Toelichting bij COM(2020)621 - Gelijkheid, integratie en participatie van de Roma - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)621 - Gelijkheid, integratie en participatie van de Roma. |
|---|---|
| bron | COM(2020)621   |
| datum | 07-10-2020 |
• Motivering en doel van het voorstel
Het voorstel voor een aanbeveling van de Raad inzake gelijkheid, integratie en participatie van de Roma beantwoordt aan een behoefte op het niveau van de Europese Unie om discriminatie van de grootste etnische minderheid van Europa te bestrijden en de gelijke behandeling van deze minderheid te bereiken, onder meer door het bevorderen van gelijkheid en sociaaleconomische integratie. Het voorstel wordt gepresenteerd samen met de mededeling van de Europese Commissie “Een Unie van gelijkheid: strategisch EU-kader voor gelijkheid, integratie en participatie van de Roma” (hierna “de mededeling” genoemd) 1 , waarin doelstellingen en kerndoelen van de EU zijn opgenomen en wordt voorgesteld om gebruik te maken van een reeks indicatoren (bijlage 2 bij de mededeling).
De aanpak van discriminatie en sociaaleconomische uitsluiting wordt alleen maar belangrijker in een context van crisis, waarin het waarschijnlijk is dat armoede en structurele ongelijkheden toenemen. Daarom moeten de sociale herstelmaatregelen iedereen bereiken, met name de meest kansarmen, ongeacht geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. De voorzitter van de Commissie, Ursula von der Leyen, heeft zich ertoe verbonden een Unie van gelijkheid te bevorderen en is vastbesloten te “waarborgen dat het herstel in het teken van gelijkheid staat”.
Het “EU-kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020” 2 , dat op 5 april 2011 door de Commissie is vastgesteld, loopt ten einde. Dit kader had als voornaamste doel om de sociaaleconomische uitsluiting en discriminatie van de Roma aan te pakken, in de EU en in uitbreidingslanden, door het bevorderen van gelijke toegang tot onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting. Daartoe werden de lidstaten opgeroepen om nationale strategieën voor de integratie van de Roma te ontwerpen en nationale doelen vast te stellen op basis van de doelstellingen voor de integratie van de Roma op de bovengenoemde vier gebieden. In 2013 heeft de Raad een aanbeveling 3 goedgekeurd over doeltreffende maatregelen voor integratie van de Roma in de lidstaten. Dit was het eerste “soft law”-instrument dat expliciet op de Roma was gericht. De aanbeveling versterkte het EU-kader door:
·de lidstaten te helpen om de doeltreffendheid van nationale maatregelen voor de integratie van de Roma te verhogen en hun nationale strategieën voor de integratie van de Roma (NRIS) effectiever ten uitvoer te leggen;
·de lidstaten aan te bevelen doeltreffende beleidsmaatregelen te nemen om de gelijke behandeling van de Roma te waarborgen, met inbegrip van gelijke toegang tot onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting, en door aan te geven hoe elk van de vier doelstellingen (zorgen voor gelijke toegang tot onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting) kan worden verwezenlijkt;
·aan te geven dat deze doelstellingen kunnen worden bereikt door middel van algemene of gerichte maatregelen, met inbegrip van specifieke initiatieven ter voorkoming of compensatie van achterstandsfactoren, of door een combinatie van beide, met bijzondere aandacht voor de genderdimensie;
·meer aandacht te richten op de bestrijding van discriminatie, waarbij expliciet wordt verwezen naar zigeunerhaat, en door de werkzaamheden op het gebied van de integratie van de Roma uit te breiden met nieuwe horizontale en structurele gebieden die verder gaan dan werkgelegenheid, onderwijs, gezondheidszorg en huisvesting; en
·de lidstaten te verzoeken om de Commissie vanaf 2016 jaarlijks op de hoogte te brengen van de maatregelen die overeenkomstig de aanbeveling zijn genomen en van de vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering van de strategieën.
In de conclusies van de Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (Epsco) van 8 december 2016 4 werd de Commissie opgeroepen “een tussentijdse evaluatie uit te voeren van het EU-kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020 en een voorstel te doen voor een strategie voor integratie van de Roma in de periode na 2020, en daarin een voorstel tot herziening van de aanbeveling van de Raad te voorzien”. De Commissie heeft een grondige evaluatie van het EU-kader uitgevoerd 5 , die in december 2018 is aangenomen, en heeft het werkdocument van de diensten van de Commissie over de evaluatie gepubliceerd 6 .
De evaluatie en de daaruit door de Raad, het Europees Parlement en verscheidene Europese en nationale maatschappelijke organisaties getrokken conclusies 7 wijzen op de noodzaak om het engagement voor de gelijkheid van de Roma te vernieuwen en te intensiveren. Dit engagement zou moeten zorgen voor specifieke aandacht voor non-discriminatie, met inbegrip van de bestrijding van zigeunerhaat en de aanpak van de vier sociaaleconomische gebieden waarop de integratie moet worden verbeterd: werkgelegenheid, onderwijs, gezondheidszorg en huisvesting 8 . Ook zouden de behoeften van specifieke groepen en de diversiteit binnen de Romabevolking moeten worden weerspiegeld, zouden de Roma moeten worden betrekken bij het ontwerpen, uitvoeren, monitoren en evalueren van strategieën voor de gelijkheid en integratie van de Roma; zou de vaststelling van doelen, de gegevensverzameling, het toezicht en de verslaglegging moeten worden verbeterd, en zou het algemene beleid gevoeliger moeten worden gemaakt voor de gelijkheid en integratie van de Roma.
In juli 2019 hebben de ministers-presidenten van de landen van de Westelijke Balkan de verklaring inzake de integratie van de Roma onderschreven 9 en toegezegd om tegen de tijd van toetreding tastbare vooruitgang te boeken op het gebied van onderwijs, werkgelegenheid, gezondheid, huisvesting, bevolkingsregistratie en non-discriminatie.
In september 2019 heeft de Commissie het verslag van 2019 over de uitvoering van de nationale strategieën voor de integratie van de Roma (NRIS) goedgekeurd 10 .
Europa heeft nog een lange weg te gaan om gelijkheid voor zijn Romabevolking te bereiken. Marginalisatie van de Roma is nog steeds aan de orde van de dag, en veel van de naar schatting tien tot twaalf miljoen Roma op het continent 11 worden in hun dagelijks leven nog steeds geconfronteerd met discriminatie, zigeunerhaat en sociaaleconomische uitsluiting. Deze verschijnselen zijn met elkaar verweven. Van gelijkheid kan geen sprake zijn zolang de discriminatie voortduurt, en het is onmogelijk om discriminatie effectief te bestrijden zonder zigeunerhaat aan te pakken en de sociaaleconomische integratie en participatie van de Romabevolking te verbeteren. Te veel Romakinderen hebben als gevolg van armoede, uitsluiting en discriminatie geen gelijke toegang tot onderwijs en kunnen zich daardoor onvoldoende ontplooien.
Volgens de beschikbare gegevens die het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten in 2011, 2016 en 2019 heeft verzameld is de algemene vooruitgang op het gebied van de integratie van de Roma sinds 2011 beperkt gebleven, hoewel er tussen de beleidsterrein en landen aanzienlijke verschillen bestaan. 12 De meeste vooruitgang is geboekt in het onderwijs (met een vermindering van het aantal vroegtijdige schoolverlaters en verbeteringen in de deelname aan voor- en vroegschools onderwijs, opvang en onderwijs, maar met een verslechtering op het gebied van segregatie). Ondanks de verlaging van het armoederisico en de verbetering van de door hen zelf ervaren gezondheidstoestand van de Roma, blijft de medische dekking beperkt. Op het gebied van de toegang tot werkgelegenheid is geen statistisch significante verbetering opgetreden en het percentage jonge Roma die geen werk hebben en geen onderwijs of opleiding volgen is zelfs toegenomen. De huisvestingssituatie blijft complex en is een van de grootste uitdagingen waarmee de Romagemeenschap in de Europese Unie en daarbuiten wordt geconfronteerd. Zigeunerhaat blijft ernstige zorgen baren. Tegelijkertijd zijn er aanwijzingen dat de ervaringen van de Roma met discriminatie bij de toegang tot bepaalde vormen van dienstverlening licht zijn afgenomen. De Commissie heeft uit hoofde van Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (de “richtlijn rassengelijkheid”) 13 inbreukprocedures ingeleid tegen drie landen wegens de segregatie van Romakinderen op school 14 .
De COVID-19-pandemie heeft de extreme blootstelling van uitgesloten en gemarginaliseerde Romagemeenschappen aan zowel negatieve kortetermijngevolgen voor de gezondheid als sociaaleconomische gevolgen op middellange termijn aan het licht gebracht. Romakinderen in gemarginaliseerde gemeenschappen behoren tot de zwaarst door de pandemie getroffen groepen. Te veel Romakinderen, in gezinnen zonder IT-voorzieningen of elektriciteit, hebben geen toegang tot afstandsonderwijs. De crisis heeft ook de dringende behoefte aan een doelmatigere beleidsreactie op Europees niveau aan het licht gebracht.
Het voortbestaan van ongelijkheden en systemische achterstelling brengt een verlies aan menselijk kapitaal en middelen voor de Europese economieën met zich mee. De achterstelling van de Romabevolking heeft gevolgen voor de economie en de samenlevingen in Europa. In landen met een groter aandeel Roma vertegenwoordigt deze groep een groeiend deel van de bevolking in de schoolgaande leeftijd en de toekomstige beroepsbevolking. In tijden van ongunstige demografische ontwikkelingen biedt vooruitgang op het gebied van de sociaaleconomische integratie van de Roma mogelijkheden om de tekorten aan arbeidskrachten en vaardigheden te verminderen, de sociale uitgaven te verlagen en de economie te ondersteunen. Investeringen in beter onderwijs en bijscholing van een voorheen uitgesloten beroepsbevolking kunnen een positief effect hebben op de productiviteitsgroei. De Europese Unie moet ongelijkheden effectiever aanpakken door te waarborgen dat de Roma ten volle gebruik kunnen maken van de socialebeschermingsstelsels, en moet ervoor zorgen dat de Roma hun potentieel kunnen inzetten in de economie en de samenleving in het algemeen, wat zal leiden tot betere sociale en economische resultaten voor iedereen. In combinatie met de gelijktijdig door de Commissie goedgekeurde mededeling biedt dit voorstel uitzicht op het aanpakken van de ongelijkheden waarmee de Romabevolking te kampen heeft, en op betere sociale resultaten voor iedereen.
In dit voorstel voor een aanbeveling wordt de balans opgemaakt van de maatregelen die de lidstaten sinds 2016 in het kader van de aanbeveling van de Raad van 2013 hebben gerapporteerd en worden deze herzien en uitgebreid. Doel van het voorstel is het instrument van 2013 te hernieuwen en te vervangen, door het verstrekken van krachtiger richtsnoeren aan de lidstaten en door het bevestigen van hun hernieuwd langetermijnengagement voor het aanpakken van de hardnekkige problemen en uitdagingen waarmee de Romagemeenschap wordt geconfronteerd en die nog ernstiger dreigen te worden als gevolg van de COVID-19-pandemie en de impact daarvan.
Het voorstel vormt een aanvulling op de mededeling. Beide initiatieven vormen het strategisch kader van de EU voor de Roma voor de periode tot 2030 en in dit kader worden de lessen meegenomen die uit het vorige EU-kader voor de nationale strategieën voor de integratie van de Roma (voor de periode tot 2020) zijn getrokken met betrekking tot de interventiegebieden, de doelstellingen inzake monitoring en verslaglegging, de sectoroverschrijdende coördinatie, de financiering en de betrokkenheid van de verschillende belanghebbenden.
Inhoudsopgave
1. een hoofdstuk over drie horizontale doelstellingen om discriminatie te voorkomen en te bestrijden door middel van de bevordering van de i) gelijkheid, ii) integratie en iii) participatie van de Roma;
2. een hoofdstuk over vier sectorale doelstellingen: onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en sociale dienstverlening, en huisvesting en essentiële voorzieningen;
3. een hoofdstuk over partnerschappen en institutionele capaciteit;
4. een hoofdstuk over financiering;
5. een hoofdstuk over monitoring en verslaglegging.
Het voorstel moet zorgen voor synergieën met nieuwe initiatieven die op Europees niveau en met gebruik van EU-middelen voor de periode tot 2030 worden ontwikkeld, teneinde de uitvoering op nationaal, regionaal en lokaal niveau te verbeteren.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De aanbeveling is in overeenstemming met bestaande bepalingen op het gebied van gelijkheid. De aanbeveling bouwt voort op het EU-kader voor nationale strategieën voor de integratie van de Roma, dat in 2020 afloopt, en neemt de bevindingen van de evaluatie volledig in aanmerking. De aanbeveling hernieuwt en vervangt de aanbeveling van de Raad van 2013 over doeltreffende maatregelen voor de integratie van de Roma in de lidstaten, en moet de lidstaten relevantere en effectievere richtsnoeren geven zodat de komende tien jaar sneller vooruitgang kan worden geboekt op het gebied van gelijkheid, integratie en participatie van de Roma.
Het voorstel is in overeenstemming met en beoogt de doelmatige uitvoering van de EU-wetgeving inzake gelijkheid, met name de richtlijn rassengelijkheid, die discriminatie op grond van ras of etnische afstamming verbiedt op het gebied van werkgelegenheid, sociale bescherming, sociale voordelen, onderwijs en de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten die voor het publiek beschikbaar zijn 15 . Het voorstel is tevens in overeenstemming met Aanbeveling (EU) 2018/951 van de Commissie 16 tot vaststelling van normen voor een doeltreffende en onafhankelijke werking van de organen voor gelijke behandeling (“organen voor gelijke behandeling”), die zijn opgericht in het kader van de richtlijn rassengelijkheid 17 . Ook is het voorstel in overeenstemming met het Handvest van de grondrechten van de EU, dat iedere discriminatie op welke grond dan ook, met inbegrip van ras en etnische afkomst, verbiedt 18 . Daarnaast is Kaderbesluit 2008/913/JBZ van de Raad ontworpen om door middel van het strafrecht bepaalde vormen en uitingen van racisme en vreemdelingenhaat te bestrijden 19 .
Het huidige voorstel heeft tot doel om verder te gaan met de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten door de consolidering van beginsel 3 (“gelijke kansen”) en de relevantie ervan voor verschillende andere beginselen. Het is ook geïnspireerd op de VN-Agenda 2030 en de doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling van de Verenigde Naties.
Het voorstel is in overeenstemming met recente strategieën op het gebied van gelijkheid, zoals de strategie voor gendergelijkheid 2020-2025 20 , het EU-actieplan tegen racisme 2020-2025 21 , de komende strategie voor gelijkheid van LHBTI+, die betrekking hebben op de specifieke situatie van respectievelijk vrouwen en LHBTI+ onder de Roma, en de EU-strategie inzake de rechten van slachtoffers 22 .
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel is in overeenstemming met andere EU-beleidsmaatregelen, met name de Europese pijler van sociale rechten, die ten doel heeft om de sociale rechtvaardigheid te vergroten ongeacht geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. Het voorstel maakt deel uit van de specifieke initiatieven ter uitvoering van de Europese pijler en is in overeenstemming met soortgelijke initiatieven, zoals de versterkte jongerengarantie 23 , de toekomstige kindergarantie en het komende actieplan voor de uitvoering van de pijler. Het voorstel draagt bij tot de uitvoering van het EU-actieplan tegen racisme 2020-2025 24 en is in overeenstemming met Richtlijn 2012/29/EU, waarin minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten zijn neergelegd 25 , met bijzondere aandacht voor slachtoffers van een strafbaar feit ingegeven door vooroordeel of door discriminatie. De specifieke behoeften van de Roma zijn reeds opgenomen in de nieuwe EU-strategie voor de rechten van slachtoffers en zullen ook voorkomen in de komende strategie voor de uitvoering van het Handvest van de grondrechten van de EU. Ook is het voorstel is in overeenstemming met het wettelijke en beleidskader van de EU 26 voor de aanpak van mensenhandel. In de richtlijn audiovisuele mediadiensten 27 zijn voorschriften opgenomen om gebruikers van audiovisuele mediadiensten en videoplatforms te beschermen tegen het aanzetten tot geweld of haat, alsook tegen discriminerende audiovisuele commerciële communicatie. Ook worden videoplatforms verplicht passende maatregelen te nemen om gebruikers te beschermen tegen racistische en xenofobe inhoud.
Bovendien zorgt het voorstel voor samenhang tussen de beleidsondersteuning van de EU enerzijds en de wettelijke en financieringsinstrumenten die kunnen worden ingezet voor en afgestemd op de gelijkheid en integratie van de Roma anderzijds, zoals NextGenerationEU, met inbegrip van de Faciliteit voor herstel en veerkracht en de EU-fondsen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 292 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), op grond waarvan de Raad aanbevelingen vaststelt op voorstel van de Commissie, in samenhang met artikel 19, lid 1, VWEU dat voorziet in passende maatregelen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden.
–Artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarin wordt bepaald dat de waarden waarop de Unie berust eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren zijn. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die wordt gekenmerkt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.
–Artikel 3, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, op grond waarvan de Unie verplicht is sociale uitsluiting en discriminatie te bestrijden en de bescherming van de rechten van het kind te bevorderen.
–Artikel 10 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarin wordt bepaald dat de Unie bij de vaststelling en de uitvoering van haar beleid en activiteiten streeft naar de bestrijding van discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid.
–Artikel 8 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarin wordt bepaald dat de Unie er bij elk optreden naar streeft ongelijkheden op te heffen en de gelijkheid van mannen en vrouwen te bevorderen. Op grond van artikel 157, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie nemen het Europees Parlement en de Raad maatregelen om de toepassing van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in werkgelegenheid en beroep, met inbegrip van het beginsel van gelijke beloning voor gelijke of gelijkwaardige arbeid, te waarborgen.
–Artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat elke discriminatie, met name op grond van geslacht, ras, etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid verbiedt. In artikel 23 van het Handvest is het recht op gelijkheid van mannen en vrouwen op alle gebieden vervat, waaronder op het gebied van werkgelegenheid, beroep en beloning. Artikel 26 erkent en eerbiedigt het recht van mensen met een handicap op maatregelen die beogen hun zelfstandigheid, hun maatschappelijke en beroepsintegratie en hun deelname aan het gemeenschapsleven te bewerkstelligen. Bovendien is in artikel 20 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerd dat iedereen gelijk is voor de wet.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Onderliggende gedeelde waarden, zoals gelijkheid en grondrechten, en gemeenschappelijke doelstellingen, zoals economische welvaart, sociale cohesie en solidariteit tussen de lidstaten, vereisen dat de Unie een rol speelt in het beleid om gelijkheid en integratie van de Roma te bereiken. Bovendien maakt de transnationale mobiliteit van de Roma in de EU-landen, in het kader van het vrije verkeer en de migratie van de Roma uit derde landen, de integratie van de Roma tot een gemeenschappelijke doelstelling op EU-niveau.
Het voorstel waarborgt de blijvende toegevoegde waarde van maatregelen op EU-niveau. Uit de evaluatie van het EU-kader bleek dat dat kader positieve EU-meerwaarde heeft gehad door de integratie van de Roma op de EU- en nationale agenda’s te zetten, door de ontwikkeling van structuren en door verbetering van de samenhang van het beleid en de wettelijke en financieringsinstrumenten van de EU die zijn ingezet en afgestemd om de integratie van de Roma te bevorderen. Het voorstel zal ervoor zorgen dat de politieke wil en focus gericht blijft op de gelijkheid en de integratie van de Roma in de EU-landen. Op dit moment is het onwaarschijnlijk dat de effecten van het EU-kader na 2020 zonder verdere EU-ondersteuning zullen aanhouden. De nationale inspanningen moeten worden opgevoerd en er is meer tijd nodig om de werkstructuren te consolideren, andere wettelijke, financiële en beleidsinstrumenten verder af te stemmen en in te zetten en de impact van het beleid effectiever te monitoren. Het voorstel is ook bedoeld om de versnippering van de uitvoering op nationaal niveau te verminderen – een van de zwakke punten die bij de evaluatie van het EU-kader zijn vastgesteld.
De toegevoegde waarde van het optreden op EU-niveau wordt nog belangrijker in het licht van de uitdagingen die samenhangen met en voortvloeien uit de COVID-19-crisis. Veel Romagemeenschappen hebben onevenredig veel te lijden gehad van over het algemeen beperkte toegang tot elementaire hygiëne- en sanitaire infrastructuur, beperkte toegang tot schoon water en gezondheidsdiensten, de hoge mate van economische onzekerheid, overvolle woningen en overvolle gesegregeerde nederzettingen of kampen. Om ervoor te zorgen dat de last van de pandemie niet onevenredig zwaar op de meest kwetsbaren drukt en om te voorkomen dat de bestaande ongelijkheden nog groter worden, is er behoefte aan maatregelen op EU-niveau.
• Evenredigheid
Het voorstel is volledig in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. De lidstaten staan voor uitdagingen bij het streven naar gelijkheid, integratie en participatie van de Roma. Deze uitdagingen variëren echter zowel in intensiteit (afhankelijk van de omvang van de Romabevolking en hun aandeel in de totale bevolking, de bredere economische context en de erfenis van uitsluiting en discriminatie) als in hun specifieke kenmerken (zoals transnationale mobiliteit, migratie of kwesties in verband met identiteitsdocumenten).
Het voorstel bouwt voort op de mededeling waarin een gemeenschappelijk EU-kader wordt vastgesteld met gedeelde minimumverbintenissen voor alle lidstaten, aangevuld met verschillende gradaties van extra politiek engagement, naar gelang van de specifieke situatie van de landen en de verschillende uitdagingen waarmee de op hun grondgebied levende Roma worden geconfronteerd. De voorgestelde maatregel houdt ten volle rekening met de praktijken van de lidstaten en de diversiteit van de nationale strategische kaders.
Om de vooruitgang te meten heeft de Commissie, met de steun van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten, de werkgroep inzake indicatoren en verslaglegging betreffende de Roma opgericht ter aanvulling op de inspanningen van de lidstaten. De werkgroep heeft een reeks indicatoren voor de gelijkheid, de integratie en de participatie van de Roma 28 voorgesteld, die met volledige inachtneming van de specifieke nationale situatie is ontwikkeld. Landen kunnen uit een reeks van gemeenschappelijke indicatoren relevante kwalitatieve en/of kwantitatieve indicatoren selecteren om de vooruitgang te meten. Tegelijkertijd worden de landen op grond van het voorstel verplicht kwalitatieve en/of kwantitatieve nationale doelstellingen te selecteren die leiden naar doelen op EU-niveau. Zo wordt een te grote versnippering vermeden en wordt er gestreefd naar een groter engagement van de landen om vooruitgang te boeken op het gebied van gelijkheid, integratie en participatie van de Roma.
De evenredigheidsbeoordeling heeft ook een belangrijke rol gespeeld bij de keuze van het instrument.
• Keuze van instrument
Het voorgestelde instrument is een voorstel voor een aanbeveling van de Raad waarin het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel worden gerespecteerd. De voorgestelde aanbeveling geeft de lidstaten richtsnoeren voor het versnellen van de vooruitgang op het gebied van de gelijkheid, integratie en participatie van de Roma. Het voorstel wordt samen met de nieuwe mededeling over een strategisch EU-kader voor de gelijkheid, integratie en participatie van de Roma gepresenteerd. Het doel is dat de lidstaten, de Commissie en alle belanghebbenden op consequente en coherente wijze samenwerken aan het verwezenlijken van gemeenschappelijke doelstellingen.
Als rechtsinstrument geeft het voorstel uiting aan het engagement van de lidstaten om de maatregelen die in de aanbeveling zijn neergelegd uit te voeren en biedt het een stevige politieke basis voor samenwerking op Europees niveau op dit gebied, met volledige inachtneming van de bevoegdheden van de lidstaten. Zodra het voorstel is goedgekeurd, zal het de aanbeveling van de Raad van 9 december 2013 over doeltreffende maatregelen voor de integratie van de Roma vervangen.
Dit initiatief laat zien dat de lidstaten zich opnieuw en krachtiger willen inzetten om de nationale strategische kaders voor gelijkheid, inclusie en participatie van de Roma te verbeteren, de nationale Romacontactpunten te versterken en de gecoördineerde verslaglegging aan en monitoring door de Commissie voor te zetten. Deze aanbeveling komt derhalve tegemoet aan de noodzaak om op EU-niveau op te treden, waarbij ook rekening wordt gehouden met landspecifieke verschillen in de situatie van de Roma. De aanbeveling stelt de EU in staat om gemeenschappelijke doelstellingen na te streven en biedt de lidstaten tegelijkertijd enige flexibiliteit bij het bereiken van hun kwalitatieve en/of kwantitatieve doelen, afhankelijk van hun uitgangsposities, nationale geschiedenis en huidige praktijken.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie achteraf van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Naar aanleiding van de conclusies van de Raad van 8 december 2016 29 heeft de Commissie een grondige evaluatie van het kader uitgevoerd, in december 2018 een verslag 30 over de evaluatie goedgekeurd en een werkdocument van de diensten van de Commissie over de evaluatie gepubliceerd 31 .
In de evaluatie, die betrekking had op de periode 2011-2017, zijn de relevantie, de coherentie, de doeltreffendheid, de efficiëntie, de coördinatie, de billijkheid, de duurzaamheid en de EU-meerwaarde van het kader beoordeeld. De evaluatie was gebaseerd op:
–uitgebreid bureauonderzoek van secundaire literatuur, rapporten en databanken,
–diepgaande landenstudies,
–interviews met belanghebbenden in 16 EU-lidstaten,
–interviews op EU-niveau en in drie uitbreidingslanden,
–een openbare raadpleging,
–een onderzoek onder niet-gouvernementele organisaties,
–onderzoeksgegevens over 2016 van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (EU-MIDIS II), en
– een validatieworkshop.
De conclusie van de evaluatie luidde dat de vier prioritaire gebieden (werkgelegenheid, onderwijs, gezondheidszorg en huisvesting) nog steeds van cruciaal belang zijn voor de gelijkheid en integratie van de Roma. Bovendien werd in de evaluatie benadrukt dat wat de specifieke non-discriminatiedoelstelling betreft, moet worden voortgebouwd op de inclusiebenadering en tegelijkertijd sterk de nadruk moet worden gelegd op de strijd tegen zigeunerhaat en discriminatie.
Uit de evaluatie bleek dat het kader een positieve EU-meerwaarde had door de integratie van de Roma op de EU- en nationale agenda’s te zetten, door de ontwikkeling van structuren en door verbetering van de samenhang van het beleid en de wettelijke en financieringsinstrumenten van de EU die zijn gebruikt en afgestemd om de integratie van de Roma te bevorderen.
In de evaluatie werd opgemerkt dat het kader de lidstaten in staat stelde hun doelstellingen aan te passen aan de specifieke nationale context. Het feit dat ze hun aanpak op hun eigen situatie konden toesnijden, bleek – volgens de evaluatie – echter ook aanleiding te geven tot een versnipperde uitvoering, een verminderde doeltreffendheid en een beperking van de vooruitgang op het gebied van de EU-doelstellingen voor de integratie van de Roma.
Uit de evaluatie bleek voorts dat het kader slechts beperkt was toegerust voor de diversiteit binnen de Romabevolking. Het kader was onvoldoende gericht op specifieke groepen binnen de Roma (vrouwen, jongeren en kinderen, en Roma die mobiel zijn binnen de EU).
Tot slot werd geconcludeerd dat er op EU- en op nationaal niveau governancemechanismen bestaan, maar dat de werking daarvan beperkt is gebleven. Hoewel er inspanningen zijn geleverd om de participatie van het maatschappelijk middenveld te verbeteren, zijn de mogelijkheden voor de Roma om effectief deel te nemen aan het politieke leven en aan alle fasen van het beleidsproces nog steeds beperkt.
In het verslag van de Commissie over de diepgaande evaluatie wordt geconcludeerd dat “uit de evaluatie blijkt dat het EU-kader het begin betekent van een proces dat, ondanks de vele beperkingen en de enorme taak die moet worden vervuld, heeft geleid tot positieve resultaten en een beginnende trendwijziging”. In het verslag wordt verklaard dat “in de eerste fase weliswaar een aantal tastbare, zij het ontoereikende resultaten zijn behaald”, maar wordt ook gewezen op de noodzaak “dat het algemene proces nu moet worden versterkt en beter worden gefocust. Daarbij moet de nadruk worden gelegd op een grotere politieke wil, de invoering van specifieke meetbare doelen en een strikte monitoring, en een doeltreffendere uitvoering, ondersteund door voldoende financiering en systemen voor participatieve governance.”
• Raadpleging van belanghebbenden
De evaluatie van het EU-kader 32 vereiste uitgebreide raadplegingen. Een aantal raadplegingen omvatte talrijke toekomstgerichte vragen, waarvan de antwoorden hebben gediend als input voor het initiatief. De aanvullende raadplegingen voor het initiatief vormden een aanvulling op de raadplegingen die reeds voor de evaluatie werden uitgevoerd 33 , en het toepassingsgebied en de doelstellingen ervan werden afgestemd op de overige behoeften op het gebied van gegevensverzameling.
Met gerichte raadplegingen werden meningen en adviezen verzameld over belangrijke thematische aspecten zoals beleidsopties, de wijze waarop zigeunerhaat, de participatie van de Roma en diversiteit kunnen worden aangepakt in het initiatief, en de vraag hoe de monitoring en de meting van de vooruitgang zou kunnen worden verbeterd door middel van indicatoren en doelstellingen. Het werkdocument van de diensten van de Commissie 34 , dat tegelijk met de mededeling over het strategisch kader en dit voorstel is gepubliceerd, geeft een overzicht van de raadplegingsactiviteiten, de betrokken belanghebbenden en hun bijdrage aan het nieuwe initiatief.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Het voorstel is gebaseerd op het verslag van de Commissie over de evaluatie van het EU-kader 35 , het werkdocument van de diensten van de Commissie over de evaluatie 36 en het gedetailleerde ondersteunende externe evaluatieonderzoek van ICF/Milieu 37 , waarop het voortbouwt.
De resultaten van de onderzoeken die in 2011, 2016 en 2019 door het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten in respectievelijk elf, negen en vijf extra lidstaten zijn uitgevoerd, zijn ook voor dit voorstel relevant.
De informatie over de uitvoering van de strategieën op nationaal niveau in de EU, die sinds 2016 bij de nationale contactpunten voor de Roma is verzameld, is samengebracht in het verslag van de Commissie over de vooruitgang op het gebied van de integratie van de Roma van september 2019 38 . Deze informatie is aangevuld met verslagen van het maatschappelijk middenveld in het kader van het proefproject “Roma Civil Monitor” van het Europees Parlement, 2017-2020 39 .
Aanvullende bewijzen en gegevens zijn verkregen uit de resultaten van een Eurobarometerenquête over de perceptie van discriminatie van Roma 40 en onderzoeken van externe deskundigen naar operationele antwoorden op de behoefte om de diversiteit onder de Roma, de bestrijding van zigeunerhaat en de participatie van de Roma beter in aanmerking te nemen 41 .
Bij de totstandkoming van het voorstel is ook nauw samengewerkt met het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten op het gebied van monitoringregelingen, onder meer bij de ontwikkeling van resultaat- en procesindicatoren 42 .
• Effectbeoordeling
Het voorgestelde instrument – een aanbeveling van de Raad – biedt sturing bij de uitvoering van de strategische kaders voor de Roma, maar geeft de lidstaten ook de ruimte om flexibel te zijn bij het ontwerpen en uitvoeren van maatregelen. Bijgevolg is er geen effectbeoordeling nodig.
De verwachte effecten hangen grotendeels af van de vraag hoe ver het door de lidstaten overeengekomen engagement voor gelijkheid en integratie van de Roma gaat, d.w.z. hoe ambitieus de aangenomen aanbeveling van de Raad en de daarna vastgestelde nationale strategische kaders zullen zijn 43 . Bovendien stuit het uitvoeren van een effectbeoordeling op het gebied van de gelijkheid en integratie van de Roma niet alleen op algemene uitdagingen op het gebied van kwantificering en monetarisering van gelijkheid, non-discriminatie en eerbiediging van de grondrechten, maar ook op ernstige beperkingen op het gebied van de verzameling van etnische gegevens in sommige lidstaten.
Een uitgebreid werkdocument van de diensten van de Commissie 44 bevat een overzicht van de belangrijkste lessen die uit het ontwerp en de uitvoering van het EU-kader tot 2020 kunnen worden getrokken. Het werkdocument bouwt voort op de jaarverslagen van de Commissie, diverse evaluaties en onderzoeken op EU-niveau, deskundigenverslagen, schaduwrapporten van het maatschappelijk middenveld en feedback die is ontvangen tijdens doelgerichte raadplegingen van nationale en internationale belanghebbenden.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Niet van toepassing.
• Grondrechten
Het voorstel heeft positieve gevolgen voor de bescherming van de grondrechten. Het voorstel zal de uitvoering van het Handvest van de grondrechten van de EU een impuls geven, en in het bijzonder artikel 21, dat iedere discriminatie op welke grond dan ook, met inbegrip van ras en etnische afkomst, verbiedt 45 .
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Deze aanbeveling heeft geen financiële gevolgen voor de EU-begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage
Het voorstel is gebaseerd op een gemeenschappelijke, maar gedifferentieerde aanpak. Het voorstel biedt de lidstaten sturing bij het opzetten van doelmatigere nationale strategische kaders, waarbij rekening wordt gehouden met landspecifieke uitdagingen op het gebied van gelijkheid, integratie en participatie van de Roma. Om de vooruitgang beter te kunnen monitoren, worden de lidstaten in het voorstel opgeroepen om gebruik te maken van het gemeenschappelijke indicatorkader voor gelijkheid, integratie en participatie van de Roma. Aan de ontwikkeling van dit kader is gewerkt door een werkgroep inzake indicatoren voor de gelijkheid, integratie en participatie van de Roma na 2020, die op verzoek van de Commissie door het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten wordt gecoördineerd. Het indicatorkader bevat vergelijkbare, robuuste en relevante indicatoren voor het monitoren van de vooruitgang en de evaluatie van de resultaten van de nationale strategische kaders voor de Roma. Het kader omvat procesindicatoren die betrekking hebben op maatregelen (met inbegrip van beleid, programma’s en projecten) en resultaatindicatoren om vooruitgang ten aanzien van de doelstellingen te meten op basis van statistische gegevens die kunnen worden verkregen uit tellingen, administratieve gegevens en/of enquêtegegevens. In deze reeks kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren wordt rekening gehouden met de nationale omstandigheden en het beschikbare gegevensmateriaal.
In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de beoogde cyclus voor monitoring, verslaglegging en evaluatie:
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
De punten 1-4 hebben betrekking op de horizontale doelstellingen van gelijkheid, integratie en participatie, en in deze punten worden maatregelen voorgesteld om de vooruitgang op deze gebieden te bevorderen.
De punten 5-10 hebben betrekking op de sectorale doelstellingen: effectieve gelijke toegang voor Roma tot inclusief regulier onderwijs, hoogwaardige en duurzame werkgelegenheid, hoogwaardige gezondheidszorg en sociale dienstverlening, adequate desegregatie bij huisvesting en essentiële voorzieningen.
De punten 11-27 hebben betrekking op de noodzaak om de partnerschappen en de institutionele capaciteit van de verschillende belanghebbenden op dit sectoroverschrijdende gebied te versterken.
In de punten 11-13 wordt de lidstaten aanbevolen ervoor te zorgen dat de nationale Romacontactpunten over de middelen en het mandaat beschikken om de uitvoering van nationaal beleid voor de gelijkheid, integratie en participatie van de Roma doeltreffend te coördineren.
In de punten 14 en 15 worden de lidstaten aangemoedigd om de betrokkenheid van de organen voor de bevordering van gelijke behandeling te vergroten en hun onafhankelijkheid en samenwerking met alle relevante actoren te ondersteunen.
In de punten 16-20 worden de lidstaten opgeroepen om de lokale en regionale niveaus verder in te zetten en te ondersteunen teneinde de uitvoering van het nationale strategische kader voor de gelijkheid, integratie en participatie van de Roma te verbeteren.
De punten 21-27 hebben betrekking op de samenwerking met en de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld.
De punten 28-34 hebben betrekking op manieren om EU-middelen en nationale financiering doeltreffender in te zetten.
In de punten 35-39 worden de regelingen voor monitoring en verslaglegging herzien, met als doel de administratieve last van de verslaglegging te verminderen en de Commissie en het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten beter te ondersteunen met behulp van een gemeenschappelijke reeks proces- en resultaatindicatoren, teneinde de voortgang richting verwezenlijking van de doelstellingen en kerndoelen van de EU te monitoren.
.