Toelichting bij COM(2021)371 - Machtiging van de lidstaten de toetreding van Tunesië tot het Verdrag over de burgerrechtelijke aspecten van internationale kinderontvoering te aanvaarden - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)371 - Machtiging van de lidstaten de toetreding van Tunesië tot het Verdrag over de burgerrechtelijke aspecten van internationale ... |
|---|---|
| bron | COM(2021)371   |
| datum | 06-07-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
Het Verdrag van Den Haag van 25 oktober 1980 inzake de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen (hierna “het Haags verdrag van 1980” genoemd), dat tot op heden is geratificeerd door 101 landen, waaronder alle EU-lidstaten, heeft tot doel om de status quo te herstellen door via een systeem van samenwerking tussen door de verdragsluitende partijen aangewezen centrale autoriteiten de onmiddellijke terugkeer te bewerkstelligen van een kind dat ongeoorloofd is overgebracht of ongeoorloofd wordt vastgehouden.
Aangezien de preventie van kinderontvoering een essentieel onderdeel van het EU-beleid ter bevordering van de rechten van het kind vormt, is de Europese Unie op internationaal niveau actief om de toepassing van het Haags verdrag van 1980 te verbeteren en moedigt zij derde landen aan om tot het verdrag toe te treden.
Tunesië heeft op 10 juli 2017 het instrument voor toetreding tot het verdrag neergelegd. Het verdrag is op 1 oktober 2017 in werking getreden in Tunesië.
Volgens artikel 38, vierde alinea, is het Haags verdrag van 1980 van toepassing tussen de toetredende staat en de verdragsluitende staten die verklaard hebben deze toetreding te aanvaarden.
Dat de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot het Haags verdrag van 1980 onder de exclusieve bevoegdheid van de EU valt, is bevestigd door het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat hierover is geraadpleegd op initiatief van de Commissie.
Op 14 oktober 2014 verklaarde het Hof van Justitie van de Europese Unie in advies 1/13: “De aanvaarding van de toetreding van een derde land tot het op 25 oktober 1980 te ’s-Gravenhage gesloten verdrag betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen valt onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie”.
Het Hof benadrukte dat uniformiteit op EU-niveau geboden was, teneinde variabele geometrie tussen de lidstaten te voorkomen.
Omdat internationale kinderontvoering tot de exclusieve externe bevoegdheden van de Europese Unie behoort, moet voor de beslissing over de aanvaarding van de toetreding van Tunesië op EU-niveau een besluit van de Raad worden vastgesteld. De lidstaten zouden daarom zelf in het belang van de Europese Unie een verklaring van aanvaarding van de toetreding van Tunesië moeten neerleggen.
Als gevolg van de aanvaarding door de lidstaten van de Europese Unie zou het Haags verdrag van 1980 van toepassing worden tussen Tunesië en de EU-lidstaten, met uitzondering van Denemarken.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Wat betreft de ontvoering van kinderen door een ouder is het Haags verdrag van 1980 de internationale tegenhanger van Verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad (“de verordening Brussel II bis”), die de hoeksteen is van de justitiële samenwerking in de EU in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid.
Een van de voornaamste doelstellingen van de verordening is ontvoering van kinderen van de ene naar de andere lidstaat te ontmoedigen door procedures vast te stellen die waarborgen dat het kind onmiddellijk terugkeert naar de lidstaat waar het zijn gewone verblijfplaats had. De verordening Brussel II bis neemt in artikel 11 de procedure van het Haags verdrag van 1980 over en vult deze aan door een aantal aspecten ervan te verduidelijken, met name met betrekking tot het horen van het kind, de termijn waarbinnen een beslissing dient te worden gegeven nadat een verzoek om terugkeer is ingediend, en de gronden voor het niet-terugkeren van het kind. De verordening bevat ook bepalingen inzake in verschillende lidstaten gegeven conflicterende beslissingen houdende terugkeer en niet-terugkeer.
Op internationaal niveau steunt de Europese Unie de toetreding van derde landen tot het Haags verdrag van 1980, zodat de EU-lidstaten erop kunnen vertrouwen dat internationale kinderontvoeringen onder een gemeenschappelijk wettelijk kader vallen.
Tussen juni 2015 en februari 2019 zijn reeds 18 besluiten van de Raad vastgesteld om de toetreding van 26 derde landen tot het Haags verdrag van 1980 te aanvaarden (Marokko, Singapore, Rusland, Albanië, Andorra, de Seychellen, Armenië, de Republiek Korea, Kazachstan, Peru, Georgië, Zuid-Afrika, Chili, IJsland, de Bahama’s, Panama, Uruguay, Colombia, El Salvador, San Marino, de Dominicaanse Republiek, Belarus, Oezbekistan, Honduras, Ecuador en Oekraïne) 1 .
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het onderhavige voorstel is duidelijk gekoppeld aan de in artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie vastgestelde algemene doelstelling de rechten van het kind te beschermen. Het systeem van het Haags verdrag van 1980 is ontworpen om kinderen te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van ontvoering door een van de ouders en te waarborgen dat zij contact kunnen onderhouden met beide ouders, bijvoorbeeld door de effectieve uitoefening van het omgangsrecht te garanderen.
Eveneens vermeldenswaard is het verband met de bevordering van het gebruik van bemiddeling bij grensoverschrijdende geschillen in het gezin. De richtlijn betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken 2 is ook van toepassing op het familierecht binnen de gemeenschappelijke Europese justitiële ruimte. Het Haags verdrag van 1980 moedigt eveneens de minnelijke schikking van geschillen in het gezin aan. Een door de Haagse Conferentie voor internationaal privaatrecht gepubliceerde “Gids voor goede praktijken onder het Haags verdrag van 1980” betreft het gebruik van bemiddeling voor het beslechten van internationale gezinsconflicten waarop het verdrag van toepassing is. Op initiatief van de Europese Commissie is deze gids vertaald in alle EU-talen anders dan Engels en Frans, alsmede in het Arabisch, teneinde de dialoog te ondersteunen met landen die het verdrag nog niet hebben geratificeerd of er nog niet toe zijn toegetreden, en te helpen zoeken naar concrete manieren om de problemen op te lossen in verband met internationale kinderontvoeringen 3 .
De EU heeft ook de samenwerking op regionaal niveau gestimuleerd, met name op het gebied van het familierecht, door verschillende activiteiten in het kader van het EuroMed-justitieproject te financieren. In het kader van het onderdeel “oplossing van grensoverschrijdende gezinsconflicten” is bijzondere aandacht besteed aan gemengde huwelijken, met de nadruk op de oplossing van conflicten over voogdij en bezoekrecht via bemiddeling en door vergemakkelijking van het omgangsrecht (bijvoorbeeld door verzoeningscommissies en contactcentra). Tunesië heeft, net als andere mediterrane landen, deel kunnen nemen aan verschillende edities van het project.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Overeenkomstig artikel 38 van het Haags verdrag van 1980 heeft “[d]e toetreding [...] slechts gevolg in de betrekkingen tussen de toetredende staat en de verdragsluitende staten die hebben verklaard deze toetreding te aanvaarden.” Aangezien het besluit de expliciete aanvaarding van de toetreding van een staat tot het Haags verdrag van 1980 betreft, door de lidstaten in het belang van de Unie, is de rechtsgrondslag artikel 218, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De materiële rechtsgrondslag is artikel 81, lid 3, VWEU; daarom besluit de Raad met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement.
Ierland is gebonden door Verordening 2003/2201 en neemt derhalve deel aan de vaststelling en toepassing van dit besluit.
Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van dit besluit, dat derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in Denemarken.
• Evenredigheid
Dit voorstel ligt in de lijn van de reeds vastgestelde besluiten van de Raad over hetzelfde onderwerp en gaat niet verder dan hetgeen nodig is voor de verwezenlijking van de doelstelling tot een samenhangend EU-optreden inzake internationale kinderontvoering te komen, door te waarborgen dat de lidstaten van de Europese Unie aanvaarden dat Tunesië binnen een bepaalde termijn toetreden tot het Haags verdrag van 1980.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Raadplegingen van belanghebbenden
De overgrote meerderheid van de lidstaten van de Europese Unie is door de Commissie geraadpleegd over hun bereidheid om de toetreding van Tunesië tot het Haags verdrag van 1980 te aanvaarden en de overgrote meerderheid heeft een gunstig advies uitgebracht.
Tijdens de besprekingen op de deskundigenvergadering van 2 juli 2019 bleek dat de lidstaten, op één uitzondering na, geen bezwaar maken tegen de toetreding van Tunesië tot het Haags verdrag van 1980.
De Commissie vertrouwt erop dat verdere besprekingen op technisch niveau in de Groep burgerlijk recht van de Raad zullen leiden tot de vereiste eenparigheid voor de goedkeuring van het besluit van de Raad.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Ter voorbereiding van de deskundigenvergadering van 2 juli 2019 en de follow-up daarvan onderhield de Commissie nauw contact met de Haagse Conferentie voor internationaal privaatrecht, de EU-delegatie in Tunesië en de advocaat-generaal bij het ministerie van Justitie, die verantwoordelijk is voor de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken en die aangewezen is als contactpersoon binnen de centrale autoriteit.
• Effectbeoordeling
Net als bij de 18 tussen 2015 en 2019 vastgestelde besluiten van de Raad inzake de aanvaarding van de toetreding van derde landen tot het Haags verdrag van 1980 is er, gezien de aard van deze wetgevingshandeling, geen specifieke effectbeoordeling verricht. Het niveau van uitvoering van het verdrag door Tunesië is wel besproken tijdens de deskundigenvergadering van 2 juli 2019, waarbij alle EU-lidstaten vertegenwoordigd waren. In het kader van de follow-up van de vergadering heeft de Commissie de verdere ontwikkelingen in Tunesië nauwlettend gevolgd.
Aanvankelijk waren de Tunesische autoriteiten van mening dat uitvoeringswetgeving voor de toepassing van het Haags verdrag van 1980 niet strikt noodzakelijk was, aangezien internationale verdragen rechtstreeks van toepassing zijn in het Tunesische rechtsstelsel. Uit diverse opleidingsactiviteiten en seminars, ook in de context van het EuroMed-justitieproject en IRZ (Deutsche Stiftung für Internationale Rechtliche Zusammenarbeit - de Duitse stichting voor internationale juridische samenwerking) bleek echter dat volgens ambtenaren en rechters de bestaande wetgeving niet volstaat om aan de eisen van het Haags verdrag van 1980 te voldoen.
Met name moet de procedure voor de terugkeer van het kind naar zijn gewone verblijfplaats na een ontvoering door een ouder duidelijk in het Tunesische rechtsstelsel worden opgenomen. Daartoe is binnen het Tunesische ministerie van Justitie een commissie opgericht die belast is met de voorbereiding van de uitvoeringswet die aan de regering zal worden voorgelegd en daarna door het parlement moet worden aangenomen.
Het bureau “Soutien Système Justice des Enfants” zal steun verlenen aan de nieuwe eenheid “Justice pour les enfants” van het ministerie van Justitie, die tot taak heeft de wetgeving te herzien en voorstellen te doen voor beleidsmaatregelen die aansluiten bij de internationale verdragen inzake de rechten van het kind en en voor cursussen voor beoefenaars van juridische beroepen. Dit bureau zal samen met de Ecole Nationale de la Magistrature een specfieke cursus organiseren voor rechters die het verdrag moeten toepassen.
Hoewel het duidelijk is dat Tunesië nog steeds passende uitvoeringswetgeving moet invoeren, zijn de ervaringen van sommige lidstaten (bijvoorbeeld Frankrijk) in zoverre positief dat er een wettelijk kader bestaat. De Tunesische autoriteiten beschouwen verdragsbetrekkingen met EU-lidstaten namelijk als zeer belangrijk, waarbij zij verwijzen naar bestaande bilaterale overeenkomsten (zogenaamde gemengde commissies) met Frankrijk, België, Zweden en Noorwegen. Een gemeenschappelijk rechtskader met alle EU-lidstaten, in de vorm van het Haags verdrag van 1980, zou de behandeling en afwikkeling van grensoverschrijdende zaken vergemakkelijken, zelfs in afwachting van de goedkeuring van uitvoeringswetgeving.
Tunesië heeft ook de wens geuit om deel te nemen aan verdere opleidingsactiviteiten in de EU-lidstaten, bij voorkeur Franstalige. In november 2018 vond al een seminar plaats bij de Franse centrale autoriteit.
De toetreding van Tunesië tot het Haags verdrag van 1980 is aanvaard door 11 verdragsluitende partijen, waaronder Zwitserland.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorgestelde besluit heeft geen gevolgen voor de begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Aangezien het voorstel uitsluitend de machtiging van de lidstaten betreft om de toetreding van Tunesië tot het Haags verdrag van 1980 te aanvaarden, beperkt het toezicht op de tenuitvoerlegging zich tot de inachtneming door de lidstaten van de formulering van de verklaring en de termijn om deze neer te leggen en de Commissie hiervan kennis te geven overeenkomstig het besluit van de Raad.