Toelichting bij COM(2021)16 - Standpunt EU binnen de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie met betrekking tot amendement 28 op bijlage 9, deel D, bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)16 - Standpunt EU binnen de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie met betrekking tot amendement 28 op bijlage 9, deel D, bij ... |
|---|---|
| bron | COM(2021)16   |
| datum | 12-01-2021 |
Dit voorstel betreft het besluit tot vaststelling van het namens de Europese Unie binnen de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) in te nemen standpunt met betrekking tot amendement 28 op bijlage 9 inzake facilitering bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (het “Verdrag van Chicago”). De ICAO-Raad heeft dit amendement op 23 juni 2020 aangenomen.
Amendement 28 heeft betrekking op de regels voor de verwerking van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens), die het onderwerp vormen van bijlage 9, hoofdstuk 9, deel D.
PNR-gegevens zijn persoonsgegevens van passagiers die door luchtvaartmaatschappijen voor zakelijke doeleinden worden verzameld en die moeten worden onderscheiden van andere gegevens op het gebied van reizen die door deze maatschappijen van overheidswege worden verzameld, zoals op voorhand af te geven passagiersgegevens (Advance Passenger Information (API)). Rechtshandhavingsinstanties over de hele wereld maken steeds vaker gebruik van de door luchtvaartmaatschappijen aan deze instanties doorgegeven PNR-gegevens om terrorisme en andere vormen van ernstige criminaliteit te bestrijden.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.Het verdrag van Chicago inzake de internationale burgerluchtvaart (“het Verdrag van Chicago”)
Het Verdrag van Chicago reguleert het internationale luchtvervoer. Het is op 4 april 1947 in werking getreden en voorzag in de oprichting van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie ofwel ICAO.
Alle EU-lidstaten zijn partij bij het Verdrag van Chicago.
2.2.De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie
De ICAO is een gespecialiseerd agentschap van de Verenigde Naties. De Organisatie heeft als doel de beginselen en technieken op het gebied van de internationale luchtvaart te ontwikkelen en de planning en ontwikkeling van het internationale luchtvervoer te bevorderen.
De ICAO-raad is een permanent orgaan van de ICAO. In deze raad zijn 36 lidstaten van de ICAO vertegenwoordigd, die door de Algemene Vergadering van de ICAO worden verkozen voor een periode van drie jaar. Voor de periode 2019-2022 zijn zeven EU-lidstaten vertegenwoordigd in de ICAO-raad 1 .
Tot de verplichte taken van de ICAO-raad, zoals vermeld in artikel 54 van het Verdrag van Chicago, behoort de vaststelling van internationale normen en aanbevolen praktijken (ook wel SARP’s genoemd); deze worden vastgelegd in bijlagen bij het Verdrag van Chicago. Normen zijn specificaties waarvoor een uniforme toepassing noodzakelijk wordt geacht, terwijl aanbevolen praktijken niet verplicht zijn.
De ICAO-raad roept ook de Algemene Vergadering bijeen, die het hoogste orgaan van de ICAO is. De Algemene Vergadering van de ICAO komt ten minste om de drie jaar bijeen en stelt de politieke koers van de organisatie voor de komende driejarige periode vast. De 40e zitting van de Algemene Vergadering van de ICAO vond plaats van 24 september tot en met 4 oktober 2019 in Montreal, Canada.
2.3.Het proces voor het actualiseren van de ICAO-normen en aanbevolen praktijken (SARP’s) op het gebied van PNR
De opstelling van nieuwe internationale normen en aanbevolen praktijken (SARP’s) op het gebied van PNR is gebaseerd op Resolutie 2396 (2017) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, die op 21 december 2017 werd aangenomen 2 . Volgens de resolutie moeten de VN-lidstaten de capaciteit ontwikkelen om, ter bevordering van de ICAO-normen en aanbevolen praktijken, persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) te verzamelen, te verwerken en te analyseren, en ervoor zorgen dat PNR-gegevens worden gebruikt door en gedeeld met al hun bevoegde nationale autoriteiten, met volledige eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden. Ook roept de resolutie de ICAO op om in samenwerking met de ICAO-lidstaten een norm vast te stellen voor het verzamelen, gebruiken, verwerken en beschermen van PNR-gegevens.
De opstelling van voorstellen voor de herziening van de SARP’s op het gebied van PNR-gegevens werd toevertrouwd aan een deskundigengroep, de PNR-taskforce van de ICAO, die in maart 2019 door het luchtvervoercomité (Air Transport Committee, ATC) van de ICAO is opgericht. De werkzaamheden van de taskforce zijn in december 2019 afgerond en in januari 2020 door het Facilitation Panel van de ICAO geëvalueerd.
De voorstellen van het Facilitation Panel van de ICAO zijn op 7 februari 2020 door het ATC goedgekeurd. Deze goedkeuring werd gevolgd door een formele raadpleging van de ICAO-lidstaten door middel van brief 2020 14E aan de ICAO-lidstaten. Het overleg met de lidstaten werd op 15 mei 2020 afgesloten.
Na de raadpleging van de lidstaten heeft het ICAO-secretariaat de reacties van de lidstaten geanalyseerd en een voorstel ingediend bij het ATC. Het voorstel van het secretariaat kwam nagenoeg volledig overeen met de conclusies van de vergadering van het Facilitation Panel in januari 2020. Zo ook heeft het ATC tijdens zijn vergadering van 19 juni 2019 de ICAO-Raad aanbevolen de door het secretariaat gepresenteerde SARP’s op het gebied van PNR-gegevens met slechts geringe correcties goed te keuren.
Op 23 juni 2020 heeft de ICAO-raad tijdens de tiende vergadering van zijn 220e zitting amendement 28 op bijlage 9 bij het Verdrag van Chicago goedgekeurd. Zoals hierboven vermeld, bevat bijlage 9 internationale normen inzake facilitering en heeft hoofdstuk 9, afdeling D, van die bijlage specifiek betrekking op PNR-gegevens.
Op 17 juli 2020 heeft de ICAO haar lidstaten via een andere brief (EC 6/3-20/71) in kennis gesteld van de goedkeuring van amendement 28. Dit amendement zou op 30 oktober 2020 van kracht worden, tenzij een meerderheid van de lidstaten vóór die datum overeenkomstig artikel 90 van het Verdrag van Chicago zijn afkeuring kenbaar had gemaakt. Het amendement zal met ingang van 28 februari 2021 van toepassing zijn. De ICAO-lidstaten kunnen echter uiterlijk op 30 januari 2020 kennisgeven van verschillen tussen hun nationale voorschriften en praktijken en die welke zijn vastgelegd in de bij amendement 28 vastgestelde normen, indien zij van mening zijn dat er van dergelijke verschillen sprake is. Een dergelijke kennisgeving moet worden ingediend overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago en via het toepasselijke mechanisme voor het registreren van verschillen.
2.4.De PNR-aspecten van amendement 28 op bijlage 9
Indien van kracht, vervangt amendement 28 de bestaande normen 9.22-9.22.1 en aanbevolen praktijk 9.23 door de nieuwe SARP’s 9.23-9.38. Deze SARP’s zijn aanzienlijk gedetailleerder dan het bestaande kader en hebben onder meer betrekking op aspecten die verband houden met doelbinding, toezicht, de rechten van betrokkenen, de methode voor doorgifte, gegevensbewaring, de verwerking van gevoelige gegevens en de relatie tussen de staten die partij zijn bij het Verdrag van Chicago op het gebied van de doorgifte van PNR-gegevens. Sommige van de niet-bindende richtsnoeren in ICAO-document 9944 met richtsnoeren inzake PNR-gegevens 3 zijn aangepast aan de nieuwe normen.
Norm 9.23 schrijft voor dat de verdragsluitende staten de capaciteit ontwikkelen om PNR-gegevens te verzamelen, te gebruiken, te verwerken en te beschermen en om de regels voor de praktische verwezenlijking van deze capaciteit in overeenstemming met de SARP’s om te zetten in het juiste nationaal wettelijk en administratief kader. Het verplichte karakter van de ontwikkeling van PNR-verwerkingscapaciteiten is in overeenstemming met Resolutie 2396 (2017) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties.
Norm 9.24 verplicht de verdragsluitende staten om, met volledige eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, duidelijk aan te geven welke PNR-gegevens bij hun operaties worden gebruikt en de doeleinden vast te stellen waarvoor PNR-gegevens door de autoriteiten mogen worden gebruikt. Dergelijke doeleinden mogen niet verder gaan dan nodig is en omvatten met name de grensbeveiliging ter bestrijding van terrorisme en ernstige criminaliteit. Bovendien moet de openbaarmaking van PNR-gegevens binnen de ontvangende lidstaat of in andere lidstaten worden beperkt tot de bevoegde autoriteiten die relevante functies vervullen in verband met de doeleinden waarvoor PNR-gegevens worden verwerkt. Deze autoriteiten moeten ook zorgen voor bescherming die vergelijkbaar is met die welke door de openbaar makende autoriteit wordt geboden.
Norm 9.25 stelt eisen vast met betrekking tot de beveiliging van gegevens en de rechten van personen in verband met de verwerking van hun PNR-gegevens, onder meer wat betreft non-discriminatie, informatieverstrekking, administratief en gerechtelijk beroep, toegang tot gegevens en de mogelijkheid om te verzoeken om correcties, schrappingen of aantekeningen. Aanbevolen praktijk 26 moedigt lidstaten aan om personen in kennis te stellen van de verwerking van hun PNR-gegevens en van hun rechten en rechtsmiddelen.
Norm 9.27 verplicht de verdragsluitende staten ertoe om de geautomatiseerde verwerking van PNR-gegevens te baseren op objectieve, nauwkeurige en betrouwbare criteria die daadwerkelijk het bestaan van een risico aantonen, zonder dat dit leidt tot onrechtmatige differentiatie, en om niet uitsluitend op basis van de geautomatiseerde verwerking van PNR-gegevens beslissingen te nemen die aanzienlijke nadelige gevolgen hebben voor de juridische belangen van de betrokkene.
Op grond van norm 9.28 moeten de lidstaten een (of meer) bevoegde nationale autoriteiten aanwijzen die bevoegd zijn om onafhankelijk toezicht uit te oefenen op de bescherming van PNR-gegevens en te bepalen of PNR-gegevens met volledige eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden worden verzameld, gebruikt, verwerkt en beschermd.
Norm 9.29 belet lidstaten om van luchtvaartmaatschappijen te eisen dat zij PNR-gegevens verzamelen die niet vereist zijn in het kader van hun normale bedrijfsprocedures, of deze gegevens vóór de doorgifte filteren. Deze norm verbiedt ook de verwerking van gevoelige gegevens – dat wil zeggen PNR-gegevens waaruit de raciale of etnische afkomst, de politieke opvattingen, de godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging of het lidmaatschap van een vakvereniging van een persoon blijken, of gegevens over diens gezondheid, seksueel gedrag of seksuele geaardheid – behalve in uitzonderlijke en dringende omstandigheden ter bescherming van de vitale belangen van de betrokkene of van een andere natuurlijke persoon. Indien dergelijke gegevens worden doorgegeven, moeten de lidstaten deze zo spoedig mogelijk wissen.
Norm 9.30 bevat verplichtingen met betrekking tot het bewaren van gegevens en de anonimisering en het terugdraaien van de anonimisering van PNR-gegevens, waarbij lidstaten ertoe worden gehouden de gegevens slechts te bewaren voor een in hun wettelijk en administratief kader vastgestelde periode, die gelet op de doeleinden waarvoor de PNR-gegevens worden gebruikt, noodzakelijk en evenredig moet zijn, en om deze gegevens na een vastgestelde termijn af te schermen. Na afscherming mag het terugdraaien van de anonimisering alleen mogelijk zijn wanneer de gegevens gebruikt gaan worden in verband met een lopende zaak, actuele bedreiging of actueel risico in verband met de doeleinden waarvoor PNR-gegevens kunnen worden verwerkt. Aanbevolen praktijk 9.32 stelt een maximale bewaringstermijn van vijf jaar voor en aanbevolen praktijk 9.33 stelt voor om PNR-gegevens binnen zes maanden en uiterlijk twee jaar nadat ze door luchtvaartmaatschappijen zijn doorgegeven, te anonimiseren.
Norm 9.33 bepaalt dat PNR-gegevens in de regel moeten worden doorgegeven via de push-methode, die minder inbreuk op de privacy maakt. Deze norm beoogt ook de lasten voor luchtvaartmaatschappijen zoveel mogelijk te reduceren door de mogelijkheid voor lidstaten te beperken om in bepaalde omstandigheden boetes op te leggen voor fouten bij doorgifte en door hen te verplichten het aantal doorgiften via de push-methode te beperken.
Norm 9.34, onder a), vereist dat de verdragsluitende staten de doorgifte van PNR-gegevens naar een andere verdragsluitende staat die aan de nieuwe normen voldoet, niet belemmeren of verhinderen. Tegelijkertijd bepaalt norm 9.34, onder b), dat de bij de ICAO aangesloten staten de mogelijkheid behouden om een hoger niveau van bescherming van PNR-gegevens in te voeren of te handhaven, overeenkomstig hun nationale rechtskader, en om aanvullende regelingen te treffen met andere staten, met name om te voldoen aan hun interne wettelijke vereisten, of meer gedetailleerde bepalingen inzake de verwerking en doorgifte van PNR-gegevens vast te stellen, mits deze maatregelen niet anderszins in strijd zijn met de normen.
Volgens norm 9.35 kunnen verdragsluitende staten op verzoek van een andere staat worden verzocht aan te tonen dat zij aan de nieuwe normen voldoen. Wanneer verdragsluitende staten bepalen dat zij de doorgifte van PNR-gegevens moeten beletten of een luchtvaartmaatschappij een boete moeten opleggen, verplicht norm 9.36 hen dit op transparante wijze te doen en met de bedoeling de situatie op te lossen.
De aanbevolen praktijk 9.37 moedigt lidstaten aan om andere staten waarmee zij luchtverbindingen onderhouden, in kennis te stellen van belangrijke wijzigingen in hun PNR-programma, onder meer wat betreft de naleving van de SARP’s. Aanbevolen praktijk 9.38 stelt voor dat luchtvaartmaatschappijen door de lidstaten niet worden gestraft wanneer zij proberen geschillen over de doorgifte van PNR-gegevens op te lossen.
2.5.Het toepasselijk EU-rechtskader
Het verwerken van PNR-gegevens is zowel een essentieel instrument waar het gaat om de gemeenschappelijke reactie van de EU op terrorisme en ernstige criminaliteit als een bouwsteen van de veiligheidsunie. Het identificeren en traceren van verdachte reispatronen door het verwerken van PNR-gegevens om bewijsmateriaal te verzamelen en, indien nodig, medeplichtigen van criminelen op te sporen en criminele netwerken op te rollen is van essentieel belang gebleken voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische en ernstige strafbare feiten. Tegelijkertijd vormt de verwerking van PNR-gegevens een beperking van het recht op privacy en op bescherming van persoonsgegevens, zoals verankerd in de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: “Handvest” genoemd). Overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest moet een dergelijke beperking daarom bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van de betrokken rechten eerbiedigen en mag deze, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, slechts worden toegestaan voor zover zij noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang van de Unie of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Een van die doelstellingen van algemeen belang is de bescherming van burgers tegen ernstige bedreigingen van de veiligheid.
Op 27 april 2016 hebben het Europees Parlement en de Raad Richtlijn (EU) 2016/681 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit vastgesteld 4 . Deze richtlijn stelt de nationale autoriteiten in staat luchtvaartmaatschappijen te verplichten PNR-gegevens door te geven, waarbij het recht van personen op privacy en gegevensbescherming wordt gewaarborgd. De lidstaten moesten de richtlijn uiterlijk op 25 mei 2018 in nationaal recht hebben omgezet. Uit de evaluatie 5 van de eerste twee jaar van toepassing van de richtlijn in 2020 is gebleken dat de verwerking van PNR-gegevens tastbare resultaten heeft opgeleverd in de strijd tegen terrorisme en ernstige criminaliteit.
Eveneens in april 2016 hebben het Europees Parlement en de Raad nieuwe EU-regels inzake gegevensbescherming aangenomen: Verordening (EU) 2016/679 (de algemene verordening gegevensbescherming of AVG 6 ) en Richtlijn (EU) 2016/680 (inzake gegevensbescherming in de rechtshandhavingssector 7 ). De AVG bevat onder meer regels voor de internationale doorgifte van persoonsgegevens die van toepassing zijn op de doorgifte van PNR-gegevens door luchtvaartmaatschappijen. Richtlijn (EU) 2016/680 regelt de verwerking van persoonsgegevens door rechtshandhavingsinstanties en vervolledigt de regeling van Richtlijn (EU) 2016/681 wat betreft aspecten als de rechten van betrokkenen en de ad-hocdoorgifte van gegevens aan rechtshandhavinginstanties in derde landen.
Er zijn momenteel twee internationale overeenkomsten van kracht tussen de EU en derde landen (namelijk Australië 8 en de Verenigde Staten 9 ) over de verwerking en doorgifte van PNR-gegevens. Op 26 juli 2017 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie een advies uitgebracht (hierna: “advies 1/15” genoemd 10 ) over de voorgenomen overeenkomst tussen de EU en Canada inzake de doorgifte en verwerking van PNR-gegevens, die op 25 juni 2014 is ondertekend. Het Hof oordeelde dat de overeenkomst in zijn beoogde vorm niet kon worden gesloten, omdat een aantal bepalingen ervan niet verenigbaar was met de door het Handvest beschermde grondrechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens. Het Hof heeft met name de relevante bepalingen van het Handvest aldus uitgelegd dat zij specifieke waarborgen vereisen met betrekking tot het toezicht door een onafhankelijke autoriteit, de verwerking van gevoelige gegevens, de geautomatiseerde verwerking van PNR-gegevens en non-discriminatie, de doeleinden waarvoor PNR-gegevens mogen worden verwerkt, en de bewaring, het gebruik, de vrijgave en de verdere doorgifte van PNR-gegevens. Nadat de Raad in december 2017 onderhandelingsrichtsnoeren had vastgesteld, is de Commissie in juni 2018 begonnen met nieuwe PNR-onderhandelingen met Canada.
Meer in het algemeen verzamelt een toenemend aantal derde landen PNR-gegevens van luchtvaartmaatschappijen en verschillende van deze landen hebben de Commissie de afgelopen jaren benaderd om hun belangstelling kenbaar te maken voor het sluiten van een internationale PNR-overeenkomst met de EU. Wanneer er geen rechtsgrondslag is die de doorgifte van gegevens mogelijk maakt, krijgen luchtvaartmaatschappijen te maken met collisie van wetten en riskeren zij boetes en andere sancties. Tegelijkertijd verzoeken EU-lidstaten, naar aanleiding van de tenuitvoerlegging van Richtlijn (EU) 2016/681, luchtvaartmaatschappijen uit derde landen om PNR-gegevens door te geven aan hun passagiersinformatie-eenheden. Een aantal derde landen heeft dergelijke doorgiften geweigerd – en andere hebben gedreigd dit te doen – als vergeldingsmaatregel vanwege de onmogelijkheid PNR-gegevens van de EU te ontvangen, waardoor de doeltreffendheid van het PNR-mechanisme van de EU in het gedrang komt.
De EU-aanpak van de doorgifte van PNR-gegevens aan derde landen dateert van 2010 11 en van vóór de vaststelling van Richtlijn (EU) 2016/681, de hervorming van het EU-kader voor gegevensbescherming en advies 1/15 van het Hof van Justitie. De EU-strategie voor een veiligheidsunie voor de periode 2020-2025 beoogt de herziening van de aanpak als een maatregel op middellange termijn 12 .
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
3.1.Achtergrond
De Unie spreekt haar krachtige steun uit voor de ontwikkeling van nieuwe internationale PNR-normen en heeft actief bijgedragen aan de opstelling van de SARP’s die zijn neergelegd in amendement 28 op bijlage 9.
Het onderwerp van amendement 28 op bijlage 9, hoofdstuk 9, deel D, heeft betrekking op een gebied waarvoor de Unie krachtens artikel 3, lid 2, laatste zinsnede, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) exclusief bevoegd is, aangezien het gemeenschappelijke regels inzake PNR-gegevens en gegevensbescherming kan aantasten.
Tijdens de besprekingen binnen de voorbereidende instanties van de ICAO zijn bij de aanpak van de EU-lidstaten en de Commissie (als waarnemer) de richtsnoeren gevolgd van Besluit (EU) 2019/2107 van de Raad van 28 november 2019 tot vaststelling van het standpunt van de Unie 13 . Dit standpunt weerspiegelt de vereisten van het rechtskader van de EU inzake PNR-gegevens en gegevensbescherming, met name de vereisten uit hoofde van Richtlijn (EU) 2016/681, Verordening (EU) 2016/679, Richtlijn (EU) 2016/680 en het Handvest zoals uitgelegd in de desbetreffende jurisprudentie van het Hof van Justitie, met name advies 1/15.
Op 25 maart 2020 heeft de Raad van de EU zijn goedkeuring gehecht aan een aanvullend standpunt van de Unie 14 inzake het antwoord op ICAO-brief 2020 14E waarmee de verdragsluitende staten zijn geraadpleegd over de ontwerp-SARP’s. Het standpunt behelsde instemming met de werkzaamheden van de ICAO voor de ontwikkeling van de SARP’s en benadrukte het belang van de bescherming van de grondrechten, met inbegrip van de bescherming van persoonsgegevens, bij de verwerking van PNR-gegevens. De Raad diende daarom een tekstvoorstel in tot wijziging van (toen nog ontwerp van) norm 9.34). Het doel daarvan was de tekst van deze norm aan te scherpen om ervoor te zorgen dat de mogelijkheid voor de verdragsluitende staten om strengere eisen voor de doorgifte van PNR-gegevens vast te stellen, in de SARP’s duidelijk tot uiting komt.
Er zij op gewezen dat het ICAO-secretariaat tijdens het herzieningsproces na de raadpleging van de lidstaten geen rekening heeft gehouden met de tekstvoorstellen van de EU-lidstaten, noch met de door andere lidstaten van de ICAO voorgestelde amendementen, en de ontwerptekst die het resultaat was van de vergadering van januari 2020 van het Facilitation Panel heeft gehandhaafd. In plaats daarvan stelde het ICAO-secretariaat voor dat de lidstaten die voorstellen tot wijziging van de bepaling hebben gedaan, moeten worden verzocht hun voorstel(en) tot wijziging van de tekst van norm 9.34 in te dienen tijdens de volgende vergadering van het Facilitation Panel (FALP/12), die gepland staat voor juli 2021.
Tijdens de ICAO-Raad van 23 juni 2020 waar amendement 28 werd goedgekeurd, benadrukten de EU-lidstaten opnieuw het belang van het vinden van het juiste evenwicht tussen de beschikbaarheid van gegevens en gegevensbescherming, en verwezen zij naar de bovengenoemde standpunten van de Unie die in het kader van de raadpleging van de lidstaten waren ingediend. Zij onderstreepten ook het belang van een hoog niveau van gegevensbescherming en verwezen uitdrukkelijk naar de verplichtingen uit hoofde van het rechtskader van de EU. De EU-lidstaten benadrukten met name het belang van de SARP’s, in het bijzonder van norm 9.34, en voerden aan dat deze aldus moet worden geïnterpreteerd dat verdragsluitende staten de mogelijkheid behouden om van andere verdragsluitende staten te verlangen dat zij niet alleen aantonen dat hun rechtskader in overeenstemming is met de SARP’s, maar ook dat zij voldoen aan strengere gegevensbeschermingsnormen, met name wanneer hun nationale wettelijke kaders dat voor de doorgifte van PNR-gegevens vereisen.
3.2.Voorgesteld standpunt
Dit voorstel voor een besluit van de Raad is nodig om, binnen de termijn die is vastgesteld in ICAO-brief EC 6/3-20/71 aan de lidstaten, het standpunt vast te stellen dat namens de Unie moet worden ingenomen ten aanzien van de goedkeuring door de ICAO-raad van de nieuwe SARP’s inzake PNR-gegevens.
De nieuwe SARP’s inzake PNR-gegevens als vermeld in amendement 28 (bijlage 9, hoofdstuk 9, deel D) sluiten grotendeels aan bij het standpunt van de Unie zoals vastgelegd in Besluit (EU) 2019/2107 van de Raad. Zij bevatten dan ook ambitieuze waarborgen inzake gegevensbescherming, met name wat betreft de rechten van betrokkenen, het toezicht door een onafhankelijke autoriteit, gevoelige gegevens, de geautomatiseerde verwerking van PNR-gegevens en non-discriminatie, de doeleinden waarvoor PNR-gegevens mogen worden verwerkt, en de bewaring, het gebruik, de vrijgave en de verdere doorgifte van PNR-gegevens.
Volgens de Commissie maken de SARP’s aanzienlijke vooruitgang mogelijk op internationaal niveau met betrekking tot de bescherming en het gebruik van PNR-gegevens voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit. Daarom mogen de EU-lidstaten geen afkeuring uit hoofde van artikel 90 van het Verdrag van Chicago kenbaar maken, met name omdat dat ook afbreuk zou doen aan de inspanningen om wereldwijd normen voor de bescherming van PNR-gegevens vast te stellen die strenger zijn dan de huidige ICAO-regels inzake PNR-gegevens.
De SARP’s in norm 9.34, onder b), houden er ook rekening mee dat de verdragsluitende staten – waaronder de EU-lidstaten – de mogelijkheid behouden om hogere beschermingsniveaus te handhaven of in te voeren in overeenstemming met hun nationaal wettelijk en administratief kader, en om met andere staten aanvullende regelingen te treffen om meer gedetailleerde bepalingen inzake de doorgifte van PNR-gegevens vast te stellen. Krachtens het EU-recht moet de doorgifte door luchtvaartmaatschappijen van in de EU verwerkte PNR-gegevens aan een rechtshandhavingsautoriteit in een derde land met name voldoen aan de vereisten van hoofdstuk V van de AVG en aan de vereisten uit hoofde van het Handvest, zoals met name omschreven in advies 1/15 van het Hof. Deze vereisten zijn strenger dan hetgeen vereist is op grond van de SARP’s inzake PNR-gegevens in amendement 28.
In dit verband vereist norm 9.34, onder a), dat de verdragsluitende staten de doorgifte van PNR-gegevens aan een andere verdragsluitende staat die de SARP’s in acht neemt, niet belemmeren of verhinderen, maar volgens de Europese Unie en haar lidstaten drukt de huidige formulering van norm 9.34 juridisch niet duidelijk genoeg uit dat de lidstaten ondanks norm 9.34 niet wordt belet die vereisten op te leggen.
Daarom is de Commissie van mening dat de EU-lidstaten kennis moeten geven van een verschil, overeenkomstig artikel 38 van het Verdrag van Chicago. Dit verschil, dat in de bijlage bij dit voorstel voor een besluit van de Raad wordt omschreven, moet strikt beperkt blijven tot hetgeen noodzakelijk is om elke twijfel te vermijden over het prerogatief van de EU-lidstaten om strengere eisen voor de doorgifte van PNR-gegevens aan derde landen op te leggen, en bijgevolg om een dergelijke doorgifte te verhinderen indien niet aan die vereisten wordt voldaan.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Inhoudsopgave
Artikel 218, lid 9, VWEU voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van 'de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst'.
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam dan wel partij is bij de betrokken overeenkomst 15 .
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 16 .
De ICAO is een lichaam dat is opgericht krachtens een internationale overeenkomst, te weten het Verdrag van Chicago.
Amendement 28 op bijlage 9 bij het Verdrag van Chicago bevat normen die, in beginsel, bindend zijn voor de ICAO-leden, waaronder de lidstaten van de Unie, en vormt dus een handeling met rechtsgevolgen. Sommige van deze rechtsgevolgen hangen echter af van de kennisgeving van verschillen en van de inhoud van die kennisgeving. De vaststelling van een standpunt van de Unie met betrekking tot een dergelijke kennisgeving valt derhalve binnen de werkingssfeer van artikel 218, lid 9, VWEU.
De rechtsgevolgen van de normen en van eventuele verschillen die ter kennis moeten worden gebracht, vallen binnen een gebied dat wordt bestreken door de regels van de Unie, met name Richtlijn (EU) 2016/681 en de bestaande en toekomstige internationale overeenkomsten inzake PNR-gegevens tussen de EU en derde landen. Dat houdt in dat de Unie overeenkomstig artikel 3, lid 2, VWEU in deze kwestie exclusief bevoegd is.
De kennisgeving van verschillen brengt niet met zich mee dat het institutionele kader van de Overeenkomst van Chicago wordt aangevuld of gewijzigd.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
Wanneer een beoogde handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, moet een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit bij wijze van uitzondering de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen als materiële rechtsgrondslag hebben.
Amendement 28 op bijlage 9 bij het Verdrag van Chicago heeft doelstellingen en componenten op het gebied van gegevensbescherming en politiële samenwerking. Deze elementen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden, zonder dat het ene ondergeschikt is aan het andere.
Het voorgestelde besluit heeft derhalve de volgende artikelen als materiële rechtsgrondslag: Artikel 16, lid 2, en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 16, lid 2, en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.