Toelichting bij COM(2020)791 - Wijziging van Verordening (EU) 2018/1862 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, met betrekking tot de invoering van signaleringen door Europol - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)791 - Wijziging van Verordening (EU) 2018/1862 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het ... |
|---|---|
| bron | COM(2020)791   |
| datum | 09-12-2020 |
• Motivering en doel van het voorstel
Criminaliteit en terrorisme stoppen niet aan de grens, aangezien misdadigers en terroristen handig gebruikmaken van de voordelen van de mondialisering en van mobiliteit. De informatie die derde landen met de EU uitwisselen over criminele en terroristische activiteiten, is daarom steeds relevanter voor de interne veiligheid van de EU, zowel aan de buitengrenzen van de EU als op het grondgebied van de Unie. Momenteel gelden er echter beperkingen voor de uitwisseling van informatie uit derde landen over personen die worden verdacht van of zijn veroordeeld voor strafbare feiten en terroristische misdrijven in de Unie 1 . Zo zijn er meer in het bijzonder beperkingen voor de uitwisseling van informatie uit derde landen met frontlijnfunctionarissen in de lidstaten (politieagenten en grenswachters) wanneer en waar dat nodig is. Hetzelfde geldt voor de informatie die door internationale organisaties met Europol wordt gedeeld.
Dit probleem doet zich bijvoorbeeld voor bij de lopende inspanningen om buitenlandse terroristische strijders op te sporen. In het verslag van Europol over de stand van zaken en de tendensen in verband met het terrorisme in de EU 2 van juni 2020 staat dat hoewel van veel buitenlandse terroristische strijders wordt aangenomen dat zij zijn gedood of opgesloten in gevangen- of vluchtelingenkampen in Noordoost-Syrië, over een aanzienlijk aantal buitenlandse terroristische strijders nog steeds onduidelijkheid bestaat. Volgens het verslag hebben chaos en een gebrek aan informatie uit het conflictgebied ertoe geleid dat de lidstaten slechts over beperkte informatie over buitenlandse terroristische strijders beschikken, die bovendien niet kan worden nagetrokken. In de conclusies van de Raad over het externe optreden van de EU ter voorkoming en bestrijding van terrorisme en gewelddadig extremisme van juni 2020 is eveneens erkend dat “buitenlandse terroristische strijders de komende jaren een zware opgave voor de gemeenschappelijke veiligheid zullen blijven”, waarbij wordt opgeroepen tot een betere en tijdige samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de lidstaten, met Europol en met andere relevante EU-actoren 3 . De informatie die Europol in zijn informatiesystemen invoert, met name de resultaten van zijn eigen analyse van gegevens uit derde landen, bereikt eindgebruikers echter niet op dezelfde manier als informatie die de lidstaten aan het Schengeninformatiesysteem (SIS) verstrekken.
Europol schat dat er momenteel informatie over ongeveer 1 000 buitenlandse terroristische strijders van buiten de EU door betrouwbare derde landen aan Europol en aan de individuele lidstaten is verstrekt die niet in SIS is ingevoerd. SIS is de meest gebruikte gegevensbank voor informatie-uitwisseling in de EU en biedt frontlijnfunctionarissen in realtime rechtstreekse toegang tot signaleringen van personen en voorwerpen, met inbegrip van signaleringen van verdachten en misdadigers. Als de 1 000 buitenlandse terroristische strijders van buiten de EU niet worden gesignaleerd in SIS, bestaat het risico dat grenswachters hen niet opmerken wanneer zij de EU proberen binnen te komen of wanneer politieagenten hen controleren op het grondgebied van de EU. Dat vormt een aanzienlijke hiaat in de beveiliging.
In dat verband werd er in de conclusies van de Raad van juni 2018 over het versterken van de samenwerking en het gebruik van SIS ten aanzien van personen die betrokken zijn bij terrorisme of met terrorisme verband houdende activiteiten, reeds aan herinnerd dat ervoor moet worden gezorgd “dat informatie over buitenlandse terroristische strijders (FTF’s) consequent en stelselmatig in Europese systemen en platformen wordt geüpload” 4 . De Raad verwees naar een “drielagige benadering van informatiedeling [met betrekking tot FTF’s], door optimaal en consequent gebruik te maken van SIS- en Europol-gegevens die Europol verwerkt voor kruiscontroles (inclusief eventuele watchlists) en voor analyse in de desbetreffende analyseprojecten”. De lidstaten kunnen informatie van derde landen of internationale organisaties over buitenlandse terroristische strijders echter niet altijd in SIS invoeren om die beschikbaar te stellen voor frontlijnfunctionarissen in andere lidstaten. Ten eerste delen sommige derde landen gegevens over verdachten en misdadigers alleen met Europol en eventueel met sommige lidstaten. Ten tweede is het zo dat zelfs indien een lidstaat informatie over verdachten en misdadigers rechtstreeks van het derde land of via Europol ontvangt, die lidstaat mogelijk geen signalering van de betrokken persoon kan invoeren vanwege beperkingen in het interne recht (bv. de noodzaak een verband met de nationale jurisdictie aan te tonen). Ten derde beschikt de lidstaat mogelijk niet over de middelen om de ontvangen informatie op afdoende wijze te analyseren en na te gaan. Dat leidt tot een kloof tussen de informatie over verdachten en misdadigers die derde landen voor Europol en voor de lidstaten beschikbaar stellen, en de beschikbaarheid van dergelijke informatie voor frontlijnfunctionarissen waar en wanneer zij die nodig hebben.
Wat een mogelijke oplossing op EU-niveau betreft, wordt algemeen erkend dat Europol waardevolle informatie over verdachten en misdadigers bezit die het ontvangt van derde landen en internationale organisaties. Zodra Europol van derde landen en internationale organisaties ontvangen informatie over verdachten en misdadigers heeft geanalyseerd, onder meer door deze te toetsen aan informatie die reeds in zijn databanken aanwezig is om na te gaan of de informatie nauwkeurig is en om deze aan te vullen met andere gegevens, moet Europol de resultaten van zijn analyse beschikbaar stellen voor alle lidstaten. Daartoe gebruikt Europol zijn informatiesystemen om een analyse van informatie uit derde landen over verdachten en misdadigers voor de lidstaten beschikbaar te stellen. Europol neemt informatie uit derde landen ook op in de observatielijst van het Europees systeem voor reisinformatie en -autorisatie (Etias) voor onderdanen van derde landen die zijn vrijgesteld van de verplichting om in het bezit te zijn van een visum wanneer zij de buitengrenzen van de EU overschrijden 5 . De observatielijst zal de lidstaten helpen om te beoordelen of een persoon die een reisautorisatie aanvraagt, een risico vormt uit het oogpunt van veiligheid.
Europol is echter niet in staat om de van derde landen ontvangen informatie over verdachten en misdadigers waarover het beschikt, rechtstreeks en in realtime beschikbaar te stellen voor frontlijnfunctionarissen in de lidstaten. Frontlijnfunctionarissen hebben geen onmiddellijke toegang tot de informatiesystemen van Europol of tot de door Europol op de Etias-observatielijst opgenomen gegevens. De informatiesystemen van Europol ondersteunen het werk van rechercheurs, functionarissen criminele inlichtingen en analisten in de lidstaten. Hoewel elke lidstaat zelf kan beslissen welke bevoegde nationale autoriteiten rechtstreeks mogen samenwerken met Europol 6 , hebben frontlijnfunctionarissen gewoonlijk geen toegang tot de informatiesystemen van Europol.
Hoewel Europol personen in SIS kan controleren en vanaf maart 2021 op de hoogte zal worden gebracht van treffers met betrekking tot terrorismegerelateerde signaleringen die door andere lidstaten zijn ingevoerd, kan Europol geen signaleringen in SIS invoeren, hoewel het de vaakst gebruikte databank voor informatie-uitwisseling in de EU is en rechtstreeks toegankelijk is voor grenswachters en politieagenten. Cruciale, uit derde landen ontvangen informatie over verdachten en misdadigers waarover Europol beschikt, komt daarom niet altijd bij de eindgebruikers op nationaal niveau terecht wanneer en waar dat nodig is. Dat geldt ook voor de analyse door Europol van gegevens die het van derde landen en internationale organisaties heeft ontvangen over buitenlandse terroristische strijders, maar ook over personen die zijn betrokken bij georganiseerde criminaliteit (bv. drugshandel) of zware criminaliteit (bv. seksueel misbruik van kinderen).
Net zoals er een groot verschil bestaat tussen het doel van de informatiesystemen van Europol en dat van SIS, bestaat er dus ook een groot verschil in het bereik van deze systemen.
| Europol-informatiesysteem | Schengeninformatiesysteem | |
| Gebruikers | 8 587 gebruikersInhoudsopgave
| Elke frontlijnfunctionaris in de lidstaten 7 (grenswachters en politieagenten) |
| Aantal controles (in 2019) 8 | 5,4 miljoen | 6,6 miljard |
Om die kloof op het gebied van veiligheid te dichten, moet met dit voorstel een nieuwe signaleringscategorie in het leven worden geroepen, specifiek voor Europol, zodat informatie rechtstreeks en in realtime aan de frontlijnfunctionarissen kan worden verstrekt. Daartoe moeten zowel Verordening (EU) 2016/794 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) 9 als Verordening (EU) 2018/1862 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken 10 worden gewijzigd. Vanwege de variabele geometrie, aangezien verschillende lidstaten deelnemen aan deze twee verordeningen, worden de wijzigingen in twee afzonderlijke, maar logisch samenhangende voorstellen voorgelegd.
Het onderhavige voorstel heeft betrekking op de wijziging van Verordening (EU) 2018/1862. Het voorstel moet Europol in staat stellen om “informatiesignaleringen” van verdachten en misdadigers in te voeren in een nieuwe categorie van signaleringen in SIS, die uitsluitend door Europol zal worden gebruikt, in specifieke, nauwkeurig omschreven gevallen en omstandigheden. Daarmee verschuift het zwaartepunt van SIS aanzienlijk, aangezien tot nu toe alleen lidstaten gegevens in SIS konden invoeren, bijwerken en wissen en Europol alle categorieën van signaleringen alleen kon inzien. Europol zou signaleringen kunnen invoeren op basis van zijn analyse van informatie uit derde landen of informatie van internationale organisaties, voor misdrijven die onder het mandaat van Europol vallen, en uitsluitend met betrekking tot onderdanen van derde landen die geen recht van vrij verkeer genieten.
Het doel van de nieuwe signaleringscategorie is dat de signalering de frontlijnfunctionaris in het geval van een “treffer” meteen zou laten weten dat de betrokkene wordt verdacht van deelname aan een strafbaar feit dat onder de bevoegdheid van Europol valt. Als gevraagde actie zouden het feit dat de persoon werd gevonden alsook de plaats, het tijdstip en de reden van de verificatie aan Europol worden gemeld (via het nationale Sirene-bureau). Daarnaast zouden er geen verdere verplichtingen rusten op de lidstaat waar de “treffer” zich voordeed. De lidstaat die de signalering uitvoert, zou echter wel voor elk afzonderlijk geval, ook op basis van achtergrondinformatie die de lidstaat van Europol heeft ontvangen, kunnen bepalen of er uit hoofde van het interne recht en naar eigen goeddunken van die lidstaat verdere maatregelen moeten worden getroffen ten aanzien van de betrokkene.
Aangezien bij de uitwisseling van informatie van derde landen of internationale organisaties over verdachten en misdadigers persoonsgegevens worden verwerkt, moet de verplichting om de grondrechten en met name het recht op bescherming van persoonsgegevens te eerbiedigen, volledig in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de beleidsopties om het vastgestelde probleem aan te pakken.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied en met ander beleid van de Unie
Dit voorstel is nauw verbonden met en vormt een aanvulling op ander beleid van de Unie, meer bepaald inzake:
interne veiligheid, in het bijzonder het terrorismebestrijdingspakket waar dit voorstel deel van uitmaakt;
gegevensbescherming, in de zin dat dit voorstel borg staat voor de bescherming van de grondrechten van personen van wie persoonsgegevens in SIS worden verwerkt;
het externe beleid van de Unie, met name de werkzaamheden van EU-delegaties en het terrorismebestrijdings-/veiligheidsbeleid in derde landen.
Voorts is het voorstel nauw verbonden met en een aanvulling op bestaande wetgeving van de Unie, meer bepaald inzake:
Europol, door Europol, binnen de grenzen van zijn mandaat, aanvullende rechten te verlenen voor de verwerking en uitwisseling van gegevens in SIS;
het beheer van de buitengrenzen: het voorstel is een aanvulling op het beginsel in de Schengengrenscode 11 dat alle reizigers bij de inreis in en de uitreis uit het Schengengebied stelselmatig worden gecontroleerd aan de hand van de relevante databanken, dit in verband met de aanpak van buitenlandse terroristische strijders;
het Europees systeem voor reisinformatie en -autorisatie (Etias), dat voorziet in een grondige veiligheidsbeoordeling, inclusief verificatie in SIS, voor van de visumplicht vrijgestelde onderdanen van derde landen die naar de EU willen reizen;
het Visuminformatiesysteem (VIS) 12 , inclusief verificatie in SIS, van onderdanen van derde landen die een visum aanvragen.
Het voorstel bevat voorts aanvullende wijzigingen van Verordening (EU) 2018/1862 om de bepalingen ervan inzake gegevensbescherming, meer in het bijzonder het recht op inzage in gegevens, rectificatie van onjuiste gegevens en wissing van onrechtmatig opgeslagen gegevens, in overeenstemming te brengen met Verordening (EU) 2016/794 en Verordening (EU) 2018/1725 voor zover die afstemming noodzakelijk is vanwege de nieuwe categorie van door Europol in te voeren signaleringen.
Tot slot zal de Uniewetgeving inzake zowel Etias als het VIS ten gevolge van dit voorstel moeten worden beoordeeld om te bepalen of de nieuwe categorie van SIS-signaleringen in het kader van de geavanceerde veiligheidsbeoordeling moet worden opgenomen in de automatische verwerking door Etias en VIS. Die beoordeling kan in deze fase nog niet worden uitgevoerd, aangezien over de verordeningen inzake Etias en VIS momenteel wordt onderhandeld in het Europees Parlement en de Raad. De Commissie zal overeenkomstige wijzigingen voorstellen voor elk van die instrumenten zodra de onderhandelingen zijn afgerond.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel strekt tot wijziging van Verordening (EU) 2018/1862 en is gebaseerd op een van de rechtsgrondslagen van die verordening, te weten artikel 88, lid 2, punt a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). In artikel 88, VWEU wordt verwezen naar het mandaat van Europol, en punt 2, a), van dit artikel betreft specifiek de verzameling, opslag, verwerking, analyse en uitwisseling van informatie die met name door de autoriteiten van de lidstaten of van derde landen of organen wordt verstrekt.
• Variabele geometrie
Dit voorstel bouwt voort op de bepalingen van het Schengenacquis die betrekking hebben op politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken. Er moet dan ook rekening worden gehouden met de hierna genoemde gevolgen van de diverse protocollen en overeenkomsten met geassocieerde landen:
Denemarken: Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het VEU en het VWEU, zal Denemarken niet deelnemen aan de vaststelling van deze verordening; deze is derhalve niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaat. Aangezien deze verordening zal voortbouwen op het Schengenacquis, beslist Denemarken overeenkomstig artikel 4 van het bovengenoemde protocol binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad heeft beslist over deze verordening of het deze in zijn interne recht zal omzetten.
Ierland: Ierland neemt aan deze verordening deel overeenkomstig artikel 5, lid 1, van Protocol nr. 19, gehecht aan het VEU en het VWEU, en overeenkomstig artikel 6, lid 2, van Besluit 2002/192/EG van de Raad 13 en Uitvoeringsbesluit (EU) 2020/1745 van de Raad 14 .
IJsland en Noorwegen: deze verordening zal een ontwikkeling vormen van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie en de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis 15 , die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punt G, van Besluit 1999/437/EG van de Raad 16 .
Zwitserland: deze verordening zal een ontwikkeling vormen van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis 17 die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punt G, van Besluit 1999/437/EG, in samenhang met artikel 3 van Besluit 2008/149/JBZ van de Raad 18 .
Liechtenstein: deze verordening zal een ontwikkeling vormen van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis 19 die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punt G, van Besluit 1999/437/EG juncto artikel 3 van Besluit 2011/349/EU van de Raad 20 .
Bulgarije en Roemenië: deze verordening zal een handeling vormen die op het Schengenacquis voortbouwt of anderszins daaraan is gerelateerd in de zin van artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte van 2005, en dient te worden gelezen in samenhang met de Besluiten 2010/365/EU 21 en (EU) 2018/934 van de Raad 22 .
Kroatië: deze verordening zal een handeling vormen die voortbouwt op het Schengenacquis of anderszins daaraan is gerelateerd in de zin van artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte van 2011, en dient te worden gelezen in samenhang met Besluit (EU) 2017/733 van de Raad 23 .
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Volgens het subsidiariteitsbeginsel, zoals vastgelegd in artikel 5, lid 3, VEU, treedt de EU slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de EU kunnen worden bereikt.
Met dit voorstel wordt het bestaande SIS, dat sinds 1995 operationeel is, verder ontwikkeld en uitgebouwd. Het oorspronkelijke intergouvernementele kader is per 9 april 2013 vervangen door instrumenten van de Unie [Verordening (EG) nr. 1987/2006 en Besluit 2007/533/JBZ van de Raad]. Op 28 november 2018 zijn drie nieuwe verordeningen vastgesteld betreffende SIS: Verordening (EU) 2018/1860 24 betreffende het gebruik van SIS voor de terugkeer, Verordening (EU) 2018/1861 25 betreffende het gebruik van SIS op het gebied van grenscontroles en Verordening (EU) 2018/1862 betreffende het gebruik van SIS op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Bij die verordeningen wordt het vorige rechtskader inzake SIS eind 2021 ingetrokken en vervangen.
Bij vorige gelegenheden is een uitvoerige subsidiariteitstoets uitgevoerd; dit initiatief is erop gericht een nieuwe, door Europol in SIS in te voeren signaleringscategorie op te nemen door Verordening (EU) 2018/1862 te wijzigen.
Gedecentraliseerde oplossingen zijn ontoereikend om een dermate intensieve informatie-uitwisseling via SIS tussen de lidstaten en Europol in goede banen te leiden. Vanwege de omvang, de gevolgen en de impact van de geplande maatregel kan dit voorstel beter worden verwezenlijkt op het niveau van de Unie. Tot de doelstellingen van dit voorstel behoren onder meer de procedurele en wettelijke vereisten opdat Europol signaleringen zou kunnen invoeren in SIS alsook de technische vereisten opdat Europol een technische interface zou kunnen opzetten waarlangs het signaleringen kan invoeren, bijwerken en wissen.
Indien de tekortkomingen van SIS niet worden aangepakt, bestaat het risico dat tal van kansen op een maximale efficiëntie en Europese meerwaarde worden gemist en dat blinde vlekken met betrekking tot veiligheidsbedreigingen de bevoegde autoriteiten beletten hun werk te doen.
• Evenredigheid
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 5, lid 4, VEU, moet de aard en de intensiteit van een eventuele maatregel worden afgestemd op het vastgestelde probleem. Alle problemen die met dit initiatief worden aangepakt, vereisen op een of andere manier ondersteuning op EU-niveau teneinde de lidstaten te helpen om deze problemen op doeltreffende wijze aan te pakken:
het voorgestelde initiatief is een wijziging van de bepalingen van SIS die betrekking hebben op politiële samenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken. Wat het recht op bescherming van persoonsgegevens betreft, voldoet dit voorstel aan het evenredigheidsbeginsel door te voorzien in specifieke procedures en waarborgen voor het invoeren van signaleringen door Europol en in specifieke regels voor het wissen van signaleringen, en door de verplichting om de verzameling en de opslag van gegevens te beperken tot wat strikt noodzakelijk is voor de werking en de doelstellingen van het systeem. Door Europol ingevoerde SIS-signaleringen bevatten uitsluitend gegevens die nodig zijn om een persoon te identificeren. Nadere gegevens worden verstrekt via de Sirene-bureaus in het kader van de uitwisseling van aanvullende informatie. Bovendien moeten uit hoofde van het voorstel alle garanties worden geboden en alle mechanismen worden toegepast die nodig zijn om de grondrechten van de persoon op wie de gegevens betrekking hebben (de betrokkene), doeltreffend te beschermen, met name wat diens persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens betreft.
De voorgenomen maatregel vereist geen verdere EU-actie om de gestelde doelen te bereiken, en is derhalve evenredig. De door Europol ingevoerde signalering vormt een “laatste redmiddel” voor gevallen waarin de lidstaten geen signaleringen kunnen invoeren of niet voornemens zijn signaleringen in te voeren ten aanzien van de betrokkene, en kan alleen worden gebruikt in gevallen waarin het invoeren van de signalering noodzakelijk en evenredig is. De gevraagde maatregel zal beperkt zijn tot het verstrekken van informatie over de plaats en het tijdstip van de verificatie waarbij de treffer met betrekking tot de Europol-signalering zich heeft voorgedaan.
• Keuze van het instrument
De voorgestelde herziening neemt de vorm aan van een verordening, waarmee Verordening (EU) 2018/1862 wordt gewijzigd om een nieuwe, door Europol in SIS in te voeren signaleringscategorie op te nemen. De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 88, lid 2, punt a), VWEU, dat eveneens als rechtsgrondslag dient voor Verordening (EU) 2018/1862, die met dit voorstel wordt gewijzigd.
Omdat de bepalingen verbindend zijn en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat en voor Europol, is de keuze van een verordening van het Europees Parlement en de Raad als instrument verplicht. Met dit voorstel wordt een bestaand centraal systeem voor samenwerking tussen de lidstaten verder ontwikkeld, waarvoor een gemeenschappelijke architectuur en bindende werkingsvoorschriften zijn vereist.
Uit hoofde van de rechtsgrondslag moet de gewone wetgevingsprocedure worden gevolgd.
Voorts worden rechtstreeks toepasselijke voorschriften voorgesteld op grond waarvan de betrokkene zijn eigen gegevens mag inzien en toegang krijgt tot rechtsmiddelen, zonder dat daarvoor verdere uitvoeringsmaatregelen moeten worden vastgesteld. Derhalve kan alleen voor een verordening als rechtsinstrument worden gekozen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
Om te waarborgen dat het algemeen openbaar belang op passende wijze in aanmerking wordt genomen bij de aanpak van de Commissie om het mandaat van Europol te versterken, met inbegrip van de taak om signaleringen in te voeren in SIS, hebben de diensten van de Commissie relevante belanghebbenden geïdentificeerd en hen geraadpleegd gedurende de voorbereiding van dit initiatief. De diensten van de Commissie hebben de standpunten verzameld van een breed scala aan deskundigen ter zake, nationale autoriteiten, organisaties uit het maatschappelijk middenveld en burgers ten aanzien van hun verwachtingen en bezorgdheden met betrekking tot het versterken van de capaciteit van Europol om de lidstaten te ondersteunen om criminaliteit op doeltreffende wijze te voorkomen en te onderzoeken.
Tijdens het raadplegingsproces hebben de diensten van de Commissie uiteenlopende methoden en vormen van raadpleging gehanteerd 26 . Het betrof onder meer:
·de raadpleging over de initiële effectbeoordeling, waarbij standpunten werden verzameld van alle belanghebbende partijen;
·een gerichte raadpleging van belanghebbenden met behulp van een vragenlijst;
·interviews met deskundigen; en
·gerichte thematische workshops met belanghebbenden, waarbij de nadruk lag op deskundigen ter zake, waaronder mensen uit de praktijk op het nationale niveau. Rekening houdend met de technische aspecten en specifieke kenmerken van het thema hebben de diensten van de Commissie zich toegespitst op gerichte raadplegingen, waarin een breed scala van belanghebbenden op nationaal en EU-niveau aan bod kwam.
De variëteit van gezichtspunten vormde voor de Commissie een waardevolle hulpbron om ervoor te zorgen dat haar initiatieven afgestemd werden op de behoeften en rekening hielden met de bezorgdheden van een breed scala van belanghebbenden. Dankzij de diverse gezichtspunten kon de Commissie ook noodzakelijke en onmisbare gegevens, feiten en standpunten met betrekking tot het belang, de doeltreffendheid, de efficiëntie, de samenhang en de toegevoegde EU-waarde van dit initiatief verzamelen.
Vanwege de COVID-19-pandemie en de ermee samenhangende beperkingen en de onmogelijkheid om fysiek samen te zitten met relevante belanghebbenden, werden de raadplegingsactiviteiten toegespitst op toepasselijke alternatieven, zoals online-enquêtes, semigestructureerde telefonische interviews en vergaderingen via videoconferentie.
De belanghebbenden zijn in het algemeen voorstander van het versterken van het wettelijke mandaat van Europol om de lidstaten te ondersteunen bij het voorkomen en bestrijden van zware criminaliteit en terrorisme.
De resultaten van de raadplegingsactiviteiten werden meegenomen in de effectbeoordeling en bij de voorbereiding van het initiatief.
• Effectbeoordeling
In overeenstemming met de voorschriften voor betere regelgeving, werd een effectbeoordeling bij het voorstel voor een verordening betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) tot wijziging van Verordening (EU) 2016/794 uitgewerkt. In dat verslag is de opneming van een nieuwe signaleringscategorie in SIS, uitsluitend voor Europol, beoordeeld, rekening houdend met de rol en bevoegdheden van Europol en de nodige waarborgen.
·Beleidsoptie 1: Europol in staat stellen om signaleringen met betrekking tot een “onopvallende controle” in te voeren in SIS;
·Beleidsoptie 2: een nieuwe signaleringscategorie in SIS opnemen die uitsluitend door Europol zal worden gebruikt.
Na een gedetailleerde beoordeling van de effecten van die beleidsopties, werd besloten dat beleidsoptie 2 de voorkeur geniet. Die voorkeursoptie wordt weerspiegeld in dit initiatief.
Voorkeursoptie 2 komt daadwerkelijk tegemoet aan de vastgestelde problemen en zou Europol beter in staat stellen om frontlijnfunctionarissen zijn analyse te verstrekken van informatie uit derde landen over verdachten en misdadigers.
• Grondrechten
Met dit voorstel wordt een nieuwe categorie van signaleringen toegevoegd — die door Europol moeten worden ingevoerd — aan een bestaand systeem en wordt bijgevolg voortgebouwd op belangrijke en doeltreffende garanties die nu reeds worden geboden. Dit neemt niet weg dat het voorgestelde systeem gevolgen kan hebben voor de grondrechten van een persoon, aangezien het gegevens zal verwerken voor een nieuw doeleinde. Deze gevolgen zijn grondig onderzocht en er zijn aanvullende garanties opgenomen om de verwerking van gegevens door Europol te beperken tot wat strikt noodzakelijk en operationeel vereist is.
Dit voorstel voorziet in duidelijke termijnen voor de toetsing van de gegevens binnen de nieuwe signaleringscategorie. De toetsingsperiode wordt vastgesteld op maximaal één jaar, de kortste toetsingsperiode die geldt in SIS. Het voorstel voorziet ook in uitdrukkelijke erkenning en vaststelling van het recht van personen op inzage in hen betreffende gegevens en op rectificatie en wissing van die gegevens in overeenstemming met hun grondrechten.
Ook de veiligheid van personen in de samenleving gaat erop vooruit wanneer het SIS verder wordt ontwikkeld en doeltreffend zijn werk kan blijven doen.
Het voorstel waarborgt het recht van de betrokkene op beschikbare effectieve rechtsmiddelen om besluiten aan te vechten, waaronder een doeltreffende voorziening in rechte overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Met dit voorstel wordt het toepassingsgebied van het huidige SIS uitgebreid door een nieuwe signaleringscategorie voor Europol op te nemen.
Het financieel memorandum dat aan dit voorstel is gehecht, sluit aan op de veranderingen die nodig zijn voor de totstandbrenging van deze nieuwe signaleringscategorie in het centrale SIS door eu-LISA, het EU-agentschap dat verantwoordelijk is voor het beheer en de ontwikkeling van het centrale SIS. Op basis van een beoordeling van de diverse aspecten van het werk dat door eu-LISA aan het centrale SIS moet worden verricht, zal voor de voorgestelde verordening een totaalbedrag van 1 820 000 miljoen EUR nodig zijn voor de periode 2021-2022.
Het voorstel zal ook een effect hebben op de lidstaten, die hun nationale systemen die op het centrale SIS zijn aangesloten, zullen moeten bijwerken om de Europol-signalering aan de eindgebruikers te kunnen tonen. De kosten in verband met de ontwikkeling van de nationale systemen die op het centrale SIS zijn aangesloten, worden gedekt met de middelen waarover de lidstaten uit hoofde van het nieuwe meerjarige financiële kader voor 2021-2027 kunnen beschikken voor de ontwikkeling en het onderhoud van SIS.
Het voorstel bevat eveneens een verplichting voor Europol om een technische interface op te zetten voor het invoeren, bijwerken en wissen van gegevens in het centrale SIS. Het financieel memorandum in de bijlage bij het voorstel tot wijziging van de Europol-verordening behelst de uitgaven in verband met de opzet van die interface door Europol.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Op basis van Verordening (EU) 2018/1862 zullen de Commissie, de lidstaten en eu-LISA het gebruik van SIS op gezette tijden evalueren en monitoren om ervoor te zorgen dat het systeem doeltreffend en efficiënt blijft functioneren.
Voor de uitvoering van de voorgestelde technische en operationele maatregelen zal de Commissie worden bijgestaan door het SIS-Sirene-comité (politieopleiding), middels een wijziging van de relevante uitvoeringsbesluiten van de Commissie.
In artikel 51 van Verordening (EU) 2018/1862 is voorzien in de evaluatie van het gebruik van SIS door Europol, Eurojust en het Europees Grens- en kustwachtagentschap, die ten minste om de vijf jaar door de Commissie moet worden verricht. Die evaluatie zal ook betrekking hebben op de procedures van Europol voor het invoeren van gegevens in SIS. Europol zal ervoor moeten zorgen dat aan de bevindingen van de evaluatie en de naar aanleiding daarvan opgestelde aanbevelingen een passend gevolg wordt gegeven. Een verslag over de resultaten van en het vervolg op de evaluatie wordt naar het Europees Parlement en de Raad gestuurd.
Daarnaast is in artikel 74, lid 9, van Verordening (EU) 2018/1862 voorzien in een formeel, periodiek herzienings- en evaluatieproces dat eveneens zal gelden voor de nieuwe signaleringscategorie die bij deze wijziging wordt opgenomen.
De Commissie dient om de vier jaar een algemene evaluatie van het SIS en de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten op te stellen, die zij moet meedelen aan het Parlement en de Raad. In deze evaluatie wordt nagegaan:
·hoe de bereikte resultaten zich verhouden tot de doelstellingen;
·of de uitgangspunten voor het systeem nog gelden;
·hoe de verordening wordt toegepast op het centrale systeem;
·hoe het staat met de beveiliging van het centrale systeem;
·welke de gevolgen zijn voor de toekomstige werking van het systeem.
eu-LISA moet om de twee jaar verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad over de technische werking — inclusief de beveiliging — van het SIS, de communicatie-infrastructuur ter ondersteuning van het SIS, en de bilaterale en multilaterale uitwisseling van aanvullende informatie tussen de lidstaten, alsook het geautomatiseerde vingerafdrukidentificatiesysteem.
eu-LISA krijgt ook tot taak dagelijkse, maandelijkse en jaarlijkse statistieken over het gebruik van SIS te verstrekken, wat ervoor zorgt dat niet alleen het systeem zelf continu wordt gemonitord, maar ook de mate waarin het voldoet aan de beoogde doelstellingen.
• Nadere toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Het voorstel stelt Europol in staat om “informatiesignaleringen” van verdachten en misdadigers in te voeren in een nieuwe categorie van signaleringen in SIS, die uitsluitend door Europol zal worden gebruikt, in specifieke, nauwkeurig omschreven gevallen en omstandigheden. Europol zou die signaleringen kunnen invoeren op basis van zijn analyse van informatie uit derde landen of informatie van internationale organisaties, voor misdrijven die onder de bevoegdheid van Europol vallen, en uitsluitend met betrekking tot onderdanen van derde landen 27 . Deze specifieke doelstelling beperkt het delen van informatie uit derde landen tot verdachten en misdadigers.
Het doel van de nieuwe signaleringscategorie is dat de signalering de frontlijnfunctionaris in het geval van een “treffer” meteen zou laten weten dat Europol informatie bezit over de betrokkene. De signalering zou meer specifiek aangeven dat Europol informatie bezit die doet vermoeden dat de persoon een van de misdrijven beraamt of pleegt die onder de bevoegdheid van Europol vallen, of dat een algemene beoordeling van de informatie waarover Europol beschikt, doet vermoeden dat de persoon in de toekomst een dergelijk strafbaar feit zou kunnen plegen.
Het voorstel bevat gedetailleerde bepalingen inzake de procedurele vereisten waaraan Europol moet voldoen alvorens een signalering in SIS in te voeren. Die procedurele stappen waarborgen de rechtmatigheid van het invoeren van de signalering alsook de prioriteit van door de lidstaten ingevoerde signaleringen en garanderen dat rekening wordt gehouden met eventuele bezwaren van de lidstaten.
Ten eerste moet Europol de informatie die het van derde landen en internationale organisaties ontvangt, analyseren, bijvoorbeeld door deze te toetsen aan andere beschikbare informatie, om na te gaan of de informatie nauwkeurig is en om deze aan te vullen. Indien nodig moet Europol verdere informatie uitwisselen met het derde land of de internationale organisatie. Europol moet ook beoordelen of de signalering noodzakelijk is om zijn doelstellingen te bereiken zoals vastgelegd in Verordening (EU) 2016/794.
Ten tweede moet Europol nagaan of er geen bestaande signalering van dezelfde persoon in SIS is opgenomen.
Ten derde moet Europol de informatie die over de betrokkene is verzameld, delen met alle lidstaten en moet het de lidstaten vooraf raadplegen om na te gaan of er geen lidstaten zijn die de signalering zelf willen invoeren op basis van de door Europol verzamelde informatie en om na te gaan of de lidstaten geen bezwaar maken tegen de invoering van de signalering door Europol. Deze bepalingen garanderen dat als een lidstaat vindt dat hij voldoende informatie en redenen heeft om te voldoen aan de vereisten van Verordening (EU) 2018/1862 en aan zijn nationale bepalingen om de signalering zelf in te voeren, de lidstaat daartoe de mogelijkheid heeft en dat die signalering voorrang krijgt. In dat geval kunnen de lidstaten de voor hen relevante signaleringscategorie bepalen, op basis van Verordening (EU) 2018/1862, en kunnen zij een signalering invoeren. De lidstaten beschikken eveneens over de mogelijkheid om in gemotiveerde gevallen bezwaar te maken tegen een signalering die door Europol zal worden ingevoerd, in het bijzonder indien hun nationale veiligheid dat vereist of wanneer de signalering naar verwachting een risico zou inhouden voor officiële of gerechtelijke onderzoeken of procedures, of wanneer zij nieuwe informatie over de gesignaleerde persoon ontvangen die de beoordeling van de zaak verandert.
Om het toezicht op de gegevensbescherming door de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming te garanderen, houdt Europol gedetailleerde gegevens bij over de invoering van de signalering in SIS en over de redenen daarvoor, die toelaten na te gaan of aan de materiële en procedurele vereisten is voldaan.
Tot slot moet Europol alle lidstaten in kennis stellen van de invoering van de signalering in SIS middels de uitwisseling van aanvullende informatie.
Daarnaast worden met het voorstel de verplichtingen en vereisten waaraan Europol moet voldoen bij het invoeren van signaleringen in SIS, op één lijn gebracht met die voor lidstaten die signaleringen invoeren. Die vereisten hebben betrekking op: de gegevenscategorieën, evenredigheid, de gegevens die minimaal nodig zijn om een signalering in te voeren, de invoering van biometrische gegevens, de algemene voorschriften inzake gegevensverwerking, de kwaliteit van de gegevens in SIS en de regels inzake het onderscheid tussen personen met vergelijkbare kenmerken, misbruikte identiteiten en verbanden.
Als gevraagde maatregel wordt van de frontlijnfunctionaris verwacht dat hij de “treffer” onmiddellijk meldt aan het nationale Sirene-bureau, dat op zijn beurt contact opneemt met Europol. De frontlijnfunctionaris zou uitsluitend melden dat de gesignaleerde persoon is gevonden en zou de plaats, het tijdstip en de reden van de controle vermelden. Naast deze verplichte melding, als niet-dwingende maatregel, zouden er geen verdere verplichtingen rusten op de lidstaat waar de “treffer” zich voordeed. De “informatiesignalering” zou geen verplichting inhouden voor de frontlijnfunctionarissen van de lidstaten om een onopvallende controle van de gesignaleerde persoon uit te voeren en een reeks gedetailleerde gegevens te verzamelen als zij die persoon aan de buitengrens of op het grondgebied van de EU aantreffen. De lidstaat die de signalering uitvoert, zou daarentegen voor elk afzonderlijk geval, ook op basis van achtergrondinformatie die de lidstaat van Europol heeft ontvangen, vrij zijn om te bepalen of er verdere maatregelen moeten worden getroffen ten aanzien van de betrokkene. Die maatregelen zouden worden getroffen uit hoofde van het interne recht en naar eigen goeddunken van de lidstaat.
Net zoals voor andere signaleringscategorieën wordt bij dit voorstel de toetsingsperiode voor door Europol ingevoerde signaleringen vastgesteld, evenals de specifieke regels voor het wissen van dit soort signaleringen. Algemeen geldt dat een signalering niet langer mag worden bewaard dan nodig is voor het doel waarvoor de signalering is opgenomen. Een door Europol in SIS ingevoerde signalering moet met name worden gewist indien de gesignaleerde persoon niet langer onder het toepassingsgebied van deze signaleringscategorie valt, indien een lidstaat bezwaar maakt, indien een andere signalering in SIS wordt ingevoerd door een lidstaat of indien Europol ter kennis komt dat de van het derde land of de internationale organisatie ontvangen informatie onjuist was of voor onrechtmatige doeleinden aan Europol werd meegedeeld, bijvoorbeeld indien de informatie over de betrokkene om politieke redenen werd gedeeld.
Het voorstel bevat wijzigingen van Verordening (EU) 2018/1862 om de bepalingen ervan inzake gegevensbescherming, meer in het bijzonder het recht op inzage in gegevens, rectificatie van onjuiste gegevens en wissing van onrechtmatig opgeslagen gegevens, in overeenstemming te brengen met Verordening (EU) 2016/794 en Verordening (EU) 2018/1725 voor zover die afstemming noodzakelijk is vanwege de nieuwe categorie van door Europol in te voeren signaleringen.