Toelichting bij COM(2018)225 - Europees bevel tot verstrekking en het Europees bevel tot bewaring van elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)225 - Europees bevel tot verstrekking en het Europees bevel tot bewaring van elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken. |
|---|---|
| bron | COM(2018)225   |
| datum | 17-04-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Het gebruik van sociale media, webmail, berichtendiensten en applicaties (“apps”) om te communiceren, te werken, sociale contacten te onderhouden en informatie te verkrijgen, is op tal van plaatsen in de wereld gemeengoed geworden. De betreffende diensten verbinden honderden miljoenen gebruikers met elkaar. Zij leveren aanzienlijke voordelen op voor het economisch en sociaal welzijn van de gebruikers, zowel in de Unie als daarbuiten. Zij kunnen echter ook worden misbruikt als instrumenten voor het plegen of faciliteren van misdrijven, waaronder ernstige misdrijven als terroristische aanslagen. Wanneer dat het geval is, bieden deze diensten en apps onderzoekers vaak het enige aanknopingspunt om te kunnen bepalen wie een strafbaar feit heeft gepleegd en bewijs te verkrijgen dat in de rechtbank kan worden gebruikt.
Omdat het internet geen grenzen kent, kunnen dergelijke diensten overal ter wereld worden aangeboden en zijn deze daarvoor niet per se afhankelijk van een fysieke infrastructuur, bedrijfsinrichting of personeel in de lidstaten waar zij worden aangeboden of binnen de interne markt in zijn geheel. Evenmin vereisen deze diensten een specifieke locatie voor de opslag van gegevens. Een dienstverlener kiest een dergelijke locatie vaak op grond van legitieme overwegingen inzake bijvoorbeeld gegevensbeveiliging, schaalvoordelen en snelle toegang. Als gevolg daarvan verlangen autoriteiten van de lidstaten in een groeiend aantal strafzaken van uiteenlopende aard 1 toegang tot gegevens die als bewijs kunnen dienen en die buiten hun land en/of door dienstverleners in andere lidstaten of derde landen zijn opgeslagen.
Met het oog op situaties waar ofwel het bewijs ofwel de dienstverlener zich elders bevindt, werden enkele tientallen jaren geleden mechanismen voor samenwerking tussen landen ontwikkeld 2 . Ondanks regelmatige hervormingen staan deze samenwerkingsmechanismen onder toenemende druk als gevolg van de groeiende behoefte aan snelle grensoverschrijdende toegang tot elektronisch bewijs. In reactie daarop heeft een aantal lidstaten en derde landen besloten om zijn nationale instrumenten uit te breiden. De fragmentatie die daarvan het gevolg is, leidt tot rechtsonzekerheid en tegenstrijdige verplichtingen en roept vragen op over de bescherming van grondrechten en procedurele waarborgen voor personen op wie dergelijke verzoeken betrekking hebben.
In 2016 riep de Raad op tot het nemen van concrete maatregelen op basis van een gemeenschappelijke EU-benadering om de wederzijdse rechtshulp efficiënter te maken, de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten en in derde landen gevestigde dienstverleners te verbeteren en oplossingen voor te stellen voor het probleem van de vaststelling en handhaving van rechtsmacht 3 in de cyberruimte 4 . Ook het Europees Parlement wees op de problemen die het thans gefragmenteerde rechtskader kan opleveren voor dienstverleners die trachten te voldoen aan verzoeken inzake rechtshandhaving en riep op tot de invoering van een Europees rechtskader, dat ook waarborgen bevat voor de rechten en vrijheden van alle betrokkenen 5 .
Het onderhavige voorstel is gericht op het specifieke probleem dat het vluchtige karakter en de internationale dimensie van elektronisch bewijsmateriaal met zich brengen. Het beoogt samenwerkingsmechanismen aan te passen aan het digitale tijdperk door de rechterlijke macht en rechtshandhavingsinstanties instrumenten te bieden om de moderne communicatiewijzen van criminelen aan te pakken en moderne vormen van criminaliteit te bestrijden. Dergelijke instrumenten mogen alleen maar worden toegelaten wanneer zij gepaard gaan met krachtige mechanismen ter bescherming van de grondrechten. Dit voorstel beoogt de rechtszekerheid voor autoriteiten, dienstverleners en betrokken particulieren te verbeteren en hoge normen voor rechtshandhavingsverzoeken te handhaven, om zo de bescherming van grondrechten, transparantie en de eerbiediging van de verantwoordingsplicht te waarborgen. Het bespoedigt ook het proces inzake het veiligstellen en verkrijgen van elektronisch bewijsmateriaal dat is opgeslagen en/of wordt bewaard door dienstverleners die binnen een andere jurisdictie zijn gevestigd. Dit instrument zal bestaan naast de bestaande instrumenten voor justitiële samenwerking, die relevant blijven en kan desgewenst door de bevoegde autoriteiten worden gebruikt. Tegelijkertijd werkt de Commissie aan de versterking van de bestaande mechanismen voor justitiële samenwerking door middel van maatregelen als de instelling van een beveiligd platform voor de snelle uitwisseling van verzoeken tussen justitiële autoriteiten in de EU en de investering van 1 miljoen EUR voor de opleiding van beroepsbeoefenaren uit alle EU-lidstaten op het gebied van wederzijdse rechtshulp en samenwerking, met de nadruk op de Verenigde Staten als het derde land dat het grootste aantal verzoeken vanuit de EU ontvangt 6 .
Voor de betekening, kennisgeving en uitvoering van bevelen uit hoofde van dit instrument dienen de autoriteiten zich te verlaten op de door de dienstverleners aangewezen wettelijke vertegenwoordiger. De Commissie presenteert vandaag een voorstel om ervoor te zorgen dat dergelijke wettelijke vertegenwoordigers daadwerkelijk worden aangewezen. Het biedt een gemeenschappelijke, EU-brede oplossing voor het uitbrengen van wettelijke bevelen aan dienstverleners via wettelijke vertegenwoordigers.
• Samenhang met het bestaande EU-rechtskader op het beleidsterrein en het Verdrag van Boedapest van de Raad van Europa
Het huidige EU-rechtskader bestaat uit Unie-samenwerkingsinstrumenten op het gebied van strafzaken, zoals Richtlijn 2014/41/EU betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken 7 (de EOB-richtlijn), de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie 8 , Besluit 2002/187/JBZ van de Raad betreffende de oprichting van Eurojust 9 , Verordening (EU) 2016/794 betreffende Europol 10 en Kaderbesluit 2002/465/JBZ van de Raad inzake gemeenschappelijke onderzoeksteams 11 , alsook uit bilaterale overeenkomsten tussen de Unie en derde landen, zoals de overeenkomst betreffende wederzijdse rechtshulp tussen de EU en de VS 12 en de overeenkomst inzake wederzijdse rechtshulp tussen de EU en Japan 13 .
Door de invoering van Europese verstrekkings- en bewaringsbevelen maakt het voorstel het gemakkelijker om in het kader van strafprocedures elektronisch bewijs veilig te stellen en te vergaren dat door dienstverleners binnen een andere jurisdictie is opgeslagen of wordt bewaard. De EOB-richtlijn, die in belangrijke mate het Verdrag inzake wederzijdse rechtshulp in strafzaken heeft vervangen, bestrijkt alle onderzoeksmaatregelen 14 . Ook toegang tot elektronisch bewijsmateriaal valt eronder, maar de EOB-richtlijn bevat geen specifieke bepalingen over dit type bewijsmateriaal 15 . Het nieuwe instrument zal niet in de plaats komen van het EOB voor het verkrijgen van elektronisch bewijsmateriaal, maar autoriteiten een aanvullend instrument bieden. Er kunnen situaties zijn, bijvoorbeeld wanneer in de ten uitvoer leggende lidstaat diverse onderzoeksmaatregelen moeten worden uitgevoerd, waarin overheidsinstanties de voorkeur zullen geven aan het EOB. De invoering van een nieuw instrument voor elektronisch bewijsmateriaal is een beter alternatief dan de wijziging van de EOB-richtlijn, vanwege de specifieke problemen waarmee het verkrijgen van elektronisch bewijs gepaard gaat en waarvan bij de overige onderzoeksmaatregelen waarop de EOB-richtlijn betrekking heeft, geen sprake is.
Om het grensoverschrijdend vergaren van elektronisch bewijsmateriaal te vergemakkelijken, zal het nieuwe instrument voortbouwen op de beginselen inzake wederzijdse erkenning. Een autoriteit in het land waar de adressaat van het bevel zich bevindt, hoeft niet rechtstreeks bij de kennisgeving of betekening en uitvoering van het bevel te worden betrokken, behalve in geval van niet-naleving, omdat dan handhaving noodzakelijk is en de bevoegde autoriteit in het land waar de vertegenwoordiger zich bevindt, zal interveniëren. Het instrument vergt dus een reeks krachtige waarborgen en bepalingen, zoals in elk geval de bekrachtiging door een justitiële autoriteit. Zo mogen Europese bevelen tot verstrekking van transactiegegevens of inhoudelijke gegevens (in tegenstelling tot abonnee- en toegangsgegevens) alleen worden uitgevaardigd voor strafbare feiten waarop in de uitvaardigende staat een maximale vrijheidsstraf staat van ten minste 3 jaar, dan wel voor specifieke, van de cyberruimte afhankelijke of via de cyberruimte mogelijk gemaakte delicten of delicten op het gebied van terrorisme, als bedoeld in het voorstel.
De persoonsgegevens waarop dit voorstel betrekking heeft, zijn beschermd en mogen alleen worden verwerkt in overeenstemming met de algemene verordening gegevensbescherming (hierna “AVG” genoemd 16 ) en de richtlijn inzake gegevensbescherming voor politiële en strafrechtelijke autoriteiten (richtlijn gegevensbescherming bij rechtshandhaving) 17 . De AVG zal op 25 mei 2018 in werking treden en de richtlijn gegevensbescherming bij rechtshandhaving moet door de lidstaten uiterlijk op 6 mei 2018 zijn omgezet.
Bij het Verdrag van Boedapest van de Raad van Europa inzake cybercriminaliteit (CETS nr. 185), dat door de meeste EU-lidstaten is geratificeerd, zijn internationale mechanismen vastgesteld voor samenwerking ter bestrijding van cybercriminaliteit 18 . Het Verdrag heeft betrekking op misdrijven die via het internet en andere computernetwerken zijn gepleegd. Het schrijft partijen ook voor om de bevoegdheden en procedures vast te stellen voor het verkrijgen van elektronisch bewijs en om elkaar wederzijdse rechtshulp te bieden, ook op andere gebieden dan cybercriminaliteit. Met name eist het Verdrag dat partijen verstrekkingsbevelen invoeren voor het verkrijgen van computergegevens van dienstverleners op hun grondgebied en abonneegegevens van dienstverleners die op hun grondgebied diensten aanbieden. Bovendien voorziet het Verdrag in bewaringsbevelen voor gevallen waarin er vermoedelijk een groot risico is dat de computergegevens verloren gaan of gewijzigd worden. De kennisgeving en betekening en de afdwingbaarheid van nationale verstrekkingsbevelen ten aanzien van dienstverleners die buiten het grondgebied van een partij bij het Verdrag zijn gevestigd, zorgt voor andere problemen. In dat verband worden thans nadere maatregelen ter verbetering van de grensoverschrijdende toegang tot elektronisch bewijsmateriaal overwogen 19 .
• Samenvatting van de voorgestelde verordening
De voorgestelde verordening voert een dwingend Europees verstrekkingsbevel en een dwingend Europees bewaringsbevel in. Beide bevelen moeten door een justitiële autoriteit van een lidstaat worden uitgevaardigd of bekrachtigd. Een bevel kan worden uitgevaardigd met het oog op de bewaring of verstrekking van gegevens die zijn opgeslagen door een dienstverlener binnen een andere jurisdictie en die nodig zijn als bewijs in een strafrechtelijk onderzoek of een strafprocedure. Dergelijke bevelen mogen alleen worden uitgevaardigd wanneer voor hetzelfde strafbare feit in een vergelijkbare binnenlandse situatie in de uitvaardigende staat een soortgelijke maatregel beschikbaar is. De kennisgeving of betekening van beide bevelen kan plaatsvinden aan verleners van elektronische-communicatiediensten, sociale netwerken, onlinemarktplaatsen, andere aanbieders van hostingdiensten en aanbieders van internetinfrastructuur als IP-adressen en registers van domeinnamen, of, in voorkomend geval, aan hun wettelijke vertegenwoordigers. Het Europees bewaringsbevel is, net als het Europees verstrekkingsbevel, gericht tot de wettelijke vertegenwoordiger buiten de jurisdictie van de uitvaardigende lidstaat en strekt tot bewaring van de gegevens met het oog op een aansluitend verzoek deze te verstrekken, bijvoorbeeld via kanalen voor wederzijdse rechtshulp in geval van derde landen, of via een EOB tussen deelnemende lidstaten. Anders dan in wetgeving neergelegde toezichtmaatregelen of verplichtingen tot het bewaren van gegevens, waarin deze verordening niet voorziet, gaat het bij het Europees bewaringsbevel om een bevel dat door een justitiële autoriteit in een concrete strafprocedure wordt uitgevaardigd of bekrachtigd na een individuele beoordeling van de evenredigheid en noodzaak in het individuele geval. Net als het Europees verstrekkingsbevel verwijst het naar de specifieke bekende of onbekende plegers van een strafbaar feit dat al heeft plaatsgevonden. Het Europees bewaringsbevel maakt alleen de bewaring van gegevens mogelijk die reeds ten tijde van de ontvangst van het bevel zijn opgeslagen, en biedt geen toegang tot gegevens op een toekomstig tijdstip na de ontvangst van het Europees bewaringsbevel.
Beide bevelen kunnen alleen in stafprocedures worden uitgevaardigd, vanaf de aan het proces voorafgaande onderzoeksfase tot de beëindiging van de procedure bij vonnis of andere beslissing. Een bevel om abonnee- en toegangsgegevens te verstrekken, kan voor elk strafbaar feit worden uitgevaardigd; het bevel transactie- of inhoudelijke gegevens te verstrekken, kan echter alleen maar worden uitgevaardigd voor feiten waarop in de uitvaardigende staat een maximale vrijheidsstraf staat van ten minste 3 jaar, of voor specifieke delicten die in het voorstel worden genoemd en waarbij sprake is van een specifiek verband met elektronische instrumenten, en strafbare feiten waarop Richtlijn (EU) 2017/541 inzake terrorismebestrijding van toepassing is.
Gezien de verschillende niveaus van indringendheid van de met betrekking tot de verlangde gegevens opgelegde maatregelen, bevat het voorstel een aantal voorwaarden en waarborgen. Daarbij gaat het onder meer om de verplichting om vooraf de bevelen door een justitiële autoriteit te laten bekrachtigen. Het voorstel is uitsluitend van toepassing op opgeslagen gegevens. Het onderscheppen van telecommunicatiegegevens in real-time valt niet onder dit voorstel. De maatregel blijft beperkt tot wat noodzakelijk en evenredig is met het oog op de betreffende strafprocedures. Het voorstel biedt dienstverleners de mogelijkheid om waar nodig de uitvaardigende autoriteiten om toelichtingen te vragen. Wanneer de betreffende kwesties niet kunnen worden opgelost en de uitvaardigende autoriteit besluit om tot tenuitvoerlegging over te gaan, kunnen dienstverleners zich op dezelfde gronden beroepen als die waarop zij zich tegen tenuitvoerlegging door hun eigen autoriteiten verzetten. Bovendien is er een specifieke procedure ingevoerd voor situaties waarin de verplichting gegevens te verstrekken, conflicteert met een concurrerende verplichting uit hoofde van het recht van een derde land.
EU-wetgeving beschermt de rechten van de verdachten en de beschuldigden in strafprocedures en er zijn al regels ter bescherming van persoonsgegevens van kracht. Voor personen wier gegevens worden verlangd, bieden deze aanvullende waarborgen in het voorstel echter procedurele rechten in of buiten de strafprocedure. Daarbij gaat het onder meer om de mogelijkheid de rechtmatigheid, de noodzaak of de evenredigheid van het bevel te betwisten, zonder dat de gronden worden beperkt voor de betwisting krachtens nationaal recht. De rechten uit hoofde van recht van de tenuitvoerleggingsstaat worden volledig geëerbiedigd door ervoor te zorgen dat immuniteiten en voorrechten die de verlangde gegevens in de lidstaat van de dienstverlener beschermen, in de uitvaardigende staat in aanmerking worden genomen. Dit is met name het geval wanneer zij een hoger niveau van bescherming bieden dan de wetgeving van de uitvaardigende staat.
De naleving van bevelen uit hoofde van de voorgestelde verordening is op dezelfde wijze afdwingbaar als het geval is bij vergelijkbare binnenlandse bevelen in de jurisdictie waar de dienstverlener het bevel ontvangt. De verordening bepaalt dat de lidstaten in doeltreffende en evenredige sancties moeten voorzien.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor maatregelen op dit gebied is artikel 82, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Artikel 82, lid 1, bepaalt dat volgens de gewone wetgevingsprocedure, maatregelen kunnen worden vastgesteld die ertoe strekken regels en procedures vast te leggen waarmee alle soorten vonnissen en rechterlijke beslissingen overal in de Unie erkend worden. Er kunnen ook maatregelen worden vastgesteld om in het kader van strafvervolging en tenuitvoerlegging van beslissingen de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten te bevorderen.
Deze rechtsgrondslag is van toepassing op de mechanismen die onder deze verordening vallen. Artikel 82, lid 1, zorgt voor de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen waarbij een justitiële autoriteit in de uitvaardigende staat zich tot een rechtspersoon in een andere lidstaat richt en deze zelfs verplichtingen oplegt, zonder voorafgaande tussenkomst van een justitiële autoriteit in die andere lidstaat. Het Europees verstrekkings- of bewaringsbevel kan aanleiding zijn tot de tussenkomst van een justitiële autoriteit van de tenuitvoerleggingsstaat wanneer die tussenkomst noodzakelijk is voor de tenuitvoerlegging van de beslissing.
• Keuze van het instrument
Artikel 82, lid 1, VWEU geeft de EU-wetgever de mogelijkheid om verordeningen en richtlijnen vast te stellen.
Aangezien het voorstel betrekking heeft op grensoverschrijdende procedures, op welk terrein uniforme regels vereist zijn, hoeft de lidstaten geen marge te worden gelaten voor de omzetting van dergelijke regels. Een verordening is rechtstreeks van toepassing, biedt duidelijkheid en meer rechtszekerheid en voorkomt uiteenlopende interpretaties in de lidstaten en andere problemen in verband met omzetting waarmee de kaderbesluiten inzake de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen gepaard gingen. Voorts maakt een verordening het mogelijk om in de Unie eenzelfde verplichting op uniforme wijze op te leggen. Daarom wordt een verordening beschouwd als de meest geschikte vorm voor dit instrument inzake wederzijdse erkenning.
• Subsidiariteit
Gezien de grensoverschrijdende dimensie van de problemen die dit voorstel aanpakt, zullen de maatregelen die erin zijn opgenomen, op het niveau van de Unie moeten worden vastgesteld teneinde de doelstellingen te bereiken. Bij misdrijven waarvoor elektronisch bewijs bestaat, gaat het vaak om situaties waarin de infrastructuur waarbinnen het elektronisch bewijs is opgeslagen en de dienstverlener die de infrastructuur beheert, zich binnen een ander nationaal rechtskader, in de Unie of daarbuiten, bevinden dan het nationale rechtskader van het slachtoffer en de pleger van het strafbaar feit. Daardoor kan het voor het bevoegde land uiterst tijdrovend en lastig zijn om zonder gemeenschappelijke minimumregels daadwerkelijk grensoverschrijdende toegang te verkrijgen tot elektronisch bewijsmateriaal. Lidstaten die alleen opereren, zouden met name op problemen stuiten bij de aanpak van de volgende kwesties:
·fragmentatie van rechtskaders in lidstaten, welke door dienstverleners die willen ingaan op verzoeken op basis van verschillende nationale wetgevingen werd aangemerkt als een groot probleem;
·verbetering van de doelmatigheid van justitiële samenwerking op basis van bestaande EU-wetgeving, met name via het EOB.
Gezien de diversiteit van juridische benaderingen, het aantal beleidsgebieden in kwestie (veiligheid, grondrechten, waaronder procedurele rechten en de bescherming van persoonsgegevens, economische kwesties) en de brede reeks belanghebbenden, is EU-wetgeving het meest passende middel om de vastgestelde problemen aan te pakken.
• Evenredigheid
Het voorstel bevat regels op grond waarvan een bevoegde autoriteit in de Unie een dienstverlener die in de Unie diensten aanbiedt en niet in dezelfde lidstaat is gevestigd, kan gelasten elektronisch bewijs te overleggen of te bewaren. De voornaamste aspecten van het voorstel, zoals de materiële werkingssfeer van het Europees verstrekkingsbevel, voorwaarden die courtoisie waarborgen, het sanctiemechanisme en het systeem van waarborgen en rechtsmiddelen, beperken het voorstel tot wat noodzakelijk is om de belangrijkste doelstellingen ervan te bereiken. Met name is het voorstel beperkt tot verzoeken om opgeslagen gegevens (gegevens verkregen op grond van onderschepping van telecommunicatie in real-time vallen er niet onder) en tot bevelen die in een strafprocedure zijn uitgevaardigd voor een specifiek strafbaar feit dat wordt onderzocht. Het strekt zich derhalve niet uit tot misdaadpreventie of andere soorten procedures of inbreuken (zoals administratieve procedures wegens inbreuken op rechtsregels) en verplicht dienstverleners niet ertoe om systematisch meer gegevens te verzamelen of op te slaan dan zakelijk gezien of tot naleving van andere juridische vereisten nodig is. Bovendien kan, terwijl een bevel om abonnee- en toegangsgegevens te verstrekken voor elk strafbaar feit kan worden uitgevaardigd, het bevel transactie- of inhoudelijke gegevens te verstrekken, alleen maar worden uitgevaardigd voor feiten waarop in de uitvaardigende staat een maximale vrijheidsstraf staat van ten minste 3 jaar, of voor specifieke, in het voorstel gedefinieerde, van de cyberruimte afhankelijke of via de cyberruimte mogelijk gemaakte strafbare feiten en delicten in verband met terrorisme. Tot slot verduidelijkt het voorstel de procedurele voorschriften en waarborgen die op de grensoverschrijdende toegang tot elektronisch bewijs van toepassing zijn, maar gaat het niet zover dat het nationale maatregelen harmoniseert. Het is beperkt tot wat noodzakelijk en evenredig is om tegemoet te komen aan de behoeften van rechtshandhavings- en justitiële autoriteiten in het digitale tijdperk.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
Gedurende anderhalf jaar raadpleegde de Commissie alle relevante belanghebbenden om vast te stellen wat de problemen en mogelijke oplossingen waren. Dit gebeurde aan de hand van enquêtes, die varieerden van een openbare raadpleging tot gerichte enquêtes onder de desbetreffende overheidsinstanties. Ook werden er groepsbijeenkomsten van deskundigen en bilaterale bijeenkomsten georganiseerd om de mogelijke effecten van EU-wetgeving te bespreken. Daarnaast werd door middel van conferenties waar de grensoverschrijdende toegang tot elektronisch bewijs werd besproken, feedback over het initiatief verzameld.
In het algemeen zagen de respondenten het toegenomen gebruik van informatiediensten als een probleem voor rechtshandhavingsautoriteiten, omdat de autoriteiten in kwestie vaak slecht zijn uitgerust om met onlinebewijsmateriaal om te gaan. De lengte van het proces voor het verkrijgen van bewijs wordt ook als een van de voornaamste hindernissen gezien. Andere belangrijke punten die overheidsinstanties benadrukten, betroffen onder meer het gebrek aan betrouwbare samenwerking met dienstverleners, het gebrek aan transparantie, en de rechtsonzekerheid omtrent de rechtsbevoegdheid inzake onderzoeksmaatregelen. Rechtstreekse grensoverschrijdende samenwerking tussen rechtshandhavingsinstanties en verleners van digitale diensten werd geacht toegevoegde waarde voor strafrechtelijk onderzoek te hebben. Dienstverleners en een aantal maatschappelijke organisaties wezen op de noodzaak om bij de samenwerking met overheidsinstanties voor rechtszekerheid te zorgen en om collisie te voorkomen. Wat de bezorgdheid over de impact van nieuwe EU-wetgeving op rechten betreft, waren belanghebbenden van mening dat geen enkel grensoverschrijdend instrument mag worden ingevoerd zonder specifieke waarborgen.
Uit de feedback die in het kader van aanvangseffectbeoordeling werd verzameld, bleek dat belanghebbenden van mening waren dat de aanpak van de tekortkomingen van het huidige systeem voor wederzijdse rechtshulp, dit effectiever zou maken en de rechtszekerheid zou verbeteren. Een aantal maatschappelijke organisaties was geen voorstander van wetgeving op EU-niveau inzake rechtstreekse samenwerking. Zij gaven er de voorkeur aan om EU-maatregelen te beperken tot de verbetering van procedures voor wederzijdse rechtshulp. Op dit idee zal worden voortgebouwd als onderdeel van de praktische maatregelen die de Raad in juni 2016 heeft goedgekeurd.
Uit een gerichte enquête onder overheidsfunctionarissen in de lidstaten kwam ook naar voren dat er geen gemeenschappelijke aanpak was inzake het verkrijgen van grensoverschrijdende toegang tot elektronisch bewijsmateriaal, aangezien elke lidstaat zijn eigen binnenlandse praktijk volgt. Dienstverleners reageren verschillend op verzoeken van buitenlandse rechtshandhavingsinstanties en de reactietijd varieert al naargelang de verzoekende lidstaat. Dit zorgt voor rechtsonzekerheid bij alle betrokken belanghebbenden.
De raadpleging van de belanghebbenden liet in het algemeen zien dat het huidige rechtskader gefragmenteerd en ingewikkeld is. Hierdoor kunnen vertragingen optreden tijdens de uitvoeringsfase en kan de doeltreffendheid tekortschieten van het onderzoek en de vervolging van delicten waarbij grensoverschrijdende toegang tot elektronisch bewijsmateriaal een rol speelt.
• Effectbeoordeling
De Raad voor regelgevingstoetsing heeft een positief advies uitgebracht inzake de effectbeoordeling 20 ter ondersteuning van dit voorstel, en heeft diverse suggesties gedaan voor verbetering 21 . Naar aanleiding van dit advies werd de effectbeoordeling gewijzigd, zodat grondrechtenkwesties in verband met de grensoverschrijdende uitwisseling van gegevens nader aan de orde werden gesteld, met name de verbanden tussen de diverse maatregelen die deel uitmaken van de voorkeursoptie. De beoordeling werd ook gewijzigd om de standpunten van belanghebbenden en lidstaten en de wijze waarop daarmee werd rekening gehouden, beter voor het voetlicht te brengen. Bovendien werd de beleidscontext herzien, zodat aanvullende verwijzingen naar diverse aspecten werden opgenomen, zoals discussies binnen groepen van deskundigen die aan de ontwikkeling van het initiatief hebben bijgedragen. De complementariteit tussen de verschillende maatregelen (met name de EOB-richtlijn, onderhandelingen over een aanvullende protocol bij het Verdrag van Budapest en de gezamenlijke herziening van de overeenkomst tussen de EU en de VS inzake wederzijdse rechtshulp) werd verduidelijkt wat betreft werkingssfeer, timing en verstrekkendheid en het basisscenario werd zo herzien dat daarin de ontwikkelingen die zich waarschijnlijk los van de vaststelling van de voorgestelde maatregelen zullen voordoen, beter tot uitdrukking komen. Tot slot werden stroomschema’s toegevoegd om de procedures voor het delen van gegevens beter te beschrijven.
Er werden vier beleidsopties overwogen, naast het basisscenario (optie O): een aantal praktische maatregelen ter verbetering van zowel procedures voor justitiële samenwerking als procedures voor directe samenwerking tussen overheidsinstanties en dienstverleners (optie A: niet-wetgevend), een optie die de praktische maatregelen van optie A combineert met internationale oplossingen op bilateraal of multilateraal niveau (optie B: wetgevend), een optie die de maatregelen van optie B combineert met een Europees verstrekkingsbevel en een maatregel ter verbetering van de toegang tot databanken die gegevens over abonnees verstrekken op basis van zoekopdrachten, zoals de domeinnaam Whois (Option C: wetgevend), en een optie die alle eerder bedoelde maatregelen van optie C combineert met wetgeving inzake directe toegang tot op afstand opgeslagen gegevens (optie D: wetgevend) 22 .
Wanneer er geen maatregelen worden genomen (optie O), zal het toenemend aantal verzoeken de situatie doen verslechteren. Alle andere opties dragen bij tot het bereiken van de doelstellingen van het initiatief, maar in verschillende mate. Optie A zou de doeltreffendheid van huidige procedures verbeteren, bijvoorbeeld door een verbetering van de kwaliteit van de verzoeken, maar de ruimte voor verbetering zou beperkt worden door de structurele tekortkomingen van het huidige systeem.
Optie B zou tot meer verbeteringen leiden doordat deze internationaal geaccepteerde oplossingen zou bieden, maar het resultaat van deze internationale oplossingen zou tot op grote hoogte van derde landen afhangen. De oplossingen zijn daardoor onzeker en zullen waarschijnlijk niet zo effectief zijn en niet zoveel waarborgen bieden als een EU-oplossing.
Optie C zou duidelijk toegevoegde waarde hebben in vergelijking met de eerdere opties doordat deze ook voorziet in een intern EU-instrument inzake directe samenwerking met dienstverleners dat de meeste van de problemen zou oplossen waarvan sprake is wanneer een dienstverlener in het bezit van de betrokken gegevens is.
Het pakket oplossingen dat optie D biedt, is het ruimst. Naast de vorige maatregelen behelst deze optie een wetgevingsmaatregel inzake directe toegang in situaties waarin er geen betrokkenheid van een dienstverlener is vereist.
Het onderhavige voorstel van de Commissie is gebaseerd op de resultaten van de effectbeoordeling. Deze wetgeving zal worden aangevuld met de in de effectbeoordeling beschreven praktische maatregelen en met de verdere werkzaamheden voor de opstelling van een aanvullend protocol bij het Verdrag van Boedapest. De Commissie zal op basis van haar wetgevingsvoorstel met de VS en andere derde landen ook de mogelijkheid bespreken van toekomstige bilaterale of multilaterale overeenkomsten inzake de grensoverschrijdende toegang tot elektronisch bewijsmateriaal met bijbehorende waarborgen. Ten aanzien van maatregelen voor directe toegang en de toegang tot databanken, die deel uitmaken van optie D, stelt de Commissie thans geen wetgeving voor, maar zij zal verder nadenken over de beste manier om op deze twee punten vooruitgang te boeken.
Het initiatief zal het naar verwachting mogelijk maken onderzoek en vervolging effectiever en efficiënter te laten verlopen en tegelijkertijd de transparantie en verantwoordingsplicht verbeteren en de eerbiediging van de grondrechten waarborgen. Het zal naar verwachting ook het vertrouwen in de digitale eengemaakte markt bevorderen door de veiligheid te verbeteren en het idee te doen afnemen dat misdrijven die op of via netwerkapparatuur zijn gepleegd, niet worden gestraft.
Voor overheidsinstanties zal het initiatief naar verwachting in het begin kosten met zich brengen, die op de lange termijn zouden worden gecompenseerd door besparingen qua vaste kosten. Nationale autoriteiten zouden zich aan nieuwe procedures moeten aanpassen en opleiding moeten volgen. Daarna zouden de autoriteiten echter voordeel hebben van de stroomlijning en centralisatie en het duidelijke rechtskader voor verzoeken om toegang tot gegevens, omdat de grotere efficiëntie winst zou opleveren. Evenzo zouden landen die verzoeken ontvangen minder verzoeken hoeven te verwerken, aangezien de voorkeursoptie de druk op de kanalen voor justitiële samenwerking zou verminderen.
Dienstverleners zouden zich aan een nieuw wetgevingskader moeten aanpassen door de introductie van (nieuwe) procedures en de opleiding van hun personeel. Anderzijds zou een geharmoniseerd kader de druk kunnen doen afnemen op die dienstverleners, die thans moeten reageren op verzoeken om niet-inhoudelijke gegevens en deze aan de hand van de verschillende wetgevingen van al de lidstaten moeten beoordelen. Rechtszekerheid en standaardisering van de procedures zouden ook een positief effect moeten hebben voor kleine en middelgrote ondernemingen, aangezien daardoor de administratieve lasten zouden worden verlicht en de concurrentie zou worden bevorderd. In zijn algemeenheid zal het initiatief naar verwachting ook voor hen besparingen opleveren.
• Grondrechten
Het voorstel zou op een aantal grondrechten van invloed kunnen zijn:
·rechten van de persoon wiens gegevens worden ingezien: het recht op bescherming van persoonsgegevens, het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, het recht op vrijheid van meningsuiting, het recht van verdediging, en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht;
·rechten van de dienstverlener: het recht op vrijheid van ondernemerschap en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte;
·rechten van alle burgers: het recht op vrijheid en veiligheid.
Om ervoor te zorgen dat de rechten van deze personen worden beschermd, zijn er in de voorgestelde verordening, met inachtneming van het desbetreffende acquis op het gebied van gegevensbescherming, voldoende en aanzienlijke waarborgen opgenomen.
Aangezien de bevelen alleen kunnen worden uitgevaardigd in strafprocedures en wanneer er vergelijkbare nationale situaties zijn, zowel tijdens het vooronderzoek als tijdens het proces, zijn alle strafrechtelijke procedurele waarborgen van toepassing. Deze waarborgen omvatten met name het recht op een eerlijk proces, dat is neergelegd in artikel 6 EVRM en de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten. Daarnaast omvatten zij ook de relevante EU-wetgeving inzake procedurele rechten in strafprocedures: Richtlijn 2010/64/EU betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures, Richtlijn 2012/13/EU betreffende het recht op informatie over de rechten en de beschuldiging en toegang tot het dossier, Richtlijn 2013/48/EU betreffende het recht op toegang tot een advocaat en op communicatie met familieleden tijdens aanhouding en detentie, Richtlijn (EU) 2016/343 betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn, Richtlijn (EU) 2016/800 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen en Richtlijn (EU) 2016/1919 betreffende rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures en voor gezochte personen in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel.
Meer in het bijzonder zorgt de aan de uitvaardiging van het bevel voorafgaande tussenkomst van een justitiële autoriteit ervoor dat wordt gecontroleerd of de maatregel rechtmatig, noodzakelijk en evenredig met het geval in kwestie is. Dit zorgt er ook voor dat het bevel niet onnodig inbreuk maakt op grondrechten, waaronder die welke voortvloeien uit rechtsbeginselen als dat inzake de vertrouwelijkheid van de communicatie tussen advocaat en cliënt. De uitvaardigende autoriteit dient er in het individuele geval voor te zorgen dat de maatregel noodzakelijk en evenredig is, gelet ook op de ernst van het onderzochte strafbare feit. Het voorstel omvat ook drempels voor transactie- en inhoudelijke gegevens, die ervoor zorgen dat het Europees verstrekkingsbevel alleen zal worden gebruikt voor meer ernstige vormen van criminaliteit in verband met dergelijke gegevens.
Ook het recht op een doeltreffende voorziening in rechte voor personen om wier gegevens wordt verzocht, komt expliciet aan de orde. Tijdens het proces in de uitvaardigende staat moet ook rekening worden gehouden met de immuniteiten en voorrechten van bepaalde beroepsbeoefenaren, zoals toegewezen advocaten, alsook met de fundamentele belangen op het gebied van nationale veiligheid of defensie in de staat van de adressaat. De toetsing door een justitiële autoriteit geldt hier als een verdere waarborg.
Aangezien het bevel een bindende maatregel is, is het ook van invloed op de rechten van dienstverleners, met name dat inzake de vrijheid van ondernemerschap. Het voorstel geeft de dienstverlener het recht om in de uitvaardigende lidstaat bepaalde vorderingen in te stellen, bijvoorbeeld wanneer het bevel niet door een justitiële autoriteit is uitgevaardigd of bekrachtigd. Wanneer het bevel voor tenuitvoerlegging is doorgegeven aan de tenuitvoerleggingsstaat, kan de tenuitvoerleggingsautoriteit besluiten om het bevel niet te erkennen of ten uitvoer te leggen wanneer na ontvangst zich een van de beperkte gronden voor bezwaar voordoet, zij het dat eerst de uitvaardigende autoriteit moet worden geraadpleegd. Mocht de procedure voor tenuitvoerlegging worden gestart, dan zal bovendien de adressaat zelf zich op een van deze beperkte gronden voor de tenuitvoerleggingsautoriteit tegen het bevel kunnen verzetten. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om gevallen waarin het duidelijk is dat het bevel niet door een bevoegde autoriteit werd uitgevaardigd of bekrachtigd of waarin de naleving van het bevel het Handvest kennelijk zou schenden of kennelijk misbruik zou opleveren. Dit staat niet in de weg aan het recht van de adressaat op een doeltreffende voorziening in rechte tegen een beslissing waarbij een sanctie wordt opgelegd.
Een potentieel probleem in verband met EU-maatregelen op dit gebied vormt de mogelijkheid dat derde landen ertoe zouden kunnen worden gebracht wederkerige verplichtingen voor EU-dienstverleners in te voeren die niet in overeenstemming zijn met EU-voorwaarden inzake grondrechten, waaronder de inachtneming van het hoge niveau van gegevensbescherming dat het EU-acquis waarborgt. Het voorstel lost dit probleem op twee manieren op: allereerst door te zorgen voor een maatregel die krachtige waarborgen bevat en die expliciet verwijst naar de voorwaarden en waarborgen die reeds inherent aan het EU-acquis zijn en daarmee als model voor buitenlandse wetgeving dient, en ten tweede door het opnemen van een specifieke clausule inzake “tegenstijdige verplichtingen”, op grond waarvan dienstverleners kunnen vaststellen of er tegenstrijdige verplichtingen zijn en deze aan de orde kunnen stellen, en zo een toetsing door de rechter in gang kunnen zetten. Deze clausule is zo opgezet dat zowel algemene blokkeringswetten worden geëerbiedigd, zoals de Amerikaanse Electronic Communications Privacy Act (hierna “ECPA” genoemd), die openbaarmaking in verband met inhoudelijke gegevens, behoudens een beperkt aantal uitzonderingen, binnen zijn geografische werkingssfeer verbiedt, als wetten die openbaarmaking niet in het algemeen, maar in individuele gevallen verbieden. In gevallen die verband houden met de ECPA kan de toegang tot inhoudelijke gegevens thans in bepaalde situaties belet zijn, zodat de wederzijdse rechtshulp het voornaamste instrument voor de toegang tot dergelijke gegevens moet blijven. Vanwege de veranderingen die de goedkeuring van de Amerikaanse CLOUD Act 23 teweeg heeft gebracht, zou de blokkeringswet echter ingetrokken kunnen worden wanneer de EU met de VS een overeenkomst zou sluiten. Aanvullende internationale overeenkomsten met andere belangrijke partners kunnen het aantal situaties waarin sprake is van collisie, verder verkleinen.
Gelet op het bovenstaande zijn de maatregelen in dit voorstel verenigbaar met de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel voor een verordening heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De verordening is in de Unie rechtstreeks van toepassing. Zij zal door beroepsbeoefenaars rechtstreeks worden toegepast, zonder dat binnenlandse rechtssystemen aangepast hoeven te worden.
De verordening zal worden geëvalueerd en de Commissie zal uiterlijk 5 jaar na haar inwerkingtreding bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen. Op basis van de bevindingen uit het verslag, met name inzake de vraag of de verordening eventuele lacunes laat zien die in de praktijk relevant zijn, en rekening houdend met technologische ontwikkelingen, zal de Commissie beoordelen of het nodig is de werkingssfeer van de verordening te verruimen. Zo nodig zal de Commissie voorstellen indienen voor de aanpassing van deze verordening. De lidstaten zullen de Commissie de informatie verstrekken die voor de voorbereiding van het verslag nodig is. De lidstaten zullen de gegevens verzamelen die nodig zijn voor het jaarlijkse toezicht op de uitvoering van de verordening.
De Commissie zal zo nodig richtsnoeren uitbrengen voor dienstverleners ten behoeve van de naleving van de verplichtingen uit hoofde van de richtlijn.
• Artikelsgewijze toelichting
| VERORDENING | ||
| Artikel | Overweging | |
| I. Onderwerp, definities en toepassingsgebied | 1. Onderwerp | 1-15 |
| 2. Definities | 16-23 | |
| 3. Toepassingsgebied | 24-27 | |
| II. Europees verstrekkingsbevel, Europees bewaringsbevel en certificaten, wettelijke vertegenwoordiger | 4. Uitvaardigende autoriteit | 30. |
| 5. Voorwaarden voor uitvaardiging van een Europees verstrekkingsbevel | 28-29, 31-35 | |
| 6. Voorwaarden voor uitvaardiging van een Europees bewaringsbevel | 36. | |
| 7. Adressaat van een Europees verstrekkingsbevel en een Europees bewaringsbevel | 37. | |
| 8. Certificaat inzake het Europees verstrekkingsbevel en inzake het Europees bewaringsbevel | 38-39 | |
| 9. Uitvoering van een CEV | 40-41 | |
| 10. Uitvoering van een CEB | 42. | |
| 11. Vertrouwelijkheid en gebruikersinformatie | 43. | |
| 12. Vergoeding van kosten | Geen | |
| III. Sancties en tenuitvoerlegging | 13. Sancties | Geen |
| 14. Tenuitvoerleggingsprocedure | 44-45, 55 | |
| IV. Rechtsmiddelen | 15. en 16. Toetsingsprocedure in geval van tegenstrijdige verplichtingen uit hoofde van het recht van een derde land | 47-53 |
| 17. Doeltreffende rechtsmiddelen | 54. | |
| 18. Het waarborgen van voorrechten en immuniteiten krachtens het recht van de tenuitvoerleggingsstaat | 35. | |
| V. Slotbepalingen | 19. Monitoring en rapportage | 58. |
| 20. Wijzigingen van de certificaten en de formulieren | 59-60 | |
| 21. Uitoefening van bevoegdheidsdelegatie | 60. | |
| 22. Kennisgevingen | Geen | |
| 23. Relatie met Europese onderzoeksbevelen | 61. | |
| 24. Evaluatie | 62. | |
| 25. Inwerkingtreding | Geen |
Dit artikel omschrijft de algemene werkingssfeer en het doel van het voorstel, dat erin bestaat de regels vast te stellen op grond waarvan een bevoegde justitiële autoriteit in de Europese Unie een dienstverlener die in de Unie diensten aanbiedt, door middel van een Europees verstrekkings- of bewaringsbevel kan gelasten elektronisch bewijs te verstrekken of te bewaren. Deze instrumenten kunnen alleen worden gebruikt in grensoverschrijdende situaties, dat wil zeggen in situaties waarin de dienstverlener in een andere lidstaat is gevestigd of wordt vertegenwoordigd.
Deze verordening geeft de onderzoeksautoriteiten aanvullende instrumenten voor het verkrijgen van elektronisch bewijsmateriaal, zonder de bevoegdheden te beperken die het nationale recht reeds verleent om op hun grondgebied gevestigde of vertegenwoordigde dienstverleners te dwingen. Wanneer de dienstverlener in dezelfde lidstaat is gevestigd of wordt vertegenwoordigd, dienen de autoriteiten van die lidstaat dus gebruik te maken van nationale dwangmaatregelen jegens de dienstverlener.
De gegevens waarvan de verstrekking wordt bevolen via een Europees verstrekkingsbevel, dienen de autoriteiten rechtstreeks te worden verstrekt, zonder tussenkomst van autoriteiten in de lidstaat waar de dienstverlener is gevestigd of wordt vertegenwoordigd. De verordening neemt ook afstand van de gegevenslocatie als bepalend aanknopingspunt, aangezien de opslag van gegevens in het algemeen niet tot gevolg heeft dat de staat op het grondgebied waarvan de gegevens zijn opslagen, enige controle uitoefent. Tot een dergelijke opslag wordt in de meeste gevallen alleen door de dienstverlener besloten, op grond van zakelijke overwegingen 24 .
Bovendien is de verordening ook van toepassing wanneer de dienstverleners niet in de Unie zijn gevestigd of worden vertegenwoordigd, maar in de Unie diensten aanbieden. Dit komt tot uitdrukking in artikel 3, lid 1.
Wanneer in het voorstel wordt verwezen naar een dienstverlener die in een lidstaat is gevestigd of wordt vertegenwoordigd door een aangewezen wettelijke vertegenwoordiger, schept enkel de aanwijzing van een wettelijke vertegenwoordiger geen vestiging van de dienstverlener voor de toepassing van deze verordening.
Artikel 1, lid 2, herinnert eraan dat deze verordening niet mag leiden tot een wijziging van de verplichting de grondrechten en rechtsbeginselen te eerbiedingen die zijn neergelegd in artikel 6 VWEU.
Inhoudsopgave
- Artikel 2: Definities
- Artikel 3: Toepassingsgebied
- Hoofdstuk 2: Europees verstrekkingsbevel, Europees bewaringsbevel en certificaten
- Artikel 5: Voorwaarden voor het uitvaardigen van een Europees verstrekkingsbevel
- Artikel 6: Voorwaarden voor het uitvaardigen van een Europees bewaringsbevel
- Artikel 7: Adressaat van een Europees verstrekkingsbevel of een Europees bewaringsbevel
- Artikel 8: Certificaat inzake het Europees verstrekkingsbevel en inzake het Europees bewaringsbevel
- Artikel 9: Uitvoering van een CEV
- Artikel 10: Uitvoering van een CEB
- Artikel 11: Vertrouwelijkheid en gebruikersinformatie
- Artikel 12: Vergoeding van kosten
- Hoofdstuk 3: Sancties en tenuitvoerlegging
- Artikel 14: Procedure voor tenuitvoerlegging
- Hoofdstuk 4: Rechtsmiddelen
- Artikel 17: Doeltreffende rechtsmiddelen
- Artikel 18: Het waarborgen van voorrechten en immuniteiten krachtens het recht van de ontvangende staat
- Hoofdstuk 5: Slotbepalingen
- Artikel 20: Wijzigingen van de certificaten en de formulieren
- Artikel 21: Uitoefening van bevoegdheidsdelegatie
- Artikel 22: Kennisgevingen
- Artikel 23: Relatie met Europese onderzoeksbevelen
- Artikel 24: Evaluatie
- Artikel 25: Inwerkingtreding
Dit artikel geeft definities die in het hele instrument van toepassing zijn.
De volgende soorten dienstverleners vallen onder het toepassingsgebied van de verordening: aanbieders van elektronische-communicatiediensten, aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij voor wie de opslag van gegevens een wezenlijk onderdeel is van de aan de gebruiker verleende dienst, met inbegrip van sociale netwerken voor zover zij niet als elektronische-communicatiediensten kunnen worden aangemerkt, onlinemarktplaatsen die de transacties tussen hun gebruikers (zoals consumenten of ondernemingen) mogelijk maken en andere aanbieders van hostingdiensten en aanbieders van diensten inzake internetdomeinnamen en nummering.
Het toepassingsgebied van de verordening omvat aanbieders van elektronische-communicatiediensten als gedefinieerd [in de richtlijn tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie]. Consumenten en bedrijven worden steeds afhankelijker van nieuwe onlinediensten die persoonlijke communicatie mogelijk maken, zoals Voice over IP, instant messaging en e-maildiensten, die de traditionele communicatiediensten verdringen. Dit voorstel dient dus deze diensten, naast sociale netwerken als Twitter en Facebook, via welke gebruikers inhoud kunnen delen, te omvatten.
In veel gevallen worden gegevens niet langer opgeslagen op een apparaat van een gebruiker, maar beschikbaar gemaakt via een cloudgebaseerde infrastructuur die in principe vanaf iedere plek toegankelijk is. Dienstverleners hoeven niet meer binnen iedere jurisdictie gevestigd te zijn of servers te hebben, maar maken voor de opslag van gegevens en het aanbieden van hun diensten veeleer gebruik van een gecentraliseerde administratie en gedecentraliseerde systemen. Zij doen dit om de load balancing te optimaliseren en vertragingen bij het reageren op verzoeken van gebruikers om gegevens, te beperken. Netwerken voor de distributie van inhoud worden over het algemeen ingezet om sneller inhoud te leveren door die inhoud op diverse, over de hele wereld verspreid staande servers te kopiëren. Daardoor kunnen ondernemingen inhoud verstrekken vanaf de server die het dichtst bij de gebruiker is of die informatie via een minder belast netwerk kan doorgeven. Teneinde rekening te houden met deze ontwikkeling omvat de definitie cloud- en andere hostingdiensten, die een scala aan computercapaciteit bieden, zoals netwerken, servers of andere infrastructuur, opslag, apps en diensten die het mogelijk maken gegevens voor verschillende doeleinden op te slaan. Het instrument is ook van toepassing op digitale marktplaatsen die consumenten en/of ondernemingen in staat stellen om via onlineverkoop- of onlinedienstenovereenkomsten transacties af te sluiten. Dergelijke transacties worden afgesloten ofwel op de website van de onlinemarktplaats ofwel op de website van de handelaar die gebruikmaakt van de computerdiensten die de onlinemarktplaats aanbiedt. Het is daarom deze marktplaats die het elektronisch bewijsmateriaal bezit dat in de loop van een strafprocedure nodig kan zijn.
Het voorstel heeft geen betrekking op diensten waarvan de opslag van gegevens geen wezenlijk onderdeel is. Hoewel de meeste diensten die dienstverleners leveren met enige vorm van opslag gepaard gaan, met name wanneer zij online op afstand worden geleverd, kan er een onderscheid gemaakt worden met betrekking tot diensten waarvoor de opslag van gegevens geen hoofdkenmerk en dus slechts van ondergeschikt belang is, zoals juridische, architectonische diensten en ingenieurs- en accountingdiensten die online op afstand worden geboden.
Gegevens die in het bezit zijn van aanbieders van internetinfrastructuurdiensten, zoals domeinnaamregistrators en -registers en aanbieders van privacy- en proxydiensten, of regionale internetregisters van internetprotocoladressen, kunnen voor strafprocedures relevant zijn omdat zij aanwijzingen kunnen opleveren die het mogelijk maken een bij een criminele activiteit betrokken individu of entiteit te identificeren.
De categorieën gegevens die via een Europees verstrekkingsbevel door de bevoegde autoriteiten kunnen worden verkregen, omvatten abonneegegevens, toegangsgegevens, transactiegegevens (de drie categorieën die gewoonlijk gezamenlijk worden aangeduid als niet-inhoudelijke gegevens) en opgeslagen inhoudelijke gegevens. Dit onderscheid wordt in de rechtsorde van veel lidstaten en ook binnen niet-EU-rechtskaders gemaakt, zij het niet wat betreft toegangsgegevens.
Alle categorieën omvatten persoonsgegevens, zodat de waarborgen uit hoofde van het EU-acquis inzake gegevensbescherming daarop van toepassing zijn. De intensiteit van het effect op de grondrechten varieert tussen deze categorieën, met name tussen abonneegegevens enerzijds en transactie- en inhoudelijke gegevens anderzijds. Het is van essentieel belang dat het instrument op al deze categorieën van toepassing is: abonnee- en toegangsgegevens vormen vaak het beginpunt voor het verkrijgen van de eerste aanknopingspunten in een onderzoek over de identiteit van een verdachte. Transactie- en inhoudelijke gegevens kunnen daarentegen als bewijsmateriaal het meest relevant zijn. Omdat de mate waarin de grondrechten in het geding zijn, verschilt, is het gerechtvaardigd om - zoals in diverse bepalingen in de verordening het geval is - verschillende voorwaarden te verbinden aan abonneegegevens enerzijds en transactie- en inhoudelijke gegevens anderzijds.
Het is passend om toegangsgegevens in deze verordening als een specifieke gegevenscategorie te behandelen. Toegangsgegevens als hier gedefinieerd, worden met hetzelfde doel verlangd als abonneegegevens, namelijk om de gebruiker te identificeren, en de mate waarin de grondrechten in het geding zijn, komt overeen. Daarvoor moeten dus dezelfde voorwaarden gelden als voor abonneegegevens. Vandaar dat dit voorstel een nieuwe categorie gegevens introduceert, die net als abonneegegevens moeten worden behandeld wanneer hetzelfde doel wordt nagestreefd.
Artikel 2 definieert de lidstaten en autoriteiten die bij de procedure betrokken zouden kunnen zijn. Artikel 4 bevat een definitie van het begrip uitvaardigende autoriteit.
Noodsituaties zijn uitzonderlijke situaties die als regel een tijdige reactie van dienstverleners vergen en waarop speciale voorwaarden van toepassing zullen zijn. Zij worden daarom in dit artikel apart gedefinieerd.
Dit artikel omschrijft het toepassingsgebied van het voorstel. De verordening is van toepassing op alle dienstverleners die diensten aanbieden in de Unie, met inbegrip van dienstverleners die niet in de Unie zijn gevestigd. Het actief aanbieden van diensten in de Unie, met alle daaraan verbonden voordelen, rechtvaardigt dat de verordening ook op deze dienstverleners van toepassing is en een gelijk speelveld tussen deelnemers op dezelfde markten schept. Wanneer deze dienstverleners niet onder de verordening zouden vallen, zou er bovendien een leemte ontstaan en zou het voor criminelen gemakkelijker worden buiten het toepassingsgebied van de verordening te opereren.
Om zich ervan te kunnen vergewissen of er diensten worden aangeboden, moeten de autoriteiten beoordelen of de dienstverlener rechtspersonen of natuurlijke personen in een of meer lidstaten in staat stelt om zijn diensten te gebruiken. Enkel de toegankelijkheid van de dienst (die ook het gevolg zou kunnen zijn van de toegankelijkheid van de website van de dienstverlener of een intermediair of van een e-mailadres of van andere contactgegevens), mag echter als voorwaarde voor de toepassing van deze verordening niet volstaan. Daarom is een reële link met deze lidstaten vereist om een toereikend verband te kunnen aannemen tussen de dienstverlener en het grondgebied waar hij zijn diensten aanbiedt. Van een dergelijke reële link is sprake wanneer een dienstverlener in of meer lidstaten een vestiging heeft. Wanneer er geen vestiging in de Unie is, moet de vervulling van het criterium van een reële link met de Unie worden beoordeeld op basis van het bestaan van een aanzienlijk aantal gebruikers in een of meer lidstaten, of de toespitsing van activiteiten op een of meer lidstaten. De toespitsing van activiteiten op een of meer lidstaten kan worden bepaald op basis van alle relevante omstandigheden, waaronder factoren als het gebruik van een taal of een munteenheid die in een lidstaat algemeen gangbaar is. De toespitsing van activiteiten op een lidstaat zou ook kunnen worden afgeleid uit de verkrijgbaarheid van een app in de desbetreffende app store, uit het plaatsen van lokale advertenties of uit het adverteren in de taal die in een lidstaat wordt gebruikt, uit het in het kader van de activiteiten gebruik maken van informatie die afkomstig is van personen in lidstaten of uit het beheer van relaties met cliënten, zoals het bieden van klantenservice in de taal die in een lidstaat algemeen gangbaar is. Een reële link moet ook worden aangenomen wanneer een dienstverlener zijn activiteiten richt op een of meer lidstaten, als omschreven in artikel 17, lid 1, onder c), van Verordening (EU) nr. 1215/2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken.
Het Europees verstrekkingsbevel en het Europees bewaringsbevel zijn onderzoeksmaatregelen die alleen kunnen worden genomen in het kader van strafrechtelijk onderzoek of een strafprocedure en voor concrete strafbare feiten. De link met een concreet onderzoek onderscheidt deze maatregelen van in de wetgeving omschreven preventieve maatregelen of verplichtingen tot bewaring van gegevens en waarborgt de toepassing van de procedurele rechten die in strafprocedures gelden. De bevoegdheid een onderzoek te starten inzake een specifiek strafbaar feit is dus een noodzakelijke voorwaarde voor de toepasselijkheid van de verordening.
Een aanvullende voorwaarde is dat de verlangde gegevens betrekking hebben op de door de dienstverlener in de Unie aangeboden diensten.
Artikel 4: Uitvaardigende autoriteit
Bij de uitvaardiging van een Europees verstrekkings- of bewaringsbevel moet altijd een justitiële autoriteit zijn betrokken, hetzij als uitvaardigende, hetzij als bekrachtigende autoriteit. Voor bevelen tot het verstrekken van transactie- of inhoudelijke gegevens is de tussenkomst van een rechter of rechtbank vereist. Voor abonnee- of toegangsgegevens volstaat de tussenkomst van een openbaar aanklager.
Artikel 5 bevat de voorwaarden voor de uitvaardiging van een Europees verstrekkingsbevel. Deze moeten door de uitvaardigende justitiële autoriteit worden beoordeeld.
Een Europees verstrekkingsbevel mag alleen worden uitgevaardigd wanneer dat in het individuele geval noodzakelijk en evenredig is. Bovendien mag het alleen worden uitgevaardigd wanneer een soortgelijke maatregel in een vergelijkbare binnenlandse situatie in de uitvaardigende staat beschikbaar zou zijn.
Bevelen tot het verstrekken van abonnee- en toegangsgegevens kunnen alleen worden uitgevaardigd in geval van strafbare feiten. Voor transactie- en inhoudelijke gegevens dienen strengere eisen te gelden, teneinde de meer gevoelige aard van dergelijke gegevens en de daarmee gepaard gaande hogere mate van ingrijpendheid van bevelen inzake dergelijke gegevens ten opzichte van abonnee- en toegangsgegevens, tot uitdrukking te brengen. Bevelen kunnen daarom alleen maar worden uitgevaardigd voor strafbare feiten waarop een maximale vrijheidsstraf staat van ten minste 3 jaar. Een drempel op basis van de maximale vrijheidsstraf maakt een meer evenredige aanpak mogelijk, net als een aantal andere ex-ante- en ex-postvoorwaarden en waarborgen die ervoor zorgen dat het evenredigheidsbeginsel en de rechten van de betrokken personen worden geëerbiedigd.
Tegelijkertijd mag een drempel echter geen afbreuk doen aan de doeltreffendheid van het instrument en het gebruik ervan door beroepsbeoefenaars. Lidstaten passen diverse maximumstraffen toe al naargelang hun nationale systeem. Nationale strafwetboeken variëren en zijn niet geharmoniseerd. Dit geldt zowel voor de strafbare feiten als voor de straffen die daarop staan. Nationale strafwetboeken variëren ook wat betreft de drempels voor het verkrijgen van transactie- of inhoudelijke gegevens: sommige lidstaten stellen geen specifieke drempel vast; andere voorzien in een lijst van stafbare feiten. Een drempel van drie jaar beperkt het toepassingsgebied van het instrument tot meer ernstige delicten, zonder de mogelijkheden voor het gebruik ervan door beroepsbeoefenaars buitensporig in te perken. Deze drempel sluit een brede reeks misdrijven van het toepassingsgebied uit, al naargelang het strafwetboek van de betrokken lidstaat (in een aantal lidstaten zijn dat bijvoorbeeld deelname aan de activiteiten van een georganiseerde criminele groep en ontvoering, maar ook strafbare feiten als kleine diefstal, fraude en geweldpleging, waarvoor het gebruik van een grensoverschrijdend bevel tot verstrekking van meer gevoelige gegevens onevenredig kan worden geacht). Anderzijds worden met een drempel van drie jaar misdrijven omvat die een effectievere aanpak vergen, zoals het lidmaatschap van een criminele organisatie, financiering van terroristische groepen, ondersteuning of propageren van een criminele organisatie, opleiding voor het plegen van terroristische strafbare feiten, bepaalde strafbare feiten met terroristisch oogmerk en voorbereiding van een strafbaar feit met terroristisch oogmerk, of voorbereiding van gijzeling, welke misdrijven in geval van toepassing van een hogere drempel uitgesloten zouden zijn, afhankelijk van de betrokken lidstaat. Deze drempel is gekozen om in alle lidstaten te zorgen voor een evenwicht tussen de efficiëntie van strafrechtelijk onderzoek en de bescherming van rechten en inachtneming van het evenredigheidsbeginsel Een drempel heeft ook het voordeel dat hij gemakkelijk in de praktijk kan worden toegepast.
Bovendien kan een bevel tot verstrekking van transactie- of inhoudelijke gegevens ook worden uitgevaardigd voor in de bepaling genoemde specifieke, geharmoniseerde strafbare feiten, waarvoor bewijs meestal alleen in elektronische vorm beschikbaar zal zijn. Dit rechtvaardigt dat de verordening ook wordt toegepast in gevallen waarin de maximale vrijheidsstraf onder de bovengenoemde drempel ligt; anders zouden deze strafbare feiten niet naar behoren kunnen worden onderzocht, wat tot straffeloosheid zou kunnen leiden. De strafbare feiten zijn neergelegd in specifieke bepalingen van: i) Kaderbesluit 2001/413/JBZ van de Raad betreffende de bestrijding van fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten, ii) Richtlijn 2011/93/EU ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en ter vervanging van Kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad en iii) Richtlijn 2013/40/EU over aanvallen op informatiesystemen en ter vervanging van Kaderbesluit 2005/222/JBZ van de Raad. Bevelen kunnen ook worden uitgevaardigd voor strafbare feiten die worden genoemd in Richtlijn (EU) 2017/541 inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van Richtlijn 2005/671/JBZ van de Raad. Sommige van deze stafbare feiten kennen minimale maximumdrempels van ten minste 1 jaar, andere van 2 jaar, maar de maximumdrempel is altijd minimaal 1 jaar.
Het artikel noemt ook de verplichte informatie die in het Europees verstrekkingsbevel moet zijn opgenomen zodat de dienstverlener kan vaststellen welke gegevens worden verlangd en deze kan verstrekken. De motivering waarom de maatregel noodzakelijk en evenredig is, maakt ook onderdeel van het Europees verstrekkingsbevel uit.
Het Europees verstrekkingsbevel wordt ten uitvoer gelegd door de afgifte van een certificaat inzake het Europees verstrekkingsbevel (CEV) (zie artikel 8), dat wordt vertaald en naar de dienstverlener wordt gestuurd. Het CEV bevat dezelfde verplichte informatie als het bevel, met uitzondering van de motivering van de noodzaak en de evenredigheid van de maatregel of verdere bijzonderheden over de zaak.
In gevallen waarin de verlangde gegevens worden opgeslagen of verwerkt als onderdeel van een door een dienstverlener aan een onderneming verstrekte infrastructuur, als regel in geval van hosting- of softwarediensten, dient een verzoek van de onderzoeksautoriteiten primair aan de onderneming zelf gericht te zijn. Daarvoor kan een EOB-procedure of een procedure inzake een verzoek om wederzijdse rechtshulp nodig zijn wanneer de onderneming geen dienstverlener is die onder deze verordening valt. Een Europees verstrekkingsbevel kan alleen aan een dienstverlener worden gericht wanneer het niet passend zou zijn om het verzoek aan de onderneming te richten, met name wanneer dat het onderzoek in gevaar zou kunnen brengen, bijvoorbeeld wanneer de onderneming zelf het voorwerp van onderzoek is.
Alvorens een Europees verstrekkingsbevel uit te vaardigen, moet de uitvaardigende autoriteit ook rekening houden met de mogelijke immuniteiten en voorrechten uit hoofde van het recht van de lidstaat van de dienstverlener of enig ander gevolg voor de fundamentele belangen van die lidstaat, zoals de nationale veiligheid en verdediging. Deze bepaling heeft als doel ervoor te zorgen dat in de uitvaardigende lidstaat rekening wordt gehouden met immuniteiten en voorrechten die de gegevens beschermen die in de lidstaat van de dienstverlener worden gezocht, met name wanneer die bescherming beter is dan die welke het recht van de uitvaardigende lidstaat biedt.
Voor een Europees bewaringsbevel gelden vergelijkbare voorwaarden als voor het Europees verstrekkingsbevel. Het kan overeenkomstig de andere in artikel 6 genoemde voorwaarden voor elk strafbaar feit worden uitgevaardigd. Het heeft als doel te voorkomen dat relevante gegevens worden verwijderd, gewist of gewijzigd in situaties waarin het bewerkstelligen van de verstrekking van deze gegevens meer tijd kan kosten, bijvoorbeeld omdat er gebruik zal worden gemaakt van kanalen voor justitiële samenwerking. Aangezien bijvoorbeeld het EOB in het algemeen kan worden uitgevaardigd voor elk strafbaar feit zonder dat daarvoor drempels gelden, mag het Europees bewaringsbevel evenmin worden beperkt. Anders zou dit instrument niet effectief zijn. Om de onderzoeksautoriteiten in staat te stellen snel te handelen en gezien het feit dat het aansluitende verzoek het desbetreffende verzoek om de gegevens te verstrekken zal zijn, waarbij alle voorwaarden opnieuw worden onderzocht, mag het Europees bewaringsbevel ook door een openbaar aanklager worden uitgevaardigd of bekrachtigd.
Europese verstrekkings- en bewaringsbevelen moeten worden gericht tot een wettelijke vertegenwoordiger die door de dienstverlener is aangewezen voor het verzamelen van bewijsmateriaal in strafprocedures overeenkomstig de richtlijn tot vaststelling van geharmoniseerde regels inzake de aanwijzing van wettelijke vertegenwoordigers ten behoeve van de bewijsgaring in strafprocedures. De doorgifte vindt plaats in de vorm van een certificaat inzake het Europees verstrekkingsbevel (“CEV”) of een certificaat inzake het Europees bewaringsbevel (“CEB”) als bedoeld in artikel 8. Deze wettelijke vertegenwoordiger is verantwoordelijk voor de ontvangst en tijdige en volledige uitvoering van het certificaat. Zodoende kunnen dienstverleners zelf bepalen hoe zij de door de autoriteiten van de lidstaat bevolen verstrekking van de gegevens regelen.
Wanneer er geen wettelijke vertegenwoordiger is aangewezen, kunnen bevelen aan iedere vestiging van de dienstverlener in de Unie worden gericht. Deze terugvaloptie beoogt de doeltreffendheid van het systeem te verzekeren ingeval de dienstverlener (nog) geen specifieke vertegenwoordiger heeft aangewezen, bijvoorbeeld wanneer er geen verplichting overeenkomstig de richtlijn is om een wettelijke vertegenwoordiger aan te wijzen, omdat de dienstverlener slechts in één lidstaat is gevestigd en actief is, of in gevallen waarin er nog geen verplichting een wettelijke vertegenwoordiger te benoemen van kracht is, in de periode voor het verstrijken van de termijn voor omzetting van de richtlijn.
In geval van niet-naleving door de wettelijke vertegenwoordiger zijn er twee situaties waarin de uitvaardigende autoriteit zich tot eender welke vestiging van de dienstverlener in de Unie mag richten: in noodgevallen als gedefinieerd in artikel 9, lid 2, en in gevallen waarin de wettelijke vertegenwoordiger niet voldoet aan zijn verplichtingen uit hoofde van de artikelen 9 en 10 en waarin de uitvaardigende autoriteit van mening is dat er een duidelijk gevaar is dat de gegevens verloren zullen gaan.
Artikel 8: Certificaat inzake het Europees verstrekkingsbevel en inzake het Europees bewaringsbevel
Het CEV en het CEB dienen om de bevelen door te geven aan de adressaat als gedefinieerd in artikel 7. Bijlage I en II bij de verordening bevatten modellen voor beide certificaten; deze moeten worden vertaald in een van de officiële talen van de lidstaat waar de adressaat is gevestigd. De dienstverlener kan verklaren dat bevelen ook in andere officiële talen van de Unie worden aanvaard. De certificaten hebben als doel al de aan de adressaat door te geven noodzakelijke informatie te verstrekken in een standaardformaat, met zo min mogelijk bronnen van fouten, waardoor de gegevens eenvoudig kunnen worden vastgesteld en waarbij vrije tekst zo veel mogelijk wordt vermeden, zodat de vertaalkosten worden gereduceerd. De volledige motivering van de noodzaak en evenredigheid of verdere bijzonderheden over de zaak worden in het certificaat niet opgenomen, teneinde het onderzoek niet in gevaar te brengen. Daaraan bestaat alleen behoefte als onderdeel van het bevel zelf, opdat de verdachte naderhand tijdens de strafprocedure in de gelegenheid is zich daartegen te verzetten.
Een aantal dienstverleners heeft al platforms opgericht voor de indiening van verzoeken door rechtshandhavingsinstanties. De verordening staat aan het gebruik van deze platforms niet in de weg, aangezien dit veel voordelen biedt, zoals de mogelijkheid van een eenvoudige echtverklaring en een veilige doorgifte van de gegevens. Deze platforms moeten het echter mogelijk maken het CEV en het CEB in te dienen in het formaat waarin de bijlagen I en II voorzien, zonder dat aanvullende gegevens in verband met het bevel worden gevraagd.
Door de lidstaten of de Unie opgerichte platforms kunnen ook voorzien in beveiligde middelen voor doorgifte en echtverklaring van de bevelen en het verzamelen van statistische gegevens faciliteren. Ook moet een eventuele uitbreiding van het eCodex- en het Siriusplatform worden overwogen, zodat deze een beveiligde verbinding met dienstverleners hebben voor de doorgifte van het CEV en het CEB en, in voorkomend geval, van de reacties van de dienstverleners.
Artikel 9 verplicht adressaten om op CEV’s te reageren en introduceert dwingende termijnen. De normale termijn is 10 dagen, maar autoriteiten kunnen een kortere termijn vaststellen wanneer dat gerechtvaardigd is. Bovendien bedraagt de termijn 6 uur in noodgevallen, waarvan sprake is wanneer er een onmiddellijke bedreiging is voor iemands leven of fysieke integriteit of voor een kritieke infrastructuur.
De bepaling zorgt ook voor de mogelijkheid van een dialoog tussen de adressaat en de uitvaardigende autoriteit. Wanneer het CEV onvolledig of kennelijk onjuist is, of niet genoeg informatie bevat om de dienstverlener in staat te stellen uitvoering te geven aan het CEV, dient de adressaat contact op te nemen met de uitvaardigende autoriteit en om opheldering te vragen, waarbij hij gebruik moet maken van het formulier in bijlage III. De adressaat dient de uitvaardigende autoriteit ook te informeren wanneer hij de gegevens niet kan verstrekken omdat er sprake is van overmacht of het feitelijk onmogelijk is. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer iemand wiens gegevens worden verlangd geen afnemer van de betreffende dienst was of de gegevens — bijvoorbeeld uit hoofde van andere privacyverplichtingen — door de dienstverlener rechtmatig zijn gewist voordat hij of zijn wettelijke vertegenwoordiger het bevel ontving. De uitvaardigende autoriteit moet van deze omstandigheden op de hoogte zijn om snel te kunnen reageren, het elektronisch bewijsmateriaal eventueel van een andere dienstverlener te kunnen verkrijgen en te voorkomen dat zij een procedure voor tenuitvoerlegging begint wanneer dat geen enkele zin zou hebben.
Wanneer de adressaat de informatie niet, niet volledig of niet op tijd verstrekt op andere gronden dan de hiervoor genoemde, moet hij de uitvaardigende autoriteit over deze gronden informeren via het in bijlage III opgenomen formulier. Een adressaat kan dus elk onderwerp inzake de uitvoering van het CEV bij de uitvaardigende autoriteit te berde brengen. Dit biedt de uitvaardigende autoriteit de mogelijkheid het CEV in een vroeg stadium, vóór de tenuitvoerleggingsfase, te corrigeren of heroverwegen.
Wanneer de gegevens niet onmiddellijk worden verstrekt, met name wanneer een dialoog is gestart tussen de adressaat en de uitvaardigende autoriteit, en daardoor de termijnen van artikel 9, lid 1, niet meer in acht worden genomen, is de dienstverlener zodra hij het CEV ontvangt, verplicht de gegevens te bewaren teneinde te voorkomen dat deze verloren gaan, mits de gegevens afgebakend kunnen worden. De bewaring kan geschieden ten behoeve van het CEV na opheldering daarvan of een volgend verzoek om wederzijdse rechtshulp of EOB dat in plaats van het oorspronkelijke CEV zal worden toegezonden.
De uitvoering van een CEB vereist dat de gegevens die beschikbaar zijn op het tijdstip van ontvangst van het bevel, worden bewaard. Dienstverleners moeten de gegevens zo lang bewaren als nodig is om de gegevens op verzoek te kunnen verstrekken, mits de uitvaardigende autoriteit binnen 60 dagen na uitvaardiging van het bevel bevestigt dat zij het aansluitende verzoek om verstrekking heeft ingeleid. Dit houdt in dat op zijn minst een aantal formele stappen zijn genomen, zoals de verzending van een verzoek om wederzijdse rechtshulp ter vertaling.
Anderzijds mogen verzoeken om bewaring alleen plaatsvinden of voortduren zo lang als nodig is om een aansluitend verzoek om deze gegevens te verstrekken mogelijk te maken. Om onnodige of te lange bewaring te vermijden, moet de autoriteit die het Europees bewaringsbevel heeft uitgevaardigd, zodra een besluit is genomen om een bevel tot verstrekking of een verzoek om justitiële samenwerking achterwege te laten of in te trekken, de adressaat daarvan op de hoogte stellen.
Deze bepaling zorgt ook voor de mogelijkheid van een dialoog tussen de adressaat en de uitvaardigende autoriteit, analoog aan het bepaalde in artikel 9. Wanneer het CEB onvolledig of kennelijk onjuist is, of niet genoeg informatie bevat om de dienstverlener in staat te stellen uitvoering te geven aan het CEB, dient de adressaat contact op te nemen met de uitvaardigende autoriteit en om opheldering te vragen, waarbij hij gebruik moet maken van het formulier in bijlage III. De adressaat dient de uitvaardigende autoriteit ook te informeren wanneer hij de gegevens niet kan verstrekken omdat er sprake is van omstandigheden die als overmacht worden beschouwd, of dat feitelijk dan wel om andere redenen niet mogelijk is.
De vertrouwelijkheid van het lopend onderzoek, met in begrip van de vertrouwelijkheid van het feit dat er een bevel is uitgevaardigd ter verkrijging van relevante gegevens, moet worden beschermd. Bij dit artikel is teruggegrepen op artikel 19 van de EOB-richtlijn. Het voorziet in de verplichting van de adressaat en, indien niet dezelfde persoon, de dienstverlener, om de vertrouwelijkheid van het CEV of CEB te bewaren, met name door zich te onthouden van het informeren van de persoon wiens gegevens worden verlangd wanneer de uitvaardigende autoriteit daarom, met inachtneming van artikel 23 van de algemene verordening gegevensbescherming, verzoekt teneinde het onderzoek van strafbare feiten te waarborgen.
Anderzijds is het van belang, onder meer met het oog op de aanwending van rechtsmiddelen, dat de persoon wiens gegevens werden verlangd, geïnformeerd wordt. Wanneer de dienstverlener dit ondanks het verzoek van de uitvaardigende autoriteit nalaat, dient de uitvaardigende autoriteit de betrokken persoon overeenkomstig artikel 13 van de richtlijn gegevensbescherming bij rechtshandhaving te informeren zodra het onderzoek niet langer in gevaar kan worden gebracht en daarbij informatie te verstrekken over de beschikbare rechtsmiddelen. Dergelijke informatie wordt alleen verstrekt in geval van een Europees verstrekkingsbevel en niet in geval van een Europees bewaringsbevel, omdat er bij dat laatste bevel minder gevolgen voor de betrokken rechten zijn.
Dienstverleners kunnen ook vergoeding van hun kosten vorderen van de uitvaardigende staat in overeenstemming met het nationale recht van die staat, wanneer dat recht in vergelijkbare binnenlandse gevallen ten aanzien van binnenlandse bevelen daarin voorziet. Dit garandeert een gelijke behandeling van dienstverleners tot wie een binnenlands bevel is gericht en dienstverleners tot wie door dezelfde lidstaat een CEV is gericht, wanneer die lidstaat ervoor heeft gekozen om bepaalde dienstverleners te vergoeden. Anderzijds harmoniseert de voorgestelde verordening de vergoeding van kosten niet, aangezien lidstaten in dat opzicht uiteenlopende keuzes hebben gemaakt.
De kostenvergoeding kan rechtstreeks door de dienstverlener worden gevorderd of via zijn wettelijke vertegenwoordiger. De kosten kunnen slechts eenmaal worden vergoed.
Artikel 13: Sancties
De lidstaten zorgen ervoor dat er doeltreffende, evenredige en afschrikkende geldboetes kunnen worden opgelegd wanneer dienstverleners hun verplichtingen uit hoofde van artikel 9, 10 of 11 niet nakomen. Dit laat nationale rechtsregels onverlet die in de oplegging van strafrechtelijke sancties in dergelijke situaties voorziet.
Artikel 14 voorziet in een procedure voor de tenuitvoerlegging van bevelen in geval van niet-naleving, met de hulp van de lidstaat waar de adressaat van het doorgegeven certificaat is gevestigd. Afhankelijk van wie de eerste adressaat was, is dit ofwel de lidstaat van de dienstverlener ofwel de lidstaat van de wettelijke vertegenwoordiger. De uitvaardigende autoriteit stelt het volledige bevel, met inbegrip van de motivering inzake de noodzaak en de evenredigheid, vergezeld van het certificaat, in handen van de bevoegde autoriteit in de tenuitvoerleggingsstaat, die het in overeenstemming met zijn nationale wetgeving ten uitvoer legt, zo nodig met gebruikmaking van de in artikel 13 genoemde sancties. Wanneer het bevel voor tenuitvoerlegging is doorgegeven aan de tenuitvoerleggingsstaat , kan de tenuitvoerleggingsautoriteit besluiten om het bevel niet te erkennen en niet ten uitvoer te leggen wanneer zij na ontvangst van mening is dat zich een van de beperkte gronden voor bezwaar voordoet, zij het dat eerst de uitvaardigende autoriteit moet worden geraadpleegd. Mocht de procedure voor tenuitvoerlegging worden ingesteld, dan zal bovendien de adressaat zelf voor de tenuitvoerleggingsautoriteit bezwaar kunnen maken tegen het bevel. De adressaat kan dit doen op basis van eender welke van deze gronden, met uitzondering van immuniteiten en voorrechten, maar met inbegrip van gevallen waarin het duidelijk is dat het bevel niet werd uitgevaardigd of bekrachtigd door een bevoegde autoriteit of dat naleving kennelijk in strijd zou zijn met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie of kennelijk misbruik zou opleveren. Een bevel bijvoorbeeld waarbij de verstrekking wordt gevraagd van inhoudelijke gegevens met betrekking tot een onbepaalde kring van personen in een geografisch gebied of zonder link met concrete strafprocedures, zou op kennelijke wijze de voorwaarden negeren voor de uitvaardiging van een Europees verstrekkingsbevel als vermeld in deze verordening, wat reeds uit de inhoud van het certificaat zelf zou blijken. Andere gronden kunnen alleen worden aangevoerd door degene wiens gegevens worden verlangd, in het kader van de rechtsmiddelen waarover hij zelf in de uitvaardigende lidstaat beschikt (zie artikel 17 hieronder). Bovendien moeten dienstverleners een rechtsmiddel kunnen instellen tegen de beslissing van de tenuitvoerleggingsautoriteit die hun een straf oplegt.
De tenuitvoerleggingsprocedure bevat een aantal termijnen voor de tenuitvoerleggingsautoriteit en de uitvaardigende autoriteit ter vermijding van verdere vertragingen tijdens deze procedure.
Artikelen 15 en 16: Toetsingsprocedure in geval van tegenstrijdige verplichtingen uit hoofde van het recht van een derde land
De artikelen 15 en 16 voorzien in een toetsingsprocedure voor het geval dienstverleners met een hoofdvestiging in derde landen met tegenstrijdige verplichtingen te maken krijgen. Deze bepalingen zijn ook van groot belang om de bescherming van individuele rechten en internationale courtoisie te waarborgen. Door het stellen van een hoge norm, moeten zij derde landen aanmoedigen om een vergelijkbaar niveau van bescherming te bieden. Zo ook kan in de tegenovergestelde situatie, waarin autoriteiten van een derde land van een dienstverlener in de EU gegevens willen verkrijgen over een EU-burger, het recht van de EU of van lidstaten ter bescherming van de grondrechten, zoals het acquis inzake gegevensbescherming, zich tegen openbaarmaking verzetten. De Europese Unie gaat ervan uit dat derde landen, net zoals dit voorstel, dergelijke verboden eerbiedigen.
De procedure van artikel 15 kan door de adressaat in gang worden gezet wanneer de opvolging van een Europees verstrekkingsbevel een inbreuk zou inhouden op de rechtsregels van een derde land die de openbaarmaking van de gegevens verbiedt omdat de bescherming van de grondrechten van de betrokken personen of de fundamentele belangen van het derde land in verband met de nationale veiligheid of defensie, daartoe nopen. De adressaat moet de uitvaardigende autoriteit door middel van een gemotiveerd bezwaar op de hoogte stellen van de gronden voor zijn conclusie dat er sprake van tegenstrijdige verplichtingen is. Een dergelijk gemotiveerd bezwaar kan niet alleen worden gebaseerd op het feit dat het recht van het derde land dergelijke bepalingen niet kent, noch alleen op het feit dat de gegevens in een derde land zijn opgeslagen. Het gemotiveerd bezwaar moet worden opgeworpen in aansluiting op de procedure van artikel 9, lid 5, inzake de kennisgeving van het voornemen van niet-nakoming, met gebruikmaking van het formulier in bijlage III.
De uitvaardigende autoriteit dient haar eigen bevel op grond van dit gemotiveerd bezwaar te heroverwegen. Wanneer de uitvaardigende autoriteit besluit om het bevel in te trekken, eindigt de procedure. Wanneer de uitvaardigende autoriteit het bevel in stand wil houden, wordt de zaak doorverwezen naar de bevoegde rechtbank van haar lidstaat. De rechtbank beoordeelt dan op basis van het gemotiveerd bezwaar en met inachtneming van alle relevante feiten van het geval, of het recht van het derde land op het geval in kwestie van toepassing is en – wanneer dat het geval is – of er in het geval in kwestie sprake van tegenstrijdigheid is. Bij deze beoordeling moet de rechtbank in aanmerking nemen of het recht van het derde land niet zozeer de grondrechten of fundamentele belangen van het derde land op het gebied van nationale veiligheid of verdediging beoogt te beschermen, maar er kennelijk op is gericht andere belangen te beschermen of illegale activiteiten af te schermen tegen verzoeken van rechtshandhavingsinstanties in het kader van strafrechtelijk onderzoek.
Wanneer de rechtbank besluit dat er in feite sprake is van strijdigheid met verplichtingen uit hoofde van wetgeving ter bescherming van grondrechten van personen of fundamentele belangen van het derde land op het gebied van nationale veiligheid of verdediging, moet de rechtbank het betrokken derde land om een advies verzoeken via de nationale centrale autoriteiten van dat derde land. Wanneer het geraadpleegde derde land bevestigt dat de tegenstrijdigheid reëel is en bezwaar maakt tegen de uitvoering van het bevel, moet de rechtbank het bevel intrekken.
Wanneer de tegenstrijdigheid zich voordoet op grond van andere wetgeving van derde landen die niet strekt tot bescherming van de bescherming van de grondrechten van personen of fundamentele belangen van het derde land op het gebied van nationale veiligheid of verdediging, dan neemt de rechtbank haar besluit op basis van een afweging van de belangen die voor en tegen de instandhouding van het bevel pleiten.
De in artikel 9 genoemde voorwaarden, met name de verplichting tot het bewaren van gegevens in het zesde lid, gelden ook in situaties waarin er tegenstrijdige verplichtingen voorvloeien uit het recht van een derde land. Wanneer de rechtbank tot de conclusie komt dat het bevel in stand moet blijven, worden de uitvaardigende autoriteit en de dienstverlener daarover geïnformeerd met het oog op de uitvoering ervan. Wanneer het bevel wordt ingetrokken, kan een afzonderlijk Europees bewaringsbevel worden uitgevaardigd, om te garanderen dat de gegevens beschikbaar zijn wanneer deze via een verzoek om wederzijdse rechtshulp kunnen worden verkregen.
Aangezien het Europees bewaringsbevel op zich niet leidt tot openbaarmaking van gegevens en derhalve geen aanleiding geeft tot soortgelijke bezwaren, is de toetsingsprocedure beperkt tot het Europees verstrekkingsbevel.
Deze bepaling zorgt ervoor dat personen op wie het Europees verstrekkingsbevel betrekking heeft, over doeltreffende rechtsmiddelen beschikken. Van deze rechtsmiddelen wordt gebruik gemaakt in de uitvaardigende staat overeenkomstig het nationale recht. Verdachten en beklaagden maken gewoonlijk tijdens de strafprocedure van hun rechtsmiddelen gebruik. Er is niet voorzien in specifieke rechtsmiddelen met betrekking tot het Europees bewaringsbevel, dat op zich geen openbaarmaking van gegevens mogelijk maakt, tenzij het wordt gevolgd door een Europees verstrekkingsbevel of een ander instrument dat tot openbaarmaking leidt, op grond waarvan dan specifieke rechtsmiddelen openstaan.
Personen van wie de gegevens worden gevraagd zonder dat zij verdachte of beklaagde in een strafprocedure zijn, dienen ook over rechtsmiddelen te beschikken in de uitvaardigende staat. Al deze rechten doen geen afbreuk aan eventuele andere middelen uit hoofde van de richtlijn gegevensbescherming bij rechtshandhaving en de algemene verordening gegevensbescherming.
Anders dan in het geval van dienstverleners geldt, beperkt de verordening de eventuele gronden waarop al deze personen de rechtmatigheid van het bevel kunnen aanvechten, niet. Deze gronden omvatten de noodzaak en de evenredigheid van het bevel.
De benutting van rechtsmiddelen in de uitvaardigende lidstaat vormt geen onevenredige belasting voort de betrokken personen. Net als in geval van bevelen waarvan de opvolging via andere vormen van justitiële samenwerking wordt afgedwongen, zijn de rechtbanken van de uitvaardigende staat het best in staat om de rechtmatigheid te beoordelen van door hun eigen autoriteiten uitgevaardigde Europese verstrekkingsbevelen en om de verenigbaarheid daarvan met hun eigen nationale recht te beoordelen. Bovendien kan de adressaat tijdens de tenuitvoerleggingsfase afzonderlijk bezwaar maken tegen de tenuitvoerlegging van het CEV of het CEB in zijn lidstaat van ontvangst op grond van een reeks in de verordening genoemde gronden (zie artikel 14 hiervoor).
Artikel 18: Het waarborgen van voorrechten en immuniteiten krachtens het recht van de ontvangende staat
Deze bepaling streeft hetzelfde doel na als artikel 5, lid 7, dat erin bestaat ervoor te zorgen dat er in de uitvaardigende lidstaat rekening wordt gehouden met de immuniteiten en voorrechten die de in de lidstaat van de dienstverlener gezochte gegevens beschermen, met name wanneer er verschillen tussen die lidstaten bestaan, alsook met de fundamentele belangen van die lidstaat, onder meer op het gebied van nationale veiligheid en defensie. Artikel 18 bepaalt dat de rechtbank van de uitvaardigende staat daarmee rekening moet houden alsof zijn eigen nationale recht erin had voorzien. Vanwege de verschillen tussen lidstaten bij de beoordeling van de relevantie en toelaatbaarheid van bewijsmateriaal, laat de bepaling de rechter enige speelruimte ten aanzien van de wijze waarop ermee rekening wordt gehouden.
Artikel 19: Monitoring en rapportage
Op grond van dit artikel moeten de lidstaten specifieke informatie verstrekken met betrekking tot de toepassing van de verordening, teneinde de Commissie bij te staan in de uitoefening van haar taken uit hoofde van artikel 24. De Commissie dient een gedetailleerd programma vast te stellen voor de monitoring van de output, resultaten en effecten van deze verordening.
De certificaten en formulieren in de bijlagen I, II en III bij dit voorstel zullen het eenvoudiger maken om uitvoering te geven aan een CEV en een CEB. Daarom moet het in de toekomst mogelijk zijn om de inhoud van het certificaat en het formulier zo snel mogelijk te verbeteren wanneer dat eventueel nodig mocht zijn. Een wijziging van de drie bijlagen via de gewone wetgevingsprocedure strookt niet met dit vereiste en deze bijlagen zijn niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandelingen, waarvan de belangrijkste elementen in artikel 8 zijn omschreven. Daarom bevat artikel 20 een snellere en flexibelere wijzigingsprocedure via de vaststelling van gedelegeerde handelingen.
In dit artikel worden de voorwaarden vastgesteld waaronder de Commissie bevoegd is om gedelegeerde handelingen vast te stellen om te voorzien in de noodzakelijke wijzigingen van het certificaat en de formulieren die als bijlage aan het voorstel zijn toegevoegd. Het bevat een standaardprocedure voor de vaststelling van dergelijke gedelegeerde handelingen.
De lidstaten zijn verplicht de Commissie mee te delen welke instanties bevoegd zijn bevelen uit te vaardigen en ten uitvoer te leggen en welke rechtbanken bevoegd zijn met redenen omklede bezwaren van dienstverleners in behandeling te nemen in geval van collisie.
Met deze bepaling wordt verduidelijkt dat de verordening autoriteiten van lidstaten niet verhindert om overeenkomstig Richtlijn 2014/41/EU Europese onderzoeksbevelen uit te vaardigen voor het verkrijgen van digitaal bewijsmateriaal.
In dit artikel wordt bepaald dat de Commissie een evaluatie van deze verordening moet uitvoeren, in overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie en overeenkomstig punt 22 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 25 . 5 jaar na de inwerkingtreding van de voorgestelde verordening brengt de Commissie verslag uit aan het Europees Parlement en de Raad over de resultaten van de evaluatie, met inbegrip van een evaluatie van de noodzaak om het toepassingsgebied ervan uit te breiden tot diensten die nog niet worden bestreken, maar die voor onderzoek belangrijker kunnen worden.
De voorgestelde verordening zal in werking treden op de twintigste dag na die van haar bekendmaking in het Publicatieblad. De verordening is vervolgens van toepassing vanaf zes maanden na de inwerkingtreding ervan.