Toelichting bij COM(2018)212 - Versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van Unieburgers en van verblijfsdocumenten voor Unieburgers en familieleden die hun recht van vrij verkeer uitoefenen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)212 - Versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van Unieburgers en van verblijfsdocumenten voor Unieburgers en ... |
|---|---|
| bron | COM(2018)212   |
| datum | 17-04-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
De beveiliging van reis- en identiteitsdocumenten garanderen is een cruciaal onderdeel van de strijd tegen terrorisme en georganiseerde misdaad en van de uitbouw van een echte veiligheidsunie. Veel van de initiatieven die de EU de afgelopen jaren heeft genomen om het beheer van de buitengrenzen te verbeteren en te versterken, zijn afhankelijk van beveiligde reis- en identiteitsdocumenten. Door de recente wijziging van de Schengengrenscode 1 moeten alle personen stelselmatig worden gecontroleerd en moeten hun reisdocumenten, ongeacht de nationaliteit van de houder ervan, worden geverifieerd aan de hand van het Schengeninformatiesysteem (SIS) en de databank van Interpol voor verloren en gestolen reisdocumenten (SLTD).
EU-burgers worden steeds mobieler. Van alle EU-burgers verblijft meer dan 15 miljoen in en werkt meer dan 11 miljoen in een andere lidstaat dan het land waarvan zij de nationaliteit hebben 2 . Jaarlijks reist meer dan één miljard mensen binnen de EU of overschrijden zij de EU-buitengrenzen 3 .
Dit voorstel voor een verordening is onderdeel van het actieplan van december 2016 voor een krachtige Europese reactie op reisdocumentfraude 4 , waarin de Commissie maatregelen noemde om het probleem van de beveiliging van documenten, waaronder identiteitskaarten en verblijfsdocumenten, aan te pakken tegen de achtergrond van recente terreuraanvallen in Europa. De doelstellingen van dat actieplan kregen nadien de steun in Raadsconclusies 5 , die volgden op herhaalde oproepen van de Raad om de beveiliging van identiteits- en verblijfsdocumenten te verbeteren 6 .
Reeds in haar mededeling van 2016 over 'Versterking van de veiligheid in een door mobiliteit gekenmerkte wereld door betere informatie-uitwisseling in de strijd tegen terrorisme en door sterkere buitengrenzen' 7 onderstreepte de Commissie de noodzaak van beveiligde reis- en identiteitsdocumenten wanneer de identiteit van een persoon zonder twijfel moet worden vastgesteld en beklemtoonde zij dat voor een verbeterde aanpak robuuste systemen nodig zijn om misbruik en bedreigingen van de interne veiligheid als gevolg van gebreken in de beveiliging van documenten te voorkomen. Voorts heeft de Commissie in het verslag over het burgerschap 2017 toegezegd beleidsopties te onderzoeken om de beveiliging van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten te verbeteren 8 .
Van de zesentwintig EU-lidstaten die identiteitskaarten afgeven aan hun onderdanen, is in vijftien lidstaten het bezit van een identiteitskaart gebruikelijk en verplicht 9 . Overeenkomstig het EU-recht inzake het vrije verkeer van personen (Richtlijn 2004/38/EG 10 ) kunnen EU-burgers identiteitskaarten als reisdocumenten gebruiken, zowel bij hun reizen binnen de EU als om de EU binnen te komen vanuit niet-EU-landen. Deze identiteitskaarten worden inderdaad vaak gebruikt om te reizen. Daarnaast hebben lidstaten overeenkomsten afgesloten met een aantal derde landen waardoor EU-burgers hun nationale identiteitskaart kunnen gebruiken om te reizen. Dit omvat ook reizen naar derde landen om deel te nemen aan terroristische activiteiten en daarna naar de EU terugkeren.
Momenteel varieert het beveiligingsniveau aanzienlijk bij door de lidstaten afgegeven nationale identiteitskaarten en verblijfsdocumenten voor in een andere lidstaat woonachtige EU-onderdanen en hun familieleden, waardoor het risico op vervalsing en documentfraude toeneemt. Een en ander levert ook praktische moeilijkheden op voor burgers wanneer zij hun recht van vrij verkeer willen uitoefenen.
EU-burgers kunnen hun identiteitskaarten ook gebruiken om in hun dagelijkse leven hun identiteit te bewijzen ten behoeve van entiteiten uit de publieke en private sector wanneer zij hun recht uitoefenen om in een ander EU-land te verblijven (mobiele EU-burgers).
In lijn met Richtlijn 2004/38/EG ontvangen mobiele burgers en hun familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, ook documenten ter staving van hun verblijfplaats in hun gastland. Deze verblijfsdocumenten mogen dan geen reisdocumenten zijn, toch verlenen verblijfskaarten voor de familieleden van mobiele EU-burgers die zelf niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, wanneer zij samen met een paspoort worden gebruikt, de houder ervan het recht om de EU zonder een visum binnen te komen wanneer ze een EU-burger vergezellen of zich bij hem voegen.
Vervalsing van documenten of een onjuiste voorstelling van feiten betreffende de aan het verblijfsrecht verbonden voorwaarden zijn genoemd als de meest relevante fraudegevallen in het kader van de richtlijn 11 , die in artikel 35 dan weer de mogelijkheid biedt om de strijd aan te binden met dit soort fraude.
Tegen deze achtergrond is het van cruciaal belang dat de EU en vooral de lidstaten sterker inzetten op de beveiliging van documenten die worden afgegeven aan EU-burgers en hun familieleden die onderdaan zijn van derde landen. Versterkte documentbeveiliging is een belangrijke factor om de veiligheid in de EU en bij EU-grenzen te verbeteren en om de koers naar een echte en doeltreffende veiligheidsunie te bevorderen. Door biometrische kenmerken, en met name vingerafdrukken, op te nemen worden documenten betrouwbaarder en veiliger. In dat verband is het van cruciaal belang om documenten met zwakke beveiligingskenmerken zo snel mogelijk uit te faseren.
Het werkprogramma van de Commissie voor 2018 omvat de indiening van een wetgevingsinitiatief (REFIT) voor een betere beveiliging van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten van EU-burgers en van hun familieleden die niet de nationaliteit bezitten van een lidstaat 12 . Dit initiatief moet de Europese veiligheid versterken door lacunes in de beveiliging te dichten die ontstaan door niet of onvoldoende beveiligde documenten. Tegelijk moeten mobiele EU-burgers en hun familieleden hiermee gemakkelijker hun EU-rechten inzake vrij verkeer kunnen uitoefenen doordat hun documenten in grensoverschrijdende situaties betrouwbaarder worden en beter worden aanvaard.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De EU biedt haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin waarborgen voor het vrije verkeer van personen worden geboden in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot het beheer van de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit. Europeanen beschouwen het vrije verkeer als een van de grote verwezenlijkingen van de Europese integratie. Hierbij gaat het om het recht het grondgebied van een andere lidstaat binnen te komen of te verlaten en het recht om daar te verblijven en te leven. Maatregelen met betrekking tot het vrije verkeer zijn onlosmakelijk verbonden met maatregelen om de veiligheid binnen de Europese Unie te verzekeren.
Talrijke EU-veiligheidsmaatregelen zijn afhankelijk van beveiligde reis- en identiteitsdocumenten, zoals de door de Schengengrenscode 13 ingevoerde systematische controles in het Schengeninformatiesysteem. De versterking van de uitwisseling van informatie via de interoperabiliteit van EU-informatiesystemen voor veiligheid, grens- en migratiebeheer, zoals de Commissie die recentelijk heeft voorgesteld 14 , zal ook afhangen van betere documentbeveiliging, onder meer via identiteitscontroles door bevoegde autoriteiten op het grondgebied van EU-lidstaten.
De richtlijn vrij verkeer (Richtlijn/2004/38/EG) legt voor EU-burgers en hun familieleden de voorwaarden vast voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer en (zowel tijdelijk als permanent) verblijf in de Unie. Die richtlijn bepaalt dat, in samenhang met een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, EU-burgers en hun familieleden een andere lidstaat mogen binnenkomen en daar leven en de nodige verblijfsdocumenten kunnen aanvragen. De richtlijn regelt echter niet het model en de normen voor identiteitskaarten die worden gebruikt om EU-lidstaten binnen te komen of deze te verlaten. Evenmin voorziet de richtlijn in specifieke normen voor verblijfsdocumenten afgegeven aan EU-burgers en hun niet-EU-familieleden, afgezien van de titel die deze laatste documenten krijgen - 'Verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie' (zie artikel 10, lid 1, van Richtlijn 2004/38).
De afgelopen jaren zijn EU-normen ingevoerd voor diverse identiteits- en reisdocumenten die in Europa in gebruik zijn. Het EU-recht voorziet reeds in normen voor beveiligingskenmerken en biometrische kenmerken (gezichtsopname en vingerafdrukken) in paspoorten en reisdocumenten afgegeven door lidstaten 15 en voor uniforme modellen voor visa 16 en verblijfstitels voor onderdanen van derde landen 17 . Deze normen zijn ook in gebruik voor vergunningen voor klein grensverkeer 18 en vergunningen die worden afgegeven in het kader van EU-wetgeving inzake legale migratie. Een nieuw gemeenschappelijk ontwerp voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen is recentelijk vastgesteld, om de beveiligingskenmerken van deze documenten verder te verbeteren 19 . Bij gebreke van harmonisatiemaatregelen kunnen lidstaten hun gewenste model kiezen voor verblijfskaarten en duurzame verblijfskaarten voor familieleden van mobiele EU-burgers die onderdaan zijn van een derde land. Daarbij kunnen zij ervoor kiezen om hetzelfde 'uniforme model' te volgen dat is vastgesteld in Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen 20 , die zoals gezegd in 2017 is gewijzigd, op voorwaarde dat hun status van familielid van een Unieburger duidelijk op de kaart is vermeld en dat verwarring wordt vermeden met verblijfstitels die onder Verordening (EG) nr. 1030/2002 21 vallen. In 2008 hebben lidstaten in een verklaring van de Raad 22 hun wil te kennen gegeven om het uniforme model daarvoor te gebruiken, en diverse lidstaten hebben deze - juridisch niet-bindende - toezegging gevolgd.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 21 VWEU verleent EU-burgers het recht vrij op het grondgebied van EU-lidstaten te reizen en te verblijven. Artikel 21 voorziet in de mogelijkheid voor de Unie om, indien een optreden noodzakelijk blijkt om deze doelstelling van vrij reizen en verblijven te verwezenlijken, bepalingen vast te stellen die de uitoefening van dat recht vergemakkelijken. De gewone wetgevingsprocedure is van toepassing.
Dit voorstel voor een verordening wil de uitoefening vergemakkelijken van het recht op vrij verkeer van EU-burgers in een veilige omgeving, d.w.z. het wil bijdragen tot hun recht om te reizen en te verblijven in een lidstaat met hun nationale identiteitskaart en om deze kaarten te gebruiken als betrouwbaar bewijs van nationaliteit, alsmede hun recht om gebruik te maken van het verblijfsdocument dat hun is afgegeven als ingezetenen van een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit hebben.
Het voorstel zal, dankzij versterkte beveiligingskenmerken van nationale identiteitskaarten en verblijfsdocumenten, zorgen voor beter beveiligde documenten waarmee de rechten van vrij verkeer in een veiligere omgeving kunnen worden uitgeoefend. Een en ander zal overheden en EU-burgers en hun familieleden beschermen tegen misdaad, vervalsing en documentfraude. Bijgevolg helpt dit voorstel de algehele veiligheid binnen de EU te verbeteren.
Artikel 21, lid 2, VWEU biedt uitdrukkelijk een rechtsgrondslag voor maatregelen om de uitoefening van vrij verkeer van EU-burgers te vergemakkelijken, onder meer door het risico op fraude in de vorm van de vervalsing van documenten te verminderen en door te zorgen voor het vertrouwen dat nodig is voor dat vrije verkeer.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De terreurdreiging in de Europese Unie is transnationaal en kan niet door individuele lidstaten alleen worden aangepakt. Terroristen en zware criminelen zijn over de grenzen heen actief en, zoals in het actieplan 2016 is beklemtoond, is documentfraude een rol gaan spelen bij hun criminele activiteiten. Beveiligde identiteitskaarten en verblijfsdocumenten zijn essentiële elementen om het vertrouwen te garanderen dat nodig is voor vrij verkeer binnen een ruimte van vrijheid en veiligheid.
Bovendien hecht de Europese Unie aan het bevorderen van het vrije verkeer van personen binnen een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Tot dusver hebben individuele lidstaten bij de implementatie van hun nationale beleid inzake identiteitskaarten en verblijfsdocumenten hun bevoegdheden uitgeoefend zonder noodzakelijkerwijs rekening te houden met de doelstelling van het bevorderen van het vrije verkeer van personen of het verbeteren van de veiligheid binnen de Unie. Diverse maatregelen zijn al genomen om problemen aan te pakken die op het nationale niveau zijn geconstateerd. Zo hebben bijvoorbeeld sommige lidstaten onlineregisters opgezet waarin overheidsorganisaties en particuliere organisaties de authenticiteit van documenten kunnen controleren. Toch ontbreekt een gemeenschappelijke aanpak om de beveiligingskenmerken van deze documenten te verbeteren en om te bepalen welke gegevens die documenten minimaal moeten bevatten. Daardoor ontstaan er voortdurend problemen tussen lidstaten en wordt de deur opengezet voor documentfraude.
Indien niet consistent maatregelen op EU-niveau worden genomen, zal er geen alomvattende oplossing komen voor beveiligingslacunes. Zonder actie op EU-niveau zullen er ook meer praktische problemen ontstaan voor EU-burgers, nationale overheden en bedrijven in een context waarin burgers leven en rondreizen in de Unie en over de grenzen van de Unie heen. Systemische problemen met betrekking tot veiligheid en vrij verkeer aanpakken, om zo een hoog niveau van beveiliging te garanderen voor nationale identiteitskaarten en verblijfsdocumenten en via gemeenschappelijke minimumnormen, vergt duidelijk actie op EU-niveau. De doelstellingen van een initiatief om oplossingen te bieden voor de bestaande situatie, kunnen niet op nationaal niveau worden bereikt. Al deze documenten hebben een intrinsiek Europese dimensie, omdat ze verband houden met de uitoefening van de rechten van vrij verkeer in een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
Met het voorstel voor een verordening zouden lidstaten niet verplicht zijn documenten af te geven die zij momenteel niet afgeven.
• Evenredigheid
EU-actie kan aanzienlijke toegevoegde waarde opleveren bij het aangaan van deze uitdagingen en is in vele gevallen de enige weg waarlangs een convergent en compatibel systeem kan worden verwezenlijkt en behouden. De veiligheid binnen de Europese Unie en aan haar buitengrenzen is de jongste maanden en jaren sterk onder druk komen te staan. De aanhoudende uitdagingen op het gebied van veiligheid hebben onderstreept dat er een onlosmakelijke band bestaat tussen het vrije verkeer van personen binnen de Europese Unie en een robuust beheer van de buitengrenzen. Maatregelen om de veiligheid en het beheer van de buitengrenzen te verbeteren, zoals systematische controles aan de hand van databanken van alle personen, met inbegrip van EU-burgers, die de buitengrenzen overschrijden, verliezen aan scherpte indien het belangrijkste instrument om burgers te identificeren, zelfs binnen een nationale context problematisch is.
Burgers kunnen hun documenten bovendien niet gebruiken om hun rechten uit te oefenen indien zij er niet van op aankunnen dat hun documenten zullen worden geaccepteerd buiten de lidstaat of lidstaten van afgifte.
De 'zwakste schakels' wegwerken en gemeenschappelijk voor alle lidstaten die deze documenten afgeven, minimumnormen introduceren voor de informatie op deze documenten en voor beveiligingskenmerken, zal de uitoefening van het vrije verkeer vergemakkelijken en zal de veiligheid binnen de EU en aan haar grenzen verbeteren. Vele lidstaten hebben al fraudebestendige identiteitskaarten ontwikkeld en ingevoerd. Volledige harmonisatie is niet vereist en een evenredige maatregel wordt voorgesteld om minimale normen voor documentbeveiliging te garanderen. Daarbij gaat het onder meer om de invoering van verplichte vingerafdrukken – de meest betrouwbare methode om iemands identiteit te bepalen, en bovendien een evenredige maatregel in het licht van de veiligheidsdreigingen waarmee de Unie wordt geconfronteerd. Voor verblijfskaarten die aan familieleden uit derde landen worden afgegeven, wordt voorgesteld om hetzelfde model te gebruiken als dat wat op Unieniveau is overeengekomen in Verordening (EG) nr. 1030/2002 ten aanzien van verblijfstitels voor onderdanen uit derde landen die daaronder vallen.
• Keuze van het instrument
Een verordening is het enige juridische instrument dat de rechtstreekse en gemeenschappelijke tenuitvoerlegging van EU-recht in alle lidstaten garandeert. In een beleidsdomein waar onderlinge verschillen nadelig zijn gebleken voor het vrije verkeer en de veiligheid, zal een verordening ervoor zorgen dat de gewenste gezamenlijke aanpak wordt verwezenlijkt.
3. RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Raadpleging van belanghebbenden
Het raadplegingsproces omvatte zowel instrumenten met een algemener bereik (zoals publieksraadplegingen) als gerichtere raadplegingen van lidstaten en groepen belanghebbenden. Voorts is in de raadpleging ook de rechtstreekse feedback van burgers en het advies van het REFIT-platform meegenomen dat de Commissie aanmoedigde om de haalbaarheid te onderzoeken van een harmonisatie van identiteits- en verblijfsdocumenten, of van cruciale aspecten ervan, om het vrije verkeer te bevorderen en om de uitdagingen het hoofd te bieden waarmee mobiele EU-burgers in hun gastlanden worden geconfronteerd.
Nadere informatie over de uitkomsten van de raadplegingsprocedure is te vinden in bijlage 2 bij de effectbeoordeling waarvan dit voorstel vergezeld gaat.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie heeft het Centre for Strategy & Evaluation Services (CSES) opdracht gegeven een studie uit te voeren over EU-beleidsinitiatieven inzake verblijfs- en identiteitsdocumenten om de uitoefening van het recht van vrij verkeer te vergemakkelijken (afgerond in augustus 2017).
Een doorlichting van de concepten van het initiatief is uitgevoerd door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) van de Commissie.
Een studie die Milieu uitvoerde voor het Europees Parlement onder de titel 'De juridische en politieke context voor de ontwikkeling van een Europees identiteitsbewijs' (mei 2016) bevatte eveneens nuttige informatie 23 .
• Effectbeoordeling
De effectbeoordeling die dit voorstel schraagt, heeft een gunstig advies gekregen van de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB), met een aantal suggesties voor verbetering 24 . In de effectbeoordeling is een aantal opties voor identiteitskaarten en verblijfsdocumenten onderzocht en vergeleken met de status quo, waaronder soft-lawmaatregelen, gemeenschappelijke minimumeisen en ruimere harmonisatie. De status quo werd onbevredigend bevonden, terwijl ruimere harmonisatie als onevenredig werd beschouwd.
De voorkeursoptie was dus het bepalen van minimumnormen voor de beveiliging van identiteitskaarten en gemeenschappelijke minimumeisen voor verblijfsdocumenten afgegeven aan EU-burgers en, in het geval van de verblijfskaarten voor familieleden van EU-burgers uit derde landen, het gebruik van het gemeenschappelijke uniforme model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen. Een en ander moet dan vergezeld gaan van soft-lawmaatregelen voor een soepele uitvoering die op de specifieke situatie en behoeften van elke lidstaat is toegesneden.
Dankzij de maatregelen in deze optie zullen documenten in de hele EU beter worden geaccepteerd en de verbeterde beveiligingskenmerken van documenten zullen directe en periodiek terugkerende kostenbesparingen opleveren en zullen irritatiekosten doen dalen voor Unieburgers en hun familieleden, overheidsdiensten (bijv. grenswachten die documenten controleren) en publieke en private dienstverrichters (bijv. luchtvaartmaatschappijen, de zorg, banken en verzekeraars, en socialezekerheidsdiensten).
Andere baten van de voorkeursoptie zijn een afname van documentfraude en identiteitsdiefstal en een al bij al beter beveiligingsniveau (minder misdaad, fraude en terrorisme) binnen de EU en aan haar grenzen. Verplichte vingerafdrukken zijn aan de voorkeursoptie voor identiteitskaarten toegevoegd om de doeltreffendheid te vergroten in termen van beveiliging. Door twee biometrische kenmerken (gezichtsopname, vingerafdrukken) op te nemen, zal de identificatie van personen verbeteren en wordt het niveau van de documentbeveiliging van identiteitskaarten van EU-burgers en van verblijfskaarten voor familieleden uit derde landen afgestemd op de normen voor, respectievelijk, paspoorten voor EU-burgers en verblijfstitels voor onderdanen van derde landen die geen familielid zijn van EU-burgers. Het vrije verkeer van personen zal ook worden vergemakkelijkt door verbeterde documenten, omdat documenten hiermee sneller, eenvoudiger en veiliger zullen kunnen worden gebruikt.
De periode voor het uitfaseren van identiteitskaarten en verblijfsdocumenten voor familieleden van EU-burgers die niet voldoen aan de in de voorkeursoptie geformuleerde normen, is verkort tot vijf jaar. De documenten met de minste beveiliging moeten binnen twee jaar zijn uitgefaseerd. Verder uitstel bij het doorvoeren van deze aanpassingen zou langetermijnlacunes in de beveiliging doen ontstaan en zou afbreuk doen aan de doeltreffendheid van en de samenhang met andere recentelijk goedgekeurde maatregelen voor de veiligheid binnen de EU en aan haar buitengrenzen. Door kortere uitfasering worden de veiligheidsbaten van de verbeterde documenten dus sneller verwezenlijkt.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Dit initiatief is in het werkprogramma van de Commissie 2018 opgenomen onder de REFIT-initiatieven op het gebied van een op wederzijds vertrouwen gebaseerde ruimte van recht en grondrechten.
Dit initiatief is een reactie op een advies van het REFIT-platform. In zijn advies 25 moedigde het REFIT-platform de Commissie aan om de haalbaarheid te onderzoeken van een harmonisatie van identiteits- en verblijfsdocumenten, of van cruciale aspecten ervan, om het vrije verkeer te bevorderen en om de uitdagingen het hoofd te bieden waarmee mobiele EU-burgers in hun gastlanden worden geconfronteerd.
De Commissie heeft ook de mogelijkheden voor vereenvoudiging en voor het verlichten van lasten bezien. De begunstigden van dit voorstel lopen uiteen - van burgers tot bedrijven en overheden. De effectbeoordeling maakte een raming van de jaarlijks terugkerende kostenbesparingen van onder meer versnelde pre-boarding checks (PBC's) in de hele EU, van versnelde documentencontroles in de hele EU bij het openen van een bankrekening, en van lagere compensatiebetalingen die overheden en luchtvaartmaatschappijen moeten uitkeren. Burgers, bedrijven en overheidsdiensten zullen ook baat vinden bij lagere irritatiekosten doordat mensen beter op de hoogte zijn van documentmodellen en de aan de documenten verbonden rechten en doordat beter beveiligde documenten gemakkelijker worden geaccepteerd.
• Grondrechten en gegevensbescherming
Dit voorstel werkt gunstig uit op het grondrecht van de vrijheid van verkeer en van verblijf op grond van artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) doordat een oplossing wordt geboden voor problemen die verband houden met de erkenning en de ontoereikende beveiliging van zowel identiteitskaarten als verblijfsdocumenten, met name voor familieleden van buiten de EU. Personen zullen betrouwbaarder kunnen worden geïdentificeerd aan de hand van biometrische gegevens, die garanderen dat persoonsgegevens nauwkeurig zijn en afdoende worden beschermd.
Dit voorstel houdt de verwerking van persoonsgegevens, waaronder biometrische gegevens, in. Er zijn potentiële effecten op grondrechten van personen, met name artikel 7 (over de eerbiediging van het privé-leven) en artikel 8 (over de bescherming van persoonsgegevens) van het Handvest. De verwerking van persoonsgegevens, met inbegrip van het verzamelen van, de toegang tot en het gebruik van persoonsgegevens, raakt het in het Handvest vastgelegde recht op privacy en recht op bescherming van persoonsgegevens. Aantasting van die grondrechten moet gerechtvaardigd zijn 26 .
Wat betreft het recht inzake de bescherming van persoonsgegevens (waaronder gegevensbeveiliging) is de betreffende EU-wetgeving 27 van toepassing, d.w.z. Verordening (EU) 2016/679. Een afwijking van de Unieregeling voor gegevensbescherming wordt niet overwogen en de lidstaten zullen, waar passend, duidelijke regels, voorwaarden en robuuste garanties moeten hanteren in lijn met het EU-acquis inzake gegevensbescherming. Het verplichte opnemen van biometrische gegevens in identiteitskaarten van EU-burgers en verblijfskaarten afgegeven aan niet-EU-familieleden van Unieburgers zal worden uitgevoerd met specifieke garanties vergelijkbaar met die voor paspoorten en andere reisdocumenten 28 en die voor verblijfstitels 29 .
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Met het oog op een doeltreffende uitvoering van de voorgenomen maatregelen en om de resultaten ervan te monitoren zal de Commissie nauw blijven samenwerken met de betrokken belanghebbenden bij nationale overheden en EU-instellingen.
De Commissie zal een programma voor monitoring van de outputs, resultaten en effecten van deze verordening opstellen. In het monitoringprogramma zal worden vermeld met welke middelen en op welke tijdstippen gegevens en andere noodzakelijke bewijsstukken zullen worden verzameld. De lidstaten dienen bij de Commissie binnen één jaar nadat de verordening van toepassing is geworden, en vervolgens jaarlijks, bepaalde informatie te rapporteren die van essentieel belang wordt geacht om het functioneren van deze verordening daadwerkelijk te kunnen monitoren. Het merendeel van deze informatie zal door de bevoegde autoriteiten worden verzameld bij de uitoefening van hun taken en zal dus geen bijkomende inspanningen inzake gegevensverzameling vergen.
De Commissie zal ten vroegste zes jaar nadat de verordening van toepassing is geworden, het tot stand gekomen rechtskader evalueren op zijn effectiviteit, efficiëntie, relevantie, coherentie en toegevoegde waarde voor de EU, om ervoor te zorgen dat voldoende gegevens over de toepassing van de verordening beschikbaar zijn. Deze evaluatie zal ook raadplegingen van belanghebbenden omvatten, om feedback te verzamelen over de effecten van de wetswijzigingen en de ten uitvoer gelegde soft-lawmaatregelen. Het ijkpunt om de geboekte vooruitgang te meten is de nulmeting bij de inwerkingtreding van de wetgevingshandeling.
• Artikelsgewijze toelichting
Hoofdstuk I (de artikelen 1 en 2) van het voorstel beschrijft het onderwerp en het toepassingsgebied van de verordening. Het betreft alle documenten die verband houden met de uitoefening van het recht van vrij verkeer door EU-burgers en hun familieleden, zoals die ook zijn vermeld in Richtlijn 2004/38/EG betreffende het vrije verkeer. Daarbij gaat het om nationale identiteitskaarten om uit te reizen en een andere lidstaat binnen te komen, verblijfsdocumenten voor EU-burgers en verblijfskaarten voor niet-EU-familieleden van EU-burgers.
Hoofdstuk II legt in artikel 3 de algemene vereisten nader vast, met onder meer minimale beveiligingskenmerken waaraan nationale identiteitskaarten moeten voldoen. Deze zijn gericht naar de specificaties in ICAO-document 9303. Deze ICAO-specificaties zijn gemeenschappelijk voor machineleesbare reisdocumenten en garanderen mondiale interoperabiliteit wanneer deze documenten worden geverifieerd via visuele inspectie en machineleesbare middelen.
Artikel 4 beschrijft de specifieke vereisten die in acht moeten worden genomen bij het verzamelen van biometrische gegevens.
Artikel 5 voorziet in een periode van vijf jaar voor het uitfaseren van oudere modellen, met uitzondering van kaarten die niet machineleesbaar zijn overeenkomstig ICAO-document 9303, deel 3 (zevende uitgave, 2015). Deze laatste zullen moeten worden uitgefaseerd binnen twee jaar te rekenen vanaf de datum van toepassing van de verordening. Deze uitfaseringstermijnen bieden de EU en haar lidstaten de gelegenheid om de bestaande beveiligingslacunes voor identiteitskaarten zo snel mogelijk te dichten, terwijl ook rekening wordt gehouden met interoperabiliteitsvereisten wanneer identiteitskaarten niet voldoen aan de normen van ICAO-document 9303, deel 3, over machineleesbaarheid.
Hoofdstuk III (artikel 6) handelt over verblijfsdocumenten voor EU-burgers. Deze documenten zijn beschikbaar voor EU-burgers die hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend en die in hun gastland hun recht van verblijf opeisen dat hun rechtstreeks door het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie wordt toegekend.
Deze documenten dienen ook als bewijs van verblijf. Dankzij mininumbeveiligingsnormen met betrekking tot het model van deze documenten zullen deze gemakkelijker te verifiëren en te authenticeren zijn door andere lidstaten, met name door de lidstaat van oorsprong van de burger.
Hoofdstuk IV handelt over verblijfskaarten voor familieleden van EU-burgers die hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend. Die kaarten worden afgegeven aan deze familieleden die zelf geen Unieburgers zijn. Zij zijn de neerslag van hun afgeleide verblijfsrecht in hun gastland als familieleden van EU-onderdanen die hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend. Wanneer voor dergelijke familieleden een inreisvisumverplichting geldt overeenkomstig Verordening (EG) nr. 539/2001 of, in voorkomend geval, het nationale recht, stellen deze verblijfskaarten hen vrij van de visumplicht wanneer zij een burger van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen.
Omdat een dergelijk document onder deze omstandigheden een visumvrijstelling kan meebrengen, dient het beveiligingsniveau van de kenmerken ervan te worden aangescherpt. Meer bepaald dienen de beveiligingskenmerken dezelfde te zijn als voor verblijfstitels die lidstaten aan niet-EU-onderdanen afgeven. Die kenmerken zijn vastgesteld door Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen (artikel 7), als gewijzigd. Wel moet, zoals bepaald in artikel 10, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG, een vermelding van de status van familielid van een burger van de Unie worden opgenomen in de titel van het document. De lidstaten mogen een gestandaardiseerde code gebruiken, met name indien de vermelding te lang is om in het titelveld te passen.
Meer details over de regeling voor de uitfasering van niet-conforme verblijfskaarten worden in artikel 8 geformuleerd. Kaarten die al zijn afgegeven in het uniforme model als beschreven in Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad, gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 380/2008, maar die nog niet de bij Verordening (EU) 2017/1954 ingevoerde wijzigingen bevatten, zullen worden uitgefaseerd binnen vijf jaar te rekenen vanaf de datum van toepassing van de voorgestelde verordening. Voor de overige kaarten, waarin de bij Verordening (EG) nr. 380/2008 ingevoerde wijzigingen nog niet zijn opgenomen en die dat niveau van documentbeveiliging niet bereiken, wordt voorzien in een kortere uitfaseringsperiode van twee jaar.
Hoofdstuk V formuleert gemeenschappelijke bepalingen voor de drie soorten documenten.
Artikel 9 beschrijft de verplichting voor lidstaten om contactpunten aan te wijzen voor de tenuitvoerlegging van de verordening.
Artikel 10 zet het raamwerk voor gegevensbescherming uiteen en werkt garanties voor gegevensbescherming verder uit.
Artikel 11 geeft aan dat de Commissie een gedetailleerd programma voor monitoring van de outputs, resultaten en effecten van deze verordening zal opstellen.
Artikel 12 bepaalt dat de Commissie bij het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité een verslag moet indienen over de voornaamste bevindingen van de evaluatie inzake de tenuitvoerlegging van deze verordening. De Commissie dient de evaluatie van deze verordening uit te voeren in overeenstemming met de Commissierichtsnoeren voor betere regelgeving en de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 30 . Om een dergelijk verslag te kunnen uitbrengen, moet de Commissie kunnen steunen op input van de lidstaten.
In artikel 13 wordt bepaald dat de verordening in werking treedt op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie en dat zij van toepassing wordt twaalf maanden na de inwerkingtreding ervan.