EEG betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2018)334 - Wijziging van Richtlijn 92/83/EEG betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende ...
bron	COM(2018)334
datum	25-05-2018

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Het accijnsstelsel van de EU is vastgelegd in verschillende rechtshandelingen. In Richtlijn 2008/118/EG van de Raad is een algemene regeling beschreven voor accijnsgoederen, waarbij de nadruk vooral ligt op de productie, de opslag en het overbrengen van accijnsgoederen tussen de lidstaten. Energieproducten en elektriciteit vallen onder Richtlijn 2003/96/EG en tabaksfabrikanten vallen onder Richtlijn 2011/64/EU.

In Richtlijn 92/83/EEG betreffende de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken zijn de gemeenschappelijke regels over de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken vastgelegd. In deze richtlijn zijn de verschillende soorten alcohol en alcoholhoudende dranken omschreven en ingedeeld op grond van de kenmerken ervan, en is er voorzien in een rechtskader voor verlaagde tarieven, vrijstellingen en derogaties in sommige sectoren.

Sinds de richtlijn in 1992 is vastgesteld, heeft men in 2014 de eerste en enige evaluatie ondernomen. Daarom is de richtlijn door de Commissie geselecteerd voor een evaluatie in het kader van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit) ¹ . In bijlage II bij het werkprogramma van de Commissie voor 2017 ² is een Refit-initiatief voor deze richtlijn en Richtlijn 2008/118/EG aangekondigd. Samen met dit voorstel zal een voorstel tot wijziging van Richtlijn 2008/118/EG aan de Raad worden voorgelegd.

De richtlijn heeft geen gelijke tred gehouden met de uitdagingen en kansen die geboden worden door de nieuwe technologieën en ontwikkelingen in de alcoholsector. Er is een aantal problemen geconstateerd, en er blijft sprake van inefficiënties waardoor de interne markt mogelijk wordt verstoord. Door de grote verschillen in rechten tussen de lidstaten ³ , waardoor een sterke prikkel ontstaat om belastingen te ontduiken, en andere tekortkomingen in de opzet van de belastingen, zien belastingdiensten en marktdeelnemers zich genoodzaakt om omslachtige administratieve procedures te gebruiken. Door deze onevenredige administratieve en nalevingskosten voor marktdeelnemers kunnen kleine en middelgrote ondernemingen minder goed deelnemen aan de handel in alcohol en alcoholhoudende dranken binnen de EU.

In het verslag dat de Commissie in oktober 2016 aan de Raad heeft voorgelegd ⁴ , is rekening gehouden met de aanbevelingen en bevindingen van de evaluatie ⁵ . In december 2016 hebben de lidstaten de oproep om de richtlijn te herzien unaniem gesteund en de Raad heeft vervolgens de conclusies van de Raad van 6 december 2016 aangenomen ⁶ , waarin de Commissie wordt verzocht de nodige studies en raadplegingen te verrichten om een voorstel voor herziening in te dienen.

1. De studie en de effectbeoordeling richtten zich op de belangrijkste gebieden die ook in het verslag van de Commissie en de conclusies van de Raad worden genoemd, namelijk:

·disfuncties bij de toepassing van vrijstellingen voor gedenatureerde alcohol. In het voorstel wordt opheldering gegeven over de relevante artikelen van de richtlijn om de rechtszekerheid te vergroten;

·disfuncties bij de indeling van bepaalde alcoholhoudende dranken. Er is voorgesteld om de bestaande categorie 'andere gegiste dranken' in twee subcategorieën te verdelen. In de eerste subcategorie zal de huidige behandeling worden behouden en in de tweede zullen traditionele andere gegiste dranken afzonderlijk worden gedefinieerd en behandeld;

·de disfunctionele toepassing van verlaagde tarieven voor kleine producenten en alcoholhoudende dranken met een laag alcoholgehalte. Er is een voorstel om de verlaagde tarieven uit te breiden tot kleine ciderbereiders en de drempel waaronder verlaagde tarieven op bier gelden, te verhogen. Er is eveneens voorgesteld om een uniform certificaat te ontwikkelen voor kleine zelfstandige brouwerijen en ciderbereiders in de hele EU;

·onduidelijke bepalingen om het aantal graden Plato ⁷ van verzoet of gearomatiseerd bier te meten. In het voorstel wordt verduidelijking gegeven over de relevante artikelen om de rechtszekerheid te vergroten.

In de studie uit 2017 is gekozen voor een brede benadering van de aan de hand van diverse bronnen geïdentificeerde mogelijke problemen met de werking van Richtlijn 92/83/EEG. De follow-upanalyse van beide studies resulteerde in een conclusie dat niet alle aspecten van de problematische gebieden EU-acties vergden. Daarom komen de volgende in de conclusies van de Raad genoemde gebieden niet aan bod in dit voorstel:

·de uitbreiding van vrijstelling van accijnzen voor de particuliere productie van gegiste dranken (d.w.z. bier, wijn en andere gegiste dranken) voor thuisconsumptie tot andere dranken (d.w.z. ethylalcohol). Dit punt is niet verder opgepakt vanwege de daarmee verbonden gezondheids- en frauderisico's en het gebrek aan steun van de lidstaten;

·de uitbreiding van de verlaagde tarieven voor kleine producenten van wijn en versterkte wijnen. Er is besloten om niet verder in te gaan op deze kwestie omdat kleine producenten er geen baat bij zouden hebben;

·de verlaging van de accijnstarieven voor wijn met een laag alcoholgehalte, ethylalcohol en tussenproducten. Dit is niet in gang gezet omdat het naleven van de EU-definities van deze producten in de praktijk betekent dat er geen voordeel zou zijn.

Het doel van dit initiatief is een wijziging van Richtlijn 92/83/EEG van de Raad om het regelgevingskader te verbeteren ten voordele van bedrijven, lidstaten en burgers.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

De doelstellingen van Richtlijn 92/83/EEG blijven in het voorstel behouden: zij zijn volledig in overeenstemming met het bestaande beleid en de doelstellingen die van belang zijn voor de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het voorstel is verenigbaar met de strategie voor de eengemaakte markt van 2015 ⁸ , waarin de Commissie zich ten doel stelt de verschillen op nationaal niveau weg te werken om de werking van de eengemaakte markt te waarborgen en te verbeteren.

De voorgestelde maatregel inzake gedenatureerde alcohol is in overeenstemming met de voorschriften van artikel 168 VWEU, waarin de Commissie instaat voor de bescherming van de menselijke gezondheid. Deze maatregel is gericht op een vermindering van de fiscale fraude en van de negatieve gezondheidseffecten van gedenatureerde alcohol, die gebruikt kan worden om illegale alcohol te produceren.

Momenteel kan nog niet met zekerheid worden nagegaan wat de gezondheidseffecten zijn van de verlaagde tarieven voor kleine ciderbereiders en bier met een laag alcoholgehalte, maar de verwachting is dat deze effecten niet aanzienlijk zullen zijn.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag is artikel 113 VWEU. Krachtens deze bepaling stelt de Raad, na raadpleging van het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, de bepalingen vast die betrekking hebben op de harmonisatie van de regels van de lidstaten op het gebied van de indirecte belastingen.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De doelstellingen van het voorstel kunnen overeenkomstig de in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde beginselen van subsidiariteit en evenredigheid ⁹ niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kunnen daarom beter op het niveau van de Unie worden verwezenlijkt. Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken.

Juist het ontbreken van duidelijke regels op EU-niveau is de oorzaak van de huidige problemen met betrekking tot de vrijstelling van accijnzen voor gedenatureerde alcohol, de indeling van bepaalde alcoholhoudende dranken, de status van kleine zelfstandige brouwerijen en het meten van het aantal graden Plato. Het feit dat lidstaten eenzijdig besluiten nemen, zorgt voor extra complexiteit en rechtsonzekerheid. De uitbreiding van de verlaagde accijnstarieven tot kleine zelfstandige ciderbereiders is niet mogelijk omdat de richtlijn de lidstaten in feite verhindert om dit gebrek aan evenwicht te corrigeren: de lidstaten kunnen namelijk wel een verlaagd accijnstarief toepassen op kleine zelfstandige producenten van bier en ethylalcohol, maar niet op kleine zelfstandige ciderbereiders. Ditzelfde geldt voor de drempel voor alcohol met een laag alcoholgehalte.

De meeste overheidsdiensten van de lidstaten hebben erop gewezen dat de gemeenschappelijke definities en regels van alcohol en alcoholhoudende dranken moeten worden verbeterd voor accijnsdoeleinden op EU-niveau. Eenzelfde standpunt blijkt uit de op 6 december 2016 aangenomen conclusies van de Raad, waarin de Raad de Commissie verzoekt om de nodige studies uit te voeren om een mogelijk wetgevingsvoorstel voor de herziening van Richtlijn 92/83/EEG voor te bereiden.

• Evenredigheid

Dit voorstel is in overeenstemming met het beginsel van evenredigheid zoals neergelegd in artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie. De voorgestelde wijzigingen gaan niet verder dan nodig om de problemen in kwestie aan te pakken, zodat de verdragsdoelstellingen om te zorgen voor een goede en doeltreffende werking van de interne markt, worden verwezenlijkt. De voorgestelde uitbreiding van de verlaagde accijnstarieven tot kleine zelfstandige ciderbereiders zou met name het concurrentievermogen van deze producenten bevorderen. De negatieve effecten in termen van inkomstenderving en administratieve lasten zijn beperkt en de producenten krijgen met dit voorstel dezelfde behandeling als kleine producenten van bier en ethylalcohol.

• Keuze van het instrument

Er is gekozen voor een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 92/83/EEG. Er is in termen van de werking van de interne markt en de monitoring van en controle op met accijns belaste alcohol geen alternatief nationaal, bilateraal of anderszins internationaal initiatief dat even doeltreffend zou zijn, de aanzienlijke toegevoegde waarde is daarom gelegen in het vaststellen van gemeenschappelijke definities en regels voor alcohol en alcoholhoudende dranken voor accijnsdoeleinden op EU-niveau.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Bij het voorbereiden van dit voorstel zijn de bestaande regels over de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken geëvalueerd. Een consultant ¹⁰ heeft in 2014/2016 een externe evaluatie uitgevoerd. In het evaluatieverslag dat de Commissie in oktober 2016 aan de Raad heeft voorgelegd ¹¹ , is rekening gehouden met de aanbevelingen en bevindingen van de externe evaluatie. In december 2016 hebben de lidstaten de oproep om de richtlijn te herzien unaniem gesteund en de Raad heeft vervolgens de conclusies van de Raad van 6 december 2016 aangenomen ¹² , waarin de Commissie wordt verzocht de nodige studies en raadplegingen te verrichten om een voorstel voor herziening in te dienen. Een andere consultant ¹³ heeft in 2017 een externe studie naar de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken verricht.

• Raadpleging van belanghebbenden

De raadpleging was bedoeld om feedback te verzamelen van belanghebbenden over de toepassing van de huidige regels betreffende de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken en om hun mening te horen over mogelijke wijzigingen van deze bepalingen.

Er heeft i) in verschillende lidstaten een grondige raadpleging van 161 belanghebbenden plaatsgevonden en ii) op EU-niveau een openbare raadpleging via internet gedurende 12 weken (van 18 april 2017 tot en met 11 juli 2017), waarbij 166 bijdragen zijn ontvangen. De samenvatting van de raadpleging is te vinden in bijlage 2 van de effectbeoordeling bij dit voorstel.

De Commissie heeft bij de openbare raadpleging en het verzamelen van de opmerkingen en feedback van de belanghebbenden over de aangevoerde kwesties en mogelijke opties voor een herziening van de richtlijn hulp gekregen van een externe consultant.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Dit voorstel is gebaseerd op de in 2014/2016 uitgevoerde evaluatie, het verslag dat de Commissie in oktober 2016 aan de Raad heeft voorgelegd en de studie uit 2017. In de studie uit 2017 zijn gegevens over de huidige kosten en voordelen die voortvloeien uit de richtlijn verzameld en geanalyseerd, om zo de omvang van de in de evaluatie vastgestelde problemen te bepalen. In deze studie zijn opties uitgewerkt om de huidige regels aan te passen. Daarnaast zijn de economische en sociale effecten van deze opties bestudeerd.

• Effectbeoordeling

De Raad voor regelgevingstoetsing heeft zich op 24 januari 2018 over de effectbeoordeling gebogen. De raad heeft een positief advies met voorbehoud uitgebracht over het voorstel en aanbevelingen gedaan waarmee rekening is gehouden. Er werd met name een voorbehoud gemaakt ten aanzien van de beoordeling van de algemene effecten van de voorgestelde Refit-maatregelen wat betreft de vereenvoudiging en vermindering van administratieve lasten. Het advies van de raad, de aanbevelingen en een toelichting over de manier waarop daarmee rekening is gehouden, zijn opgenomen in bijlage 1 bij het werkdocument van de diensten van de Commissie dat bij dit voorstel is gevoegd.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

De herziening van de richtlijn maakt deel uit van het Refit-programma van de Commissie. Uit de gegevens van de evaluatie en feedback over de dagelijkse toepassing van de bepalingen van de richtlijn is de conclusie getrokken dat er sprake was van een waarneembaar (maar moeilijk meetbaar) gebrek aan rechtszekerheid bij de behandeling van bepaalde producten, met als gevolg potentiële extra kosten voor marktdeelnemers. Het merendeel van de geconstateerde problemen had met specifieke markten of producten te maken. De Refit-doelstellingen zijn met name gericht op gebieden waar marktdeelnemers te maken hebben met buitensporige regelgevingskosten en -lasten. In plaats van op deze kosten en lasten wordt in het voorstel de nadruk gelegd op de onnodige regelgevingskosten en -lasten: kosten en lasten die vermeden zouden kunnen worden als de richtlijn beter werkte. In het voorstel wordt met name aandacht besteed aan de aanpassingskosten als gevolg van het gebrek aan rechtszekerheid bij de behandeling van specifieke producten. Opheldering over de vrijstelling voor indirect gebruik van gedeeltelijk gedenatureerde alcohol zorgt voor een eerlijkere behandeling in de EU en voor lagere kosten voor gebruikers in een minderheid van lidstaten waarin gedeeltelijk gedenatureerde alcohol voor een dergelijk indirect gebruik niet in aanmerking komt voor deze vrijstelling.

De jaarlijkse administratieve lasten als gevolg van de voorgestelde uitbreiding van de verlaagde tariefregeling tot kleine ciderbereiders wordt geraamd op 178 EUR per ciderbereider of een jaarbedrag van 200 000 EUR. Deze lasten komen overeen met die van kleine brouwerijen die van deze regeling gebruikmaken. Zie voor meer informatie deel 8 van de effectbeoordeling bij dit voorstel met betrekking tot de kosten en lasten van deze richtlijn.

• Grondrechten

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de Uniebegroting.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Het Accijnscomité, een raadgevend comité voor accijnskwesties waarin vertegenwoordigers van alle lidstaten deelnemen en dat wordt voorgezeten door de Commissie, zal de uitvoering van de voorgestelde wijzigingen van de richtlijn monitoren en mogelijke interpretatieproblemen tussen de lidstaten over de nieuwe wetgeving bespreken en verduidelijken.

Het Accijnscomité brengt verslag uit over eventuele problemen met de uitvoering en de evolutie van problemen op het vlak van de werking van de richtlijn, en bespreekt en verheldert mogelijke interpretatieproblemen tussen de lidstaten betreffende de nieuwe wetgeving. De lidstaten en de Commissie evalueren ten minste elke vijf jaar na de inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving de ontwikkelingen die daaruit voortvloeien, zodat de markten zich aan kunnen passen en de resultaten en effecten merkbaar worden.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Er zijn geen toelichtende stukken nodig omdat het voorstel tot doel heeft de bestaande regeling te vereenvoudigen en te verduidelijken.

• Artikelsgewijze toelichting

In artikel 1, punt 1, wordt artikel 3 gewijzigd om de bepalingen met betrekking tot het meten van het aantal graden Plato van bier te verduidelijken.

In artikel 1, punt 2, wordt artikel 4 gewijzigd om te voorzien in een uniform certificaat voor kleine zelfstandige brouwerijen in de hele EU. Hiermee zal de grensoverschrijdende functionaliteit van de bestaande vrijstelling voor kleine brouwerijen verbeteren.

In artikel 1, punt 3, wordt artikel 5 gewijzigd, om de drempel te verhogen tot waar verlaagde tarieven op bier met een laag alcoholgehalte mogen worden toegepast.

In artikel 1, punt 4, wordt artikel 12 gewijzigd om een definitie van 'cider' in te voeren. Hiermee wordt tevens de toepassing van de in punt 6 ingevoerde verlaagde tarieven voor kleine zelfstandige ciderbereiders vergemakkelijkt.

In artikel 1, punt 5, wordt artikel 13 gewijzigd om rekening te houden met de in punt 6 ingevoerde facultatieve verlaagde tarieven voor kleine zelfstandige ciderbereiders.

In artikel 1, punt 6, wordt artikel 13 bis ingevoerd om facultatieve verlaagde tarieven voor kleine zelfstandige ciderbereiders in te voeren.

In artikel 1, punt 7, wordt artikel 27 gewijzigd om de bepalingen over vrijstellingen voor gedenatureerde alcohol te verduidelijken en de rechtszekerheid voor marktdeelnemers en overheidsdiensten van de lidstaten te vergroten.

In artikel 1, punt 8, wordt artikel 28 geschrapt, op grond waarvan het Verenigd Koninkrijk momenteel vrijstellingen mag toepassen op producten die niet langer vrijgesteld zijn in het Verenigd Koninkrijk.

In artikel 1, punt 9, wordt artikel 28 bis ingevoerd waarin uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie worden toegekend.