Toelichting bij COM(2018)459 - Ondertekening van de statusovereenkomst met Albanië inzake acties die het Europees Grens- en kustwachtagentschap in Albanië uitvoert - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)459 - Ondertekening van de statusovereenkomst met Albanië inzake acties die het Europees Grens- en kustwachtagentschap in Albanië ... |
|---|---|
| bron | COM(2018)459   |
| datum | 13-06-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Artikel 54, lid 3, van Verordening (EU) 2016/1624 van het Europees Parlement en de Raad van 14 september 2016 betreffende de Europese grens- en kustwacht 1 bepaalt dat het Europees Grens- en kustwachtagentschap de operationele samenwerking tussen de lidstaten en derde landen inzake het beheer van de buitengrenzen kan coördineren. Het kan in dat verband samen met een of meer lidstaten en een derde land dat aan ten minste een van die lidstaten grenst, acties aan de buitengrenzen uitvoeren, op voorwaarde dat het derde land daarmee instemt, ook op het grondgebied van dat derde land.
In artikel 54, lid 4, van Verordening (EU) 2016/1624 wordt bepaald dat in gevallen waarin de inzet wordt beoogd van Europese grens- en kustwachtteams in een derde land bij acties waarbij de teamleden uitvoeringsbevoegdheden zullen hebben, of waarin andere acties het vereisen, de Unie een statusovereenkomst moet sluiten met het betreffende derde land.
Op basis van de door de Raad vastgestelde onderhandelingsrichtsnoeren heeft de Europese Commissie met de Republiek Albanië onderhandelingen gevoerd over een statusovereenkomst met het oog op het tot stand brengen van het wettelijk kader dat het mogelijk maakt om in gevallen waarin een snelle reactie nodig is onmiddellijk op te treden door het opstellen van operationele plannen. Hoewel de migratiestromen in de regio veel geringer zijn dan in de periode 2015-2016, passen netwerken van georganiseerde misdaad hun routes en methodes voor het smokkelen van migranten snel aan nieuwe omstandigheden aan. De statusovereenkomst zorgt ervoor dat de bevoegde Albanese autoriteiten en de EU-lidstaten met coördinatie door het Europese Grens- en kustwachtagentschap daar veel sneller op zullen kunnen reageren.
Het bijgevoegde voorstel voor een besluit van de Raad vormt het rechtsinstrument voor de ondertekening van de statusovereenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Albanië.
Op 16 oktober 2017 heeft de Raad de Commissie machtiging verleend om met de Republiek Albanië onderhandelingen te starten over een statusovereenkomst inzake acties die het Europees Grens- en kustwachtagentschap in de Republiek Albanië uitvoert.
De onderhandelingen over de statusovereenkomst zijn op 13 december 2017 van start gegaan en op 31 januari 2018 vond een tweede ronde plaats. De onderhandelingen zijn met succes afgerond met de parafering van de ontwerpstatusovereenkomst door commissaris voor Migratie, Binnenlandse Zaken en Burgerschap Dimitris Avramopoulos en minister van Binnenlandse Zaken van de Republiek Albanië Fatmir Xhafaj op 12 februari 2018 te Tirana.
De Commissie is van oordeel dat de door de Raad in zijn onderhandelingsrichtsnoeren vastgestelde doelstellingen zijn bereikt en dat de ontwerpstatusovereenkomst aanvaardbaar is voor de Unie.
De lidstaten zijn geïnformeerd en geraadpleegd in de desbetreffende werkgroep van de Raad.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De Griekse en Albanese autoriteiten hebben twee overeenkomsten inzake politiële samenwerking gesloten (Wet 2147/1993 en Wet 2568/1998), die betrekking hebben op de uitwisseling van informatie met betrekking tot politie-aangelegenheden, zoals illegale migratie. De Griekse politie wisselt met de Albanese autoriteiten informatie uit over algemene kwesties van zware en georganiseerde grensoverschrijdende criminaliteit en over procedures voor de overname van illegale immigranten.
Albanië heeft overeenkomsten gesloten inzake grenstoezicht, grensbewaking en gezamenlijke patrouilles met Montenegro en Kosovo 2*, en inzake gezamenlijke patrouilles met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, maar nog niet met Griekenland. Met Italië (de Guardia di Finanza) heeft Albanië een overeenkomst gesloten inzake gezamenlijke patrouilles aan de zeegrens.
Bij een Protocol tussen de ministeries van Binnenlandse Zaken van Montenegro, Albanië en Kosovo* is een gezamenlijk centrum voor politiesamenwerking in Plav opgericht, dat de grensoverschrijdende samenwerking ter bestrijding van criminaliteit moet bevorderen via intensievere uitwisseling van operationele informatie en nauwere coördinatie van gezamenlijke veiligheidsinspanningen. Het gezamenlijk centrum voor politiesamenwerking is officieel geopend op 30 mei 2017. Momenteel wordt de oprichting van nog een centrum aan de grens met Griekenland voorbereid.
Een werkregeling (die momenteel wordt bijgewerkt) voor operationele samenwerking tussen de Republiek Albanië en het Europees Grens- en kustwachtagentschap omvat met name regelmatige deelname van Albanese deskundigen aan door de Europese Grens- en kustwacht gecoördineerde operationele activiteiten, waarbij deze optreden als waarnemers op het grondgebied van de lidstaten.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De Europese migratieagenda steunt op vier pijlers. Een daarvan is grensbeheer: daarbij gaat het om een beter beheer van de buitengrens van de EU, met name door een solidaire opstelling tegenover de lidstaten aan de buitengrenzen, en een grotere efficiëntie van de grensoverschrijdingen. Strenger toezicht op de grenzen van de Republiek Albanië zal niet alleen een positieve impact hebben op de grenzen van het land, maar ook op de buitengrenzen van de EU, met name de buitengrenzen van Griekenland. Verdere versterking van de veiligheid aan de buitengrenzen strookt ook met de Europese veiligheidsagenda.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit voorstel voor een besluit van de Raad is artikel 77, lid 2, onder b) en d), en artikel 79, lid 2, onder c), VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 5, VWEU.
De bevoegdheid van de EU om een statusovereenkomst te sluiten, is expliciet opgenomen in artikel 54, lid 4, van Verordening (EU) 2016/1624, dat bepaalt dat in gevallen waarin de inzet wordt beoogd van Europese grens- en kustwachtteams in een derde land bij acties waarbij de teamleden uitvoeringsbevoegdheden zullen hebben, of waarin andere acties het vereisen, de Unie een statusovereenkomst moet sluiten met het betreffende derde land.
Op grond van artikel 3, lid 2, VWEU is de Unie exclusief bevoegd om een internationale overeenkomst te sluiten indien een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet. Artikel 54, lid 4, van Verordening (EU) 2016/1624 voorziet in de sluiting van een statusovereenkomst door de Europese Unie met het betrokken derde land. De bijgevoegde overeenkomst met de Republiek Albanië valt derhalve onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Niet van toepassing.
• Evenredigheid
Bij een plotse toestroom van migranten zal het Europees Grens- en kustwachtagentschap op basis van een statusovereenkomst Europese grens- en kustwachtteams in de Republiek Albanië kunnen inzetten; dit komt in de plaats van bilaterale inzet door de lidstaten.
Er is derhalve een gemeenschappelijke aanpak nodig om de grenzen van de Republiek Albanië beter te beheren.
• Keuze van het instrument
Dit voorstel is in overeenstemming met artikel 218, lid 5, VWEU, uit hoofde waarvan de Raad besluiten over internationale overeenkomsten vaststelt. Er bestaat geen ander rechtsinstrument dat kan worden gebruikt om de in dit voorstel uitgedrukte doelstellingen te bereiken.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Niet van toepassing.
• Raadpleging van belanghebbenden
Niet van toepassing.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Niet van toepassing.
• Effectbeoordeling
Voor de onderhandelingen over de statusovereenkomst was geen effectbeoordeling vereist.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Aangezien het om een nieuwe overeenkomst gaat, kon geen evaluatie of geschiktheidscontrole van bestaande instrumenten worden uitgevoerd.
• Grondrechten
De ontwerpstatusovereenkomst bevat bepalingen die de bescherming garanderen van de grondrechten van personen die de gevolgen ondervinden van handelingen van het personeel dat betrokken is bij door het Europees Grens- en kustwachtagentschap geleide acties.
Bepalingen inzake de grondrechten worden nader toegelicht onder punt 5 “Overige elementen”.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De statusovereenkomst zelf heeft geen financiële gevolgen. Het zijn de daadwerkelijke inzet van teams van grenswachters op basis van een operationeel plan en een desbetreffend subsidieovereenkomst die kosten zullen inhouden die ten laste komen van de begroting van het Europees Grens- en kustwachtagentschap. Toekomstige operaties op grond van de statusovereenkomst zullen worden gefinancierd met de eigen middelen van het Europees Grens- en kustwachtagentschap.
In het financieel memorandum bij het voorstel voor een verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht worden de uitgaven van het Europees Grens- en kustwachtagentschap met betrekking tot versterkte samenwerking met derde landen (met inbegrip van eventuele gezamenlijke operaties met buurlanden) op gemiddeld 6,090 miljoen EUR per jaar geraamd voor de periode 2017-2020.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal behoorlijke monitoring van de uitvoering van de statusovereenkomst garanderen.
De Republiek Albanië en het Europees Grens- en kustwachtagentschap zullen samen iedere gezamenlijke operatie en snelle grensinterventie evalueren.
Met name zullen het Europees Grens- en kustwachtagentschap, de Republiek Albanië en de lidstaten die aan een specifieke actie deelnemen aan het eind van iedere actie een verslag opstellen inzake de toepassing van bepalingen van de overeenkomst, ook met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
- Toepassingsgebied van de overeenkomst
- Operationeel plan
- Taken en bevoegdheden van de teamleden
- Opschorting en beëindiging van de actie
- Voorrechten en immuniteiten van de teamleden
- Accreditatiedocument
- Grondrechten
- Verwerking van persoonsgegevens
- Bevoegde autoriteiten voor de uitvoering van de overeenkomst
- Geschillen en uitlegging
Op grond van deze overeenkomst zal het Europees Grens- en kustwachtagentschap Europese grens- en kustwachtteams met uitvoeringsbevoegdheden kunnen inzetten in de Republiek Albanië, met het oog op het uitvoeren van gezamenlijke operaties en snelle grensinterventies. Europese grens- en kustwachtteams zullen ook bevoegd zijn om de Republiek Albanië tijdens een specifieke terugkeeroperatie bij te staan bij het identificeren van de personen die door de Republiek Albanië moeten worden overgenomen, overeenkomstig de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Albanië inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven 3 .
Europese grens- en kustwachtteams kunnen op het Albanese grondgebied enkel worden ingezet in regio’s die grenzen aan de buitengrenzen van de EU.
Vóór iedere gezamenlijke operatie of snelle grensinterventie moeten het Agentschap en de Republiek Albanië een operationeel plan overeenkomen. Ook de lidstaten die aan het operationele gebied grenzen, moeten met het operationeel plan instemmen.
Het plan bevat de bijzonderheden over de organisatorische en procedurele aspecten van de gezamenlijke operatie of snelle grensinterventie, met inbegrip van een beschrijving en beoordeling van de situatie, de operationele doelstellingen, het operationele concept, het in te zetten soort technische uitrusting, het uitvoeringsplan, de samenwerking met andere derde landen, andere agentschappen en organen van de Unie of internationale organisaties, bepalingen over de eerbiediging van de grondrechten, inclusief de bescherming van persoonsgegevens, de coördinatie-, commando-, controle-, communicatie en rapportagestructuren, de organisatorische en logistieke regelingen en de evaluatie en de financiële aspecten van de gezamenlijke operatie of snelle grensinterventie.
De teamleden mogen de taken verrichten en de uitvoeringsbevoegdheden uitoefenen die vereist zijn voor grenstoezicht- en terugkeeroperaties. Zij dienen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Republiek Albanië te eerbiedigen.
De teams mogen uitsluitend op het grondgebied van de Republiek Albanië handelen op instructie en, als algemene regel, in aanwezigheid van grenswachters of andere relevante personeelsleden van de Republiek Albanië, die bij wijze van uitzondering teams de bevoegdheid mogen verlenen om namens de Republiek Albanië op te treden.
De teamleden dragen hun eigen uniform, een zichtbaar persoonlijk identificatiemiddel en een blauwe armband met het insigne van de Europese Unie en dat van het Agentschap. Zij hebben ook een accreditatiedocument bij zich om zich tegenover de Albanese autoriteiten te kunnen identificeren.
De teamleden mogen dienstwapens dragen en munitie en uitrusting bij zich hebben overeenkomstig de wetgeving van hun lidstaat van herkomst. De Albanese autoriteiten laten het Agentschap op voorhand weten welke dienstwapens, munitie en uitrusting zijn toegestaan en wat het wettelijk kader en de voorwaarden zijn voor hun gebruik.
Teamleden mogen, indien hun lidstaat van herkomst en de Albanese autoriteiten daarmee instemmen, gebruikmaken van geweld, onder meer met gebruikmaking van dienstwapens, munitie en uitrusting, in aanwezigheid van Albanese grenswachters of andere relevante personeelsleden en met inachtneming van het Albanese recht. De Albanese autoriteiten mogen teamleden toestaan ook geweld te gebruiken bij afwezigheid van hun grenswachters.
Indien dit beantwoordt aan het beginsel van noodzakelijkheid kunnen de Albanese autoriteiten teamleden de toestemming geven om databanken te raadplegen in overeenstemming met het Albanese recht inzake gegevensbescherming.
De actie kan zowel door het Agentschap als door de Albanese autoriteiten worden opgeschort of beëindigd, indien zij van mening zijn dat de andere partij de bepalingen van de overeenkomst of van het operationele plan niet heeft nageleefd.
De teamleden genieten immuniteit ten aanzien van de rechtsmacht in strafzaken van de Republiek Albanië voor handelingen die zij hebben verricht in het kader van de uitoefening van hun officiële functies (“binnen de diensttijd”). Voor handelingen die zij “buiten de diensttijd” hebben verricht, genieten zij deze immuniteit niet.
In het operationele plan worden nauwkeurig de handelingen uiteengezet waarvoor immuniteit ten aanzien van de rechtsmacht in strafzaken van de Republiek Albanië geldt.
Indien een teamlid wordt beschuldigd van een strafbaar feit, deelt de uitvoerend directeur van het Agentschap voordat de procedure voor de rechter wordt ingeleid aan de rechter mee of het teamlid de handeling in kwestie heeft verricht in het kader van de uitoefening van zijn officiële functies. De uitvoerend directeur van het Agentschap neemt in zijn besluit zorgvuldig alle opmerkingen in aanmerking van de bevoegde autoriteit van de lidstaat die de betrokken grenswachter heeft ingezet of van ander relevant personeel en de Albanese bevoegde autoriteiten. De verklaring van de uitvoerend directeur van het Agentschap is bindend voor de rechterlijke instantie van de Republiek Albanië.
De aan de teamleden verleende voorrechten en de immuniteit ten aanzien van de rechtsmacht in strafzaken van de Republiek Albanië laten de rechtsmacht van de lidstaat van herkomst jegens de teamleden onverlet.
Hetzelfde geldt voor de burgerlijke en administratieve aansprakelijkheid van de teamleden.
De immuniteit van teamleden ten aanzien van de strafrechtelijke, civiele en bestuursrechtelijke rechtsmacht van de Republiek Albanië kan worden opgeheven door de lidstaat die de betrokken grenswachter of ander relevant personeel heeft ingezet. Het opheffen van de immuniteit dient altijd uitdrukkelijk kenbaar te worden gemaakt.
De overeenkomst voorziet in een mechanisme voor schadevergoeding. Het vergoedingsmechanisme is gebaseerd op artikel 42 van Verordening (EU) 2016/1624 betreffende de Europese grens- en kustwacht. Indien de schade is veroorzaakt door een lid van het team dat dienst heeft, is de Republiek Albanië aansprakelijk. Indien de schade tijdens de diensttijd is veroorzaakt door grove nalatigheid of een opzettelijke fout van een teamlid van een deelnemende lidstaat, of indien de handeling buiten de diensttijd is verricht, kan de Republiek Albanië het Agentschap verzoeken dat de deelnemende lidstaat in kwestie een vergoeding betaalt. Indien de schade door een personeelslid van het Agentschap is veroorzaakt, kan de Republiek Albanië het Agentschap verzoeken een vergoeding te betalen.
Indien de in de Republiek Albanië aangerichte schade het gevolg is van overmacht, is noch de Republiek Albanië, noch de deelnemende lidstaat, noch het Agentschap, aansprakelijk.
Tegen teamleden mogen geen executoriale maatregelen worden genomen, behalve indien tegen hen een burgerlijke procedure wordt ingeleid die geen verband houdt met hun officiële functies.
De bezittingen van een teamlid die nodig zijn voor de vervulling van de officiële functies van het teamlid, mogen niet in beslag worden genomen. In burgerlijke procedures mogen teamleden niet aan beperkingen van de persoonlijke vrijheid, noch aan andere dwangmaatregelen worden onderworpen.
De teamleden zijn ten aanzien van diensten die voor het Agentschap zijn verleend, vrijgesteld van eventueel in de Republiek Albanië geldende voorschriften op het gebied van sociale zekerheid. Zij zijn tevens vrijgesteld van elke vorm van belasting in de Republiek Albanië over het salaris en de emolumenten die het Agentschap of hun lidstaten van herkomst hun betalen, evenals van iedere belasting op inkomsten die van buiten de Republiek Albanië worden ontvangen.
De Albanese autoriteiten laten de binnenkomst en het vertrek toe van goederen voor persoonlijk gebruik van teamleden en verlenen vrijstelling van alle douanerechten, belastingen en daarmee verband houdende heffingen (met uitzondering van heffingen voor opslag, vervoer en soortgelijke diensten) ten aanzien van dergelijke goederen.
De persoonlijke bagage van teamleden mag alleen worden geïnspecteerd als er een gegrond vermoeden bestaat dat deze goederen bevat die niet bedoeld zijn voor persoonlijk gebruik door teamleden, of goederen waarvan de in- of uitvoer verboden is door de wetgeving van of onderworpen is aan quarantainebepalingen van de Republiek Albanië. De inspectie van dergelijke persoonlijke bagage mag slechts plaatsvinden in aanwezigheid van het betrokken teamlid respectievelijk de betrokken teamleden of een gemachtigde vertegenwoordiger van het Agentschap.
Papieren, correspondentie en bezittingen van de teamleden zijn onschendbaar, behalve in het geval van executoriale maatregelen. Teamleden zijn niet verplicht als getuige op te treden.
Het Agentschap geeft, in samenwerking met de Republiek Albanië, aan elk teamlid een accreditatiedocument af, aan de hand waarvan zij zich kunnen identificeren tegenover de Albanese autoriteiten en waaruit blijkt dat de houder het recht heeft de in de overeenkomst en in het operationele plan bedoelde taken te verrichten en bevoegdheden uit te oefenen. In combinatie met een geldig reisdocument verleent het accreditatiedocument het teamlid toegang tot de Republiek Albanië, zonder dat een visum of voorafgaande toestemming vereist is.
De teamleden eerbiedigen bij het verrichten van hun taken en het uitoefenen van hun bevoegdheden ten volle de grondrechten en de fundamentele vrijheden, ook wat betreft de toegang tot asielprocedures, de menselijke waardigheid, het verbod van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling, het recht op vrijheid, het beginsel van non-refoulement, het verbod van collectieve uitzetting, de rechten van het kind en het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven. Zij mogen zich niet schuldig maken aan willekeurige discriminatie, op welke grond ook, met inbegrip van geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd, seksuele oriëntatie of genderidentiteit. Alle maatregelen die inbreuk maken op de grondrechten en fundamentele vrijheden, moeten evenredig zijn met het door die maatregelen nagestreefde doel en de wezenlijke inhoud van de grondrechten en fundamentele vrijheden eerbiedigen.
Elke partij stelt een klachtenmechanisme in om beschuldigingen te behandelen van inbreuk op de grondrechten door haar personeelsleden. Het Agentschap heeft het in artikel 72 van Verordening (EU) 2016/1624 betreffende de Europese grens- en kustwacht bedoelde klachtenmechanisme ingesteld en voldoet derhalve aan deze verplichting. De Albanese ombudsman kan dergelijke klachten in behandeling nemen, behalve indien de Albanese autoriteiten beslissen om een mechanisme in te stellen dat specifiek belast is met de behandeling van klachten die uit hoofde van deze overeenkomst worden ingediend.
Teamleden verwerken indien noodzakelijk persoonsgegevens overeenkomstig de regels die van toepassing zijn op het Agentschap en de EU-lidstaten. De verwerking van persoonsgegevens door de Albanese autoriteiten is onderworpen aan de Albanese wetgeving.
Na afloop van elke actie stellen het Agentschap, de deelnemende lidstaten en de Albanese autoriteiten een gezamenlijk verslag op over de verwerking van persoonsgegevens door teamleden. Dat verslag wordt naar de grondrechtenfunctionaris en de functionaris voor gegevensbescherming van het Agentschap gezonden, die verslag uitbrengen aan de uitvoerend directeur van het Agentschap.
Voor de Republiek Albanië is het ministerie van Binnenlandse Zaken de bevoegde autoriteit voor de uitvoering van deze overeenkomst. Voor de Europese Unie is het Europees Grens- en kustwachtagentschap de bevoegde autoriteit.
Alle aangelegenheden in verband met de toepassing van deze overeenkomst worden gezamenlijk onderzocht door vertegenwoordigers van de Albanese bevoegde autoriteiten en door vertegenwoordigers van het Agentschap, dat de aan de Republiek Albanië grenzende lidstaten raadpleegt.
Bij gebreke van een regeling worden geschillen met betrekking tot de uitlegging of de toepassing van deze overeenkomst uitsluitend langs diplomatieke weg opgelost tussen de Republiek Albanië en de Europese Commissie, die alle aan de Republiek Albanië grenzende lidstaten raadpleegt.