EU betreffende beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2017)38 - Wijziging van Richtlijn 2011/65/EU betreffende beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen in elektrische en ...
bron	COM(2017)38
datum	26-01-2017

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Motivering en doel van het voorstel

In Richtlijn 2011/65/EU (BGGS-richtlijn 2) zijn voorschriften vastgesteld om het gebruik van bepaalde gevaarlĳke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur (EEA) te beperken. De BGGS-richtlijn 2 is van toepassing op alle EEA die in de EU in de handel wordt gebracht, ongeacht of zij in de EU of in derde landen is geproduceerd. De BGGS-richtlijn 2 is vooral van invloed op fabrikanten, importeurs en distributeurs van EEA en op afnemers van EEA.

De BGGS-richtlijn 2 heeft betrekking op de hoogste prioriteit in de afvalhiërarchie, met name afvalpreventie. Afvalpreventie omvat maatregelen die het gehalte aan schadelijke stoffen in materialen en producten beperken. Een vermindering van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in elektrisch en elektronisch afval komt ten goede aan het beheer van die afvalstoffen. Het bevordert het hergebruik van producten en de recyclage van gebruikte materialen, wat de circulaire economie ondersteunt.

De BGGS-richtlijn 2 is noodzakelijk om belemmeringen voor het handelsverkeer en verstoring van de mededinging in de EU te voorkomen, die zich zouden kunnen voordoen in het geval van verschillen tussen de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen ter beperking van het gebruik van gevaarlijke stoffen in EEA in verschillende lidstaten. De richtlijn draagt ook bij tot de bescherming van de menselijke gezondheid en een milieuhygiënisch verantwoorde nuttige toepassing en verwijdering van elektrisch en elektronisch afval.

De BGGS-richtlijn 2 is een herschikking van de eerdere BGGS-richtlijn 2002/95/EG (BGGS-richtlijn 1). Beide BGGS-richtlijnen hebben de vermindering van gevaarlijke materialen over de hele wereld bevorderd: verscheidene landen, waaronder China, Korea en de VS, hebben gelijkaardige wetgeving ontwikkeld.

In de BGGS-richtlijn 2 zijn nieuwe definities geïntroduceerd en is het toepassingsgebied uitgebreid met medische hulpmiddelen en meet- en regelapparatuur. Het effect van die bepalingen is in 2008 geëvalueerd met het voorstel van de Commissie. Met de BGGS-richtlijn 2 zijn echter nog andere wijzigingen ingevoerd: het 'open toepassingsgebied' via een nieuwe categorie 11: 'Andere EEA die niet onder een van de andere categorieën valt'. Door die wijzigingen is de richtlijn van toepassing op alle EEA (behalve op apparatuur die uitdrukkelijk uitgesloten is) en kan het begrip EEA breder worden geïnterpreteerd op basis van een nieuwe definitie van de afhankelijkheid van elektriciteit. Die bepalingen met een 'open toepassingsgebied' zijn niet specifiek beoordeeld bij de invoering ervan in de BGGS-richtlijn 2.

De Commissie is gemachtigd om na te gaan of het toepassingsgebied van de richtlijn moet worden gewijzigd wat betreft de definitie van EEA en bijkomende uitsluitingen van productgroepen die door de BGGS-richtlijn 2 worden bestreken ingevolge het open toepassingsgebied, dat met de herschikking van 2011 is geïntroduceerd. De Commissie heeft die beoordeling uitgevoerd en een aantal problemen in kaart gebracht in verband met het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn 2 die moeten worden aangepakt om te voorkomen dat de wetgeving onbedoelde gevolgen zou hebben.

Inhoudsopgave

Bij het ontbreken van een voorstel van de Commissie zouden na 22 juli 2019 de volgende problemen ontstaan:
Toen werd gevraagd naar hun voorkeuren voor het aanpakken van de betrokken problemen, gaven de meeste respondenten het volgende op:
Het herstel van de secundaire markt en een grotere beschikbaarheid van reserveonderdelen voor bepaalde EEA zullen de volgende positieve effecten hebben:

1. Bij het ontbreken van een voorstel van de Commissie zouden na 22 juli 2019 de volgende problemen ontstaan:

– het verbod op transacties op de secundaire markt (bv. wederverkoop, tweedehandsmarkt) voor EEA die pas sinds de herschikking binnen het toepassingsgebied van de richtlijn valt. Dit staat bekend als de 'harde stop';

– het einde van de mogelijkheid een subklasse van EEA die pas sinds de herschikking binnen het toepassingsgebied van de richtlijn valt met reserveonderdelen te herstellen eenmaal de EEA legaal in de handel is gebracht vóór die datum;

– de andere (verstorende) behandeling van via een snoer aangesloten niet voor de weg bestemde mobiele machines in vergelijking met voor het overige identieke machines die worden aangedreven door een batterij of een motor (momenteel uitgesloten van het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn);

– het feitelijke verbod pijporgels in de EU in de handel te brengen (want niet-conform met de BGGS-richtlijn door het lood dat wordt gebruikt voor de productie van de gewenste klank).

Deze vier problemen kunnen gevolgen hebben voor de EU-markt, fabrikanten en burgers en zouden kunnen leiden tot negatieve economische, ecologische, sociale en culturele gevolgen.

Het voorstel van de Commissie is derhalve gericht op problemen in verband met het toepassingsgebied die niet kunnen worden opgelost door de vervanging van stoffen of door vrijstellingen en richtsnoeren, bv. voor specifieke productgroepen met blijvende conformiteitsproblemen of waarvoor bepalingen in verband met het toepassingsgebied marktverstoringen veroorzaken, met name:

• transacties op de secundaire markt voor onder de BGGS-richtlijn 2 vallende EEA die buiten het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn 1 viel;

• reserveonderdelen voor onder de BGGS-richtlijn 2 vallende EEA die buiten het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn 1 viel;

• via een snoer aangesloten niet voor de weg bestemde mobiele machines met tractieaandrijving;

• pijporgels.

Het voorstel heeft ook betrekking op de lessen die zijn getrokken uit de uitvoering van de BGGS-richtlijn 2, in overeenstemming met de algemene doelstellingen en de behoefte aan juridische duidelijkheid.

Dit initiatief maakt geen deel uit van de Refit-agenda.

Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Door transacties op de secundaire markt te behandelen, beoogt het voorstel de BGGS-richtlijn 2 weer volledig in overeenstemming te brengen met de algemene beginselen van de productwetgeving van de EU. Zoals met name in de 'Blauwe Gids' met horizontale richtsnoeren staat in verband met het sleutelmoment bij de toepassing van de productwetgeving van de EU, namelijk het in de handel brengen van een product ¹ : "Wanneer producten op de markt worden aangeboden, moeten zij voldoen aan de harmonisatiewetgeving van de Unie die van toepassing was op het ogenblik dat zij in de handel zijn gebracht. Nieuwe in de Unie vervaardigde producten en alle uit derde landen ingevoerde producten — nieuwe en gebruikte — moeten dan ook voldoen aan de bepalingen van de toepasselijke harmonisatiewetgeving van de Unie wanneer zij in de handel worden gebracht, d.w.z. wanneer zij voor het eerst op de EU-markt worden aangeboden. Vanaf het ogenblik dat zij in de handel zijn gebracht, mogen conforme producten doorheen de hele bevoorradingsketen worden aangeboden zonder bijkomende criteria, zelfs bij herzieningen van de toepasselijke wetgeving of de relevante geharmoniseerde normen, tenzij anders in de wetgeving bepaald". 'Op de markt aanbieden' en 'in de handel brengen' zijn gedefinieerd in de BGGS-richtlijn 2. Transacties op de secundaire markt, zoals de wederverkoop van EEA, die ook kunnen bestaan uit reparatie, vervanging van onderdelen, renovatie en hergebruik, zijn al toegelaten voor de meeste (maar niet alle) EEA.

De BGGS-richtlijn 2 laat toe dat EEA die buiten het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn 1 viel maar niet zou voldoen aan de BGGS-richtlijn 2 op de markt wordt aangeboden tot 22 juli 2019. Na die datum zullen het voor het eerst in de handel brengen en transacties op de secundaire markt (bv. wederverkoop) van niet-conforme EEA echter verboden zijn. De EEA die door deze 'harde stop' van transacties op de secundaire markt wordt getroffen, omvat medische hulpmiddelen, meet- en regelapparatuur en andere EEA die pas sinds de herschikking binnen het toepassingsgebied van de richtlijn valt. Die belemmering voor transacties op de secundaire markt strookt niet met de algemene harmonisatie van de productwetgeving in de EU. Daarom stelt de Commissie voor om de harde stop van transacties op de secundaire markt op te heffen.

De BGGS-richtlijn 2 maakt een uitzondering (op de algemene beperking van stoffen) voor kabels en reserveonderdelen voor de reparatie, het hergebruik, het aanpassen van de functionele aspecten of het verbeteren van de capaciteit van de groepen EEA die geleidelijk binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallen. Er is echter geen andere EEA die pas sinds de herschikking binnen het toepassingsgebied van de richtlijn valt dan medische hulpmiddelen en meet- en regelapparatuur opgenomen in de lijst. Dat leidt tot de onmogelijkheid om na 22 juli 2019 gebruik te maken van reserveonderdelen en tot een ongerechtvaardigd verschil in behandeling. Daarom stelt de Commissie voor om een specifieke bepaling in te voeren om reserveonderdelen uit te sluiten van de beperking van stoffen om te allen tijde reparatie van alle binnen het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn 2 vallende EEA die in de Unie op de markt is gebracht mogelijk te maken.

In de BGGS-richtlijn 2 worden tien specifieke types apparatuur opgesomd die uitgesloten zijn van de bepalingen met een 'open toepassingsgebied'. Een type apparatuur dat uitgesloten is ("niet voor de weg bestemde en uitsluitend voor beroepsmatig gebruik beschikbaar gestelde mobiele machines") omvat enkel machines met een interne krachtbron. Die bepaling leidt ertoe dat types machines die voor het overige identiek zijn onder twee verschillende wettelijke regelingen vallen enkel vanwege hun verschillende krachtbronnen (intern of extern). De Commissie stelt voor om de definitie van 'niet voor de weg bestemde en uitsluitend voor beroepsmatig gebruik beschikbaar gestelde mobiele machine' aan te passen zodat ook machines met tractieaandrijving daaronder vallen.

De Commissie stelt ook voor om pijporgels toe te voegen aan de lijst van uitgesloten apparatuur vanwege het gebrek aan alternatieven voor vervanging.

Vrijstellingen van de beperking van stoffen uit hoofde van de BGGS-richtlijn 2 moeten een bepaalde beperkte duur hebben en daarom worden de begin- en einddata van vrijstellingen hetzij uitdrukkelijk vermeld in de tekst van de bijlagen III en IV, hetzij impliciet door de maximale geldigheidsduur in artikel 5, lid 2. In het huidige artikel 5, lid 2, is echter geen maximale geldigheidsperiode voor categorie 11 bepaald.

Hoewel artikel 5, lid 5, niet voorziet in een specifieke termijn voor het besluit van de Commissie met betrekking tot aanvragen voor nieuwe vrijstellingen, is de termijn waarbinnen de Commissie een besluit moet nemen over verlengingsaanvragen voor een vrijstelling uiterlijk 6 maanden voor het verstrijken van de vrijstelling, en dit is in de praktijk niet haalbaar gebleken. In combinatie met het vereiste dat een verlengingsaanvraag uiterlijk 18 maanden voor het verstrijken van de vrijstelling moet worden ingediend, betekent dit dat de Commissie haar beslissing over de verlenging van bestaande vrijstellingen binnen 12 maanden na de indiening van de aanvraag moet nemen, tenzij er specifieke omstandigheden zijn die nopen tot een andere termijn. De naleving van deze termijn is feitelijk niet haalbaar vanwege de verscheidene verplichte procedurele stappen die nodig zijn voor de beoordeling van een verlengingsaanvraag. De termijn voegt geen extra waarde toe aan de bestaande transparante procedure voor de beoordeling van verlengingsaanvragen en een termijn aanhouden die in de praktijk niet haalbaar is gebleken, draagt niet bij tot de voorspelbaarheid voor het bedrijfsleven en belanghebbenden. De bedrijfscontinuïteit is in elk geval gewaarborgd aangezien de marktdeelnemers erop kunnen rekenen dat een bestaande vrijstelling geldig blijft totdat een besluit is genomen over de verlengingsaanvraag. Daarom moet de bepaling waarin een termijn wordt vastgesteld voor de Commissie om een besluit te nemen over verlengingsaanvragen voor vrijstellingen worden geschrapt.

Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De wijzigingen van het huidige voorstel brengen geen verandering in de fundamentele aanpak van de BGGS-richtlijn 2 en de verenigbaarheid daarvan met andere wetgeving. De BGGS-richtlijn 2 en de REACH-verordening zijn verenigbaar op het vlak van beleidsinteractie. Er is met name in een bepaling voorzien over de samenhang met REACH ter beperking van nieuwe stoffen enerzijds en verlening van vrijstellingen van beperking anderzijds.

De BGGS-richtlijn 2 is eveneens verenigbaar met andere productgerelateerde wetgeving, zoals Richtlijn 2012/19/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur en Richtlijn 2000/53/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende autowrakken. Andere EU-wetgeving, bijvoorbeeld inzake medische hulpmiddelen of gezondheid en veiligheid op het werk, kan onafhankelijke verplichtingen bevatten met betrekking tot de gebruiksfase van EEA, maar er zijn geen overlappingen met de BGGS-richtlijn 2.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT, EVENREDIGHEID EN JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL

De rechtsgrondslag van de BGGS-richtlijn 2 en van dit initiatief is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat tot doel heeft te zorgen voor het functioneren van de interne markt door de onderlinge aanpassing van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de werking van de interne markt.

De problemen die met dit voorstel worden aangepakt, kunnen niet worden opgelost zonder wijziging van het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn 2 aangezien zij voortvloeien uit de huidige juridische formulering van het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn 2 en daarmee samenhangende bepalingen. De problemen kunnen enkel op EU-niveau worden opgelost aangezien bepalingen betreffende de beperking van het gebruik van gevaarlijke stoffen in EEA die in de EU in de handel wordt gebracht direct effect hebben op de eengemaakte markt van de EU en niet kunnen worden opgesteld op het niveau van de lidstaten zonder tot marktverstoring te leiden.

De voorstellen zijn de enige beleidsopties waarmee het hoofd kan worden geboden aan de in kaart gebrachte problemen die van invloed zijn op de eengemaakte markt van de EU als geheel. Alle andere mogelijke beleidsopties zouden de vastgestelde problemen niet permanent en in hun geheel oplossen, noch de rechtszekerheid waarborgen.

Het effectbeoordelingsverslag bevat nadere gegevens over de evenredigheid van de voorstellen.

Dit initiatief betreft een herziening die in de richtlijn is voorgeschreven. De herziening van de richtlijn wordt ingevoerd door middel van een wijzigingsrichtlijn, waarvan de inhoud hieronder wordt toegelicht:

Bij artikel 1, lid 1, onder a), en artikel 1, lid 3, onder a), wordt de in artikel 2, lid 2, van de huidige BGGS-richtlijn bepaalde overgangsperiode inzake het in de EU op de markt aanbieden van EEA die pas sinds de herschikking binnen het toepassingsgebied van de richtlijn valt veranderd in een datum waarop dezelfde in artikel 4, lid 3, van de BGGS-richtlijn gespecificeerde EEA aan de richtlijn moet voldoen om in de EU in de handel te worden gebracht. Hierbij wordt dezelfde aanpak gevolgd als voor alle andere productgroepen die reeds in die bepaling zijn opgenomen. De wijziging zorgt voor juridische duidelijkheid en consistentie en heft de 'harde stop' voor transacties op de secundaire markt op, die dergelijke transacties voor de betrokken producten na 22 juli 2019 onmogelijk zou hebben gemaakt.

In artikel 1, lid 1, onder b), worden pijporgels uitgesloten van het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn 2.

Artikel 1, lid 2, verruimt de definitie van niet voor de weg bestemde mobiele machines zodat die machines omvat die worden aangedreven door via een snoer aangesloten tractie naast soortgelijke machines die worden aangedreven door een interne krachtbron. Als gevolg daarvan worden niet voor de weg bestemde mobiele machines die worden aangedreven door tractie uitgesloten van het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn 2.

Artikel 1, lid 3, onder b), bepaalt dat kabels of reserveonderdelen voor de reparatie, het hergebruik, het aanpassen van de functionele aspecten of het verbeteren van de capaciteit worden vrijgesteld van beperkingen voor alle EEA die pas sinds de herschikking binnen het toepassingsgebied van de richtlijn valt. Hierbij wordt dezelfde aanpak gevolgd als voor andere productgroepen.

In artikel 1, lid 4, onder a), is de maximale geldigheidsduur vastgesteld voor vrijstellingen die van toepassing zijn op categorie 11, die een 'open toepassingsgebied' heeft (d.w.z. andere EEA die niet onder een van de andere categorieën valt). De geldigheidsduur voor vrijstellingen is reeds gespecificeerd voor de andere categorieën.

In artikel 1, lid 4, onder b), wordt de termijn voor het besluit van de Commissie betreffende de verlenging van bestaande vrijstellingen geschrapt in het licht van de praktische ervaring en het feit dat die termijn in de praktijk niet zorgt voor extra rechtszekerheid voor de aanvragers.

3. RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

Raadpleging van belanghebbenden

Belanghebbenden werden via specifieke websites geraadpleegd in het kader van de uitvoering van drie voorbereidende studies van de Commissie ² ; in 2012-2015 hebben drie open raadplegingen van belanghebbenden met een duur van 12 weken en vier vergaderingen met belanghebbenden plaatsgevonden.

Ongeveer driehonderd deskundigen, vertegenwoordigers van de lidstaten, brancheorganisaties, fabrikanten van EEA, milieu-ngo’s, adviesbureaus en instituten, en andere soorten organisaties (bv. universiteiten) werden gecontacteerd. Van ongeveer veertig deelnemers werd een reactie ontvangen en voor het publiek toegankelijk gemaakt. De respondenten vertegenwoordigden voornamelijk bedrijven en overheden.

2. Toen werd gevraagd naar hun voorkeuren voor het aanpakken van de betrokken problemen, gaven de meeste respondenten het volgende op:

• voor het probleem in verband met de secundaire markt, de opheffing van de 'harde stop' voor transacties op de secundaire markt voor alle EEA die pas sinds de herschikking binnen het toepassingsgebied van de richtlijn valt en de omvorming van de overgangsperiode tot het vereiste tegen dezelfde datum aan de richtlijn te voldoen;

• voor het probleem van de reserveonderdelen, de invoering van een bepaling 'repareren zoals geproduceerd';

• voor het probleem in verband met niet voor de weg bestemde mobiele machines, de uitsluiting van het toepassingsgebied van de BGGS-richtlijn van via een snoer aangesloten machines in twee versies;

• voor het probleem in verband met pijporgels, een uitzonderingsbepaling voor pijporgels.

Deze opties worden gezien als efficiënte, doeltreffende en veilige oplossingen, en zij zijn terug te vinden in het voorstel van de Commissie.

Effectbeoordeling

In de periode 2012-2015 werden drie studies van de Commissie uitgevoerd. Hiermee verband houdende studies van de lidstaten zijn eveneens in aanmerking genomen. Het verslag van de effectbeoordeling, dat wordt beschreven in de samenvatting, kreeg een positief advies van de Raad voor regelgevingstoetsing.

De door de Commissie voorgestelde maatregelen zouden de vier vastgestelde problemen oplossen en zouden leiden tot de hieronder beschreven voordelen; elk negatief effect zou verwaarloosbaar zijn of beperkt blijven.

3. Het herstel van de secundaire markt en een grotere beschikbaarheid van reserveonderdelen voor bepaalde EEA zullen de volgende positieve effecten hebben:

• een vermindering van de kosten en de administratieve last zowel voor bedrijven, met inbegrip van kleine en middelgrote ondernemingen, als voor overheden;

• positieve economische gevolgen in de vorm van extra marktkansen voor de reparatiesector en de secundaire verkoop;

• positieve sociale gevolgen, onder meer voor de ziekenhuizen in de EU, die ongeveer 170 miljoen EUR zouden besparen na 2019 omdat de mogelijkheid om gebruikte medische hulpmiddelen te verkopen en kopen blijft bestaan;

• voordelen voor het milieu in de vorm van een vermindering van de totale afvalproductie: door de mogelijkheid om het gebruik van EEA te verlengen zullen afdanking en verwijdering worden uitgesteld en zal het ontstaan van gevaarlijk afval (AEEA) worden vertraagd. In de meeste gevallen is het milieueffect van de productie van aanvullende onderdelen verwaarloosbaar in vergelijking met het voordeel dat het kunnen blijven gebruiken van de hele apparatuur biedt. Deze maatregel voorkomt het ontstaan van meer dan 3 000 ton gevaarlijk afval per jaar in de EU, wat het initiatief van de circulaire economie zou ondersteunen. De langere levensduur van EEA zou ook leiden tot een extra besparing van energie en grondstoffen.

De uitsluiting van pijporgels van het toepassingsgebied van de richtlijn draagt bij tot het voorkomen van het verlies van tot 90 % van de banen in de sector en het verlies van tot 65 miljoen euro per jaar tegen 2025. Een aanzienlijk cultureel verlies — het teloorgaan van het vervaardigen, het onderhouden en geleidelijk aan ook het gebruik van pijporgels — wordt eveneens vermeden.

De uitsluiting van niet voor de weg bestemde mobiele machines die door tractie worden aangedreven van het toepassingsgebied van de richtlijn ondersteunt de ontwikkeling van het bedrijfsleven in die sector door het wegwerken van verstoringen in de behandeling van machines. Het voorstel maakt het bijvoorbeeld voor de schoonmaakmachinesector in de EU mogelijk 14 000 via een snoer aangesloten eenheden per jaar in de handel te brengen (met een omzet van 300 miljoen EUR). Zo wordt het risico vermeden dat die modellen van de EU-markt zouden verdwijnen. Ook zullen de kosten verminderen alsook de onnodige administratieve last zowel voor bedrijven, met inbegrip van kleine en middelgrote ondernemingen, als voor overheden.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING EN OVERIGE ELEMENTEN

Dit wetgevingsvoorstel heeft geen gevolgen voor de begroting.