40 % tegen 2030 voor de ESR-sectoren in de hele EU ten opzichte van de niveaus van 2005. De lidstaten leveren een bijdrage tot de algehele EU-reductie in 2030, met doelstellingen gaande van -10 % tot -50 % onder het niveau van 2005.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein 

De Unie heeft, met name via het pakket “Schone energie voor alle Europeanen” 9 , een ambitieuze decarbonisatieagenda nagestreefd, met name door een robuuste energie-unie tot stand te brengen, met inbegrip van de 2030-doelstellingen op het gebied van energie-efficiëntie en de inzet van hernieuwbare energie.

Het “Klaar voor 55”-klimaat- en energiepakket is een veelomvattende stap in de hervorming van de wetgeving van de Unie om deze in overeenstemming te brengen met de verhoogde klimaatambitie van de EU. Alle initiatieven in het pakket zijn nauw met elkaar verbonden.

Dit wetgevingsvoorstel vormt een aanvulling op andere voorstellen in het “Klaar voor 55”-pakket, en moet samen met die andere voorstellen de klimaatdoelstellingen helpen verwezenlijken. De wisselwerking tussen maatregelen op EU-niveau en maatregelen van de lidstaten zelf neemt aan belang en intensiteit toe. Daarom blijft dit wetgevingsvoorstel verenigbaar met:

a) de Europese klimaatwet;

b) de herziening van Richtlijn 2003/87/EG betreffende het EU-systeem voor de handel in emissierechten (ETS) 10 ;

c) de herziening van de verordening inzake de opname van broeikasgasemissies en -verwijderingen door landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF);

d) de wijziging van de richtlijn hernieuwbare energie (Richtlijn (EU) 2018/2001) 11 om de ambitie van de nieuwe klimaatdoelstelling voor 2030 te realiseren;

e) de wijziging van de richtlijn betreffende energie-efficiëntie (Richtlijn 2012/27/EU) 12 om de ambitie van de nieuwe klimaatdoelstelling voor 2030 te realiseren;

Samen met de nieuwe aanpassingsstrategie van de EU die is goedgekeurd in de mededeling van de Commissie van februari 2021 getiteld “Een klimaatveerkrachtig Europa tot stand brengen – de nieuwe EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering” 13 zullen dit initiatief en het klimaat- en energiepakket “Klaar voor 55” ervoor zorgen dat Europa de klimaatuitdaging aan kan.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie 

De voorstellen van het pakket “Klaar voor 55” moeten in overeenstemming zijn met alle acties en beleidsmaatregelen van de EU, en helpen de EU haar verhoogde doelstelling voor 2030 te behalen en een succesvolle en rechtvaardige transitie naar de doelstelling van klimaatneutraliteit in 2050, zoals geformuleerd door de Commissie in haar mededeling over de Europese Green Deal, te bewerkstelligen.

Dit initiatief betreffende de verordening inzake de verdeling van de inspanningen is dus in overeenstemming met het beleid van de Unie inzake een schone en circulaire economie, duurzame en slimme mobiliteit, de “van boer tot bord”-strategie, de EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030, het actieplan inzake de ambitie om alle verontreiniging tot nul terug te dringen, de afvalwetgeving, de herziening van de verordening betreffende gefluoreerde broeikasgassen (de F-gasverordening) en van de verordening betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen (de ozonverordening), alsook met de positie van de Unie op het internationale toneel en de “Green Deal”-diplomatie.

Met het “Klaar voor 55”-pakket in combinatie met het instrument NextGenerationEU en het meerjarig financieel kader voor 2021-2027 wordt bijgedragen aan de door Europe nagestreefde gelijktijdige groene en digitale transities. Door deze beleidslijnen te combineren en met financiële ondersteuning van de EU wordt de economische crisis na de COVID-19-pandemie aangepakt, wordt de overschakeling op een schone en duurzame economie, waarin klimaatactie en economische groei worden gecombineerd, versneld en wordt klimaatneutraliteit tegen 2050 gehaald. Samen zullen de EU-begroting (MFK) 2021-2027 en het NextGenerationEU-pakket ervoor zorgen dat 30 % van alle MFK-uitgaven worden aangewend voor het integreren van klimaatdoelen in beleid. Elk nationaal herstel- en veerkrachtplan in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit van NextGenerationEU moet ten minste 37 % van de uitgaven voor klimaatinvesteringen omvatten. In het kader van het cohesiebeleid wordt aan de klimaatuitgaven bijgedragen met 100 % van het Fonds voor een rechtvaardige transitie, ten minste 37 % van het Cohesiefonds en 30 % van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling. Vanuit deze fondsen kunnen de investeringen en hervormingen die zijn opgenomen in de nationale energie- en klimaatplannen, die zijn vastgesteld op basis van Verordening (EU) 2018/1999 inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie 14 (de “governanceverordening”), flink worden ondersteund en de sociaal-economische kosten van de transitie worden verlicht.

Daarnaast, om de samenhang tussen de verschillende beleidsinitiatieven te versterken, en zoals aangekondigd in haar mededeling Samen zorgen voor betere regelgeving 15 , verbetert de Commissie haar richtsnoeren voor betere regelgeving om ervoor te zorgen dat al haar initiatieven in overeenstemming zijn met het beginsel dat “geen ernstige afbreuk” mag worden gedaan en voldoet zij aan de verplichtingen uit hoofde van de Europese klimaatwet.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID 

•

Rechtsgrondslag



De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 192 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Overeenkomstig artikel 191 en artikel 192, lid 1, VWEU moet de Europese Unie bijdragen tot het nastreven van onder meer de volgende doelstellingen: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.

•

Subsidiariteit



Klimaatverandering is een grensoverschrijdend probleem dat niet enkel met acties op nationaal of lokaal niveau kan worden opgelost. Klimaatactie moet op EU-niveau en, waar mogelijk op mondiaal niveau, worden gecoördineerd. Op grond van artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel is optreden van de EU gerechtvaardigd. Sinds 1992 werkt de EU aan de ontwikkeling van gezamenlijke oplossingen en aan de bevordering van wereldwijde actie om de klimaatverandering aan te pakken. Meer specifiek zullen de emissiereductiedoelstellingen voor 2030 en op lange termijn dankzij de maatregelen op EU-niveau op kosteneffectieve wijze kunnen worden behaald, waarbij de billijkheid en de milieu-integriteit worden gewaarborgd. In de artikelen 191 tot en met 193 VWEU worden de bevoegdheden van de EU op het gebied van klimaatverandering bevestigd en gespecificeerd.

•

Evenredigheid



Dit voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het niet verder gaat dan hetgeen nodig is voor de verwezenlijking van de doelstellingen om de beoogde broeikasgasemissies van de EU voor de periode 2021-2030 op een kosteneffectieve wijze te verminderen en tegelijkertijd de billijkheid en de milieu-integriteit te waarborgen.

In de Europese klimaatwet is het streven vastgelegd om de totale uitstoot van broeikasgassen in de gehele economie van de Unie tegen 2030 met ten minste 55 % ten opzichte van de niveaus van 1990 te verminderen. Dit voorstel betreft een groot deel van die uitstoot van broeikasgassen, en de ESR-verordening wordt met dit voorstel herzien om die doelstelling te verwezenlijken.

•

Keuze van het instrument



Het belangrijkste doel van dit initiatief is de in de ESR vastgestelde streefcijfers te actualiseren om ze af te stemmen op het hogere ambitieniveau voor 2030, en daarom kan de doelstelling van het voorstel het best door middel van een verordening worden nagestreefd, in overeenstemming met het vorige wetgevingsinstrument voor het vaststellen van wettelijk bindende nationale emissiereductiedoelstellingen.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING 

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

De ESR werd in 2018 vastgesteld na een evaluatie 16 van het voorgaande kader, Beschikking nr. 406/2009/EG inzake de verdeling van de inspanningen 17 . In het algemeen heeft Beschikking nr. 406/2009/EG als resultaat dat de lidstaten actiever kijken naar nieuwe maatregelen voor de vermindering van emissies in de betrokken sectoren alsook naar de manier waarop deze het best kunnen worden opgezet.

•

Raadpleging van belanghebbenden



De herziening van de ESR bouwt voort op de feedback die tijdens de voorbereiding en na de presentatie van het klimaatdoelplan 2030 is ontvangen.

Voor dit voorstel publiceerde de Commissie op 29 oktober 2020 een aanvangseffectbeoordeling waarin de eerste overwegingen en beleidsopties voor de herziening waren uiteengezet. Er kon van 29 oktober 2020 tot en met 26 november 2020 feedback over de aanvangseffectbeoordeling worden ingediend. Er zijn 101 bijdragen ontvangen 18 .

Daarnaast heeft de Commissie van 13 november 2020 tot en met 5 februari 2021 een openbare raadpleging georganiseerd om bewijsmateriaal te verzamelen en voor meer transparantie te zorgen. Deze raadpleging is gelijktijdig met andere raadplegingen betreffende de ETS-richtlijn, de LULUCF-verordening en de verordening inzake CO2-normen voor auto’s en bestelwagens van start gegaan. Op de openbare raadpleging kwamen 45 678 reacties binnen, waarvan 45 403 reacties afkomstig waren van burgers die bij een campagne betrokken waren. De overige 276 antwoorden werden door ondernemersorganisaties, bedrijven, particulieren, overheidsinstanties en vakbonden ingediend. De overgrote meerderheid van de respondenten was het ermee eens dat de sectoren die onder het ESR vallen, extra reducties moeten bereiken en dat de lidstaten hun inspanningen moeten opvoeren en ambitieuzere doelstellingen moeten nastreven. Een meerderheid van de respondenten was voorstander van parallelle dekking door de ESR en het ETS in geval van uitbreiding van het ETS tot gebouwen en wegvervoer. Een grote meerderheid van de ngo’s en burgers is voorstander van deze optie. Een kleiner, maar significant deel van de respondenten, voornamelijk uit de private sector, was voorstander van een beperking van het sectorale toepassingsgebied van de ESR, met een kleinere meerderheid, die vooral aan de energiesector te danken was. Bijlage 2 bij de effectbeoordeling voor dit voorstel bevat een gedetailleerde samenvatting en de resultaten van de openbare raadpleging.

Op 1 juni 2021 hebben uitvoerend vicevoorzitter Timmermans en commissaris Schmit een hoorzitting met de sociale partners gehouden om de economische en sociale dimensie van het “Klaar voor 55”-pakket te bespreken. De sociale partners steunden de reductiedoelstelling van 55 % en gaven hun mening over de verschillende voorstellen in het pakket. 

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Net als in andere voorstellen en effectbeoordelingen bij het “Klaar voor 55”-beleidspakket wordt in dit voorstel ook gebruik gemaakt van een verzameling geïntegreerde modelleringsinstrumenten waarin alle broeikasgasemissies van de EU-economie worden gevat. Deze instrumenten worden gebruikt om een reeks kernscenario’s op te stellen die een afspiegeling vormen van autonome beleidspakketten die zijn afgestemd op de verhoogde klimaatdoelstelling voor 2030, voortbouwend op de scenario’s die zijn ontwikkeld voor het klimaatdoelstellingsplan 2030. De scenario’s zijn gebaseerd op het geactualiseerde EU-referentiescenario 2020 (REF 2020) 19 , een prognose van de ontwikkeling van de nationale en EU-energiesystemen en van de uitstoot van broeikasgassen in het huidige beleidskader 20 , waarin de gevolgen van COVID-19 zijn meegenomen. Deze scenario’s zijn opgesteld met behulp van een contract met het E3M-lab, de nationale technische universiteit van Athene, het IIASA en EuroCare, in samenwerking met deskundigen van de lidstaten via de Deskundigengroep referentiescenario, en de gedetailleerde modelleringsresultaten zullen samen met de wetgevingsvoorstellen worden gepubliceerd.

De modelreeks die het meest is gebruikt bij het opstellen van de in deze effectbeoordeling gepresenteerde scenario’s is al eerder met succes gebruikt bij de beoordelingen van het energie- en klimaatbeleid van de Commissie. Zij is met name gebruikt voor de voorstellen van de Commissie met betrekking tot het klimaatdoelstellingsplan 21 om de verhoogde emissiereductiedoelstelling voor 2030, de langetermijnstrategie 22 en het klimaat- en energiebeleidskader van de EU voor 2020 en 2030 te analyseren.

De belangrijkste onderdelen van het modelkader voor energie, vervoer en CO2-emissieprognoses zijn twee specifieke modellen: i) het Price-Induced Market Equilibrium System 23 of PRIMES-model en ii) het PRIMES-TREMOVE-model voor vervoer. Het model voor Greenhouse gas and Air Pollution Information and Simulation (GAINS) wordt gebruikt voor broeikasgasemissieprognoses met uitzondering van CO2, het Global Biosphere Management of GLOBIOM-G4M-model voor prognoses van emissies en verwijderingen uit landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw, en het Common Agricultural Policy Regionalised Impact of CAPRI-model omvat internationale vergelijkingen voor prognoses betreffende landbouwactiviteiten.

Daarnaast bouwt het voorstel voort op: i) emissiegegevens en ervaringen met de uitvoering van de monitoring-, rapportage- en verificatiesystemen van de EU; ii) het in het kader van de effectbeoordeling ter ondersteuning van het voorstel voor de ESR van 2016 verzamelde materiaal, iii) en eerdere studies met betrekking tot broeikasgasemissies in verband met wegvervoer en gebouwen.

Op basis van REF2020 is een reeks kernbeleidsscenario’s opgesteld. Zij zijn op de te realiseren broeikasgasemissiereductie van 55 % afgestemd door middel van beleidspakketten die in overeenstemming zijn met de beleidsopties die in de verschillende effectbeoordelingen zijn onderzocht. Deze kernbeleidsscenario’s worden aangevuld met beleidsspecifieke varianten en aanvullende analyses, zoals beschreven in de effectbeoordeling ter ondersteuning van dit voorstel en in de daarmee verband houdende effectbeoordelingen van het “Klaar voor 55”-beleidspakket.

•

Effectbeoordeling



De effectbeoordelingen voor de verschillende initiatieven in het “Klaar voor 55”-beleidspakket zijn gebaseerd op geïntegreerde modelleringsscenario’s waarin de interactie van de verschillende beleidsinstrumenten met betrekking tot marktdeelnemers worden weergegeven, teneinde complementariteit, samenhang en doeltreffendheid bij het verwezenlijken van de klimaatdoelstellingen voor 2030 en 2050 te waarborgen (zie het punt hierboven).

De effectbeoordeling bij dit voorstel is een aanvulling op de analyse die is uitgevoerd in de effectbeoordeling van 2020 die het klimaatdoelstellingsplan 2030 staafde. Dit vormde de analytische basis voor het vaststellen van de doelstelling van een broeikasgasemissiereductie van ten minste 55 % tegen 2030 ten opzichte van 1990 en van de doelstelling van klimaatneutraliteit in 2050.

De Raad voor regelgevingstoetsing heeft op 19 april 2021 een positief advies uitgebracht, met aanbevelingen voor verbetering. De effectbeoordeling werd dienovereenkomstig gewijzigd. De belangrijkste wijzigingen betreffen de volgende punten:

·verbeterde probleembeschrijving om de tekortkomingen van de huidige ESR voldoende in kaart te brengen;

·samenhang met andere verwante initiatieven, met name met de herzieningen van het ETS en de LULUCF, en de Europese klimaatwet;

·het aantonen van de evenredigheid van het aanhouden van het toepassingsgebied van de ESR waar het gaat om sectoren die onder het nieuwe ETS zullen vallen;

·verbeterde en verduidelijkte verdeling van de inspanningen over de lidstaten;

·beter kunnen beoordelen wie de gevolgen zal ondervinden en hoe, wat de kosten en baten van de voorkeursoptie zijn en beter kunnen herleiden welke standpunten groepen belanghebbenden erop nahouden.

• Beleidsopties

In de effectbeoordeling zijn drie belangrijke beleidsopties meegenomen:

1. het ETS uitbreiden tot enkele van de sectoren die momenteel onder de ESR vallen (d.w.z. gebouwen en wegvervoer) en deze sectoren tegelijkertijd ook onder de ESR laten blijven vallen;

2. bepaalde sectoren (d.w.z. gebouwen en wegvervoer) overhevelen naar het ETS en het toepassingsgebied van de ESR dienovereenkomstig beperken;

3. bepaalde sectoren (alle verbranding van fossiele brandstoffen) overhevelen naar het ETS en de ESR geleidelijk uitfaseren door de niet-energiegerelateerde ESR-emissies van de landbouw samen te voegen met de sectoren die onder de LULUCF-verordening vallen (in de zogenaamde landsector) en de resterende sectoren onder relevante klimaatbeleidsinstrumenten en specifieke nieuwe regelgeving (indien nodig) laten vallen die alle niet-ETS-sectoren die momenteel onder de ESR vallen, zouden bestrijken.

In de effectbeoordeling wordt daarnaast voor de opties 1 en 2 nagegaan hoeveel de emissiereductiedoelstellingen verhoogd moeten worden, en of dit snel of geleidelijk moet plaatsvinden, hoe de inspanningen over de lidstaten verdeeld moeten worden, wat hun bijdrage aan de collectieve doelstelling en wat het beginpunt van de jaarlijkse toewijzingstrajecten moet zijn, en hoe de flexibiliteit in het kader van het ETS en de LULUCF moeten werken.

Tot dusver hebben de EU-ETS-richtlijn, de ESR en de LULUCF-verordening samen de broeikasgasemissies van verschillende delen van de economie afgedekt, waarbij elk van hen de bijdrage van de betrokken sectoren aan de algemene doelstelling bepaalt. De uitbreiding van koolstofbeprijzing tot nieuwe sectoren, een belangrijk instrument om de uitstoot van broeikasgassen te bestrijden, brengt specifieke vragen met zich mee.

De uitbreiding met nieuwe emissiehandel voor wegvervoer en gebouwen rechtvaardigde een heroverweging van het toepassingsgebied van de verordening inzake de verdeling van de inspanningen, rekening houdend met de doeltreffendheid, kostenefficiëntie en billijkheid van het instrument en de vormgeving van het klimaatbeleid als geheel. Ook een wijziging van het toepassingsgebied van de LULUCF-verordening om een instrument specifiek voor landgebruik tot stand te brengen, zou gevolgen hebben voor het toepassingsgebied van de ESR. Het LULUCF-voorstel voorziet echter pas in nationale streefcijfers voor de landsector vanaf na 2030 en heeft daarom geen gevolgen voor het ESR-voorstel, dat in tijd tot 2030 beperkt is. Daarnaast zijn in de effectbeoordeling verschillende opties voor het toepassingsgebied van de ESR overwogen en geanalyseerd, met name om te bepalen of een sector al dan niet zowel onder de ESR als de handel in emissierechten zou vallen, en/of of een instrument voor landgebruik gevolgen zou hebben voor de verwezenlijking van de algehele doelstelling van de EU tegen 2030.

De toepassing van emissiehandel in sectoren zoals gebouwen en wegvervoer zal ongeveer de helft van de emissies van de huidige verordening inzake de verdeling van de inspanningen betreffen. Net als bij het huidige ETS het geval is, zal een dergelijk systeem de CO2-prijs in economische en financiële beslissingen integreren en een belangrijk instrument zijn om kosteneffectieve actie vanuit bedrijven en consumenten in deze sectoren in alle lidstaten te stimuleren. Tegelijkertijd zou koolstofbeprijzing als maatregel op zich niet op efficiënte wijze de vereiste transformatie in de betrokken sectoren tot stand brengen. In het klimaatdoelstellingsplan 2030 werd geconcludeerd dat er een duidelijke behoefte is aan complementair en gericht beleid. Hiermee kunnen marktfalen en gesplitste stimulansen worden aangepakt, kunnen technologische veranderingen worden versneld en kan de vereiste infrastructuur op gecoördineerde wijze worden ontwikkeld (bv. voor de renovatie van gebouwen, elektrificatie en waterstoftechnologie voor de industrie).

Daarom zou het voorbarig zijn om de beoogde vermindering van de emissies van gebouwen en wegvervoer uitsluitend aan de handel in emissierechten over te laten. Een dergelijke optie moet terdege worden onderzocht bij een toekomstige herziening van de ESR, waarbij kan worden voortgebouwd op de lessen die zijn getrokken uit de werking van de emissiehandel voor deze twee sectoren.

De voorkeursoptie is een ambitieuzere ESR, in overeenstemming met de kostenefficiënte prognoses, om de algehele klimaatambitie voor 2030, zoals uiteengezet in het klimaatdoelstellingsplan voor 2030, te verwezenlijken. De uitbreiding van de handel in emissierechten tot nieuwe sectoren — wegvervoer en gebouwen — zonder dat deze sectoren onder het toepassingsgebied van de ESR vallen, wordt gezien als een bijdrage aan de verwezenlijking van de ESR-doelstelling, en niet als een vervanging ervan.

Het verhogen van de nationale streefcijfers in het kader van de ESR vereist een heroverweging van de billijkheid en kostenefficiëntie van het instrument. Wat de billijkheid betreft, wordt in de beoordeling geconcludeerd dat bijwerking van de wijze waarop streefcijfers op basis van het bbp per hoofd van de bevolking worden vastgesteld, nog steeds gepast is. Daarbij wordt een beperkt aantal gerichte correcties toegepast waar de kostenefficiëntie beter kon. In zijn geheel genomen zal dit tot gevolg hebben dat de broeikasgasemissies per hoofd van de bevolking in deze sectoren voor de hele EU convergeren.

Om maximale kostenefficiëntie te verzekeren, wordt verwacht dat alle bestaande vormen van flexibiliteit worden gebruikt in lijn met een ambitieuzere ESR, zoals die in een EU-streefdoel van 40 % tot uiting komt. De flexibiliteitsinstrumenten worden zowel qua omvang als qua werking geschikt geacht om een grotere kostenefficiëntie van het algehele beleid te garanderen.

Voor de jaren 2023 tot en met 2030 moeten nieuwe bindende nationale grenswaarden worden vastgesteld, uitgedrukt in jaarlijkse emissieruimten, die geleidelijk tot de doelstelling voor 2030 van elke lidstaat moeten leiden. De emissieruimten voor de jaren 2023, 2024 en 2025 worden berekend op basis van de broeikasgasemissiegegevens voor de jaren 2005 en 2016 tot en met 2018, zoals beoordeeld door de Commissie overeenkomstig artikel 4, lid 3, van de ESR. Om de nauwkeurigheid te vergroten, zal de berekening van de jaarlijkse emissieruimten voor de jaren 2026 tot en met 2030 worden gebaseerd op het gemiddelde van de broeikasgasemissies van elke lidstaat voor de jaren 2021, 2022 en 2023 na een door de Commissie in 2025 uit te voeren uitgebreide evaluatie van de nationale inventarisgegevens.

Voorts moet de Commissie in 2027 een uitgebreide evaluatie uitvoeren van de nationale inventarisgegevens met het oog op de naleving van de ESR, zoals bepaald in artikel 38 van de governanceverordening. De Commissie zal door middel van uitvoeringshandelingen de reikwijdte van deze twee uitgebreide evaluaties bepalen om onnodig dubbel werk te voorkomen.

In de Europese klimaatwet is bepaald dat, om ervoor te zorgen dat tot 2030 voldoende mitigatie-inspanningen worden geleverd, de bijdrage van nettoverwijderingen tot de doelstelling van een broeikasgasemissiereductie van ten minste 55 % tegen 2030 beperkt moet blijven tot 225 Mt CO2-equivalent. Deze bepaling in de Europese klimaatwet laat de herziening van de wetgeving van de Unie onverlet. De voorgestelde ambitieuzere doelstellingen van de LULUCF-verordening en de opsplitsing van het gebruik van de bestaande LULUCF-flexibiliteit in de twee nalevingsperioden van vijf jaar verkleinen samen de kans dat niet aan de vereisten uit hoofde van de klimaatwet wordt voldaan. Toch is het gunstig om voor de ESR-sectoren flexibiliteit aangaande de LULUCF-sectoren toe te staan, en in beperkte mate ook omgekeerd, om de lidstaten in staat te stellen hun afzonderlijke verplichtingen effectief na te komen.

Voorgesteld wordt een nieuw mechanisme in de vorm van een aanvullende reserve aan te leggen. De lidstaten kunnen besluiten van deelname af te zien. Deze reserve zou met het oog op de naleving van de ESR-streefcijfers op nationaal niveau pas kunnen worden geactiveerd zodra aan de vereisten van de klimaatwet is voldaan, door ongebruikte LULUCF-kredieten 24 aan het einde van de tweede nalevingsperiode aan meer behoeftige lidstaten over te dragen. Het gebruik van deze reserve zal dan echter van overprestaties in de LULUCF-sector afhankelijk zijn.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging 

Overeenkomstig het streven van de Commissie naar een betere regelgeving is het voorstel op inclusieve wijze opgesteld, op basis van transparantie en voortdurend overleg met de belanghebbenden.

In de ESR worden emissiereductiestreefcijfers voor de lidstaten op nationaal niveau vastgesteld. Het is dus aan de lidstaten om te bepalen hoe deze streefcijfers moeten worden bereikt (om redenen van subsidiariteit). Dit voorstel herziet de streefcijfers die elke lidstaat tegen 2030 moet halen, maar brengt geen extra administratieve lasten met zich mee voor de nationale overheden, die in dit verband de belangrijkste actoren zijn waarop de ESR gericht is.

• Grondrechten 

Het voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 25 zijn erkend. Het draagt met name bij tot de verwezenlijking van de doelstelling van een hoog niveau van milieubescherming in overeenstemming met het beginsel van duurzame ontwikkeling, zoals neergelegd in artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING 

Een goede uitvoering van het voorstel tot wijziging van de ESR is voor de verwezenlijking van de beoogde streefcijfers en van de doelstellingen van de Europese klimaatwet van cruciaal belang. De verhoging van de ESR-streefcijfers vereist aanvullende maatregelen op nationaal niveau en de lidstaten zullen hun klimaatactiestrategieën moeten herzien en ambitieuzer moeten maken. Daarom moeten gedurende vijf jaar (2023-2027) capaciteitsopbouwende steunmaatregelen worden uitgevoerd, zodat de lidstaten zich aan een veeleisender kader kunnen aanpassen. De totale kosten van de steunmaatregelen worden geraamd op 1 750 000 EUR.

In het voorstel wordt ook de in artikel 7 van de ESR vastgestelde LULUCF-flexibiliteit herzien en een nieuwe vrijwillige reserve, de aanvullende reserve, aangelegd om de lidstaten te helpen hun afzonderlijke streefcijfers te halen, zodat zij gebruik kunnen maken van niet-gebruikte nettoverwijderingen die in de periode 2026-2030 zijn gegenereerd, op voorwaarde dat de emissiereductiedoelstelling van de Unie van 55 % tegen 2030 wordt verwezenlijkt en een maximale bijdrage van nettoverwijderingen van 225 Mt CO2-equivalent wordt aangehouden, zoals voorgeschreven in de Europese klimaatwet. Deze wijzigingen vereisen aanpassingen van het EU-register, die moeten worden uitgevoerd met ondersteuning door een externe contractant, wat naar schatting 600 000 EUR gaat kosten.

De bovengenoemde taken vereisen ook een vergroting van de capaciteit van de diensten van de Commissie, die drie nieuwe AD-posten nodig zullen hebben, die ook bij de medebeslissingsprocedure ondersteuning zullen bieden. Het bijgevoegde financieel memorandum bevat gedetailleerde informatie over de gevolgen van dit voorstel voor de EU-begroting.

Voor keuzes inzake IT-ontwikkeling en overheidsopdrachten zal de voorafgaande goedkeuring vereist zijn van de raad voor informatietechnologie en cyberbeveiliging van de Europese Commissie.

5. OVERIGE ELEMENTEN 

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage 

De transparante en regelmatige rapportage over de verplichtingen van de lidstaten, in combinatie met solide nalevingscontroles, zijn essentieel om ervoor te zorgen dat er vooruitgang wordt geboekt bij het nakomen van de EU-verbintenissen voor emissiereductie op lange termijn. Het initiatief houdt de nalevingsregeling van het ESR intact en blijft steunen op het robuuste monitoring-, rapportage- en verificatiekader waarin de governanceverordening voorziet. De Commissie zal onder meer gebruikmaken van de door de lidstaten in het kader van de governanceverordening verstrekte en gerapporteerde informatie als basis voor haar regelmatige beoordeling van de vooruitgang. Hieronder valt ook informatie over broeikasgasemissies, beleidsinitiatieven en maatregelen, prognoses en aanpassingen. De Commissie zal deze informatie ook gebruiken voor de evaluatie van de uitvoering van het milieubeleid en de monitoring van de milieuactieprogramma’s. De van de lidstaten verkregen informatie kan worden aangevuld met systematische waarnemingen in de atmosfeer, met gebruikmaking van in-situ-monitoring en teledetectie, bijvoorbeeld via Copernicus.

De doeltreffendheid van het voorstel voor de verwezenlijking van de herziene doelstellingen voor 2030 hangt af van het vermogen van de lidstaten om hun plannen en strategieën aan te passen tot een krachtigere aanpak voor de grote opgave die klimaatverandering vormt. In dit verband zal de Commissie capaciteitsopbouwende maatregelen nemen om de lidstaten te ondersteunen bij hun inspanningen om de herziene streefcijfers in hun nationale klimaatplannen en -strategieën, met inbegrip van de nationale energie- en klimaatplannen, te verwerken.

Dit initiatief behoudt ook de bestaande evaluatiebepalingen, op grond waarvan de Commissie binnen zes maanden na elke krachtens artikel 14 van de Overeenkomst van Parijs overeengekomen algemene inventarisatie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag over de werking van deze verordening moet indienen. De eerste algemene inventarisatie vindt plaats in 2023 en daarna zal de vooruitgang om de vijf jaar worden geëvalueerd.

Ten slotte zullen de ESR, de relevantie ervan als regelgevingsinstrument en het toepassingsgebied ervan worden geëvalueerd in het kader van de ontwikkeling van het klimaat- en energiekader voor de periode na 2030, waarbij rekening wordt gehouden met de wisselwerking tussen de verschillende instrumenten en met name met de uitbreiding van de handel in emissierechten tot nieuwe sectoren en het reguleren van een pijler voor landbouw, landgebruik en bosbouw.

•

Artikelsgewijze toelichting



Artikel 1 

Dit artikel bevat alle voorgestelde wijzigingen van de ESR, te weten:

1) artikel 1 betreffende het voorwerp: om de verwijzing naar de voor de ESR geldende emissiereductiedoelstelling op EU-niveau te actualiseren;

2) artikel 2 betreffende het toepassingsgebied: om de wijze waarop het toepassingsgebied wordt gedefinieerd aan te passen en rekening te houden met de voorgestelde opneming van het zeevervoer in bijlage I bij Richtlijn 2003/87/EG;

3) artikel 4, leden 2) en 3), betreffende de jaarlijkse emissieniveaus voor 2021-2030: om het kader waarbinnen de Commissie de jaarlijkse emissieniveaus van de nieuwe lidstaten voor de jaren 2023-2030 zal vaststellen te actualiseren. Het nieuwe kader omvat een actualisering van de nationale jaarlijkse emissieruimten, waarbij gebruik wordt gemaakt van de nieuwe gegevens die pas in 2025 beschikbaar zullen komen. Gezien de onzekerheden in verband met de gevolgen op de middellange termijn van de COVID-19-pandemie voor de economie en de snelheid van het herstel, zal in de herziening van 2025 een aanpassing van de jaarlijkse emissieruimten voor de jaren 2026 tot en met 2030 mogelijk zijn om ervoor te zorgen dat deze te mild noch te streng uitvallen;

4) artikel 6, een nieuw lid 3 bis over flexibiliteit in het EU-ETS: om aan te geven binnen welk termijn Malta moet aangeven of het van plan is gebruik te maken van zijn grotere ETS-flexibiliteit. Deze nieuwe termijn is noodzakelijk gezien het feit dat Malta, vanwege de specifieke kenmerken van zijn economie, toegang zal hebben tot grotere flexibiliteit in het ETS als gevolg van een wijziging van bijlage II bij de ESR;

5) artikel 7 betreffende het gebruik van verwijderingen uit LULUCF: om het gebruik van de LULUCF-flexibiliteit in twee perioden van vijf jaar op te splitsen en elke periode te begrenzen op maximaal de helft van het totale bedrag, en om lid 2 te schrappen, aangezien de beoogde wijziging van de titel van bijlage III zal plaatsvinden door middel van de hier voorgestelde wijziging van de ESR (zie punt 9 hieronder);

6) een nieuw artikel toevoegen (artikel 11 bis): om een vrijwillige aanvullende reserve aan te leggen (van alle ongebruikte LULUCF-kredieten aan het einde van de tweede nalevingsperiode) die door de lidstaten moet worden gebruikt voor de naleving van hun ESR-doelstelling voor 2030, op voorwaarde dat het streefcijfer van -55 % op EU-niveau wordt bereikt met een maximale bijdrage van 225 Mt CO2-equivalent aan nettoverwijderingen overeenkomstig de Europese klimaatwet. Deze aanvullende flexibiliteit zal de naleving vergemakkelijken voor lidstaten die misschien moeilijk aan strengere nationale streefcijfers voor zowel de ESR-sectoren als de LULUCF-sectoren kunnen voldoen, maar pas aan het eind van de periode;

7) bijlage I betreffende de broeikasgasemissiereducties van de lidstaten: om de nieuwe streefwaarden voor de reductie van de broeikasgasemissies door de lidstaten tegen 2030 in verhouding tot hun niveau van 2005 voor sectoren die onder de ESR vallen op te nemen;

8) bijlage II betreffende flexibiliteit in het emissiehandelssysteem: om de maximale flexibiliteit in het emissiehandelssysteem voor Malta te vergroten van 2 % naar 7 %;

9) bijlage III: om de titel te wijzigen overeenkomstig de nieuwe tekst van artikel 7.