Toelichting bij COM(2018)893 - Gemeenschappelijke regels ter waarborging van basisconnectiviteit in het luchtvervoer in verband met de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2018)893 - Gemeenschappelijke regels ter waarborging van basisconnectiviteit in het luchtvervoer in verband met de terugtrekking van ...
bron COM(2018)893 NLEN
datum 19-12-2018
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Op 29 maart 2017 heeft het Verenigd Koninkrijk kennisgegeven van zijn voornemen om zich uit de Unie terug te trekken krachtens artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Dat betekent dat, indien het terugtrekkingsakkoord 1 niet wordt geratificeerd, vanaf 30 maart 2019 (hierna 'de terugtrekkingsdatum' genoemd) het primaire en secundaire Unierecht niet langer van toepassing is op het Verenigd Koninkrijk. Het Verenigd Koninkrijk wordt dan een 'derde land'.

Internationaal luchtvervoer kan alleen met de expliciete instemming van de betrokken staten plaatsvinden. Dit is een gevolg van hun volledige en uitsluitende soevereiniteit over het luchtruim boven hun grondgebied. Het is gangbaar dat staten onderling luchtvervoer organiseren door middel van bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten (ASA's), waarin de wederzijds toegekende specifieke rechten en de voorwaarden voor de uitoefening van die rechten zijn vastgesteld. Verkeersrechten en diensten die rechtstreeks met de uitoefening van die rechten verband houden, zijn uitdrukkelijk uitgesloten van het toepassingsgebied van de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten (GATS) 2 .

Binnen de Unie vloeit de vrijheid voor luchtvaartmaatschappijen van lidstaten (luchtvaartmaatschappijen uit de Unie) om binnen de EU luchtdiensten te verrichten uitsluitend voort uit Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap. In die verordening zijn ook de voorschriften vastgesteld voor de vergunningverlening aan die luchtvaartmaatschappijen.

Bij gebreke van andersluidende bepalingen in een terugtrekkingsakkoord zouden luchtdiensten tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk niet langer door genoemde verordening worden geregeld. Bovendien zouden bepaalde luchtvaartmaatschappijen, doordat zij beschikken over een door het Verenigd Koninkrijk afgegeven exploitatievergunning, of omdat hun hoofdvestiging zich in het Verenigd Koninkrijk bevindt, of omdat het Verenigd Koninkrijk of zijn ingezetenen een meerderheidsbelang hebben in of daadwerkelijke zeggenschap uitoefenen over die maatschappijen, niet langer aan de voorwaarden van die verordening voldoen om als luchtvaartmaatschappij uit de Unie te worden beschouwd.

Een en ander betekent dat er, bij gebreke van andersluidende bepalingen in een terugtrekkingsakkoord, vanaf 30 maart 2019 geen grondslag meer zou zijn voor de respectieve luchtvaartmaatschappijen om luchtdiensten tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten te verrichten. De luchtvaartmaatschappijen zouden in de hierboven beschreven situaties hun exploitatievergunning van de Unie verliezen en bijgevolg niet langer het recht genieten om binnen de Unie luchtdiensten te verrichten.

Directe luchtdiensten tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten zijn nagenoeg volledig in handen van luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk en uit de Unie. Wanneer die luchtvaartmaatschappijen hun recht zouden verliezen om luchtdiensten te verrichten tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten, zou zulks dus in ernstige verstoringen resulteren. De meeste, zo niet alle luchtroutes tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk zouden niet langer worden bediend. Routes binnen de Unie daarentegen die na de terugtrekking niet langer worden bediend door luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk, zouden volledig toegankelijk blijven voor luchtvaartmaatschappijen uit de Unie.

In een no-deal-scenario is de verwachting dat de gevolgen voor de respectieve economieën ernstig zouden zijn, zoals uit het onderstaande mag blijken: de reistijd en de kosten in het vliegverkeer zouden aanzienlijk toenemen omdat naar alternatieve routes wordt gezocht, en zo zou ook de druk op de luchtvervoersinfrastructuur op die alternatieve routes toenemen, terwijl de vraag naar luchtvervoer zou afnemen. Daardoor zouden niet alleen de sector van het luchtvervoer, maar ook andere economische sectoren die sterk afhankelijk zijn van het luchtvervoer, worden getroffen. De daardoor ontstane handelsbelemmeringen zouden een hinderpaal zijn om zaken te doen op verre markten, maar ook voor de (her)vestiging van bedrijven. Met de verstoring van de connectiviteit in het luchtvervoer zouden de Unie en de lidstaten een strategische troef verliezen.

In haar mededeling 'Voorbereidingen voor de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie op 30 maart 2019: een noodplan' van 13 november 2018 3 heeft de Commissie haar voornemen aangekondigd om maatregelen voor te stellen zodat luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk over het grondgebied van de Europese Unie kunnen vliegen, er voor technische doeleinden kunnen landen (bijv. tanken zonder dat passagiers in- of uitstappen) en in de Europese Unie kunnen landen en naar het Verenigd Koninkrijk kunnen terugvliegen. Hierbij zal de voorwaarde gelden dat het Verenigd Koninkrijk gelijkwaardige maatregelen toepast voor luchtvaartmaatschappijen uit de Europese Unie.

Het voorliggende voorstel dient dus om voorlopige maatregelen vast te stellen die het luchtvervoer tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk regelen nadat laatstgenoemde zich uit de Unie heeft teruggetrokken (artikel 1). Deze maatregelen dienen om basisconnectiviteit te handhaven voor een korte overgangsperiode (artikel 12).

In de eerste plaats (artikel 3) voorziet door het voorstel voor een verordening in de eenzijdige toekenning van verkeersrechten van de eerste, tweede, derde en vierde vrijheid aan luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk zodat deze het grondgebied van de Unie kunnen overvliegen en er voor technische doeleinden kunnen landen, alsmede directe routes tussen de respectieve grondgebieden kunnen bedienen. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen passagiers- en vrachtactiviteiten, of tussen geregelde en niet-geregelde diensten. In lijn met de doelstelling van het voorstel voor een verordening om basisconnectiviteit te garanderen, wordt de capaciteit die luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk krijgen, bevroren op de niveaus van vóór de Brexit, uitgedrukt in aantal vluchten ("frequenties"). Er is niet voorzien in de gebruikelijke instrumenten voor operationele flexibiliteit (zoals samenwerkingsregelingen op marketinggebied, leasing van vliegtuigen, overstap ("change of gauge") of co-terminalisering) voor luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk die luchtdiensten verrichten op grond van deze verordening.

Aangezien de rechten die luchtvaartmaatschappijen worden toegekend, aan een wederkerigheidsbeginsel zijn onderworpen, wordt in het voorstel voor een verordening (artikel 4) een mechanisme vastgesteld dat moet garanderen dat de rechten die luchtvaartmaatschappijen uit de Unie in het Verenigd Koninkrijk genieten, gelijkwaardig blijven aan die welke op grond van dit voorstel voor een verordening aan luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk worden toegekend. Indien dat niet het geval is, wordt de Commissie gemachtigd de nodige maatregelen vast te stellen om de situatie te corrigeren door middel van uitvoeringshandelingen, met onder meer een beperking of intrekking van exploitatievergunningen van luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk. De beoordeling van het niveau van gelijkwaardigheid en de vaststelling van corrigerende maatregelen door de Commissie houdt niet uitsluitend verband met strikte, formele overeenstemming tussen de beide rechtsordes; dit komt door de uitgesproken verschillen tussen de respectieve markten en om een benadering met een blinde afspiegeling te vermijden, hetgeen uiteindelijk tegen het belang van de Unie kan ingaan.

Zoals de Unie in al haar overeenkomsten voor luchtdiensten probeert te bereiken, wordt in het voorstel voor een verordening, ook al zet dat in op het tijdelijk garanderen van basisconnectiviteit, een soepel mechanisme vastgesteld dat ervoor zorgt dat luchtvaartmaatschappijen uit de Unie eerlijke en gelijke kansen krijgen om te concurreren met luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk wanneer het Verenigd Koninkrijk niet langer door het Unierecht gebonden zal zijn. Een gelijk speelveld vereist dat, zelfs na de terugtrekking, het Verenigd Koninkrijk in het luchtvervoer voldoende hoge en vergelijkbare normen blijft toepassen ten aanzien van: eerlijke mededinging, met toezicht op kartels, misbruik van machtsposities en concentraties; het verbod op ongerechtvaardigde overheidssubsidies; de bescherming van werknemers; de bescherming van het milieu; veiligheid en beveiliging. Bovendien dient ervoor te worden gewaakt dat luchtvaartmaatschappijen uit de Unie in het Verenigd Koninkrijk rechtens noch feitelijk worden gediscrimineerd. Daarom wordt de Commissie door het voorstel voor een verordening (artikel 5) belast met de taak toe te zien op de mededingingsvoorwaarden tussen luchtvaartmaatschappijen uit de Unie en het Verenigd Koninkrijk, en wordt zij gemachtigd om met uitvoeringshandelingen de nodige maatregelen te nemen zodat er te allen tijde sprake is van een gelijk speelveld.

De vereiste procedures worden ingesteld om de lidstaten in staat te stellen zich ervan te vergewissen dat luchtvaartmaatschappijen, luchtvaartuigen en bemanningen die op grond van deze verordening goederen naar hun grondgebied vliegen, beschikken over een door het Verenigd Koninkrijk afgegeven vergunning die of een bevoegdheidsbewijs dat in overeenstemming is met de desbetreffende normen, dat alle desbetreffende nationale wetgeving en Uniewetgeving in acht is genomen en dat de toegekende rechten niet worden overschreden (artikelen 6 tot en met 9).

Uitdrukkelijk wordt herhaald dat lidstaten over geen bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten met het Verenigd Koninkrijk mogen onderhandelen of dit soort overeenkomsten niet mogen afsluiten voor kwesties die onder het toepassingsgebied van deze verordening vallen en dat zij luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk, met betrekking tot het luchtvervoer, evenmin andere rechten mogen toekennen dan die welke met deze verordening worden toegekend (artikel 3). Niettemin zullen de respectieve bevoegde autoriteiten vanzelfsprekend kunnen samenwerken voor zover dat nodig is voor de goede implementatie van de verordening (artikel 10), zodat het beheer van de luchtvervoersdiensten die na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk op grond van deze verordening verder zullen worden verricht, daardoor zo min mogelijk worden verstoord.

De Europese Raad (Artikel 50) heeft op 13 december 2018 zijn oproep herhaald om meer te doen om op alle niveaus voorbereid te zijn op de gevolgen van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk, en daarbij rekening te houden met alle mogelijke uitkomsten. Deze handeling is onderdeel van het pakket maatregelen dat de Commissie als antwoord op die oproep vaststelt.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel voor een verordening is bedoeld als een lex specialis die een oplossing moet bieden voor een aantal gevolgen van het feit dat Verordening (EG) nr. 1008/2008 vanaf de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk en zonder een terugtrekkingsakkoord niet langer van toepassing zal zijn op het luchtvervoer tussen het Verenigd Koninkrijk en de resterende lidstaten. De voorgestelde bepalingen zijn beperkt tot hetgeen in dit verband nodig is om onevenredige verstoringen te vermijden. Zij zijn bedoeld om slechts voor een beperkte periode van toepassing te zijn. Dit voorstel is bijgevolg volledig verenigbaar met de bestaande wetgeving, en met name met Verordening (EG) nr. 1008/2008.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit voorstel is een aanvulling op Verordening (EG) nr. 1008/2008 van de Unie. Hoewel de benadering die bij overeenkomsten van de Unie met derde landen inzake luchtvervoer wordt gevolgd, op een aantal punten in acht is genomen (bijv. exploitatievergunningen), vergen het specifieke doel en de specifieke context van deze verordening, alsmede het eenzijdige karakter ervan, noodzakelijkerwijs een restrictievere benadering bij de toekenning van rechten, alsmede specifieke voorschriften die rechtsgelijkheid en een gelijk speelveld in stand moeten houden.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag is artikel 100, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Het voorstel voor een handeling zou een aanvulling zijn op Verordening (EG) nr. 1008/2008 van de Unie, zodat basisconnectiviteit is gegarandeerd ondanks dat die verordening niet langer van toepassing is ten aanzien van de betrokken vervoersactiviteiten. Deze connectiviteit zou gelijkelijk worden gegarandeerd voor verkeer naar en van alle punten in de Unie, hetgeen verstoringen op de interne markt voorkomt. Daarom is optreden op Unieniveau onmisbaar en zou het resultaat niet kunnen worden behaald door optreden op het niveau van de lidstaten.

• Evenredigheid

Het voorstel voor een verordening wordt als evenredig beschouwd omdat hiermee onevenredige verstoringen op zodanige wijze kunnen worden vermeden dat ook gelijke mededingingsvoorwaarden voor luchtvaartmaatschappijen uit de Unie zijn gegarandeerd. Het gaat niet verder dan hetgeen nodig is om deze doelstelling te behalen. Dit geldt met name voor de voorwaarden waarop de betrokken rechten worden toegekend, en die onder meer verband houden met de noodzaak dat gelijkwaardige rechten door het Verenigd Koninkrijk worden toegekend en met eerlijke concurrentie, alsmede voor de beperking van de regeling in de tijd.

• Keuze van het instrument

Aangezien met de handeling kwesties worden beregeld die nauw verband houden met Verordening (EG) nr. 1008/2008 en het voornemen is om, net als bij deze verordening, volledig geharmoniseerde mededingingsvoorwaarden te garanderen, dient deze handeling de vorm aan te nemen van een verordening. Deze vorm beantwoordt ook het beste aan de urgentie van de situatie/context, aangezien de tijd die beschikbaar is vóór de terugtrekking (zonder dat een terugtrekkingsakkoord wordt gesloten), te kort is om een omzetting van in een richtlijn vervatte bepalingen mogelijk te maken.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Dit is niet van toepassing gezien het uitzonderlijke, tijdelijke en eenmalige karakter van de gebeurtenis die dit voorstel noodzakelijk maakt en die geen verband houdt met de doelstellingen van bestaande wetgeving.

• Raadpleging van belanghebbenden

De uitdagingen die zich aandienen doordat het Verenigd Koninkrijk zich terugtrekt uit de Europese Unie, en de mogelijke oplossingen daarvoor, zijn aan de orde gesteld door diverse belanghebbenden uit de luchtvaartsector en vertegenwoordigers van lidstaten.

Een gemeenschappelijk thema in de standpunten die zijn gepresenteerd, was de noodzaak van regelgevend optreden om op het gebied van de luchtvaart een zekere mate van connectiviteit in stand te houden. Wat betreft verkeersrechten kunnen belanghebbenden zelf geen noodmaatregelen treffen om het schadelijke effect van het eventuele ontbreken van een terugtrekkingsakkoord te mitigeren. Ten minste zes luchtvaartmaatschappijen en groepen van luchtvaartmaatschappijen en vertegenwoordigers van luchthavens hebben (meestal via de Airports Council International Europe (ACI)) het standpunt geformuleerd dat het status quo dient te worden gehandhaafd, waarbij luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk dezelfde mate van markttoegang behouden als vóór de terugtrekking. Andere belanghebbenden (vooral vertegenwoordigers van EU-27-luchtvaartmaatschappijen) beklemtoonden dan weer dat het status quo niet mag worden gehandhaafd als de regelgeving niet volledig is afgestemd. Zo moet het gelijke speelveld op de markt worden gegarandeerd. Op 12 juni 2018 heeft de Commissie een EU-27-paraatheidsworkshop georganiseerd. Daar hebben nationale deskundigen voor de burgerluchtvaart met name beklemtoond dat op EU-niveau noodmaatregelen moeten worden vastgesteld om een basisconnectiviteit tussen de EU-27 en het Verenigd Koninkrijk te garanderen ingeval er geen terugtrekkingsakkoord ligt.

Die opmerkingen zijn meegenomen tijdens de voorbereiding van dit voorstel.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

De betrokken belanghebbenden hebben diverse vormen van inschatting van de gevolgen van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk voor de sector van het luchtvervoer gedeeld met de Commissie. De conclusie van die beoordelingen is dat het ontbreken van luchtvervoer tussen de EU-27 en het Verenigd Koninkrijk aanzienlijke verstoringen in de EU-27 zou veroorzaken. Connectiviteit in het luchtvervoer speelt een cruciale rol binnen de ruimere economie. Meer dan gewoon het bevorderen van de mobiliteit, is de luchtvaart een krachtige motor voor handel, groei en banen. De rechtstreekse bijdrage van de luchtvaart aan het bbp van de EU bedraagt 110 miljard EUR, terwijl de totale impact, met inbegrip van toerisme, door het multiplicatoreffect kan oplopen tot 510 miljard EUR 4 . In totaal waren in 2016 passagiers die reizen tussen de EU-27 en het UK, goed voor 16 % van alle verkeer binnen de EU, al verschilde dit cijfer sterk van lidstaat tot lidstaat en kan het soms oplopen tot meer dan 25 %. Daarnaast voerden in 2017 luchtvaartmaatschappijen met een vergunning uit het Verenigd Koninkrijk 19,3 % van het luchtvervoer binnen de EU uit, terwijl 44,7 % van het verkeer tussen de EU-27 en het Verenigd Koninkrijk werd uitgevoerd door luchtvaartmaatschappijen met een EU-27-vergunning. Alternatieve vervoersopties zijn beschikbaar met name via verbindingen per spoor of over zee, maar alleen voor een klein aantal landen zoals België, Frankrijk en Ierland. Voor andere landen verder naar het oosten en het zuiden van de Unie, maken reistijden in het weg- en spoorvervoer dat deze verbindingen niet substitueerbaar zijn met het luchtvervoer. Bijgevolg moet het aanzienlijke schadelijke effect van het totale verlies aan connectiviteit in het luchtvervoer voor de economie en de burgers van de EU-27 worden gemitigeerd.

• Effectbeoordeling

Een effectbeoordeling is niet vereist, gelet op het uitzonderlijke karakter van de situatie en de beperkte behoeften tijdens de periode waarin de statusverandering van het Verenigd Koninkrijk ten uitvoer wordt gelegd. Er zijn geen andere materieel en juridisch verschillende beleidsopties beschikbaar dan de optie die wordt voorgesteld.

• Grondrechten

Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Niet van toepassing.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Niet van toepassing.