Toelichting bij COM(2016)853 - Wijziging van Richtlijn 2014/59/EU wat betreft de rang van ongedekte schuldinstrumenten in de insolventierangorde

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2016)853 - Wijziging van Richtlijn 2014/59/EU wat betreft de rang van ongedekte schuldinstrumenten in de insolventierangorde.
bron COM(2016)853 NLEN
datum 23-11-2016
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De voorstellen tot wijziging van Richtlijn 2014/59/EU (richtlijn herstel en afwikkeling van banken of BRRD) maken deel uit van een wetgevingspakket dat ook wijzigingen van Verordening (EU) nr. 575/2013 (verordening kapitaalvereisten of CRR), Richtlijn 2013/36/EU (richtlijn kapitaalvereisten of CRD) en Verordening (EU) nr. 806/2014 (gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme of SRMR) omvat.

De afgelopen jaren heeft de EU een ingrijpende hervorming van het regelgevingskader voor financiële diensten doorgevoerd om de veerkracht van financiële instellingen in de EU te verhogen, grotendeels op basis van mondiale normen die met de internationale partners van de EU zijn overeengekomen. Meer bepaald omvatte dit hervormingspakket Verordening (EU) nr. 575/2013 (verordening kapitaalvereisten of CRR) en Richtlijn 2013/36/EU (richtlijn kapitaalvereisten of CRD) waar het gaat om prudentiële vereisten voor en het toezicht op instellingen, Richtlijn 2014/59/EU (richtlijn herstel en afwikkeling van banken of BRRD) voor herstel en afwikkeling van instellingen, en Verordening (EU) nr. 806/2014 voor het gemeenschappelijke afwikkelingsmechanisme (SRMR).

Deze maatregelen zijn genomen in reactie op de financiële crisis die in 2007-2008 uitbrak. Door het ontbreken van passende regelingen voor crisisbeheersing en afwikkeling zagen regeringen overal ter wereld zich gedwongen om banken te redden ten gevolge van de financiële crisis. Door de weerslag daarvan op de overheidsfinanciën en door de ongewenste prikkel om kosten van bankfaillissementen te socialiseren is duidelijk geworden dat een andere aanpak nodig is om bankcrises te beheren en de financiële stabiliteit ter beschermen.

Binnen de Unie is in overeenstemming met de belangrijke maatregelen die in internationale fora zijn genomen, door middel van Richtlijn 2014/59/EU (richtlijn herstel en afwikkeling van banken of BRRD) 1 en Verordening (EU) nr. 806/2014 (verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme of SRMR) 2 een robuust kader voor afwikkeling van banken tot stand gebracht om bankcrises doeltreffend te beheersen en de negatieve gevolgen daarvan voor de financiële stabiliteit en de overheidsfinanciën te beperken. Een hoeksteen in een robuust kader van crisisafwikkeling vormt het instrument van de 'bail-in' dat erin bestaat schulden af te schrijven of schuldvorderingen of andere passiva in kapitaal om te zetten volgens een vooraf bepaalde rangorde. Het instrument kan worden gebruikt om verliezen op te vangen en om een instelling die failliet gaat of failliet dreigt te gaan te herkapitaliseren, zodat de levensvatbaarheid wordt hersteld. Daarom moeten de lasten van de falende instelling worden gedragen door de aandeelhouders en andere schuldeisers en niet door de belastingbetaler.

Een van de belangrijkste doelstellingen van de richtlijn herstel en afwikkeling (BRRD) is het verliesabsorberend vermogen van de particuliere sector te bevorderen ingeval er zich een bankencrisis voordoet. Om dit doel te bereiken moeten alle banken voldoen aan een minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva ("MREL") om te waarborgen dat er voldoende financiële middelen beschikbaar zijn voor de afschrijving of omzetting in eigen vermogen. Op grond van de BRRD legt het MREL in het algemeen geen verplichting tot achterstelling van voor het MREL in aanmerking komende instrumenten op. Dit betekent in de praktijk dat een voor het MREL in aanmerking komend passivum bij insolvabiliteit op gelijke voet (pari passu) kan worden gerangschikt met bepaalde andere passiva die volgens de BRRD niet voor bail-in in aanmerking komen, zoals operationele verplichtingen in de zin van interbancaire kortetermijnkredieten of bepaalde andere passiva die voor bail-in in aanmerking komen maar op discretionaire basis daarvan kunnen worden uitgesloten indien de afwikkelingsautoriteit kan rechtvaardigen dat deze wegens de operationele executie ervan of het risico voor systeembesmetting (bijvoorbeeld derivaten) moeilijk voor de bail-in kunnen worden gebruikt. Dit kan leiden tot situaties waarin voor bail-in aangesproken obligatiehouders kunnen aanvoeren dat zij bij de afwikkeling slechter zijn behandeld dan in het kader van een hypothetische insolventie. In een dergelijk geval zouden zij moeten worden vergoed met financiële middelen uit het afwikkelingsfonds. Om dit risico te voorkomen, kunnen afwikkelingsautoriteiten besluiten dat aan het MREL-vereiste moet worden voldaan met instrumenten die bij insolventie een lagere rangorde hebben dan andere passiva welke wettelijk gezien niet voor bail-in in aanmerking komen of bij de bail-in moeilijk kunnen worden ingebracht ("achterstellingsvereiste").

Op mondiaal niveau heeft de Raad voor financiële stabiliteit (FSB) op 9 november 2015 de Total Loss Absorbing Capacity Termsheet (totale verliesabsorptiecapaciteit, hierna 'TLAC-norm') bekendgemaakt die een week later op de G20-top in Turkije werd aangenomen 3 . Volgens de TLAC-norm zijn mondiaal systeemrelevante banken (G-SIB's), die in de Uniewetgeving als mondiaal systeemrelevante instellingen (MSI’s) worden gedefinieerd, verplicht een toereikend minimumbedrag aan passiva met hoge verliesabsorptiecapaciteit ("TLAC-minimumvereiste") aan te houden om te zorgen voor een soepele en snelle absorptie van verliezen en herkapitalisatie bij afwikkeling. In haar mededeling van 24 november 2015 4 heeft de Commissie toegezegd om vóór het einde van dit jaar een wetgevingsvoorstel in te dienen om ervoor te zorgen dat de TLAC-norm kan worden uitgevoerd tegen de overeengekomen termijn van 2019.

Dit voorstel past in het streven van de Commissie om uitvoering te geven aan de TLAC-norm in de Unie, samen met een aantal andere voorstellen tot wijziging van het bestaande Uniekader voor herstel en afwikkeling.

Het voorstel omvat in het bijzonder gerichte wijzigingen in de BRRD in verband met de rangorde bij insolventie van houders van schuldinstrumenten die door banken van de Unie zijn uitgegeven met het oog op de naleving van de BRRD-richtlijn en de TLAC-vereisten betreffende de capaciteit voor verliesabsorptie en herkapitalisatie van banken. Om de operationele werking en de robuustheid van de bevoegdheden inzake bail-in te verbeteren en om rechtsonzekerheid te voorkomen, vereist de TLAC-norm dat passiva alleen voor TLAC in aanmerking kunnen komen indien zij achtergesteld zijn ten opzichte van andere passiva, d.w.z. als zij verliezen absorberen bij insolventie of bij afwikkeling vóór andere 'preferente' passiva die uitdrukkelijk van de TLAC-werking zijn uitgesloten, zoals derivaten, gedekte deposito’s of belastingverplichtingen. De TLAC-norm voorziet derhalve in een achterstellingsvereiste met een aantal uitzonderingen, maar bevat geen voorschriften over de manier waarop dat doel moet worden bereikt.

Het TLAC-vereiste om achtergestelde instrumenten aan te houden in combinatie met het potentiële discretionaire verzoek van de afwikkelingsautoriteiten van de Unie om ook met achtergestelde instrumenten aan het MREL te voldoen heeft sommige lidstaten ertoe aangezet hun nationale rangorde bij insolventie te herzien. Een aantal lidstaten heeft de rangorde van bepaalde bankcrediteuren bij insolventie in hun nationale insolventierecht gewijzigd (of is daarmee bezig) om de mogelijke toepassing van het instrument van bail-in op basis van de BRRD een operationele inhoud te geven en hun MSI’s in overeenstemming te brengen met het "achterstellingsvereiste” van de TLAC-norm. In sommige nationale benaderingen is de bestaande voorraad van ongedekte oudere schuld met onmiddellijke ingang achtergesteld om banken in staat stellen te voldoen aan elk achterstellingsvereiste uit hoofde van de BRRD of de TLAC-norm. Volgens andere benaderingen zouden banken nieuwe schulden moeten uitgeven die aan het achterstellingscriterium voldoen. Aangezien de tot dusver vastgestelde nationale regels sterk uiteenlopen, bestaat er een brede consensus onder belanghebbenden en lidstaten dat het bestaan van uiteenlopende benaderingen van de wettelijk bepaalde rangorde van bankcrediteuren bij insolventie juridische onzekerheid oplevert voor uitgevende instellingen en investeerders en de toepassing van het instrument van bail-in voor grensoverschrijdende instellingen bemoeilijkt. Deze onzekerheid kan ook leiden tot concurrentieverstoringen in de zin dat houders van ongedekte schuld mogelijk op een andere wijze worden behandeld in verschillende lidstaten en dat de kosten om te voldoen aan de TLAC- en MREL-vereisten voor banken kunnen verschillen van lidstaat tot lidstaat. Daarnaast zouden schuldeisers van banken volgens deze uiteenlopende nationale insolventieregelingen zeer verschillend worden behandeld wanneer zij overgaan tot het aankopen van schuldinstrumenten die uitgegeven zijn door banken met uiteenlopende nationale regelingen voor rangorde tussen schuldeisers.

Om de hierboven genoemde redenen roept het Europees Parlement de Commissie in zijn verslag over de bankenunie 5 op voorstellen in te dienen om de juridische risico's van claims op basis van het beginsel dat geen enkele crediteur slechter af mag zijn, verder terug te dringen, en verzoekt de Ecofin-Raad in zijn conclusies van 17 juni 2016 6 de Commissie een voorstel in te dienen voor een gemeenschappelijke aanpak van de rangorde van bankcrediteuren.

Gelet op de bijzondere aard van de betrokken kwesties en omdat geharmoniseerde EU-regels dringend noodzakelijk zijn om verdere verstoring van de mededinging op de interne markt te voorkomen, is een specifiek voorstel over de rangorde van bankcrediteuren gerechtvaardigd.

1.1.Samenhang met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het bestaande rechtskader van de Unie voor de afwikkeling van banken vereist reeds dat alle banken van de Unie een toereikend bedrag aan sterk verliesabsorberende (voor bail-in in aanmerking komende) passiva aanhouden die in geval van afwikkeling van de bank moeten worden ingebracht (bail-in). Door de toepassing van het instrument van bail-in te vergemakkelijken door naleving van het achterstellingsvereiste volgens de BRRD en de TLAC-norm, zal het voorstel leiden tot een betere toepassing van de bestaande regels en bijdragen tot de invoering van de TLAC-norm in de Unie. Het voorstel is dan ook in overeenstemming met de algemene doelstelling van het Uniekader voor de afwikkeling van banken om de steun van de belastingbetaler te beperken bij afwikkeling van banken.

1.2.Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

Het voorstel maakt deel uit van een ruimere herziening van de financiële wetgeving van de Unie om risico’s in de financiële sector te beperken en tegelijkertijd duurzame financiering van de economische activiteit te bevorderen. Het is volledig in overeenstemming met de fundamentele doelstellingen van de EU om de financiële stabiliteit te bevorderen, de ondersteuning van de belastingbetaler bij de afwikkeling van banken te beperken en bij te dragen tot een duurzame financiering van de economie.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

2.1.Rechtsgrondslag

De voorgestelde richtlijn wijzigt een bestaande richtlijn, namelijk de richtlijn bankherstel en -afwikkeling (BRRD). De rechtsgrondslag voor dit voorstel is dezelfde als de rechtsgrondslag van de BRRD, namelijk artikel 114 van het VWEU. Die bepaling maakt het mogelijk maatregelen vast te stellen voor de onderlinge aanpassing van nationale bepalingen die de instelling en de werking van de interne markt tot doel hebben.

Met het voorstel wordt de nationale wetgeving op het gebied van herstel en afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen geharmoniseerd, in het bijzonder wat hun verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit bij afwikkeling betreft, voor zover dit noodzakelijk is om ervoor te zorgen dat de lidstaten en de banken van de Unie over dezelfde instrumenten en capaciteit beschikken om bankfalen aan te pakken in overeenstemming met de internationaal overeengekomen normen (TLAC-norm).

Door in de interne markt geharmoniseerde regels vast te stellen over de behandeling van bepaalde bankcrediteuren bij afwikkeling, zorgt het voorstel voor een aanzienlijke vermindering van de verschillen in de nationale regels inzake de verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van banken, hetgeen kon leiden tot vervalsing van de mededinging op de interne markt. Het doel van het voorstel is derhalve de totstandbrenging en de werking van de interne markt.

Artikel 114 VWEU is daarom de passende rechtsgrondslag.

2.2.Subsidiariteit

Krachtens het in artikel 5, lid 3, VEU vastgelegde subsidiariteitsbeginsel mag de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts optreden indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.

De Unie en haar lidstaten zijn vastbesloten het Uniekader voor bankherstel en -afwikkeling toe te passen in overeenstemming met de internationale normen. Indien de Unie niet optreedt, hadden de lidstaten zelf de regels voor de behandeling van bankcrediteuren bij afwikkeling moeten vaststellen om de toepassing van het instrument van bail-in overeenkomstig de BRRD te bevorderen en de internationaal overeengekomen TLAC-norm ten uitvoer te leggen. Ten gevolge van sterk uiteenlopende nationale voorschriften ondervinden banken en hun schuldeisers (investeerders) rechtsonzekerheid en hebben zij te maken met verschillen in kosten en potentieel hogere kosten in vergelijking met de situatie die zich met het optreden van de Unie zou voordoen. Het optreden van de Unie is daarom wenselijk om de geharmoniseerde toepassing van het instrument van bail-in te bevorderen in overeenstemming met de mondiale TLAC-norm, teneinde de nalevingskosten voor de banken en hun schuldeisers zoveel mogelijk te verlichten en tegelijkertijd te zorgen voor een doeltreffende afwikkeling van bankfaillissementen.

2.3.Evenredigheid

Krachtens het evenredigheidsbeginsel mogen de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken, in overeenstemming met de algemene doelstellingen van de Verdragen. Het voorstel zou geen wezenlijke gevolgen hebben voor de lasten die banken moeten dragen om te voldoen aan de bestaande regels inzake verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit en om hun kosten voor de naleving van de TLAC-norm tot een minimum te beperken. Daarnaast zullen de rechten van bankcrediteuren en investeerders met betrekking tot uitstaande bankschulden niet worden aangetast. De bepalingen van het voorstel zijn bijgevolg evenredig met wat noodzakelijk is om de doelstellingen te verwezenlijken.

3. RESULTATEN VAN DE EFFECTBEOORDELING

3.1.Effectbeoordeling

Als onderdeel van een ruimer pakket voor de herziening van de financiële wetgeving van de Unie, dat tot doel heeft de risico’s in de financiële sector te beperken, is het voorstel aan een effectbeoordeling onderworpen. Het ontwerp van effectbeoordelingsverslag werd op 7 september 2016 voorgelegd aan de raad voor regelgevingstoetsing van de Commissie 7 . Aanvankelijk heeft de raad een negatief advies uitgebracht. Nadat de inhoudelijke basis van het herzieningspakket beter onderbouwd werd, is op 27 september 2016 een positief advies uitgebracht.

Overeenkomstig haar beleid voor betere regelgeving heeft de Commissie de effecten van verschillende beleidsalternatieven beoordeeld. De beleidsopties werden beoordeeld in het licht van de hoofddoelstellingen, namelijk de verbetering van de verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van banken bij afwikkeling, de versterking van de rechtszekerheid en de samenhang van het afwikkelingskader. In de beoordeling werd rekening gehouden met de doeltreffendheid ten aanzien van de bovenstaande doelstellingen en de kostenefficiëntie bij de uitvoering van verschillende beleidsopties.

In de effectbeoordeling wordt de optie van ongewijzigd beleid wat rangorde van schuldeisers bij insolventie van banken in de Unie betreft afgewezen aangezien deze optie voor ongedekte bankschulden van hogere rang tot concurrentieverstoring op de interne markt leidt aangezien een verschillende status van houders van bankschulden tussen de lidstaten ongelijke effecten kan hebben op de financieringskosten van banken. Wat harmonisatie betreft, zijn in de effectbeoordeling een aantal subopties in beschouwing genomen 8 en is geconcludeerd dat de invoering van een specifieke 'niet-preferente' categorie van hogere rangorde voor ongedekte schuld de meest kosteneffectieve manier is om te voldoen aan het achterstellingsvereiste van de TLAC-norm voor MSI’s en aan het individuele verzoek per geval van de afwikkelingsautoriteiten om aan het MREL te voldoen door middel van achtergestelde schuld. In tegenstelling tot eigenvermogensinstrumenten kunnen dergelijke schuldinstrumenten bij de afwikkeling van een bank pas voor bail-in worden ingebracht na afschrijving of omzetting van eigenvermogensinstrumenten en voordat andere passiva van hogere rang worden ingebracht. Het belangrijkste voordeel van deze optie is dat de banken kunnen voortgaan met het uitgeven van (goedkopere) schuld van hogere rang voor financiering of om operationele redenen, terwijl de nieuwe schuldcategorie voornamelijk omwille van de naleving van de regelgeving inzake verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit kan worden aangewend.

3.2.Grondrechten

Dit voorstel eerbiedigt de grondrechten en strookt met de beginselen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend, en in het bijzonder het eigendomsrecht en de vrijheid van ondernemerschap, en moet overeenkomstig deze rechten en beginselen worden toegepast. Meer bepaald garandeert deze richtlijn dat de eigendomsrechten van de bankcrediteuren niet onevenredig worden aangetast. Gegarandeerd wordt dat de geraakte schuldeisers geen grotere verliezen lijden dan die welke zij zouden hebben geleden indien de instelling volgens een normale insolventieprocedure was afgewikkeld op het ogenblik waarop het besluit tot afwikkeling wordt genomen.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de Uniebegroting.

5. OVERIGE ELEMENTEN

5.1.Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Het voorstel verplicht de lidstaten de wijzigingen in de BRRD uiterlijk in [juni 2017] in hun nationale wetgeving om te zetten en schrijft voor dat banken uiterlijk in [juli 2017] voldoen aan de gewijzigde regels.

5.2.Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

Het voorstel strekt tot wijziging van artikel 108 van de BRRD door de rangorde van schuldeisers van banken bij insolventie gedeeltelijk te harmoniseren wat betreft de voorrang in de rangorde van houders van preferente ongedekte schuld, waarmee kan worden voldaan aan de BRRD-regels en de TLAC-norm inzake verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van banken, met name het „achterstellingsvereiste”.

De nieuwe bepaling behoudt de bestaande categorie schuld van hogere rang maar creëert ook een nieuwe activacategorie van 'niet-preferente' schuld van hogere rang die bij afwikkeling alleen voor bail-in moet worden ingebracht na andere kapitaalinstrumenten, maar voor andere passiva van hogere rang. De instellingen blijven de vrijheid behouden om schuld in beide categorieën uit te geven, maar alleen de 'niet-preferente' categorie van hogere rang komt in aanmerking voor het TLAC-minimumvereiste of voor enig achterstellingsvereiste dat door de afwikkelingsautoriteiten per geval kon worden opgelegd.

De voorgestelde richtlijn mag geen afbreuk doen aan de uitstaande bankschulden en de wettelijke rangorde daarvan bij insolventie en zal worden toegepast op elke uitgifte van schuldpapier van banken vanaf de datum van toepassing. Voor schuldinstrumenten die zijn uitgegeven vóór de datum van toepassing van deze richtlijn bedoeld in artikel 2, lid 1 [juli 2017], dient de rangorde bij insolventie te worden geregeld door de nationale wetgeving van de lidstaten zoals deze is vastgesteld op [31 december 2016].

In het voorstel worden de lidstaten verplicht de richtlijn uiterlijk tegen [juni 2017] om te zetten en de datum van inwerkingtreding wordt vastgesteld voor [juli 2017].