Toelichting bij COM(2018)113 - Europese aanbieders van crowdfundingdiensten voor ondernemingen (ECSP) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)113 - Europese aanbieders van crowdfundingdiensten voor ondernemingen (ECSP). |
|---|---|
| bron | COM(2018)113   |
| datum | 08-03-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Commissie heeft vandaag een pakket maatregelen goedgekeurd om de kapitaalmarktenunie te verdiepen, samen met een Mededeling: 'Voltooiing van de kapitaalmarktenunie tegen 2019 - Tijd om snel resultaten te boeken'. Het pakket omvat onderhavig voorstel, alsook een voorstel voor een EU-machtigingskader inzake gedekte obligaties, een voorstel ter vergemakkelijking van de grensoverschrijdende distributie van beleggingsfondsen, een voorstel inzake het recht dat van toepassing is op de gevolgen voor derden van cessies van schuldvorderingen en een mededeling inzake het recht dat van toepassing is op de gevolgen voor de eigendom van transacties in effecten.
Dit initiatief maakt deel uit van de prioriteit van de Commissie om een kapitaalmarktenunie (KMU) tot stand te brengen, die tot doel heeft de toegang tot financiering voor innovatieve ondernemingen, startende ondernemingen en andere niet-beursgenoteerde ondernemingen te verruimen 1 .
De toegang tot financiering blijft voor deze ondernemingen momenteel moeilijk, vooral wanneer zij van de opstartfase naar de expansiefase overstappen, dit vanwege structurele informatieasymmetrieën. Overmatig gebruik van kortlopende bancaire kredietverlening is vaak duur. Bovendien worden de volumes van bancaire kredietverlening aan zowel startende ondernemingen als kleine en middelgrote ondernemingen sterk beïnvloed door de financiële crisis van 2008 en kunnen zij nog steeds moeilijk het niveau van voor de crisis bereiken, waardoor het gebrek aan financiële middelen in belangrijke mate bijdraagt tot het mislukken van startende ondernemingen. Deze problemen worden significant versterkt in lidstaten met minder ontwikkelde kapitaalmarkten en een minder ontwikkeld banksysteem.
Als een nieuwe vorm van door technologie ondersteunde financiële dienstverlening kan crowdfunding ertoe bijdragen dat beleggers beter worden gematcht met zakelijke projecten die financiering nodig hebben. Crowdfundingplatforms fungeren als intermediair tussen beleggers en bedrijven, waardoor beleggers gemakkelijker projecten waarin zij geïnteresseerd zijn kunnen identificeren en ondersteunen. Crowdfunding kan een belangrijke bron van niet-bancaire financiering worden en aldus bijdragen tot de overkoepelende doelstellingen van de KMU om een duurzamere financiële integratie en private beleggingen te ondersteunen ten behoeve van de banencreatie en economische groei. Crowdfunding wordt steeds meer een belangrijk onderdeel van de financieringsladder voor startende en jonge ondernemingen, meestal gefinancierd door familie, vrienden en eigen financiële middelen tot aan latere ontwikkelingsrondes waar risicokapitaal of zelfs private equity-fondsen zich gaan interesseren. Crowdfunding kan dus een alternatief bieden voor ongedekte bancaire kredietverlening, die momenteel de belangrijkste bronnen van externe financiering voor kleine en middelgrote ondernemingen vormt, vooral tijdens de beginperiode van hun activiteiten.
De diensten van de Commissie monitoren reeds enkele jaren de marktontwikkelingen op het gebied van crowdfunding. In een in 2014 gepubliceerde mededeling 2 en een werkdocument van de diensten van de Commissie van mei 2016 3 werd geconcludeerd dat er op dat moment geen sterke argumenten waren voor beleidsinterventie op EU-niveau. Intussen hebben de diensten van de Commissie zich geëngageerd om deze markt te monitoren en hebben zij sindsdien door middel van raadplegingen van belanghebbenden en externe studies significant bewijs verzameld over belemmeringen voor grensoverschrijdende activiteiten en de ontwikkeling van de interne markt. Bovendien heeft de voortdurende concentratie van de Europese crowdfundingsector in een paar lidstaten de noodzaak onderstreept om deze financieringsmethode ruimer beschikbaar te stellen ten behoeve van wie op zoek zijn naar financiële middelen en beleggers in alle lidstaten.
Onderhavig voorstel voert een Europees label in voor op deelneming in eigen vermogen en op kredietverlening gebaseerde crowdfundingplatforms, dat grensoverschrijdende activiteiten mogelijk maakt en beoogt risico's op evenredige wijze aan te pakken. Het voorstel beoogt de opschaling van crowdfundingdiensten op de interne markt te vergemakkelijken en daarmee de toegang tot financiering voor ondernemers, starters, doorgroeiers en kleine en middelgrote ondernemingen in het algemeen te bevorderen. Bijgevolg zijn op schenking en beloning gebaseerde crowdfunding uitgesloten van het toepassingsgebied van dit initiatief. Het opnemen van deze bedrijfsmodellen zou onevenredig zijn, aangezien zij geen betrekking hebben op financiële producten en gezien de informatieasymmetrieën die deze producten creëren. Bovendien geldt de EU-wetgeving inzake consumentenbescherming reeds voor op beloning gebaseerde crowdfunding met strikte regels om de consumenten te beschermen.
Onderhavig voorstel is niet van toepassing op de diensten die worden aangeboden aan projecteigenaren die kwalificeren als consumenten zoals gedefinieerd in artikel 3, onder a), van Richtlijn 2008/48/EG. Bijgevolg is het voorstel niet van toepassing op kredietverlening aan consumenten voor consumptiedoeleinden, aangezien dit geen zakelijke kredietverlening is en gedeeltelijk binnen het toepassingsgebied van de bestaande EU-wetgeving valt: i) met name wanneer een consument een lening voor persoonlijke consumptie ontvangt en buiten zijn beroepscapaciteit om opereert valt deze activiteit onder de werkingssfeer van de richtlijn consumentenkrediet; en ii) in geval van een consument die een lening ontvangt om een onroerend goed te kopen, valt deze activiteit onder de werkingssfeer van de richtlijn hypothecair krediet.
Onderhavig voorstel beoogt eveneens de positie van beleggers te versterken door hen de noodzakelijke informatie over crowdfunding te verstrekken inclusief informatie over de onderliggende risico's. Om het vertrouwen van beleggers in deze innovatieve diensten te ondersteunen, vereist onderhavig voorstel eveneens dat de aanbieders van crowdfundingdiensten over de noodzakelijke waarborgen beschikken om de kans dat risico's zich daadwerkelijk voordoen tot een minimum te beperken.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Tot dusver heeft de EU geen gerichte maatregelen genomen met betrekking tot het aanbieden van crowdfundingdiensten. Aanbieders van crowdfundingdiensten hebben hun bedrijfsmodellen aan zeer uiteenlopende nationale kaders aangepast en zijn afhankelijk van de tenuitvoerlegging van bestaande EU- en nationale regelingen door nationale bevoegde autoriteiten. De dynamische aard van bedrijfsmodellen en de uiteenlopende interpretaties van de bestaande EU-wetgeving in de verschillende lidstaten hebben geleid tot een grote verscheidenheid aan regelgevingskaders voor aanbieders van crowdfundingdiensten, variërend van geen regulering tot strikte toepassing van de regels inzake beleggersbescherming. Sommige lidstaten hebben tot nu toe nationale maatwerkregelingen voor crowdfunding ingevoerd, terwijl andere lidstaten vereisen dat crowdfundingplatforms een vergunning aanvragen en opereren volgens bestaande EU-kaders, zoals de richtlijn markten voor financiële instrumenten (MiFID II), de richtlijn betalingsdiensten (PSD) en de richtlijn beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen (AIFMD).
Het onderhavige voorstel voor een Europees rechtskader inzake crowdfunding is er niet op gericht in te grijpen in nationale maatwerkregelingen of bestaande vergunningen, inclusief die op grond van MiFID II, PSD of AIFMD, maar beoogt veeleer aanbieders van crowdfundingdiensten de mogelijkheid te bieden een EU-label aan te vragen waarmee zij hun activiteiten over heel Unie kunnen opschalen onder bepaalde voorwaarden.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel beoogt de toegang tot financiering voor innovatieve ondernemingen, kleine en middelgrote ondernemingen en andere niet-beursgenoteerde ondernemingen te verruimen in lijn met de prioriteit van de Commissie om een KMU tot stand te brengen. Door platforms in staat te stellen hun activiteiten over de hele Europese markt op te schalen beoogt het voorstel startende ondernemingen en kleine en middelgrote ondernemingen toegang te bieden tot alternatieve bronnen van kapitaal, in lijn met andere initiatieven om de toegang tot financiering voor deze entiteiten te vergemakkelijken, zoals het kader voor Europese durfkapitaalfondsen.
Het initiatief maakt eveneens deel uit van het fintechactieplan van de Europese Commissie, dat bedoeld is om een beter inzicht te verwerven in en technologie mogelijk te maken ter ondersteuning van de financiëledienstensector. De financiëledienstensector is namelijk de grootste gebruiker van digitale technologieën en vormt een belangrijke aanjager van de digitale transformatie van onze samenleving. Deze nieuwe technologieën veranderen de manier waarop consumenten en bedrijven toegang hebben tot diensten en verbeteren de mogelijkheden om inzicht te verwerven in risico's en deze te meten. De Commissie streeft ernaar te opteren voor een meer op innovatie gerichte benadering van fintech door een regelgevingskader te bevorderen waarin innovatieve financiële diensten, producten en oplossingen in heel EU kunnen worden uitgerold in een veilige, financieel stabiele omgeving voor zowel beleggers als ondernemingen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Op grond hiervan kunnen maatregelen voor de onderlinge aanpassing van nationale bepalingen worden vastgesteld die de instelling en de goede werking van de interne markt tot doel hebben.
Momenteel kan crowdfunding geen voordeel halen uit de interne markt door het ontbreken van een specifiek en coherent regelgevings- en toezichtstelsel. Sommige lidstaten passen het huidige kader voor financiële diensten toe op aanbieders van crowdfundingdiensten, terwijl andere toestaan dat zij buiten de regelgeving blijven en onder vrijstellingen opereren, voor zover relevant voor het specifieke bedrijfsmodel. Ondertussen implementeert een toenemend aantal lidstaten nationale maatwerkkaders om specifiek te voorzien in activiteiten voor crowdfunding.
De divergente kaders, regels en interpretaties van bedrijfsmodellen die worden toegepast op aanbieders van crowdfundingdiensten over heel Unie belemmeren aldus de potentiële opschaling van crowdfundingactiviteiten op EU-niveau. Grote verschillen in regelgevingsnormen en divergente toepassingsgebieden van de wetgeving van de lidstaten vormen een belemmering voor crowdfundingplatforms die hun activiteiten over heel EU opschalen, aangezien hun bedrijfsmodellen zouden moeten worden aangepast aan elke jurisdictie, vaak meerdere nationale vergunningen of registraties vereist zijn en naleving vereist is van divergente nationale wetten, onder andere op het gebied van publiciteit en consumentenbescherming. Dit leidt tot hoge kosten, juridische complexiteit en onzekerheid voor aanbieders van crowdfundingdiensten en zorgt voor onnodige marktfragmentatie en een gebrek aan schaalvoordelen en inconsequente benaderingen van transparantie en financiële risico's. Deze verschillen vormen een belemmering voor de totstandbrenging en de soepele werking van de interne markt.
Hierdoor wordt de capaciteit van crowdfundingplatforms om andere EU-markten buiten de nationale markt te penetreren beperkt en zijn er voor aanbieders van crowdfundingdiensten alleen financiële prikkels in grotere EU-landen met voldoende marktomvang. Hierdoor wordt op zijn beurt de capaciteit beperkt om een geïntegreerde interne EU-markt voor crowdfundingdiensten te ontwikkelen.
Tegelijk hebben beleggers beperkte toegankelijkheid en mogelijkheden om risico's op dezelfde manier te diversifiëren door het gebrek aan een interne markt. Er zijn belangrijke en innovatieve sectoren, zoals technologie, waarbij de geografische nabijheid niet de belangrijkste factor is om te beleggen, vandaar dat van een internationale beleggersbasis gebruik wordt gemaakt. Internationale beleggers hebben het moeilijk om toegang te verkrijgen tot Europese crowdfundingplatforms vanwege de hierboven opgemerkte grensoverschrijdende belemmeringen, ondanks de snelle groei van de binnenlandse markten. Als gevolg daarvan brengt de moeilijkheid voor beleggers om grensoverschrijdend te opereren extra zoekkosten met zich mee en wordt de vrije stroom van kapitaal binnen de Unie beperkt.
Er is vastgesteld dat een aantal bedrijven hun toevlucht nemen tot de oprichting van een juridische entiteit en het aantrekken van financiële middelen in landen met ontwikkelde crowdfundingmarkten. Hoewel dit eveneens door andere factoren zou kunnen zijn beïnvloed, zoals het lokale financiële ecosysteem, betekent dit dat kleine bedrijven in sectoren met een lage mobiliteit van productiefactoren geen toegang zouden kunnen hebben tot deze financieringsmogelijkheden, tenzij reeds een efficiënte binnenlandse crowdfundingmarkt bestaat. Daardoor kan het feit dat platforms en beleggers niet grensoverschrijdend kunnen opereren de toegang tot financiering voor ondernemingen in een groot aantal sectoren belemmeren.
Deze divergenties creëren eveneens een ongelijk speelveld voor platformaanbieders afhankelijk van hun locatie, door financieringsmodellen langs nationale lijnen te fragmenteren en aldus extra belemmeringen op te werpen voor een interne markt voor crowdfundingdiensten . De belangrijkste aanjagers zijn onder meer de verschillende interpretaties en behandeling van aanbieders van crowdfundingdiensten, alsook het extra wantrouwen dat hierdoor ontstaat voor beleggers in een grensoverschrijdende context met betrekking tot onzekerheid en hoge zoekkosten. Belangrijker nog is dat dergelijke divergente interpretaties en behandeling van crowdfundingdiensten substantiële rechtsonzekerheid creëren voor retailbeleggers, die ervan weerhouden worden om crowdfundingdiensten aan te bieden in het licht van de zwakke of onzekere bescherming van hun rechten, rechtsmiddelen en een gebrek aan transparantie op het gebied van prijsstelling en lasten in verband met beleggingen in de projecten.
Door de invoering van uniforme operationele voorwaarden voor ondernemingen binnen de EU lost het voorstel de verschillen in nationale rechtskaders op die hebben geleid tot marktfragmentatie op EU-niveau, en vermindert het de complexiteit, financiële en administratieve lasten voor de belangrijkste belanghebbenden, d.w.z. crowdfundingplatforms, projecteigenaren en beleggers, significant. Tegelijkertijd zorgt het voor een gelijk speelveld tussen alle aanbieders van diensten die hetzelfde EU-label gebruiken.
• Subsidiariteit
Volgens artikel 4 VWEU moet EU-actie voor de voltooiing van de interne markt worden beoordeeld in het licht van het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (TEU). Er moet worden nagegaan of de doelstellingen van het voorstel niet door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt in het kader van hun nationale rechtsstelsels en, vanwege de omvang en de gevolgen ervan, beter op EU-niveau kunnen worden verwezenlijkt.
De uiteenlopende benaderingen van de lidstaten en hun verschillende interpretaties van crowdfundingactiviteiten hebben de geschetste problemen in toenemende mate versterkt. Aangezien nationale maatwerkregelingen de belangrijkste hinderpaal vormen voor platforms en tot verdere marktfragmentatie leiden, kunnen de doelstellingen niet worden bereikt door individueel optreden van de lidstaten.
De diensten van de Commissie monitoren de markt reeds een aantal jaren en onderkennen toenemende divergentie en verergering van problemen die ingrijpen op EU-niveau rechtvaardigen. Uit studies en openbare raadplegingen is duidelijk gebleken dat er een breed draagvlak is voor actie. Tot dusver zijn er tussen de lidstaten nog geen coördinatie-inspanningen geleverd op het gebied van regels voor kredietverleningsdiensten door niet-depositohoudende instellingen, en de toepassing van de MiFID-regels op beleggingsgebaseerde crowdfundingplatforms blijft onvoldoende uniform om grensoverschrijdende activiteiten mogelijk te maken. Met actie van de lidstaten kan alleen hun eigen markt worden geremedieerd, wat niet zou volstaan om de negatieve impact op de werking van de interne markt te verminderen.
Hierdoor is de toegang tot financiering op de startkapitaalmarkten beperkt tot grotere EU-landen en hebben beleggers beperkte toegankelijkheid en mogelijkheden om risico's op dezelfde manier te diversifiëren, ongeacht waar zij zich geografisch bevinden. Door te voorzien in een kader op EU-niveau zou ervoor worden gezorgd dat crowdfundingactiviteiten overal op de interne markt in het paspoort kunnen worden opgenomen. Dit zou resulteren in meer concurrentie tussen de aanbieders van crowdfundingdiensten en zou lidstaten met kleine interne markten in staat stellen alternatieve financieringsbronnen te ontwikkelen. Hierdoor zou eveneens voor startende ondernemingen en kleine en middelgrote ondernemingen meer kapitaal ter beschikking komen en zouden beleggers toegang kunnen verkrijgen tot een alternatieve activaklasse.
• Evenredigheid
Op grond van het evenredigheidsbeginsel gaan de inhoud en de vorm van het optreden van de EU niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken.
Vandaag mogen aanbieders van crowdfundingdiensten die hun diensten in andere lidstaten willen aanbieden dit doen, voor zover zij een lokale vergunning verkrijgen en voldoen aan de nationale crowdfundingregeling van die lidstaat. In de praktijk betekent dit dat een aanbieder van crowdfundingdiensten tegelijkertijd moet voldoen aan verschillende nationale regelingen en zijn bedrijfsmodel moet aanpassen als hij zijn diensten grensoverschrijdend wil aanbieden. Dit vormt een aanzienlijke belemmering voor de aanbieders van crowdfundingdiensten om hun aanbod op EU-niveau op te schalen.
De aanbieding van crowdfundingdiensten is gericht op kleinere activiteiten voor het aantrekken van kapitaal voor projecten, startende ondernemingen in de beginfase en kleine en middelgrote ondernemingen. In sommige lidstaten moeten aanbieders echter de bestaande sectorale wetgeving, zoals MiFID II en MiFIR, toepassen. Deze regels kunnen onevenredig zijn voor kleine activiteiten. Voorts is het mogelijk dat deze regels niet geschikt zijn voor het beoogde doel. Crowdfunding omvat veel verschillende bedrijfsmodellen, die misschien niet allemaal kunnen worden aangepakt, en kan bijgevolg onvoorspelbare overloopeffecten op de regelgeving hebben. Als gevolg daarvan is het misschien niet mogelijk om op evenredige wijze een groeiend aantal platformen te bestrijken die verschillende bedrijfsmodellen met elkaar combineren welke op kredietverlening en op deelneming in eigen vermogen gebaseerde transacties kunnen inhouden.
Een op zichzelf staande vrijwillige Europese regeling voor crowdfunding onder het label van een Europese aanbieder van crowdfundingdiensten, waarvoor platforms zouden kiezen wanneer zij grensoverschrijdend zaken willen doen, zou de nationale maatwerkkaders voor crowdfundingdiensten ongewijzigd laten en kansen bieden voor platforms die hun activiteiten op Europees niveau willen opschalen en grensoverschrijdend zaken willen doen. Dit zou bepalend zijn voor een vrij snelle en aanzienlijke verlaging van de markttoegangskosten (regelgevings- en toezichtkosten) voor crowdfundingplatforms die grensoverschrijdend opereren (of voornemens zijn dat te doen), aangezien hiervoor slechts één vergunning nodig zou zijn. Tegelijkertijd zou de regeling evenrediger zijn dan in geval van de MiFID-regels. De voorgestelde regeling, die gericht is op het aanbieden van diensten, zou eveneens ruimte bieden voor platformactiviteiten die verschillende bedrijfsmodellen combineren, aangezien het om één enkele regeling gaat die van toepassing is op zowel op deelneming in eigen vermogen gebaseerde als op kredietverlening gebaseerde modellen (vermindering van de onzekerheid over de regelgeving). De aanpak zou eveneens garanderen dat de regeling toekomstbestendig is in het licht van de snelle ontwikkelingen binnen de sector en het gebruik van verschillende instrumenten.
De voorkeursoptie zou eveneens coherent zijn met het wetgevingskader, aangezien zij het naast elkaar bestaan van bestaande financiële kaders en deze regeling mogelijk maakt, met een uitzonderingsbepaling in lijn met de parameter van 1 miljoen EUR die is vastgesteld in een ander essentieel onderdeel van de EU-wetgeving, met name Verordening (EU) 2017/1129 betreffende het prospectus dat moet worden gepubliceerd wanneer effecten aan het publiek worden aangeboden of tot de handel op een gereglementeerde markt worden toegelaten 4 . Deze aanpak zou de risico's van regelgevingsarbitrage tot een minimum beperken en tegelijkertijd grensoverschrijdende activiteiten mogelijk maken in lijn met een solide kader voor beleggersbescherming en financiële stabiliteit.
• Keuze van het instrument
Artikel 114 VWEU maakt de goedkeuring van handelingen in de vorm van een verordening of richtlijn mogelijk. Er is hier voor een verordening gekozen omdat een 'EU-label' in alle lidstaten rechtstreeks van toepassing moet zijn om effectief te zijn.
In de tweede plaats mag, omdat de voorgestelde verordening geharmoniseerde vereisten vaststelt voor crowdfundingplatforms die een vergunning willen aanvragen, deze niet aan specifieke nationale regels onderworpen zijn. Bijgevolg is in dit geval een verordening passender dan een richtlijn. Alle elementen die buiten het toepassingsgebied van het voorstel vallen zouden echter onderworpen zijn aan nationale regels inclusief die tot omzetting van de bepalingen van de toepasselijke EU-richtlijnen.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Raadpleging van belanghebbenden
De reacties op de openbare raadplegingen van de Commissie over crowdfunding in 2013, het KMU-groenboek in 2014, de KMU-midterm review in 2017 en de fintechraadpleging in 2017 hebben kwalitatief bewijs geleverd ter ondersteuning van ontwikkeling van een effectbeoordeling. De respondenten op de raadpleging in het kader van het KMU-groenboek hebben een aantal belemmeringen vastgesteld voor de ontwikkeling van op passende wijze gereguleerde crowdfunding platforms: belemmeringen op het gebied van regelgeving, gebrekkige beschikbaarheid en kwaliteit van informatie en andere belemmeringen zoals het ontbreken van secundaire markten en fiscale belemmeringen. Sommige respondenten waren van mening dat EU-optreden grensoverschrijdende transacties tegen lagere kosten zou vergemakkelijken. Veel respondenten op de raadpleging in het kader van de KMU-midterm review hebben zich in dezelfde zin uitgelaten en gepleit voor de ontwikkeling van een goed rechtskader voor crowdfunding over heel EU om te zorgen voor een passende bescherming van beleggers en consumenten, teneinde een markt van voldoende omvang te creëren.
De Commissie heeft een openbare raadpleging gehouden over ‘fintech: meer concurrentievermogen en meer innovatie voor de Europese financiële sector'. Op de openbare raadpleging zijn in totaal 226 reacties ontvangen die betrekking hadden op personen, de sector (van een significante verscheidenheid van marktdeelnemers), nationale en Europese regelgevers en toezichthouders, gebruikers en vakbonden. Op 12 september 2017 is een samenvatting van de bijdragen samen met een gedetailleerde samenvatting van de individuele reacties op de openbare raadpleging gepubliceerd. De respondenten waren over het algemeen van mening dat de nationale regelgeving voor crowdfunding in Europa een directe impact heeft op de ontwikkeling van de crowdfundingsector. Deze overtuiging werd over de hele linie gedeeld door alle soorten respondenten (particulieren, particuliere organisaties, overheidsinstanties en internationale organisaties). Bijna de helft van de respondenten die hun mening gaven over deze kwestie geloofde dat nationale regelgeving grensoverschrijdende crowdfundingactiviteiten belemmerde en dat harmonisatie op EU-niveau vereist was. Zij wezen er eveneens op dat de Europese markt gefragmenteerd was als gevolg van verschillen in de regelingen die door de verschillende lidstaten werden ingevoerd. Voorts voerden sommigen aan dat het belemmeren van grensoverschrijdende activiteiten door naast elkaar bestaande nationale regelgeving de werkelijke concurrentie belemmerde en het voor platforms moeilijk en duurder maakte om op te schalen en de noodzakelijke omvang te bereiken om op langere termijn winstgevend te zijn.
Daarnaast hebben de diensten van de Commissie een reeks workshops georganiseerd, waarbij de lidstaten, beroepsorganisaties en hun leden zijn geraadpleegd. In december 2014, februari 2016 en november 2017 zijn in het kader van de deskundigengroep van het Europees Comité voor het effectenbedrijf (EGESC) regelgevingsworkshops over crowdfunding met de lidstaten gehouden. De deskundigen hebben gewezen op een aantal kwesties die zouden kunnen worden aangepakt om juridische belemmeringen te vermijden en crowdfundingactiviteiten in de EU te bevorderen, zoals het delen van informatie, het verzamelen van gegevens, de invoering van een gemeenschappelijke taxonomie, het ondersteunen van paspoortverlening en meer convergerende informatieverschaffingsvereisten voor effectenemissies onder de prospectusdrempel. De diensten van de Commissie hebben in 2015 eveneens een Europees Stakeholderforum Crowdfunding (ECSF) opgericht die de deskundigengroep van vertegenwoordigers van verenigingen van betrokken groepen belanghebbenden en nationale autoriteiten vormt. Ten slotte is in juni 2017 een workshop over grensoverschrijdende crowdfunding gehouden over de studie 'Identifying market and regulatory obstacles to the cross-border development of crowdfunding in the EU'.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Het voorstel maakt gebruik van een uitgebreide hoeveelheid bureauonderzoek, externe studies, doelgerichte raadplegingen, interviews, focusgroepen, workshops en andere. Het gebruikte materiaal is verzameld sinds de diensten van de Commissie in 2013 de markt zijn gaan monitoren. Daartoe behoren bijeenkomsten met belanghebbenden, in opdracht van de Commissie en door belanghebbenden uit de sector uitgevoerde studies, werkdocumenten van de diensten, oordelen en adviezen van de toezichthoudende autoriteiten, studies alsmede academische onderzoekspapers. Er werd een studie besteld om vast te stellen wat de belemmeringen zijn voor de grensoverschrijdende aanbieding van crowdfundingdiensten.
• Effectbeoordeling
Onderhavig voorstel gaat vergezeld van een effectbeoordeling, die op 18 november 2017 is ingediend en op 15 december 2017 door de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB) is goedgekeurd.
De RSB heeft verzocht de ontwerp-effectbeoordeling te wijzigen ter verduidelijking van i) de bedoeling en urgentie van het initiatief en de wijze waarop het standpunt van de Commissie de afgelopen jaren is geëvolueerd en de focus op de zeer vroege financieringsbehoeften van innovatieve ondernemers, kleine ondernemingen en starters; ii) de mate waarin het voorstel toekomstgericht is en kan worden aangepast aan toekomstige ontwikkelingen; iii) het belang van fragmentatie van de regelgeving in vergelijking met de belemmeringen die niet worden aangepakt door het voorstel; iv) extra bewijs over de vraag naar grensoverschrijdende activiteiten; v) de interactie tussen het voorstel en de bestaande sectorale en nationale EU-wetgeving; en vi) de motivering van de keuze van de relevante toezichthouder en de impact van het voorstel op de Europese Autoriteit voor effecten en markten. De effectbeoordeling is dienovereenkomstig gewijzigd.
De conclusie van de effectbeoordeling luidde dat de EU-markten voor crowdfunding voor zakelijke financiering in vergelijking met andere grote economieën sterk onderontwikkeld zijn, maar - en dit is het belangrijkste - niet goed grensoverschrijdend kunnen functioneren. Als gevolg van gefragmenteerde en tegenstrijdige regelgeving zijn crowdfundingplatforms niet in staat hun diensten op pan-Europees niveau op te schalen en vrij aan te bieden. Evenzo zien beleggers af van grensoverschrijdende activiteiten vanwege een gebrek aan vertrouwen in deze platforms en de gefragmenteerde regelgevingskaders die van toepassing zijn op de dienstenaanbieding. Om deze problemen aan te pakken werden in de effectbeoordeling vier beleidsopties aangewezen en onderzocht:
(1)Referentiescenario - Geen EU-optreden.
Inhoudsopgave
(3)Optie 2 - Een productgebaseerde aanpak: crowdfunding binnen het bestaande Europees Single Rulebook brengen
(4)Optie 3 - Een complementaire dienstgebaseerde oplossing: een regeling voor ‘Europese aanbieders van crowdfundingdiensten’.
In het referentiescenario werden de marktontwikkelingen geanalyseerd ingeval geen EU-actie werd ondernomen. Als de EU geen actie onderneemt, zullen crowdfundingplatforms nog minder in staat zijn om grensoverschrijdend op te schalen, en de toenemende conflicten tussen nationale regimes kunnen leiden tot lacunes in de bescherming van beleggers en de integriteit van de markt.
In de tweede optie werd nagegaan of het mogelijk was in heel de EU elementen van minimumharmonisatie in te voeren in combinatie met beste praktijken. Deze optie werd evenmin gekozen, aangezien zij zou leiden tot buitensporige onzekerheid over de regelgeving als gevolg van het handhavingsmechanisme op basis van zelfregulering en de interactie daarvan met reeds bestaande nationale regelingen.
In de derde optie is gekeken naar de argumenten voor de invoering van bepalingen voor crowdfundingdiensten op grond van het huidige EU-wetgevingskader, zoals MiFID, en voor de invoering van een op zichzelf staande regeling voor op kredietverlening gebaseerde activiteiten inzake crowdfundingdiensten waarvoor momenteel geen Europees kader bestaat. Er werd niet voor gekozen om de crowdfundingregeling in het Europees Single Rulebook in te passen, omdat dit niet zo kosteneffectief is als andere opties, terwijl de resultaten wat betreft integriteit en transparantie vergelijkbaar zijn.
In de vierde en voorkeursoptie werd de mogelijkheid bekeken om een EU-label in te voeren voor aanbieders van crowdfundingdiensten, die op grond van een EU-regeling een vergunning zouden krijgen en waarop toezicht zou worden uitgeoefend op EU-niveau. Deze optie combineert flexibiliteit ten aanzien van bedrijfsmodellen (die vrij kunnen kiezen tussen het EU-label of het nationale stelsel) met evenredige beleggersbescherming en organisatorische regels. Bovendien voorziet de integrale paspoortregeling eveneens in een kosteneffectief instrument om volgens een gemeenschappelijk kader op te schalen, de rechtsonzekerheid te verminderen en de administratieve lasten te verlichten.
• Grondrechten
De EU hecht aan hoge normen inzake de bescherming van grondrechten en is partij bij een ruim aantal mensenrechtenverdragen. In dit verband is het risico gering dat het voorstel een direct effect zal hebben op deze rechten, zoals die zijn opgesomd in de belangrijkste VN-mensrechtenverdragen, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat integrerend deel uitmaakt van de EU-Verdragen, en het Europees Verdrag van de rechten van de mens (EVRM).
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorkeursoptie heeft gevolgen in termen van kosten en administratieve lasten voor ESMA. De omvang en de verdeling van deze kosten zullen afhangen van de precieze vereisten die aan Europese aanbieders van crowdfundingdiensten worden gesteld en de daarmee verband houdende toezicht- en monitoringtaken.
Ervan uitgaande dat ESMA verantwoordelijk zal zijn voor het verlenen van vergunningen aan en het toezicht op 25 Europese aanbieders van crowdfundingdiensten in het eerste volledige jaar van implementatie (2020), zal er een kostenimpact zijn (exclusief vergoedingen die aan de sector in rekening worden gebracht) van ongeveer 1 637 000 EUR in dat jaar. In deze raming is eveneens rekening gehouden met de helft van 500 000 EUR aan eenmalige kosten die over de eerste twee jaar moeten worden gespreid om de nodige IT-systemen op te zetten. Aangezien de Europese crowdfundingsector nog jong is en voornamelijk wordt gekenmerkt door kleine platforms met beperkte inkomsten zijn vergoedingen van Europese aanbieders van crowdfundingdiensten op passende wijze geplafonneerd.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Niet van toepassing.
• Artikelsgewijze toelichting
Het voorstel beoogt uniforme regels inzake crowdfunding op EU-niveau in te stellen. Het vervangt geen bestaande nationale regels inzake crowdfunding. Op grond van het voorstel kan een aanbieder van crowdfundingdiensten ervoor kiezen om binnenlands diensten aan te bieden of te blijven aanbieden op grond van de toepasselijke nationale wetgeving (eveneens indien een lidstaat ervoor kiest MiFID II toe te passen op crowdfundingactiviteiten) of een vergunning aan te vragen om crowdfundingdiensten aan te bieden op grond van de voorgestelde verordening. In geval van vergunningen op grond van de EU-regelgeving omvat de vergunning zowel het aanbieden van diensten in één enkele lidstaat als grensoverschrijdend. Als de aanbieder ervoor kiest de EU-regels toe te passen, wordt de vergunning die op grond van de toepasselijke nationale regels is verleend ingetrokken. Vergunningen die op grond van de onderhavige verordening worden verleend, zouden aanbieders van crowdfundingdiensten in staat stellen om crowdfundingdiensten op basis van een paspoort in alle lidstaten aan te bieden.
Artikel 1 omschrijft het toepassingsgebied; met name bepaalt artikel 1 dat de verordening van toepassing is op aanbieders van crowdfundingdiensten en stelt het uniforme vereisten vast met betrekking tot hun activiteiten, organisatie, vergunningverlening eraan en doorlopend toezicht erop. Artikel 2 omschrijft het toepassingsgebied, dat beperkt is tot de rechtspersonen die ervoor kiezen een vergunning overeenkomstig artikel 11 aan te vragen en tot de rechtspersonen waaraan overeenkomstig dat artikel vergunning is verleend. Het voorziet eveneens in vrijstellingen op grond waarvan de onderhavige verordening niet van toepassing mag zijn op crowdfundingdiensten die worden aangeboden aan consumenten, zoals gedefinieerd in artikel 3, onder a), van Richtlijn 2008/48/EG, op crowdfundingdiensten die worden aangeboden door rechtspersonen waaraan overeenkomstig artikel 7 van Richtlijn 2014/65/EU vergunning is verleend als beleggingsonderneming, of op crowdfundingdiensten die worden aangeboden door natuurlijke of rechtspersonen die daartoe door de nationale wetgeving een vergunning hebben gekregen. Uit deze bepaling vloeit voort dat personen die over een vergunning als aanbieder van crowdfundingdiensten beschikken en diensten willen blijven aanbieden die buiten het toepassingsgebied van onderhavige verordening vallen, niet langer in staat mogen zijn onder de krachtens onderhavige verordening verleende vergunning te opereren. Dergelijke personen die op deelneming in eigen vermogen gebaseerde grensoverschrijdende crowdfundingdiensten aanbieden, moeten een vergunning aanvragen krachtens Richtlijn 2014/65/EU, terwijl hun vergunning als aanbieder van crowdfundingdiensten krachtens de onderhavige verordening moet worden ingetrokken.
Artikel 3 bevat termen en definities die voor de toepassing van onderhavige verordening worden gebruikt, met name 'crowdfundingdiensten', 'crowdfundingplatform', 'aanbieder van crowdfundingdiensten', "crowdfundingaanbod” en andere. Van belang is dat de Commissie gedelegeerde handelingen kan vaststellen om verdere technische elementen van de definities in artikel 2 te specificeren om rekening te houden met marktontwikkelingen, technologische ontwikkelingen en ervaring.
Hoofdstuk II beschrijft de aanbieding van crowdfundingdiensten (artikel 4), doeltreffend en voorzichtig beheer (artikel 5) en klachtenbehandeling (artikel 6). Krachtens deze bepalingen moeten aanbieders van crowdfundingdiensten te allen tijde aan de organisatorische vereisten voldoen, terwijl natuurlijke personen die bevoegd zijn om een aanbieder van crowdfundingdiensten te beheren, over passende vaardigheden en beroepservaring moeten beschikken. Met betrekking tot belangenconflicten (artikel 7) moet een aanbieder van crowdfundingdiensten effectieve organisatorische en administratieve regelingen in stand houden en toepassen om alle redelijke maatregelen te nemen om te voorkomen dat belangenconflicten de belangen van zijn klanten negatief beïnvloeden. Aanbieders van crowdfundingdiensten zijn eveneens verplicht alle passende maatregelen te nemen om belangenconflicten tussen henzelf, inclusief hun managers en werknemers, of iedere persoon die rechtstreeks of onrechtstreeks met hen verbonden is door zeggenschap en hun klanten of tussen een klant en een andere klant die bij het aanbieden van diensten ontstaan te identificeren en te voorkomen of te beheren. De artikelen 8 en 9 bevatten regels inzake uitbesteding en bewaring van activa van klanten.
Hoofdstuk III bevat bepalingen inzake de vergunning en vereisten inzake voortdurende monitoring. Meer in het bijzonder voorziet artikel 10 in een vergunningsvereiste en stelt het de vergunningsvoorwaarden vast voor aanbieders van crowdfundingdiensten. Met name moeten aanbieders van crowdfundingdiensten aan een aantal criteria voldoen om een vergunning van ESMA te kunnen verkrijgen. In artikel 10 worden eveneens de procedures voor het inwilligen en weigeren van vergunningaanvragen vastgesteld. Artikel 11 schrijft voor dat ESMA een openbaar en actueel register van alle aanbieders van crowdfundingdiensten aanlegt. Artikel 12 specificeert dat crowdfundingdiensten onder toezicht van ESMA moeten worden aangeboden. Artikel 13 bevat bepalingen betreffende de intrekking van de vergunning.
Hoofdstuk IV bevat bepalingen inzake de bescherming van beleggers en transparantie. Ingevolge artikel 14 moet alle informatie, inclusief publicitaire mededelingen, van aanbieders van crowdfundingdiensten ten behoeve van klanten volledig, duidelijk en correct zijn. Artikel 15 behelst een eerste beoordeling van de geschiktheid van een potentiële klant en bepaalt dat platforms beleggers de mogelijkheid moeten bieden hun vermogen om verliezen te dragen te simuleren. Artikel 16 behandelt details en inhoud, alsook vorm en andere vereisten van het blad met essentiële beleggingsinformatie. Artikel 17 en artikel 18 hebben betrekking op respectievelijk het bulletinboard en het recht van de belegger om toegang te krijgen tot de administratieve vastleggingen.
Hoofdstuk V bevat bepalingen inzake publicitaire mededelingen. Meer bepaald bevat artikel 19 gedetailleerde vereisten voor publicitaire mededelingen en verplicht artikel 20 nationale bevoegde autoriteiten ertoe op hun websites nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bekend te maken en bij te houden die van toepassing zijn op de publicitaire mededelingen van aanbieders van crowdfundingdiensten.
Hoofdstuk VI bevat gedetailleerde bepalingen inzake de bevoegdheden van ESMA, het wettelijk verschoningsrecht (artikel 21), het verzoek om informatie (artikel 22), algemene onderzoeken (artikel 23), inspecties ter plaatse (artikel 24), de uitwisseling van informatie (artikel 25), het beroepsgeheim (artikel 26), toezichtmaatregelen van ESMA (artikel 27), alsmede administratieve sancties en andere maatregelen, met name boetes (artikel 28), dwangsommen (artikel 29), informatieverschaffing, aard en handhaving van boetes (artikel 30) en procedureregels voor het nemen van toezichtmaatregelen en het opleggen van boetes (artikel 31).
In de artikelen 32 en 33 worden vereisten gesteld met betrekking tot het horen van betrokken personen en de onbeperkte rechtsmacht van het Hof van Justitie over de besluiten van ESMA. Overeenkomstig artikel 34 moet ESMA overeenkomstig de verordening en de gedelegeerde handeling die op grond van de verordening is vastgesteld, vergoedingen kunnen aanrekenen aan de aanbieders van crowdfundingdiensten. Artikel 35 biedt ESMA de mogelijkheid om specifieke toezichttaken te delegeren aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten overeenkomstig de richtsnoeren van ESMA.
Crowdfunding kan, net als elke andere financiële dienst, blootgesteld zijn aan witwaspraktijken en praktijken voor de financiering van terrorisme. Bijgevolg voorziet de verordening in passende waarborgen om de risico's dat dergelijke praktijken worden toegepast, tot een minimum te beperken. Met name vereist artikel 9 dat betalingen voor crowdfundingtransacties moeten plaatsvinden via entiteiten met een vergunning op grond van de richtlijn betalingsdiensten (PSD) en dus onderworpen aan de vierde antiwitwasrichtlijn (AMLD), ongeacht of de betaling door het platform zelf dan wel door een derde wordt verricht. Artikel 9 bepaalt ook dat aanbieders van crowdfundingdiensten ervoor moeten zorgen dat projecteigenaren financiering van crowdfundingaanbiedingen of betalingen alleen aanvaarden via een entiteit met een vergunning op grond van de PSD. Artikel 10 voert vereisten in voor de 'goede naam' van managers, waaronder het ontbreken van een strafregister op grond van de anti-witwaswetgeving. Artikel 13 vereist dat de nationale bevoegde autoriteiten, met inbegrip van de nationale bevoegde autoriteiten die overeenkomstig de bepalingen van Richtlijn (EU) 2015/849 zijn aangewezen, ESMA in kennis stellen van elke kwestie die relevant is op grond van de AMLD en waarbij een crowdfundingplatform betrokken is. ESMA kan vervolgens de vergunning intrekken op basis van deze informatie. Artikel 38 bepaalt dat de Commissie, om de financiële stabiliteit verder te waarborgen door risico's van witwassen van geld en financiering van terrorisme te voorkomen, moet beoordelen of het noodzakelijk en evenredig is om aanbieders van crowdfundingdiensten te onderwerpen aan verplichtingen inzake de naleving van de nationale bepalingen tot tenuitvoerlegging van Richtlijn (EU) 2015/849 met betrekking tot het witwassen van geld of de financiering van terrorisme en dergelijke aanbieders van crowdfundingdiensten voor de toepassing van Richtlijn (EU) 2015/849 aan de lijst van meldingsplichtige entiteiten toe te voegen.
De uitoefening van de delegatie met het oog op de vaststelling van gedelegeerde handelingen van de Commissie wordt geregeld in hoofdstuk VII. Het voorstel voor een verordening bevat bevoegdheidsdelegaties aan de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen tot specificering van bepaalde bijzonderheden, vereisten en regelingen als bepaald in de verordening.