Toelichting bij COM(2017)335 - Wijziging van Richtlijn 2011/16/EU wat betreft verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen op belastinggebied mbt te rapporteren grensoverschrijdende constructies - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)335 - Wijziging van Richtlijn 2011/16/EU wat betreft verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen op belastinggebied mbt ... |
|---|---|
| bron | COM(2017)335   |
| datum | 21-06-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
De bestrijding van belastingontwijking en —ontduiking is een van de politieke prioriteiten van de Europese Unie (EU), met als doel een diepere en eerlijkere eengemaakte markt tot stand te brengen. In dit verband is de Commissie de afgelopen jaren met een aantal initiatieven gekomen om een eerlijker systeem van belastingheffing te bevorderen. Het versterken van de transparantie is een van de hoekstenen van de strategie van de Commissie om belastingontwijking en —ontduiking tegen te gaan. Met name de uitwisseling van inlichtingen tussen belastingdiensten is van wezenlijk belang om deze diensten de informatie te bezorgen die zij nodig hebben om hun taken doeltreffend te kunnen uitvoeren.
Het valt de lidstaten almaar moeilijker om hun nationale belastinggrondslagen tegen uitholling te beschermen naarmate fiscale planningstructuren steeds gesofisticeerder worden en profiteren van de toegenomen mobiliteit van kapitaal en personen binnen de interne markt. De goede werking van de markt wordt zo ondermijnd door verstoringen en deloyaal handelen. Deze schadelijke structuren bestaan vaak uit constructies die zich over meerdere rechtsgebieden uitstrekken, waarbij belastbare winsten worden verschoven naar fiscale gunstregimes of de totale belastingdruk op een belastingplichtige wordt verlaagd. Daardoor lopen de lidstaten vaak aanzienlijke belastinginkomsten mis en kunnen zij moeilijker een groeivriendelijk fiscaal beleid voeren.
Uit recente onthullingen, zoals de Panama Papers, is gebleken hoe sommige intermediairs hun cliënten blijkbaar actief geholpen hebben om via agressieve fiscale planning de belastingdruk te verlagen en geld in het buitenland te verbergen. Sommige complexe transacties en ondernemingsstructuren kunnen weliswaar puur legitieme doeleinden dienen, maar het is ook duidelijk dat een aantal activiteiten, waaronder offshorestructuren, niet te rechtvaardigen of soms zelfs illegaal is. Er worden uiteenlopende en complexe structuren opgezet, vaak met behulp van bedrijven in een laagbelastend of niet-transparant rechtsgebied, om afstand te creëren tussen vermogens en de uiteindelijk begunstigden, met als doel weinig of geen belastingen te moeten betalen en/of opbrengsten van criminele activiteiten wit te wassen. Sommige belastingplichtigen nemen hun toevlucht tot lege vennootschappen in belastingparadijzen en benoemen gevolmachtigde bestuurders om hun vermogen en inkomsten, die vaak uit illegale activiteiten voortvloeien, te verbergen door de identiteit van de echte eigenaren van de ondernemingen (de uiteindelijk begunstigden) te verhullen.
De gezamenlijke rapportagestandaard (CRS) voor gegevens van buitenlandse rekeningen is in de EU van kracht op grond van Richtlijn 2014/107/EU 1 van de Raad van 9 december 2014; de CRS is van toepassing op gegevens die betrekking hebben op belastingtijdvakken vanaf 1 januari 2016. Om toch zicht te hebben op informatie die buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn zou kunnen blijven, is het daarom van wezenlijk belang dat intermediairs de verplichting krijgen om mogelijk agressieve fiscale planningconstructies te rapporteren.
De voorgestelde wetgeving vormt een aanvulling op andere regelingen en initiatieven, zoals de vierde antiwitwasrichtlijn 2 en de huidige herziening ervan, die het bestaande gebrek aan transparantie of de onzekerheid over de uiteindelijk begunstigden moeten verhelpen. Het doel bestaat erin de transparantie te vergroten en de juiste informatie in een vroeg stadium toegankelijk te maken, zodat de autoriteiten hun risicobeoordeling sneller en preciezer kunnen verrichten en tijdig weloverwogen beslissingen kunnen nemen om belastinginkomsten te beschermen. Als de belastingautoriteiten immers informatie over mogelijk agressieve fiscale planningconstructies ontvangen vóórdat deze geïmplementeerd zijn, dan zouden zij deze constructies in het oog kunnen houden en op de fiscale risico's die zij vormen, kunnen reageren door deze met behulp van passende maatregelen in te dammen. Hiervoor moet de informatie idealiter van tevoren worden verkregen, dat wil zeggen vóórdat een constructie is geïmplementeerd en/of wordt gebruikt. Zo zouden de autoriteiten tijdig kunnen beoordelen welke risico's een constructie met zich meebrengt, en zo nodig kunnen reageren om mazen te dichten en te voorkomen dat belastinginkomsten verloren gaan. Het uiteindelijke doel bestaat erin een mechanisme op te zetten dat een afschrikkend effect sorteert, dat wil zeggen een mechanisme dat intermediairs ervan weerhoudt om dergelijke constructies te bedenken en aan te bieden.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Diverse partijen hebben de EU al opgeroepen om in deze aangelegenheid het voortouw te nemen en de rol van intermediairs nader tegen het licht te houden. Met name het Europees Parlement heeft aangedrongen op strengere maatregelen tegen intermediairs die meewerken aan regelingen om belastingen te ontduiken 3 . Op de informele Ecofin-Raad van april 2016 4 hebben de lidstaten de Commissie verzocht om na te denken over een meldingsplicht, geïnspireerd op actiepunt 12 van het BEPS-project van de OESO/G20 (grondslaguitholling en winstverschuiving) 5 , om korter op de bal te spelen bij intermediairs die meewerken aan belastingontduiking. In mei 2016 heeft de Raad conclusies gepresenteerd over een externe strategie en maatregelen om misbruik van belastingverdragen tegen te gaan 6 . In dit verband heeft de Ecofin-Raad de Commissie verzocht 'zich te beraden op wetgevingsinitiatieven inzake verplichte openbaarmakingsvoorschriften, geïnspireerd op actiepunt 12 van het BEPS-project van de OESO, met het oog op de invoering van doeltreffender stimulansen voor tussenpersonen die helpen bij belastingfraude of -ontwijking' 7 .
Om de transparantie te versterken, wordt in OESO/G20-actiepunt 12 aanbevolen dat landen een meldingsplicht voor agressieve fiscale planningconstructies zouden invoeren maar er wordt geen minimumnorm afgebakend waaraan zou moeten worden voldaan. Het eindrapport over actiepunt 12 is gepubliceerd als onderdeel van de reeks BEPS-actiepunten in oktober 2015. De G20 heeft zijn goedkeuring gegeven aan de door de OESO voorgestelde anti-BEPS-maatregelen en de meeste EU-lidstaten hebben zich er als lid van de OESO toe verbonden deze te implementeren. Bovendien heeft de huidige voorzitter van de G20, Duitsland, fiscale zekerheid ("tax certainty") aangemerkt als een van zijn belangrijkste prioritaire thema's 8 . Als belastingdiensten dus tijdig informatie krijgen over de vorm en het gebruik van mogelijk agressieve fiscale planningconstructies, zouden zij een extra instrument in handen hebben om passende maatregelen te nemen tegen bepaalde fiscale planningconstructies, hetgeen uiteindelijk tot meer fiscale zekerheid leidt en naadloos aansluit bij de G20-prioriteiten.
In haar mededeling van juli 2016 over verdere maatregelen om de transparantie te verhogen en belastingontduiking en -ontwijking te bestrijden 9 , heeft de Commissie geanalyseerd welke de prioritaire gebieden zijn om in de komende maanden op EU- en internationaal niveau actie te ondernemen. Meer transparantie bij intermediairs werd daarbij aangemerkt als een van de gebieden waarop actie moet worden ondernomen.
De voorgestelde wetgeving geeft invulling aan de breed gedragen politieke prioriteit om meer transparantie te bewerkstelligen op het gebied van de belastingen, een voorwaarde om belastingontwijking en -ontduiking en agressieve fiscale planning doeltreffend te kunnen bestrijden. Enkele jaren geleden hebben de EU-lidstaten al overeenstemming bereikt over een reeks wetgevingsinstrumenten betreffende transparantie in het kader waarvan de nationale belastingautoriteiten nauw moeten samenwerken op het gebied van de inlichtingenuitwisseling. Richtlijn 2011/16/EU 10 van de Raad is in de plaats gekomen van Richtlijn 77/799/EEG 11 van de Raad en vormde de opmaat naar sterkere administratieve samenwerking tussen de belastingautoriteiten in de EU. Zij reikte nuttige instrumenten aan voor een betere samenwerking op de volgende gebieden: uitwisselingen van inlichtingen op verzoek; spontane uitwisselingen; automatische uitwisselingen betreffende een beperkte lijst van bestanddelen; deelname aan administratieve onderzoeken; gelijktijdige controles; en kennisgevingen van besluiten op het gebied van belastingen aan andere belastingautoriteiten.
De automatische inlichtingenuitwisseling speelt een centrale rol in de voorgestelde wetgeving, omdat het de bedoeling is dat de gegevens die door intermediairs aan de belastingautoriteiten worden gemeld, automatisch zullen worden uitgewisseld met andere belastingautoriteiten in de EU. Dit voorstel is het laatste in een reeks EU-initiatieven die voorzien in voorschriften voor de verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen in belastingzaken:
·Richtlijn 2011/16/EU van de Raad van 15 februari 2011 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen: de richtlijn voorziet in de verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen, wanneer deze beschikbaar zijn, over vijf niet-financiële inkomsten- en vermogenscategorieën met ingang van 1 januari 2015: 1) inkomen uit een dienstbetrekking, 2) tantièmes en presentiegelden, 3) levensverzekeringsproducten die niet onder andere richtlijnen vallen, 4) pensioenen, en 5) eigendom van en inkomsten uit onroerend goed;
·Richtlijn 2014/107/EU van de Raad van 16 december 2014 12 wat betreft de automatische uitwisseling van financiële rekeninggegevens tussen de lidstaten op basis van de gezamenlijke rapportagestandaard van de OESO (CRS), die in de automatische uitwisseling van inlichtingen over financiële rekeningen van niet-inwoners voorziet;
·Richtlijn (EU) 2015/2376 van de Raad van 8 december 2015 13 wat betreft de verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen over voorafgaande grensoverschrijdende fiscale rulings;
·Richtlijn (EU) 2016/881 van de Raad van 25 mei 2016 14 wat betreft de verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen over landenrapporten tussen belastingautoriteiten;
·Voorstel van de Commissie van 12 april 2016 (2016/0107(COD)) 15 voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de openbaarmaking van informatie over de winstbelasting door bepaalde ondernemingen en bijkantoren. Dit voorstel voorziet in de publicatie van informatie over winstbelasting, waardoor het bredere publiek toegang zou krijgen tot fiscaal relevante gegevens van multinationale ondernemingen per land. Dit voorstel is nog steeds in behandeling bij het Parlement en de Raad volgens de gewone procedure;
·Overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen 16 betreffende de automatische uitwisseling van financiële rekeninggegevens op basis van de gezamenlijke rapportagestandaard van de OESO (CRS).
Er moet worden verduidelijkt dat de bestaande belastinginstrumenten op EU-niveau geen uitdrukkelijke bepalingen bevatten op grond waarvan de lidstaten inlichtingen moeten uitwisselen wanneer zij kennis krijgen van regelingen voor belastingontwijking en/of ontduiking. De richtlijn betreffende administratieve samenwerking bevat wel een algemene verplichting voor de nationale belastingautoriteiten om in bepaalde omstandigheden spontaan informatie te verstrekken aan de andere belastingautoriteiten in de EU. Het gaat daarbij onder meer om derving van belastinginkomsten in een lidstaat of belastingbesparingen die ontstaan door kunstmatige verschuivingen van winsten binnen een groep van ondernemingen. Met onderhavig initiatief wordt beoogd om mogelijk agressieve fiscale planningconstructies, via de melding door intermediairs, op de radar te brengen en aan de verplichte automatische uitwisseling van inlichtingen te onderwerpen.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU (mogelijke toekomstige initiatieven die van belang zijn voor het beleidsgebied)
Het afschrikkende effect van de voorgestelde voorafgaande melding van mogelijk agressieve fiscale planningconstructies zou kunnen worden versterkt als de meldingsplicht bij de belastingautoriteiten ook zou gelden voor accountants die belast zijn met de goedkeuring van de jaarrekening van een belastingplichtige. Bij de uitoefening van hun beroepstaken krijgen zij immers heel wat informatie onder ogen. Daarbij kunnen zij constructies op het spoor komen die als agressieve fiscale planning kunnen kwalificeren. De melding van dergelijke constructies aan de autoriteiten heeft dus potentiële voordelen en zou een aanvulling vormen op de verplichte melding van soortgelijke regelingen door intermediairs, dat wil zeggen bedenkers, promotoren, adviseurs enz. Er zou dus kunnen worden overwogen om in de toekomst een dergelijk initiatief via wetgeving te nemen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 115 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) vormt de rechtsgrondslag voor wetgevingsinitiatieven op het gebied van de directe belastingen. Hoewel er niet uitdrukkelijk naar directe belastingen wordt verwezen, is in artikel 115 sprake van richtlijnen voor de onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen die rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de interne markt. Om aan deze voorwaarde te voldoen, moet voorgestelde EU-wetgeving op het gebied van de directe belastingen tot doel hebben bestaande inconsistenties in de werking van de interne markt weg te nemen. Veelal houdt dit in dat EU-maatregelen uitsluitend grensoverschrijdende situaties aanpakken.
Door het gebrek aan transparantie kunnen bepaalde intermediairs die agressieve fiscale planningconstructies met grensoverschrijdende gevolgen promoten en verkopen, hun activiteiten gemakkelijker ontplooien. Voor de lidstaten betekent dit dat winsten die anders op hun grondgebied zouden worden gegenereerd en belastbaar zijn, naar laagbelastende rechtsgebieden worden verschoven en vaak ook dat hun belastinggrondslagen worden uitgehold. Daarnaast leidt dit ook tot oneerlijke fiscale concurrentie ten nadele van bedrijven die weigeren zich met dergelijke onrechtmatige praktijken in te laten. Het uiteindelijke resultaat is een verstoring van de werking van de interne markt. Hieruit volgt dat een dergelijke situatie alleen kan worden verholpen via een uniforme aanpak die tot doel heeft de werking van de interne markt te verbeteren, zoals bepaald in artikel 115 VWEU.
• Subsidiariteit
De ervaring heeft geleerd dat nationale maatregelen tegen agressieve fiscale planning niet ten volle doeltreffend kunnen zijn. Talrijke structuren die ontworpen zijn om belastingen te ontwijken, hebben immers een grensoverschrijdende dimensie terwijl ook personen en kapitaal steeds mobieler worden, met name binnen een geïntegreerde markt zoals de interne markt van de EU. Het is duidelijk dat er gezamenlijke actie op het niveau van de EU moet worden ondernomen om de huidige situatie te verbeteren, en deze actie kan een nuttige aanvulling vormen op bestaande initiatieven op dit gebied, met name in de context van de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking. Dit is des te meer het geval omdat bestaande instrumenten op nationaal niveau slechts ten dele doeltreffend zijn gebleken bij het vergroten van de transparantie.
Om deze lacunes op uniforme wijze te dichten en bestaande verstoringen weg te nemen, heeft de interne markt bijgevolg behoefte aan een solide mechanisme dat ervoor zorgt dat de belastingautoriteiten tijdig passende informatie ontvangen over mogelijk agressieve fiscale planningconstructies met grensoverschrijdende gevolgen.
Aangezien de meldingsplicht tot doel heeft dat de belastingautoriteiten worden geïnformeerd over constructies die zich uitstrekken over meer dan één rechtsgebied, dient een dergelijk initiatief te worden genomen op het niveau van de EU om een uniforme aanpak van het geconstateerde probleem te garanderen. Een ongecoördineerd optreden van de lidstaten die op eigen houtje handelen, zou leiden tot een lappendeken van regels voor de melding van constructies door intermediairs. Het zou dan ook niet ondenkbaar zijn dat de oneerlijke belastingconcurrentie tussen de lidstaten voortduurt.
Ook wanneer er slechts één lidstaat bij een mogelijk agressieve fiscale planningconstructie of reeks van constructies met een derde land betrokken is, is er een grensoverschrijdend element dat ertoe kan leiden dat de werking van de interne markt wordt verstoord. De structuur van de interne markt is immers gebaseerd op het beginsel van het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal en dat is gekoppeld aan de voordelen die voortvloeien uit de richtlijnen betreffende de belasting van vennootschappen. Hieruit volgt dat het feitelijke niveau van bescherming van de interne markt, rekening houdende met alle factoren, wordt bepaald door de zwakste lidstaat. Om die reden heeft een grensoverschrijdende mogelijk agressieve fiscale planningconstructie waarbij slechts één lidstaat betrokken is, in werkelijkheid gevolgen voor alle lidstaten.
Als de besluitvorming op dit punt wordt overgelaten aan de individuele lidstaten, zouden sommige misschien tot actie overgaan en andere niet, des te meer omdat BEPS-actie 12 geen minimumnorm bevat en de implementatie in de EU daardoor sterk uiteen zou kunnen lopen. Zo waren ook 39 van de 131 belanghebbenden die op de openbare raadpleging gereageerd hebben, van mening dat er zonder actie van de EU geen transparantievoorschriften zouden worden ingevoerd, en 107 belanghebbenden achtten het waarschijnlijk of zeer waarschijnlijk dat er uiteenlopende transparantievoorschriften zouden worden ingevoerd. Om al deze redenen zou de invoering van een meldingsplicht via EU-wetgeving in combinatie met inlichtingenuitwisseling de geconstateerde problemen oplossen en de werking van de interne markt helpen te verbeteren.
Meer nog, de vaststelling van meldingsvoorschriften op het niveau van de EU zal een meerwaarde creëren in vergelijking met initiatieven van individuele lidstaten op dit gebied. Door de melding van mogelijk agressieve fiscale planningconstructies, met name in combinatie met inlichtingenuitwisseling, zullen de belastingdiensten immers een volledig beeld kunnen krijgen van de gevolgen van grensoverschrijdende transacties op de totale belastinggrondslag. De EU kan er dus beter dan de afzonderlijke lidstaten voor zorgen dat het systeem van uitwisseling van inlichtingen doeltreffend functioneert en alomvattend is.
• Evenredigheid
De voorgestelde beleidsmaatregel is beperkt tot de aanpak van mogelijk agressieve fiscale planningconstructies met een grensoverschrijdend aspect. Aangezien de geconstateerde verstoringen in de werking van de interne markt gewoonlijk doorwerken buiten de grenzen van een individuele lidstaat, is het beperken van de gemeenschappelijke regels tot grensoverschrijdende situaties binnen de EU het minimum dat noodzakelijk is om de problemen doeltreffend aan te pakken. De voorgestelde regels vormen zo een evenredig antwoord op het geconstateerde probleem omdat zij niet verder gaan dan wat nodig is voor de verwezenlijking van het door de Verdragen beoogde doel, namelijk een betere werking van de interne markt zonder verstoringen.
• Keuze van het instrument
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 115 VWEU, dat uitdrukkelijk bepaalt dat de wetgeving op dit gebied uitsluitend mag worden vastgesteld in de vorm van een richtlijn. Het is derhalve niet toegestaan om gebruik te maken van andere EU-rechtshandelingen om bindende regels op het gebied van de directe belastingen vast te stellen.
De voorgestelde richtlijn vormt ook de vijfde wijziging van de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking sinds 2014, na Richtlijnen 2014/107/EU, (EU) 2015/2376, (EU) 2016/881 en (EU) 2016/2258 van de Raad.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Evaluaties
De voorgestelde wetgeving wijzigt de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking: zij voorziet in de verplichte melding van mogelijk agressieve fiscale planningconstructies en breidt het toepassingsgebied van de automatische uitwisseling van inlichtingen tussen belastingautoriteiten uit tot deze constructies. De achterliggende idee van de voorgestelde wijzigingen bestaat erin dat een nieuw aspect moet worden aangepakt om de inspanningen van de lidstaten in de strijd tegen belastingontwijking en -ontduiking te versterken. De voorgestelde wijzigingen repareren geen geconstateerde tekortkomingen van het onderliggende instrument (namelijk de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking), maar breiden het toepassingsgebied ervan uit tot een nieuw aspect ten aanzien waarvan optreden gerechtvaardigd is op basis van de bevindingen van de OESO-werkzaamheden inzake actiepunt 12 en de raadplegingen van de belanghebbenden door de Commissie.
Tot dusver is er nog geen evaluatie van de richtlijn verricht. Het eerste evaluatieverslag moet worden opgesteld uiterlijk 1 januari 2018. Nadien zal de Commissie om de vijf jaar een verslag over de toepassing van de richtlijn aan het Europees Parlement en de Raad moeten voorleggen. Te dien einde hebben de lidstaten zich ertoe verbonden om de Commissie de gegevens mee te delen die noodzakelijk zijn om de doeltreffendheid van de administratieve samenwerking te beoordelen, alsook statistische gegevens.
De voorgestelde wetgeving is zo kostenefficiënt mogelijk vormgegeven. Zo zal in de beoogde regeling gebruik worden gemaakt - nadat de nodige aanpassingen zijn aangebracht - van een bestaand IT-instrument voor de uitwisseling van inlichtingen, dat oorspronkelijk is opgezet voor de inlichtingenuitwisseling over voorafgaande grensoverschrijdende rulings (tweede wijziging van de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking).
• Raadpleging van belanghebbenden
Op 10 november 2016 heeft de Europese Commissie een openbare raadpleging opgezet om feedback te verzamelen over de maatregelen die de EU kan nemen tegen adviseurs en intermediairs die agressieve fiscale planning faciliteren.
Daarbij werd een aantal mogelijke opties naar voren geschoven en in totaal werden 131 reacties met feedback ontvangen. Het merendeel van die reacties kwam van bedrijven en branche- en beroepsorganisaties (27 %) en individuele burgers (20 %). Geografisch gezien kwam het merendeel van de reacties uit Duitsland (24 %).
Van alle respondenten antwoordden er 46 dat zij professioneel belastingadvies hadden ontvangen en in meer dan de helft van die gevallen kwam dat advies van belastingadviseurs - de grootste beroepsgroep (52 %). Voorts antwoordden 30 respondenten dat zij belastingadvies gaven, en de helft van hen verklaarde dat zij in contact stonden met de belastingautoriteiten.
• Lidstaten
Het onderliggende beginsel van de voorgestelde wetgeving sluit aan bij de actuele ontwikkelingen op het gebied van de internationale belastingheffing, zoals die in de context van het OESO/G20-project tegen grondslaguitholling en winstverschuiving (BEPS). De meeste lidstaten zijn lid van de OESO, die de belanghebbenden tussen 2013 en 2015 in publieke raadplegingen uitvoerig naar hun mening heeft gevraagd over elk van de anti-BEPS-actiepunten. De lidstaten die lid zijn van de OESO, hebben dus al deelgenomen aan lange en omstandige discussies over de anti-BEPS-maatregelen in de OESO en er moet van worden uitgegaan dat zij voldoende werden geraadpleegd over dit initiatief.
Op 2 maart 2017 heeft DG Taxud een vergadering van Groep IV belegd waar de lidstaten van mening konden wisselen over de melding van mogelijk agressieve fiscale constructies door intermediairs, gevolgd door een automatische inlichtingenuitwisseling tussen de belastingautoriteiten.
Daarnaast heeft de Commissie ook doelgericht vergaderd met vertegenwoordigers van de lidstaten die al praktische ervaringen hebben opgedaan met een meldingsplicht op nationaal niveau.
• Effectbeoordeling
De relevante beleidsalternatieven zijn door de Commissie onderworpen aan een effectbeoordeling, waarover de Raad voor regelgevingstoetsing op 24 mei 2017 een positief verslag (SEC(2017) 307) 17 heeft uitgebracht. De Raad voor regelgevingstoetsing heeft een aantal aanbevelingen voor verbeteringen gedaan, die in het eindverslag van de effectbeoordeling (SWD(2017) 236) 18 zijn meegenomen.
Verschillende beleidsopties zijn getoetst aan de criteria doeltreffendheid, doelmatigheid en samenhang in vergelijking met het basisscenario. De uitdaging bestond erin om een uitgebalanceerd systeem te bedenken dat de meest agressieve vormen van fiscale planning tegengaat. Het OESO-rapport over BEPS-actiepunt 12 geeft voorbeelden van de aanpak die de belastingautoriteiten in een aantal rechtsgebieden in de wereld daarbij hebben gevolgd, waaronder de drie nationale regelingen met een meldingsplicht die in de EU, namelijk in Ierland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk, bestaan.
In de openbare raadpleging werd een lijst van beleidsopties aan de belanghebbenden gepresenteerd. Een aantal van deze opties had betrekking op het soort rechtsinstrument dat passend is voor het voorgestelde initiatief, dat wil zeggen: is de optimale oplossing wetgeving dan wel soft law in de vorm van een aanbeveling of gedragscode? In de opties die voortbouwen op bindende regels, werd de belanghebbenden gevraagd zich vooral te richten op de mogelijkheid om een gemeenschappelijk kader overeen te komen voor de melding van informatie aan de belastingautoriteiten of, als alternatief, de melding van informatie in combinatie met een automatische uitwisseling van de gemelde gegevens tussen de belastingautoriteiten in de EU.
Na de raadplegingen met de belanghebbenden is duidelijk geworden dat alle beschikbare beleidsopties met bindende regels tot een soortgelijk resultaat zouden leiden. Anders gezegd: als er sprake is van een (verplichte) melding van gegevens aan de belastingautoriteiten, maakt dit altijd een of andere vorm van inlichtingenuitwisseling mogelijk. Dit is het geval omdat spontane uitwisselingen deel uitmaken van het algemene kader van de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking. Inlichtingenuitwisseling behoort dus bij alle beleidsopties waarbij gegevens worden gemeld, in onderscheiden vormen tot de mogelijkheden.
Voorts werd ervan uitgegaan dat beleidskeuzes in de praktijk alleen dan écht met elkaar konden worden vergeleken als een situatie waarin mogelijk agressieve fiscale planningconstructies moeten worden gemeld (in combinatie met inlichtingenuitwisseling), werd afgezet tegen een situatie zonder dergelijke meldingsplicht, dat wil zeggen de zogenaamde status quo. Ook heerste de mening dat het beperken van de inlichtingenuitwisseling tot spontane uitwisselingen niet consistent zou zijn met de reeks initiatieven die de Commissie recentelijk heeft ondernomen op het gebied van transparantie. Zowel bij de regels die de gezamenlijke rapportagestandaard (CRS) in de EU implementeren als bij de voorafgaande grensoverschrijdende rulings voorziet het kader voor de inlichtingenuitwisseling immers in automatische uitwisselingen.
Inhoudsopgave
De voorkeursoptie houdt in dat de lidstaten (i) uitdrukkelijk voorschrijven dat mogelijk agressieve fiscale planningregelingen met een grensoverschrijdend element aan hun nationale belastingautoriteiten moeten worden gemeld; en (ii) ervoor zorgen dat hun nationale belastingautoriteiten deze informatie uitwisselen met de belastingautoriteiten van andere lidstaten met behulp van het mechanisme waarin de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking voorziet.
Het rapportagevereiste in het kader van een meldingsplicht zal de druk op intermediairs verhogen om geen agressieve fiscale planningconstructies te bedenken, aan te bieden en te implementeren. Ook belastingplichtigen zullen minder geneigd zijn om dergelijke regelingen op te zetten of te gebruiken als zij weten dat die regelingen in het kader van een meldingsplicht moeten worden gerapporteerd. Momenteel zijn de belastingautoriteiten nauwelijks bekend met niet-binnenlandse fiscale planningconstructies en door deze melding zouden zij tijdig informatie krijgen om snel te kunnen reageren met praktische maatregelen en wijzigingen van de wet- en/of regelgeving. Deze informatie zou ook kunnen worden gebruikt voor risicobeoordeling en controle. Deze voordelen zullen de lidstaten helpen de grondslagen van hun directe belastingen te beschermen en belastinginkomsten te vergaren/innen. Een meldingsplicht zal ook gelijke voorwaarden tussen bedrijven helpen creëren, omdat grotere bedrijven al sneller dan midden- en kleinbedrijven gebruikmaken van dergelijke regelingen om belastingen te ontgaan in een grensoverschrijdende context. Uit maatschappelijk oogpunt bekeken zal een meldingsplicht, gelet op de hierboven genoemde voordelen, tot een eerlijkere fiscale omgeving leiden.
De kosten van het voorstel voor de nationale belastinginkomsten hangen af van de wijze waarop de lidstaten hun wetgeving aanpassen en middelen toewijzen om aan hun rapportageverplichtingen te voldoen. Het is evenwel de bedoeling dat bestaande systemen voor de rapportage en uitwisseling van inlichtingen, zoals het centrale gegevensbestand voor voorafgaande grensoverschrijdende rulings, een kader zal bieden waarbinnen ook de automatische uitwisseling van inlichtingen over te rapporteren fiscale planningconstructies tussen nationale autoriteiten kan plaatsvinden.
De kosten voor de intermediairs zouden zeer beperkt moeten blijven omdat de te rapporteren informatie normaal gezien beschikbaar is in de beknopte overzichten waarmee zij regelingen bij belastingplichtigen promoten. Slechts in een beperkt aantal omstandigheden zouden de belastingplichtigen zelf dergelijke regelingen moeten rapporteren en de desbetreffende kosten moeten dragen.
Het voorstel is zo opgesteld dat de regelgevingslasten voor intermediairs, belastingplichtigen en overheden zoveel mogelijk beperkt blijven. De voorgestelde beleidsmaatregel vormt een evenredig antwoord op het geconstateerde probleem omdat hij niet verder gaat dan wat nodig is voor de verwezenlijking van het door de Verdragen beoogde doel, namelijk een betere werking van de interne markt zonder verstoringen. De gemeenschappelijke voorschriften zijn immers beperkt tot de totstandbrenging van een gemeenschappelijk kader dat minimaal noodzakelijk is voor de melding van mogelijk schadelijke constructies. Bijvoorbeeld:
i) In de voorschriften is duidelijk bepaald wie verantwoordelijk is voor de rapportage om dubbele rapportage te vermijden.
ii) De gemeenschappelijke voorschriften zijn beperkt tot de aanpak van mogelijk agressieve fiscale planningregelingen met een grensoverschrijdend aspect in de EU.
iii) Er is geen verplichting tot publicatie van de gerapporteerde belastingregelingen, alleen een automatische uitwisseling tussen de EU-lidstaten.
iv) De vaststelling van sancties voor niet-naleving van de nationale bepalingen ter omzetting van de richtlijn in de nationale rechtsorde blijft een soevereine bevoegdheid van de lidstaten.
De geharmoniseerde aanpak reikt ook slechts tot het punt waar de bevoegde nationale autoriteiten kennis krijgen van mogelijk agressieve constructies. Vanaf dat punt is het aan de lidstaten om te beslissen hoe zij tegen onwettige constructies optreden.
Wat de wetgevende opties betreft, zijn drie mogelijkheden overwogen:
i. een aanbeveling van de Commissie (niet-bindend instrument) om de lidstaten ertoe aan te moedigen een meldingsplicht in te voeren, en voorlegging aan de Groep gedragscode (belastingregeling ondernemingen);
ii. een EU-gedragscode voor intermediairs (niet-bindend instrument) voor bepaalde gereglementeerde beroepen;
iii. een EU-richtlijn (bindend instrument) die de lidstaten verplicht om een meldingsplicht in te voeren in combinatie met inlichtingenuitwisseling.
Bij afweging van de verschillende opties is gebleken dat de voorkeur uitgaat naar een richtlijn. Analyse toont aan dat deze optie onmiskenbare voordelen heeft wat doeltreffendheid, doelmatigheid en samenhang betreft, omdat zij de geconstateerde problemen tegen de laagste kosten aanpakt. Ook in vergelijking met het alternatief waarbij geen actie wordt ondernomen, is de optie van een richtlijn voordeliger.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Zie financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage
De lidstaten doen de Commissie een jaarlijkse beoordeling toekomen van de doeltreffendheid van de automatische inlichtingenuitwisseling en de daarmee bereikte resultaten. De lidstaten verstrekken ook relevante informatie en een lijst van statistische gegevens, die door de Commissie volgens de procedure van artikel 26, lid 2, is vastgesteld (uitvoeringsmaatregelen) met het oog op de evaluatie van deze richtlijn. De Commissie dient om de vijf jaar, te rekenen vanaf 1 januari 2013, bij het Europees Parlement en de Raad een verslag in over de toepassing van de richtlijn. De resultaten van dit (wijzigings)voorstel zullen worden meegenomen in het evaluatieverslag aan het Europees Parlement en de Raad dat uiterlijk 1 januari 2023 zal worden opgesteld.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
N.v.t.
• Artikelsgewijze toelichting
De voorgestelde wetgeving omvat hoofdzakelijk de volgende elementen:
·Melding aan de belastingautoriteiten in combinatie met automatische inlichtingenuitwisseling
De voorgestelde richtlijn legt intermediairs de verplichting op om mogelijk agressieve fiscale planningconstructies aan de belastingautoriteiten te melden als zij, in het kader van hun beroep, bij het bedenken en promoten van dergelijke constructies betrokken zijn. De verplichting geldt uitsluitend voor grensoverschrijdende situaties, dat wil zeggen situaties in meer dan één lidstaat of een lidstaat en een derde land. Vanwege de mogelijke gevolgen voor de werking van de interne markt kan immers alleen in die omstandigheden worden gerechtvaardigd dat gemeenschappelijke regels moeten worden vastgesteld veeleer dan dat de lidstaten de zaak op nationaal niveau regelen. Om te garanderen dat de voorgestelde maatregelen maximaal doeltreffend zijn rekening houdende met de grensoverschrijdende dimensie van de te rapporteren constructies, zullen de gemelde inlichtingen automatisch worden uitgewisseld tussen de nationale belastingautoriteiten. In de praktijk wordt voorgesteld dat de uitwisseling gebeurt door de gemelde constructies op te nemen in een centraal bestand waartoe alle lidstaten toegang hebben.
Ook de Commissie zal beperkte toegang hebben tot de uitwisselde informatie (dat wil zeggen op het niveau waartoe zij gerechtigd is voor voorafgaande grensoverschrijdende rulings) om te kunnen toezien op de goede werking van de richtlijn.
·Op wie rust de meldingsplicht?
De meldingsplicht berust bij de 'personen' (dat wil zeggen natuurlijke of rechtspersonen of entiteiten zonder rechtspersoonlijkheid) die als intermediair geïdentificeerd zijn.
Het kan voorkomen dat de meldingsplicht bij een intermediair niet gehandhaafd kan worden omdat hij een wettelijk verschoningsrecht heeft of gewoon omdat hij geen aanwezigheid heeft in de Unie. Het kan ook voorkomen dat er geen sprake is van een intermediair omdat een belastingplichtige zelf een regeling heeft bedacht en geïmplementeerd. In die omstandigheden zullen de belastingautoriteiten toch de mogelijkheid behouden om informatie te krijgen over belastinggerelateerde constructies die mogelijk verband houden met agressieve structuren. De meldingsplicht zal dan immers verschuiven naar de belastingplichtigen die gebruikmaken van de constructie.
·Meer dan één persoon kwalificeert als intermediair of belastingplichtige
Het is gebruikelijk dat een intermediair een aanwezigheid heeft in verschillende landen in de vorm van kantoren, firma's enz. en ook andere lokale onafhankelijke actoren betrekt bij zijn fiscale adviesverlening over bepaalde constructies. In die omstandigheden moet alleen de intermediair die de verantwoordelijkheid draagt voor het bedenken en implementeren van de constructie(s) ten opzichte van de belastingplichtige(n), de vereiste inlichtingen aan de belastingautoriteiten verstrekken.
Als die verplichting is verschoven naar de belastingplichtige en meer dan één gelieerde partij gebruik zal maken van dezelfde te rapporteren grensoverschrijdende fiscale constructie, moet alleen de belastingplichtige die belast was met het opzetten van de constructie(s) met de intermediair, de inlichtingen verstrekken.
·Tijdschema voor melding en automatische inlichtingenuitwisseling
Aangezien de kans groter is dat het afschrikkende effect dat met de melding wordt beoogd, wordt bereikt wanneer de belastingautoriteiten de relevante inlichtingen vroegtijdig ontvangen, is in het voorstel bepaald dat de te rapporteren grensoverschrijdende constructie gemeld moet worden voordat de regeling(en) daadwerkelijk geïmplementeerd is (zijn). Voortbouwend op dit uitgangspunt dienen intermediairs een te rapporteren constructie te melden binnen vijf dagen, te rekenen vanaf de dag na die waarop die constructie voor implementatie beschikbaar is gesteld aan de belastingplichtige.
Wanneer er geen verantwoordelijke intermediair is en de meldingsplicht is verschoven naar de belastingplichtige, is het tijdschema iets minder strak, namelijk binnen vijf dagen te rekenen vanaf de dag na die waarop de te rapporteren grensoverschrijdende constructie of de eerste stap in een reeks van dergelijke constructies is geïmplementeerd.
De daaropvolgende automatische uitwisseling van inlichtingen over deze constructies vindt plaats om het kwartaal. Dankzij de snellere informatieverstrekking zullen de belastingautoriteiten die het nauwst verbonden zijn met de constructie, voldoende input krijgen om vroegtijdig op te treden tegen belastingontwijking.
·Een lijst van wezenskenmerken in plaats van een omschrijving van agressieve fiscale planning
Het zou waarschijnlijk zinloos zijn om te proberen een definitie te geven van agressieve fiscale planning. In de loop der jaren zijn agressieve fiscale planningstructuren immers zeer gesofisticeerd geworden en zij worden ook constant gewijzigd en aangepast in reactie op defensieve tegenmaatregelen van de belastingautoriteiten. Daarom is in de voorgestelde wetgeving een compilatie opgenomen van kenmerken en elementen van transacties die een sterke aanwijzing voor belastingontwijking of misbruik vormen. Deze kenmerken en elementen worden 'wezenskenmerken' genoemd en het volstaat dat een constructie een van deze wezenskenmerken vertoont om te worden aangemerkt als een te rapporteren constructie bij de belastingautoriteiten.
·Automatische inlichtingenuitwisseling via het gemeenschappelijk communicatienetwerk (CCN)
Wat de praktische aspecten van de verplichte automatische inlichtingenuitwisseling betreft, verwijst de voorgestelde richtlijn naar het mechanisme dat werd ingevoerd bij Richtlijn (EU) 2015/2376 van de Raad, dat wil zeggen het gemeenschappelijk communicatienetwerk (CCN). Dit zal fungeren als een gemeenschappelijk kader voor de uitwisselingen en te dien einde zal het toepassingsgebied ervan worden uitgebreid.
De inlichtingen zullen worden opgeslagen in een beveiligd centraal gegevensbestand betreffende administratieve samenwerking op belastinggebied. De lidstaten zullen ook een reeks praktische regelingen treffen, waaronder maatregelen om de verstrekking van alle vereiste inlichtingen te uniformeren door middel van een standaardformulier. Daarbij zullen ook de taaleisen voor de beoogde inlichtingenuitwisseling worden vastgesteld en zal het CCN dienovereenkomstig worden aangepast.
·Effectieve sancties wegens niet-naleving op nationaal niveau
De voorgestelde wetgeving laat de vaststelling van sancties voor overtredingen van de nationale bepalingen ter omzetting van deze richtlijn in de nationale rechtsorde over aan de lidstaten. De lidstaten dienen alle nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat het gemeenschappelijke kader wordt geïmplementeerd. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
·Uitvoeringsbepalingen
Om eenvormige voorwaarden te waarborgen voor de tenuitvoerlegging van de voorgestelde richtlijn en in het bijzonder de verplichte automatische inlichtingenuitwisseling tussen de belastingautoriteiten, worden aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden toegekend voor:
i. de vaststelling van een standaardformulier met een beperkt aantal rubrieken, met inbegrip van de talenregeling;
ii. de vaststelling van de nodige praktische regelingen voor de upgrade van het centrale gegevensbestand betreffende administratieve samenwerking op belastinggebied.
Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend overeenkomstig Verordening (EU) r. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad.
·Gedelegeerde handelingen
Om zo nodig de wezenskenmerken te kunnen actualiseren op basis van inlichtingen die zijn verkregen bij de melding van constructies, wordt aan de Commissie de bevoegdheid toegekend om handelingen vast te stellen in overeenstemming met artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.