Toelichting bij COM(2018)639 - Einde van de omschakeling tussen winter- en zomertijd - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2018)639 - Einde van de omschakeling tussen winter- en zomertijd.
bron	COM(2018)639
datum	12-09-2018

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De Europese zomertijd betekent dat de klok tweemaal per jaar wordt verzet om rekening te houden met de tijdstippen waarop de zon opkomt en ondergaat en het daglicht in een bepaalde periode zo goed mogelijk te benutten. De klok wordt in de ochtend van de laatste zondag van maart één uur vooruit gezet en in de ochtend van de laatste zondag van oktober één uur teruggedraaid naar de standaardtijd.

Om historische redenen hebben de lidstaten in het verleden de zomertijd ingevoerd. Dergelijke regelingen werden tijdens de Eerste Wereldoorlog voor het eerst ingevoerd door Duitsland en Frankrijk om het steenkoolverbruik, met name voor verlichting, te beperken. Hun voorbeeld kreeg nog tijdens de oorlog navolging van Groot-Brittannië, de meeste geallieerden en talrijke neutrale landen. Veel Europese landen hebben de maatregel na afloop van de twee wereldoorlogen ingetrokken. De moderne zomertijdregeling dateert van de jaren 1970 en is het eerst ingevoerd in Italië (1966) en daarna Griekenland (1971). Het Verenigd Koninkrijk en Ierland hebben de zomertijd in 1968 afgeschaft om zich af te stemmen op de rest van Europa, maar zijn daar in 1972 op teruggekomen. Spanje heeft de zomertijd in 1974 ingevoerd, in 1976 gevolgd door Frankrijk. Het doel was energie te besparen. In de periode 1976-1981 hebben tien EU-lidstaten de zomertijd ingevoerd, doorgaans om hun tijdsregeling af te stemmen op die van hun buurlanden.

Op wereldschaal bestaat de zomertijd in een 60-tal landen, onder meer in Noord-Amerika en Oceanië. Een groeiend aantal buren of handelspartners van de EU heeft beslist de zomertijd niet toe te passen of heeft de regeling inmiddels afgevoerd: bijvoorbeeld IJsland, China (1991-), Rusland (2011-), Belarus (2011-) en Turkije (2016-).

De oudste EU-wetgeving betreffende de zomertijd dateert van 1980 ¹ en had tot doel de bestaande en uiteenlopende nationale zomertijdschema’s en regelingen te standaardiseren zodat de omschakeling tussen zomer- en wintertijd binnen de interne markt geharmoniseerd verloopt. Sinds 2001 wordt de zomertijd in de EU geregeld bij Richtlijn 2000/84/EG ² , op grond waarvan alle lidstaten verplicht zijn de laatste zondag van maart over te schakelen op de zomertijd en de laatste zondag van oktober terug te keren naar de standaardtijd (wintertijd).

Ongeacht de zomertijd in de Unie, liggen de lidstaten op het Europese continent in drie verschillende tijdzones met een verschillende standaardtijd De beslissing over de standaardtijd wordt door elke lidstaat afzonderlijk genomen voor zijn volledige grondgebied of delen daarvan ³ .

Het systeem waarbij de klok tweemaal per jaar moet worden verzet, botst op steeds meer weerstand bij burgers, het Europees Parlement en een groeiend aantal lidstaten. De Commissie heeft derhalve alle beschikbare informatie geanalyseerd. Daaruit blijkt dat geharmoniseerde EU-voorschriften ter zake belangrijk zijn om de goede werking van de interne markt te waarborgen. Dit wordt ook onderschreven door zowel het Europees Parlement ⁴ als andere actoren (bv. in de vervoersector). De Commissie heeft ook een openbare raadpleging georganiseerd. Van de 4,6 miljoen respondenten wil 84 % de omschakeling tussen zomer- en wintertijd schrappen, terwijl 16 % wil dat die regeling gehandhaafd wordt. Ook de ministers van vervoer hebben de kwestie aangekaart tijdens de bijeenkomsten van de Raad in juni 2018 en december 2017 en een aantal lidstaten hebben aangegeven dat zij er de voorkeur aan geven de omschakeling tussen zomer- en wintertijd te schrappen.

In het licht hiervan acht de Commissie het nodig de goede werking van de interne markt te blijven waarborgen middels een geharmoniseerde regeling voor alle lidstaten, daarbij echter rekening houdend met de hierboven toegelichte recente ontwikkelingen. Bijgevolg stelt de Commissie voor om de omschakeling tussen winter- en zomertijd in de Unie stop te zetten en de lidstaten zelf te laten beslissen welke standaardtijd zij hanteren en met name of zij als standaardtijd voortaan permanent de wintertijd, d.w.z. de huidige standaardtijd, of zomertijd toepassen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het huidige voorstel om de klok niet langer twee maar per jaar te verzetten betekent dat Richtlijn 2000/84/EG tegelijk moet worden ingetrokken.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Uit de beschikbare informatie blijkt dat een geharmoniseerde aanpak op dit gebied noodzakelijk is voor de goede werking van de interne markt. Door het afschaffen van de omschakeling tussen winter- en zomertijd in alle lidstaten voorziet dit voorstel nog steeds in een gemeenschappelijke regel, die essentieel is voor de goede werking van de interne EU-markt.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Het doel van dit voorstel is de goede werking van de interne markt te waarborgen. Artikel 114 VWEU is derhalve de passende rechtsgrondslag. Dit artikel is ook de rechtsgrondslag van Richtlijn 2000/84/EG.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Zoals uit de beschikbare gegevens is gebleken, zijn EU-regels op dit gebied belangrijk om de goede werking van de interne markt te waarborgen. Gezien de groeiende weerstand tegen de huidige regeling, is een gecoördineerde schrapping van de omschakeling tussen de winter- en zomertijd, zoals beschreven in het onderhavige voorstel, de enige realistische optie om een geharmoniseerde aanpak te blijven waarborgen. Om de uniformiteit in stand te houden, stelt de Commissie derhalve voor de omschakeling tussen winter- en zomertijd in de Unie te schrappen en de lidstaten zelf te laten beslissen welke standaardtijd zij willen hanteren en of zij als standaardtijd voortaan permanent de zomertijd (één uur vooruit), dan wel permanent de wintertijd invoeren.

• Evenredigheid

Het voorstel van de Commissie is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel omdat het niet verder gaat dan nodig is om de goede werking van de interne markt op het gebied van tijdsregelingen te blijven waarborgen. Om die reden voorziet het in geharmoniseerde tijdsregelingen in de Unie, maar behouden de lidstaten het recht om te kiezen voor de winter- of zomertijd. Het voorstel doet geen afbreuk aan het recht van de lidstaten om te beslissen over de standaardtijd of -tijden op het grondgebied dat onder hun jurisdictie valt.

• Keuze van het instrument

Aangezien de lidstaten zelf hun standaardtijd of -tijden mogen blijven kiezen en zij, in 2019, zullen moeten beslissen of zij de zomer- of wintertijd hanteren en daartoe de nodige nationale wetgeving zullen moeten vaststellen, is een richtlijn de meest geschikte vorm voor dit voorstel.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

In de loop der jaren zijn tal van studies uitgevoerd over de zomertijd in de EU. Een aantal studies en rapporten zijn opgesteld in opdracht van of door de Commissie: bijvoorbeeld een onderzoek uit 1999 ⁵ naar de gevolgen van de zomertijd voor de belangrijkste economische sectoren en voor de gezondheid en de vrije tijd, een verslag van de Commissie van 2007 ⁶ over de impact van de zomertijdrichtlijn, en een onderzoek uit 2014 ⁷ naar de mogelijke effecten van een niet-geharmoniseerde tijdsregeling in de EU. In februari 2016 heeft de Duitse Bundestag een verslag over de impact van de zomertijd ⁸ gepubliceerd en in oktober 2017 heeft de studiedienst van het Europees Parlement een rapport met een samenvatting van de recente gegevens over de zomertijd ⁹ gepresenteerd.

1. In de bovengenoemde rapporten wordt gewezen op de volgende gevolgen van de zomertijd:

·Interne markt: Op dit moment is er afdoende bewijs voor één punt: ongecoördineerde veranderingen van tijd tussen de lidstaten zouden nadelig zijn voor de interne markt door de hogere kosten voor grensoverschrijdende handel, ongemakken en mogelijke verstoringen bij vervoer, communicatie en reizen, en een daling van de productiviteit op de interne markt voor goederen en diensten.

·Energie: Hoewel dit één van de belangrijkste redenen is die aan de basis ligt van de huidige regeling, blijkt uit onderzoek dat de zomertijd slechts een marginale energiebesparing oplevert. De resultaten verschillen en worden bepaald door onder meer de geografische ligging. Enkele gedocumenteerde voorbeelden in de lidstaten zijn:

·Het Italiaanse TSO Terna meldde in 2016 dat de jaarlijkse energiebesparing in Italië ongeveer 580 GWh bedroeg (~ 0,2 % van het jaarlijkse elektriciteitsverbruik), goed voor een jaarlijkse besparing van ongeveer 94,5 miljoen EUR ¹⁰ .

·In Frankrijk bedroeg de besparing op het energieverbruik voor verlichting volgens ramingen van het ADEME (Agence de l’Environnement et de la Maitrise de l’Energie) in 2010 ongeveer 440 GWh (ongeveer 0,1 % van het jaarlijkse elektriciteitsverbruik), met mogelijk beperkte thermische besparingen. EDF schatte in 1995 dat de besparingen opliepen tot ongeveer 1200 GWh, maar latere ramingen liggen echter dichter bij de resultaten van 2010 ¹¹ .

·De Duitse federatie van water- en energiebedrijven (BDEW) heeft in 2015 verklaard dat de besparingen in Duitsland niet meer relevant zijn omdat verlichting nog slechts 8 % van het energieverbruik vertegenwoordigt, terwijl er meer energie wordt verbruikt voor vrijetijdsactiviteiten ¹² .

·In Spanje meldt het Instituut voor energiebesparing en -diversificatie (IDAE) dat het totale verbruik voor verlichting dankzij de zomertijd in 2015 5 % lager lag, wat overeenkomt met een jaarlijkse besparing van 300 miljoen EUR ¹³ .

·De studie die de Commissie in 2014 had besteld, heeft aan het licht gebracht dat de zomertijd administratieve problemen meebrengt voor boekingen van gasbedrijven bij de transmissiesysteembeheerders ¹⁴ .

Door de uitrol van nieuwe verlichtingstechnologieën (en slimme meters, programmeerapparatuur, enz.) wordt de potentiële energiebesparing door de zomertijd nog kleiner.

·Gezondheid: Volgens sommige studies zou de zomertijd een positieve impact kunnen hebben omdat er dan meer activiteiten in openlucht plaatsvinden. Aan de andere kant lijken resultaten van chronobiologisch onderzoek erop te wijzen dat het effect op het menselijk bioritme mogelijk groter is dan tot dusver werd aangenomen. Zo wordt in het verslag van de Bundestag van 2016 verwezen naar bevindingen die erop wijzen dat het menselijk bioritme zich minder goed aanpast aan het vooruitzetten van de klok in de lente dan vroeger werd aangenomen en dat het bepaalde chronotypes verschillende weken kost om zich aan te passen; de herfstverandering brengt minder problemen mee. Er kan geen eenduidige conclusie worden getrokken over de algemene gezondheidseffecten (d.w.z. het saldo van de veronderstelde positieve versus negatieve effecten).

·Verkeersveiligheid: Er is geen wetenschappelijk bewijs voor het verband tussen de zomertijd en verkeersongevallen. Uit sommige studies blijkt dat het slaaptekort door het vooruitzetten van de klok in de lente het risico op ongevallen doet toenemen. Over het algemeen is het echter moeilijk om te bepalen hoe het aantal ongevallen rechtstreeks wordt beïnvloed door de zomertijd en niet door andere factoren.

·Landbouw: De omschakeling tussen winter- en zomertijd heeft tot ongerustheid geleid over de ontregeling van het bioritme en de voeder- en melktijden van dieren. Die problemen lijken echter geleidelijk te verdwijnen door de invoering van nieuwe apparatuur, kunstverlichting en de automatisering.

• Raadpleging van belanghebbenden

De Commissie heeft van 4 juli tot 16 augustus 2018 een openbare raadpleging gehouden om de standpunten van de Europese burgers, belanghebbenden en lidstaten te verzamelen over de bij Richtlijn 2000/84/EG vastgestelde EU-zomertijd en over mogelijke wijzigingen van die regelingen, met name de afschaffing van de halfjaarlijkse omschakeling.

Hoewel de raadplegingsperiode korter was dan de gebruikelijke termijn van 12 weken, ontving de Commissie ongeveer 4,6 miljoen reacties, waarvan meer dan 99 % van burgers. Er kwamen reacties uit alle lidstaten, hoewel de respons varieert van lidstaat tot lidstaat: de respons was het grootst in Duitsland, Oostenrijk en Luxemburg, gevolgd door Finland, Estland en Cyprus. 84 % van alle respondenten wil dat de klok niet langer tweemaal per jaar wordt verzet, terwijl 16 % die regeling wil behouden. Uit een uitsplitsing per lidstaat blijkt dat burgers en belanghebbenden in alle lidstaten in het algemeen willen dat de halfjaarlijkse omschakeling tussen winter- en zomertijd verdwijnt, behalve in Griekenland en Cyprus, waar een kleine meerderheid van de respondenten de voorkeur geeft aan het behoud van de huidige regeling; in Malta is dat bijna de helft. Ook bij de overheidsinstanties heeft een meerderheid een voorkeur uitgedrukt voor de opheffing van de omschakeling tussen zomer- en wintertijd. Als belangrijkste reden wijzen de respondenten op de volksgezondheid, gevolgd door het gebrek aan energiebesparing.

Meer informatie over de openbare raadpleging over de zomertijd in de EU staat in het begeleidende resultatenrapport ¹⁵ .

• Effectbeoordeling

De invoering van EU-regelgeving op dit gebied had tot doel de uiteenlopende nationale zomertijdregelingen te harmoniseren. De Commissie heeft de negatieve gevolgen van de uiteenlopende nationale zomertijdregelingen op de interne markt – voor grensoverschrijdend vervoer, communicatie en handel – voor het eerst ter sprake gebracht in een mededeling ¹⁶ van 1975. In de ICF-studie van 2014 in opdracht van de Commissie is onderzocht welke (hypothetische) gevolgen een niet-geharmoniseerde zomertijd zou hebben, met name op de werking van de interne markt, maar ook voor bedrijven en burgers. De conclusie luidde dat asynchrone regelingen tot hogere kosten, meer ongemak en lagere productiviteit op de interne markt voor goederen en diensten zouden leiden.

Ook andere studies ¹⁷ wijzen op de voordelen van een geharmoniseerde aanpak voor de eengemaakte markt en op het risico op versnippering als die aanpak zou wegvallen. Op andere terreinen wijzen de gegevens op marginale effecten van de zomertijd (bv. een relatief kleine energiebesparing) of kan geen eenduidige conclusie worden getrokken (bv. over de algemene gevolgen voor de volksgezondheid of de verkeersveiligheid).

In februari 2018 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen waarin het de Commissie verzoekt een evaluatie van de richtlijn te verrichten en, indien nodig, een voorstel tot herziening daarvan in te dienen. In die resolutie werd ook gesteld dat „het essentieel is om zelfs na afschaffing van de zomertijd in de gehele EU één tijdsregeling te hanteren".

De Commissie is van oordeel dat gemeenschappelijke regels op dit gebied cruciaal blijven om de goede werking van de interne markt te garanderen. De belangrijkste beleidsalternatieven om een geharmoniseerde regeling te waarborgen zijn: 1) de zomertijd van de EU te handhaven, zoals vastgesteld bij Richtlijn 2000/84/EG, of 2) in alle lidstaten te stoppen met de klok tweemaal per jaar te verzetten; dit zou geen gevolgen hebben voor de keuze van de tijdszones en de lidstaten zouden zelf kunnen kiezen of ze permanent de zomertijd invoeren (door hun huidige standaardtijd aan te passen), dan wel de wintertijd behouden (de huidige standaardtijd).

De Commissie is van oordeel dat er nu actie moet worden ondernomen om de goede werking van de interne markt te blijven waarborgen en, rekening houdend met de nieuwste ontwikkelingen, potentiële ernstige verstoringen van de interne markt te voorkomen.

Op basis van de beschikbare gegevens over de gevolgen van de zomertijd, zoals hierboven vermeld, kan worden geconcludeerd dat de voortzetting van de geharmoniseerde regeling – waarbij in alle lidstaten een eind komt aan de omschakeling tussen winter- en zomertijd – de werking van de interne markt ten goede zou komen. De gevolgen voor andere gebieden zijn niet eenduidig en waarschijnlijk afhankelijk van de geografische ligging en de vraag of een lidstaat kiest voor de permanente winter- of zomertijd.

Zoals reeds vermeld, kan elke lidstaat zijn standaardtijd kiezen en opteren voor de permante invoering van de winter- of zomertijd. Het effect van die keuze moet daarom worden afgewogen op nationaal niveau. In het algemeen zullen de effecten waarschijnlijk verschillen, afhankelijk van de geografische ligging van elke lidstaat: de noordelijke lidstaten kennen in de loop van het jaar al een grote seizoensverandering met sterk wisselend daglicht. Dat vertaalt zich in donkere winters met weinig daglicht en heldere zomers met korte nachten. In de meer zuidelijke lidstaten zijn die verschillen minder uitgesproken omdat de hoeveelheid daglicht in de loop van het jaar minder verschilt. Ook de ligging van landen binnen hun tijdzone zal waarschijnlijk van groot belang zijn. Hoe westelijker een land in een tijdzone ligt, hoe later de zon opkomt en onder gaat, terwijl de ochtenden in het oosten van een tijdzone helderder zullen zijn en de zon daar sneller onder gaat ¹⁸ .

Een wijziging van de regeling brengt ook overgangskosten mee. Terwijl de huidige kosten voor de halfjaarlijkse omschakeling wegvallen, brengt de omschakeling naar een nieuwe regeling zonder seizoensverandering overgangskosten mee. IT-systemen moeten opnieuw worden geprogrammeerd en geconfigureerd. Dit is van cruciaal belang voor plannings- en agendasoftware (gezondheidsstelsels, boekingssystemen), tijdsafhankelijke software en „slimme” technologieën ¹⁹ . In de vervoerssector zouden de dienstregelingen moeten worden aangepast. Zoals sommige belanghebbenden in hun antwoord op de openbare raadpleging hebben benadrukt, is het essentieel dat voor een dergelijke wijziging een zekere voorbereidingstijd wordt uitgetrokken.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Het voorstel draagt bij aan de doelstelling om de effectiviteit te verhogen en de regelgevings- en administratieve lasten voor bedrijven en burgers te verminderen. Dit gebeurt in de eerste plaats door de tijdsregelingen in de Unie te vereenvoudigen, door halfjaarlijkse omschakeling tussen winter- en zomertijd op te heffen en door de invoering van permanente tijdsschema’s, waarvan de toepassing gemakkelijker en minder omslachtig zou moeten zijn.

• Grondrechten

Niet van toepassing.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Niet van toepassing.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Teneinde de impact van deze richtlijn te beoordelen, met name de effecten op de werking van de interne markt, maar ook de effecten op de belanghebbenden en het leven van de burgers, zal de Commissie uiterlijk op 31 december 2024, wanneer er voldoende informatie over de impact beschikbaar zou moeten zijn, aan het Europees Parlement en de Raad verslag uitbrengen over de tenuitvoerlegging van deze richtlijn.

Om de Commissie in staat te stellen verslag uit te brengen over de gevolgen van de richtlijn, moeten de lidstaten de Commissie assistentie verlenen en haar alle relevante informatie verstrekken over de tenuitvoerlegging van de richtlijn.

• Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1, lid 1, bepaalt, in samenhang met artikel 4, lid 1, dat de lidstaten hun standaardtijd of -tijden – voor lidstaten die om geografische redenen verschillende tijdzones hebben – vanaf 1 april 2019 niet langer in de loop van het jaar aanpassen aan de seizoenen. De lidstaten zouden op 31 maart 2019 overeenkomstig Richtlijn 2000/84/EG nog omschakelen naar de zomertijd, waarna zij vanaf 1 april 2019 geen seizoenswijzigingen meer zouden toepassen.

Artikel 1, lid 2, biedt de lidstaten de mogelijkheid op 27 oktober 2019, om 01.00 uur UTC voor hun standaardtijd of -tijden een laatste seizoenswisseling door te voeren. Na die wijziging zouden ook de lidstaten die artikel 1, lid 2, hebben toegepast hun standaardtijd niet langer aanpassen aan de seizoenen.

In artikel 2 wordt benadrukt dat de lidstaten bevoegd blijven om hun standaardtijd te wijzigen, voor zover die wijzigingen niet aan de seizoenen zijn gekoppeld. Aangezien onvoorziene wijzigingen van de standaardtijd door afzonderlijke lidstaten een impact kunnen hebben op de goede werking van de interne markt, dienen de lidstaten de Commissie tijdig in kennis te stellen van hun voornemen om hun standaardtijd te wijzigen om dergelijke problemen te vermijden. Vanaf een termijn van 6 maanden voordat een aangemelde wijziging van kracht wordt, moeten de lidstaten de meegedeelde wijzigingen uitvoeren om rechtsonzekerheid en mogelijke verdere verstoringen van de interne markt te vermijden. De Commissie zal alle lidstaten op de hoogte brengen en die informatie publiceren, zodat de nationale overheden, marktdeelnemers en burgers tijdig en adequaat kunnen worden geïnformeerd en zij zich op die verandering kunnen voorbereiden.

Om te beoordelen of de bovengenoemde doelstelling van de richtlijn, namelijk de goede werking van de interne markt waarborgen, is bereikt en de impact daarvan te beoordelen, zal de Commissie overeenkomstig artikel 3 aan het Europees Parlement en de Raad verslag uitbrengen op basis van door de lidstaten verstrekte informatie en andere relevante informatie.

In artikel 4 is bepaald dat de lidstaten de richtlijn uiterlijk op 1 april 2019 moeten omzetten. Dit betekent dat dit voorstel op korte termijn, uiterlijk in maart 2019, moet worden goedgekeurd door de Raad en het Europees Parlement. De lidstaten zullen de richtlijn vanaf 1 april 2019 moeten toepassen. Dit betekent dat de lidstaten, op basis van mogelijke raadplegingen en beoordelingen op nationaal niveau en van overleg met andere lidstaten, uiterlijk op 27 april 2019 dienen mee te delen of zij in oktober 2019 permanent kiezen voor een standaardtijd die overeenkomt met hun huidige zomertijd, dan wel voor de permanente toepassing van de wintertijd.

Vanaf de volledige inwerkingtreding van deze richtlijn, wordt in de lidstaten niet meer overgeschakeld tussen winter- en zomertijd overeenkomstig Richtlijn 2000/84/EG. Artikel 5 bepaalt dan ook dat die richtlijn moet worden ingetrokken.