EU (herschikking) (Voor de EER relevante tekst.) - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2016)864 - Richtlijn (EU) 2019/944 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ...
bron	COM(2016)864
datum	30-11-2016

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Beleidscontext

De Europese burgers besteden een aanzienlijk deel van hun inkomen aan energie, en energie is een belangrijke input voor de industrie in Europa. De energiesector speelt ook een essentiële rol bij de verplichting om broeikasgasemissies in de Unie tot 2030 met ten minste 40 % te reduceren, waarbij het aandeel van hernieuwbare energie tegen 2030 naar verwachting 50 % bedraagt.

De voorstellen voor een herschikking van de richtlijn betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit, de verordening betreffende de elektriciteitsmarkt en de verordening tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators maken deel uit van het bredere pakket initiatieven van de Commissie ("Schone energie voor alle Europeanen"). Het pakket omvat de belangrijkste Commissievoorstellen voor de totstandbrenging van de energie-unie, als voorzien in het stappenplan voor de energie-unie ¹ . Het pakket omvat zowel wetgevingsvoorstellen als niet-wetgevende initiatieven voor de totstandbrenging van een kader waarmee tastbare voordelen voor de burgers, werkgelegenheid, groei en investeringen worden gecreëerd, waarbij een bijdrage wordt geleverd aan alle vijf dimensies van de energie-unie. De belangrijkste prioriteiten met betrekking tot het pakket zijn dus in de eerste plaats energie-efficiëntie, een wereldwijd toonaangevende rol voor de EU op het gebied van hernieuwbare energie en waar voor hun geld voor de energieverbruikers.

De Europese Raad ² en het Europees Parlement ³ hebben er herhaaldelijk op gewezen dat een goed werkende geïntegreerde energiemarkt het beste instrument is om betaalbare energie te garanderen, de levering van energie te waarborgen en de integratie en ontwikkeling van grotere volumes uit hernieuwbare energiebronnen opgewekte elektriciteit op kostenefficiënte wijze mogelijk te maken. Concurrerende prijzen zijn essentieel voor de totstandbrenging van groei en welzijn van de consumenten in de Europese Unie en staan daarom centraal in het energiebeleid van de EU. De huidige opzet van de elektriciteitsmarkt is gebaseerd op de voorschriften van het 'derde energiepakket' ⁴ dat in 2009 is vastgesteld. Deze voorschriften zijn vervolgens aangevuld met wetgeving tegen marktmisbruik ⁵ en uitvoeringswetgeving met betrekking tot voorschriften inzake elektriciteitshandel en netwerkbeheer ⁶ . De interne energiemarkt van de EU is gegrondvest op gevestigde beginselen, zoals het recht van derden op toegang tot elektriciteitsnetten, de vrije keuze van leverancier voor verbruikers, robuuste voorschriften inzake ontvlechting, het verwijderen van belemmeringen voor de grensoverschrijdende handel, markttoezicht door onafhankelijke energieregulator en de EU-brede samenwerking tussen regulators en netexploitanten in het kader van het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) en het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders (ENTSB).

Het derde energiepakket heeft tastbare resultaten voor de verbruikers opgeleverd Door het pakket is de liquiditeit van de Europese elektriciteitsmarkten verhoogd en is de grensoverschrijdende handel aanzienlijk toegenomen. De verbruikers in veel lidstaten hebben nu meer keuze. De scherpere concurrentie, met name op de wholesalemarkten, heeft ertoe bijdragen dat de wholesaleprijzen onder controle worden gehouden. In het kader van het derde energiepakket zijn nieuwe consumentenrechten ingevoerd, waardoor de positie van de consument op de energiemarkten duidelijk is verbeterd.

Nieuwe ontwikkelingen hebben tot fundamentele wijzigingen op de Europese elektriciteitsmarkten geleid. Het aandeel van uit hernieuwbare energiebronnen opgewekte elektriciteit (HE-E) is sterk gestegen. De verschuiving in de richting van HE-E zal aanhouden, aangezien dit een belangrijke voorwaarde is voor de naleving van de verplichtingen van de Unie in het kader van de Klimaatovereenkomst van Parijs. De fysieke eigenschappen van HE-E – variabeler, minder voorspelbaar en gedecentraliseerd in vergelijking met traditionele opwekking – vereisen een aanpassing van de markt- en netbeheersvoorschriften aan de flexibelere aard van de markt. Tegelijkertijd hebben overheidsmaatregelen, waarvan de opzet vaak ongecoördineerd is, geleid tot verstoringen van de wholesalemarkt voor elektriciteit, met negatieve gevolgen voor investeringen en grensoverschrijdende handel ⁷ . Ook op het gebied van de technologie vinden significante veranderingen plaats. Handel in elektriciteit vindt vrijwel Europabreed plaats via zogeheten 'marktkoppeling', gezamenlijk georganiseerd door elektriciteitsbeurzen en transmissiesysteembeheerders. Door de digitalisering en de snelle ontwikkeling van internetgebaseerde oplossingen op het gebied van meters en handel kunnen de industrie, het bedrijfsleven en zelfs huishoudens elektriciteit opwekken en opslaan alsmede deelnemen aan elektriciteitsmarkten via zogeheten 'vraagrespons'-oplossingen. De elektriciteitsmarkt van het volgende decennium zal worden gekenmerkt door een variabelere en meer gedecentraliseerde elektriciteitsproductie, toegenomen onderlinge afhankelijkheid van de lidstaten en nieuwe technologische mogelijkheden, waardoor de elektriciteitsrekening van de verbruikers lager wordt en hij actief kan deelnemen aan de elektriciteitsmarkten door middel van vraagrespons en elektriciteitsproductie of opslag voor de eigen behoefte.

Het initiatief betreffende de opzet van de elektriciteitsmarkt is er derhalve op gericht de marktvoorschriften aan te passen aan de nieuwe realiteit van de markt doordat elektriciteit de mogelijkheid krijgt zich vrijelijk te bewegen naar waar die het meest nodig is wanneer die het meest nodig is, met gebruikmaking van onvervalste prijssignalen, waarbij de consumenten mondiger worden gemaakt en de samenleving optimaal kan profiteren van grensoverschrijdende mededinging en de juiste signalen en prikkels worden gegeven om ervoor te zorgen dat de nodige investeringen worden gedaan om ons energiesysteem koolstofarm te maken. Bovendien wordt prioriteit gegeven aan oplossingen op het gebied van energie-efficiëntie en bijgedragen tot de doelstelling de wereldtop te bereiken wat betreft de productie van energie uit hernieuwbare bronnen, waardoor ook wordt bijgedragen tot de doelstelling van de Unie om werkgelegenheid en groei tot stand te brengen en investeringen aan te trekken.

Aanpassen van de marktvoorschriften

De bestaande marktvoorschriften zijn gebaseerd op de overheersende opwekkingstechnologieën van het laatste decennium, dat wil zeggen gecentraliseerde, grootschalige brandstofgestookte elektriciteitscentrales met een beperkte deelname van de consument. Aangezien variabele HE-E in de toekomst een steeds grotere rol in de opwekkingsmix zal spelen en de consumenten in staat moeten worden gesteld om deel te nemen aan de markten indien zijn dat willen, moeten de voorschriften worden aangepast. Kortetermijnmarkten voor elektriciteit waarop grensoverschrijdende handel in HE-E kan plaatsvinden, zijn essentieel voor de geslaagde integratie van HE-E in de markt. De meeste opwekking uit hernieuwbare bronnen kan tenslotte door onzekere weersomstandigheden pas vlak voor de daadwerkelijke productie nauwkeurig worden voorspeld. De totstandbrenging van markten waarop deelname op korte termijn voorafgaand aan de daadwerkelijke levering mogelijk is (zogeheten 'intradaymarkten' of 'balanceringsmarkten'), is een cruciale stap die moet worden gezet om producenten van HE-E in staat te stellen hun energie tegen billijke voorwaarden te verkopen; tevens wordt hierdoor de liquiditeiten op de markt verhoogd. Kortetermijnmarkten bieden nieuwe zakelijke mogelijkheden op basis waarvan deelnemers 'back-up'-energie-oplossingen kunnen aanbieden bij grote vraag en schaarse opwekking uit hernieuwbare bronnen. Hiertoe behoren verbruikers die hun vraag kunnen verplaatsen ("vraagrespons"), beheerders van opslagcapaciteit en flexibele elektriciteitsproducenten. Reageren op variabiliteit kan in kleine regio's zeer hoge kosten met zich meebrengen, maar door bundeling van variabele productie in grotere gebieden kunnen de kosten voor de verbruikers aanzienlijk worden teruggedrongen. Geïntegreerde kortetermijnmarkten zijn echter nog steeds niet beschikbaar.

Door de tekortkomingen van de huidige marktregelingen zijn investeringen in de energiesector minder aantrekkelijk. Een op adequate wijze gekoppeld, marktgebaseerd energiesysteem, waarin de prijzen marktsignalen volgen, bevordert de nodige investeringen in opwekking en transmissie op doeltreffende wijze en waarborgt dat investeringen plaatsvinden waar de markt die het meest nodig heeft, waardoor zo min mogelijk door de overheid geplande investeringen nodig zijn.

Door nationale marktvoorschriften (bijv. prijsplafonds) en overheidsmaatregelen geven de prijzen momenteel niet weer wanneer elektriciteit schaars is. Bovendien geven prijszones niet altijd daadwerkelijke schaarste weer, indien deze slecht zijn geconfigureerd. In plaats daarvan worden politieke grenzen aangehouden. De nieuwe opzet van de markt is gericht op verbetering van de prijssignalen teneinde investeringen te bevorderen waar die het meest nodig zijn, waarbij rekening wordt gehouden met netbeperkingen en vraagcentra en niet met nationale grenzen. Prijssignalen moeten ook een adequate vergoeding van flexibele bronnen (inclusief vraagrespons en opslag) mogelijk maken, aangezien deze bronnen afhankelijk zijn van beloningen voor kortere periodes (bijv. moderne gascentrales die alleen tijdens piekuren worden gebruikt of de reductie van de vraag van de industrie tijdens piekbelasting of systeemstress). Doeltreffende prijssignalen zorgen ook voor de efficiënte dispatching van bestaande productie-assets. Het is derhalve essentieel dat bestaande voorschriften die de prijsvorming verstoren (zoals voorschriften die prioriteit geven aan de dispatching van bepaalde installaties), worden herzien teneinde de mogelijke flexibiliteit die de vraagzijde te bieden heeft ten vollen te activeren en benutten.

Ervoor zorgen dat de consumenten centraal staan op de energiemarkt

Door industriële, commerciële en residentiële verbruikers volledig in het energiesysteem te integreren, kunnen aanzienlijke kosten voor 'backup'-opwekking worden vermeden die anders door de verbruikers zouden worden betaald. Bovendien kunnen de verbruikers van prijsschommelingen profiteren en geld verdienen door aan de markt deel te nemen. Ervoor zorgen dat de verbruikers deelnemen aan de markt is van essentieel belang met het oog op een geslaagde en kosteneffectieve energietransitie.

Een 'new deal' voor energieconsumenten is een belangrijke verbintenis in het kader van de energie-unie. Als gevolg van de huidige marktvoorschriften kunnen de consumenten dikwijls niet van deze nieuwe mogelijkheden profiteren. Hoewel het nog nooit zo gemakkelijk was voor consumenten om elektriciteit op te wekken en op te slaan alsmede hun energieverbruik te beheren, zorgt de huidige opzet van de retailmarkt ervoor dat zij niet optimaal van dergelijke mogelijkheden kunnen profiteren.

In de meeste lidstaten zijn er weinig of geen prikkels die ervoor zorgen dat zij hun verbruik wijzigen naar aanleiding van veranderende prijzen op de markten: realtime prijssignalen worden immers niet doorgegeven aan de eindverbruikers. Het pakket inzake de opzet van de markt biedt een mogelijkheid om deze verbintenis te verwezenlijken. Transparantere realtime prijssignalen zullen de participatie van de consumenten stimuleren, hetzij op individuele basis, hetzij via bundeling, en het elektriciteitssysteem flexibeler maken, waardoor de integratie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen wordt vergemakkelijkt. Technologische ontwikkelingen zorgen er niet alleen voor dat huishoudens veel energie kunnen besparen, maar ook dat toestellen en systemen, zoals slim witgoed, elektrische voertuigen, elektrische verwarming, airconditioning en warmtepompen in geïsoleerde gebouwen alsmede stadsverwarming en -koeling, automatisch prijsschommelingen kunnen volgen en op grote schaal een significante en flexibele bijdrage aan het elektriciteitsnet kunnen leveren. Om consumenten in staat te stellen financieel van deze nieuwe mogelijkheden te profiteren, moeten zij toegang hebben tot geschikte slimme systemen en elektriciteitsleveringsovereenkomsten met dynamische prijzen die aan de spotmarkt zijn gekoppeld. De consumenten kunnen hun verbruik aanpassen aan prijssignalen, maar er ontstaan momenteel ook nieuwe vraagdiensten: nieuwe marktspelers bieden aan het elektriciteitsverbruik van een aantal consumenten te beheren en hen te compenseren voor hun flexibiliteit. Hoewel dergelijke diensten in het kader van bestaande wetgeving al worden aangemoedigd, is gebleken dat deze bepalingen niet op doeltreffende wijze hebben bijdragen tot het verwijderen van de primaire belemmeringen voor markttoegang van deze dienstverleners. De desbetreffende bepalingen moeten worden versterkt teneinde dergelijke nieuwe diensten verder aan te moedigen.

In veel lidstaten worden de elektriciteitsprijzen niet bepaald door vraag en aanbod, maar worden deze gereguleerd door de overheid. Tariefregulering kan de ontwikkeling van daadwerkelijke mededinging belemmeren en ontmoedigend werken op investeringen en het ontstaan van nieuwe marktspelers. Daarom heeft de Commissie zich er in de kaderstrategie van de energie-unie ⁸ toe verbonden gereguleerde, beneden de kostprijs liggende tarieven geleidelijk uit te bannen en de lidstaten aan te moedigen een stappenplan uit te werken voor het uitfaseren van alle gereguleerde tarieven. Deze nieuwe opzet van de markt is erop gericht te waarborgen dat de energievoorzieningsprijzen vrij zijn van elke vorm van overheidsingrijpen en dat elke uitzondering daarop naar behoren wordt gerechtvaardigd.

De kosten van technologie dalen snel, waardoor steeds meer consumenten in staat zijn er door middel van technologieën als zonnepanelen op het dak en batterijen voor te zorgen dat hun energierekening lager uitvalt. Het zelf opwekken van energie wordt echter nog steeds belemmerd doordat gemeenschappelijke voorschriften voor 'prosumenten' ontbreken. Met behulp van passende voorschriften kunnen deze belemmering worden weggenomen, bijvoorbeeld door de rechten van consumenten te garanderen om energie voor eigen gebruik op te wekken en het overschot aan het net te verkopen, waarbij rekening wordt gehouden met de kosten en baten voor het systeem als geheel (bijvoorbeeld betalen van een passend deel van de netkosten).

Lokale energiegemeenschappen kunnen een efficiënte manier zijn om energie op het niveau van de gemeenschap te beheren door de energie die zij opwekken rechtstreeks te verbruiken in de vorm van elektriciteit of voor (stads)verwarming en (stads)koeling, met of zonder aansluiting op distributiesystemen. Teneinde te waarborgen dat dergelijke initiatieven vrijelijk tot ontwikkeling kunnen komen, moeten de lidstaten in het kader van de nieuwe opzet van de markt passende juridische kaders vaststellen die de desbetreffende activiteiten mogelijk maken.

Momenteel is meer dan 90 % van de variabele hernieuwbare elektriciteitsbronnen aangesloten op distributienetten. De integratie van lokale opwekking heeft feitelijk bijgedragen tot een significante stijging van de nettarieven voor huishoudelijke verbruikers. Bovendien heeft een drastische stijging van de belastingen en heffingen ter financiering van uitbreidingen van netten en investeringen in hernieuwbare bronnen plaatsgevonden. De nieuwe opzet van de markt en de herziening van de richtlijn hernieuwbare energie bieden de mogelijkheid om deze tekortkomingen aan te pakken die op onevenredige wijze bepaalde huishoudelijke verbruikers kunnen treffen.

Als de distributiesysteembeheerders (DSB's) in staat worden gesteld om sommige problemen in verband met variabele opwekking meer op lokaal niveau aan te pakken (bijvoorbeeld via het beheer van lokale flexibiliteitsbronnen), kunnen de netkosten aanzienlijk worden gereduceerd. Aangezien veel DSB's echter deel uitmaken van verticaal geïntegreerde bedrijven die ook in de leveringssector actief zijn, zijn regelgevende waarborgen noodzakelijk om de neutraliteit van de DSB's in hun nieuwe functies te garanderen, bijvoorbeeld wat betreft het beheer van gegevens en het gebruik van flexibiliteit bij het beheer van lokale congestie.

Een andere belangrijke factor bij het bevorderen van de mededinging en de participatie van de consument is informatie. Uit voorafgaande, door de Commissie uitgevoerde raadplegingen en studies is gebleken dat de consumenten ontevreden zijn over het gebrek aan transparantie op de elektriciteitsmarkten, waardoor zij minder in staat zijn om te profiteren van mededinging en actief aan de markten deel te nemen. De consumenten vinden zij dat niet genoeg worden ingelicht over alternatieve leveranciers en de beschikbaarheid van nieuwe energiediensten en zijn ontevreden over het complexe karakter van aanbiedingen en procedures voor het overstappen naar een andere leverancier. De hervorming voorziet ook in de gegevensbescherming die nodig is aangezien door het toegenomen gebruik van nieuwe technologieën (met name slimme metersystemen) een grote hoeveelheid energiegegevens wordt gegenereerd die van grote commerciële waarde is.

In de nieuwe opzet van de markt staat de consument wat betreft de energiemarkt centraal. Een essentieel element van die opzet is dan ook dat ervoor wordt gezorgd dat de meest kwetsbaren in de samenleving worden beschermd en het totale aantal huishoudens dat door energiearmoede wordt getroffen niet meer stijgt. Aangezien cijfers betreffende energiearmoede stijgen en niet duidelijk is op welke manier de kwetsbaarheid van consumenten en de energiearmoede het best kunnen worden aangepakt, zijn de lidstaten in het kader van het voorstel betreffende de nieuwe opzet van de markt verplicht de energiearmoede naar behoren te meten en er stelselmatig toezicht op te houden, waarbij gebruik wordt gemaakt van op EU-niveau vastgestelde beginselen. De herziene richtlijn energie-efficiëntie en de herziene richtlijn betreffende energieprestatie van gebouwen bieden verdere maatregelen voor de bestrijding van energiearmoede.

Zekerheid van de elektriciteitsvoorziening

Zekerheid van de elektriciteitsvoorziening is onontbeerlijk in een moderne samenleving die grotendeels afhankelijk is van op elektriciteit en internet gebaseerde systemen. Het is daarom noodzakelijk te beoordelen in hoeverre het Europese elektriciteitssysteem in staat is tot voldoende opwekking en flexibiliteit teneinde te allen tijde een betrouwbare elektriciteitsvoorziening te bieden (langetermijntoereikendheid van hulpbronnen). Het waarborgen van de voorzieningszekerheid is niet alleen een nationale verplichting, maar ook een belangrijke pijler van het Europese energiebeleid ⁹ . In een volledig geïnterconnecteerd en gesynchroniseerd net met goed werkende markten kan de voorzieningszekerheid tenslotte veel efficiënter worden georganiseerd dan op louter nationale basis. De netstabiliteit in afzonderlijke lidstaten is dikwijls in hoge mate afhankelijk van elektriciteitsstromen uit aangrenzende landen, waardoor potentiële problemen op het gebied van de voorzieningszekerheid meestal een regionale impact hebben. De meest efficiënte maatregelen in verband met nationale opwekkingstekorten zijn daarom vaak van regionale aard en geven de lidstaten de mogelijkheid om te profiteren van opwekkingsoverschotten in andere landen. Er moet daarom een gecoördineerde Europese beoordeling van de toereikendheid worden ingevoerd, waarbij gebruik wordt gemaakt van een gezamenlijk overeengekomen methodologie, om mogelijke opwekkingsbehoeften realistisch in kaart te brengen, rekening houdend met de integratie van de elektriciteitsmarkten en potentiële stromen uit andere landen. Indien uit de gecoördineerde beoordeling van de toereikendheid blijkt dat capaciteitsmechanismen in bepaalde landen of regio's nodig zijn, dienen dergelijke mechanismen zodanig te zijn opgezet dat de interne markt zo min mogelijk wordt verstoord. Er moeten duidelijke en transparante criteria worden vastgesteld met betrekking tot het minimaliseren van de verstoring van de grensoverschrijdende handel, het maximaliseren van het gebruik van vraagrespons en het reduceren van de gevolgen met betrekking tot het koolstofarm maken, zodat versnippering als gevolg van nationale capaciteitsmechanismen, met als gevolg nieuwe marktbarrières en minder mededinging, wordt voorkomen ¹⁰ .

Versterking van de regionale samenwerking

De hoge mate van interconnectie van de EU-lidstaten door middel van het trans-Europese net is uniek in de wereld en is een belangrijke factor voor een efficiënte omgang met de energietransitie. Zonder de capaciteit om te vertrouwen op opwekkings- of vraagmiddelen van andere lidstaten, zouden de kosten van de energietransitie voor de consumenten aanzienlijk stijgen. Momenteel is de onderlinge samenhang van het grensoverschrijdende systeembeheer veel sterker dan in het verleden. Dit is te danken aan de toename van variabele en gedecentraliseerde opwekking in combinatie met een hogere mate van marktintegratie, met name in kortere markttijdsintervallen. Dit houdt ook in dat nationale acties van regulators of netbeheerders een onmiddellijk effect op andere lidstaten kunnen hebben. Uit ervaring is gebleken dat ongecoördineerde nationale beslissingen tot significante kosten voor de Europese consumenten kunnen leiden.

Het feit dat in sommige gevallen slechts 25 % van de capaciteiten van interconnectoren wordt gebruikt, vaak als gevolg van ongecoördineerde nationale beperkingen, en dat lidstaten geen overeenstemming hebben bereikt over passende prijszones, toont aan dat er behoefte is aan meer coördinatie tussen de transmissiesysteembeheerders (TSB's) en de regulators. Geslaagde voorbeelden van vrijwillige en verplichte samenwerking tussen de TSB's, regulators en overheden hebben aangetoond dat dankzij regionale samenwerking de werking van de markt kan worden verbeterd en de kosten aanzienlijk kunnen worden teruggedrongen. Op bepaalde gebieden, bijvoorbeeld wat betreft het EU-brede marktkoppelingsmechanisme, is samenwerking tussen de TSB's al verplicht, en het systeem van stemming bij meerderheid over bepaalde zaken is succesvol gebleken wanneer vrijwillige samenwerking (waarbij elke TSB vetorecht heeft) geen efficiënte oplossingen voor regionale problemen heeft opgeleverd. In overeenstemming met dit geslaagde voorbeeld moet verplichte samenwerking ook worden toegepast op andere gebieden van het regelgevingskader. De TSB's kunnen dan in 'regionale operationele centra' (ROC's) beslissingen nemen met betrekking tot zaken waarbij versnipperde en ongecoördineerde nationale acties een negatief effect op de markten en de consumenten zouden hebben (bijvoorbeeld op het gebied van systeembeheer, capaciteitsberekening voor interconnectoren, voorzieningszekerheid en risicoparaatheid).

Regelgevend toezicht aanpassen aan regionale markten

Het lijkt passend ook het regelgevend toezicht aan te passen aan de nieuwe realiteit van de markt. Alle belangrijke beslissingen op regelgevingsgebied worden momenteel door de nationale regulators genomen, zelfs wanneer een gemeenschappelijke regionale oplossing nodig is. ACER heeft weliswaar als nuttig forum gediend voor de coördinatie van nationale regulators met uiteenlopende belangen, maar de voornaamste rol van ACER is momenteel beperkt tot coördinatie, advisering en toezicht. In toenemende mate werken marktspelers weliswaar grensoverschrijdend samen en nemen zij beslissingen over bepaalde zaken in verband met netbeheer en de handel in elektriciteit met een gekwalificeerde meerderheid op regionaal niveau of zelfs op EU-niveau ¹¹ , maar op regelgevingsniveau bestaat er geen equivalent voor deze regionale besluitvormingsprocedures. Het regelgevend toezicht blijft daarom versnipperd, waardoor besluiten uiteen kunnen lopen en zich onnodige vertragingen kunnen voordoen. Versterking van de bevoegdheden van ACER met betrekking tot deze grensoverschrijdende zaken die een gecoördineerd regionaal besluit vereisen, zou bijdragen tot snellere en meer doeltreffende besluitvorming betreffende grensoverschrijdende kwesties. De nationale regulators die binnen ACER met betrekking tot die kwesties door middel van stemming bij meerderheid besluiten nemen, zouden volledig bij het proces betrokken blijven.

Het lijkt ook passend de rol van ENTSB-E duidelijker te definiëren teneinde de coördinerende rol te versterken en het besluitvormingsproces transparanter te maken.

Verduidelijking van teksten

Tot slot zal de herschikking van de elektriciteitsverordening, de verordening betreffende het Agentschap en de elektriciteitsrichtlijn worden gebruikt voor een aantal redactionele verduidelijkingen met betrekking tot een aantal bestaande voorschriften en voor de herstructurering ervan, teneinde de uitermate technische voorschriften van de drie handelingen begrijpelijker te maken, waarbij de inhoud van de bepalingen onverlet wordt gelaten.

• Samenhang met andere bepalingen en voorstellen op het beleidsterrein

Het initiatief betreffende de opzet van de markt is nauw verbonden met andere wetgevingsvoorstellen inzake energie en klimaat die tegelijkertijd worden ingediend. Daartoe behoren met name initiatieven om de energie-efficiëntie van Europa te verbeteren, een pakket betreffende hernieuwbare energie en het overkoepelende initiatief betreffende governance- en verslagleggingsmechanismen voor de energie-unie. Al deze initiatieven zijn gericht op de implementatie van de nodige maatregelen ter verwezenlijking van de doelstelling van een concurrerende, zekere en duurzame energie-unie. De verschillende initiatieven die uit meerdere wetgevende en niet-wetgevende hefbomen bestaan, zijn samengevoegd tot pakketten teneinde een zo groot mogelijk mate van samenhang tussen de verschillende, maar nauw verbonden beleidsvoorstellen te waarborgen.

Het onderhavig voorstel is weliswaar gericht op het bijwerken van de marktvoorschriften teneinde te waarborgen dat de transitie naar schone energie in economisch opzicht voordelig is, maar er vinden synergie-effecten plaats tussen deze bepalingen en het bredere EU-beleidskader inzake klimaat en energie. Dat verband wordt nader verklaar in de effectbeoordeling van de Commissie ¹² .

Het voorstel hangt nauw samen met het voorstel voor een herziene richtlijn hernieuwbare energie en biedt een kader ter verwezenlijking van de doestelling betreffende hernieuwbare energie voor 2030, waartoe ook beginselen behoren die verband houden met ondersteuningsregelingen voor hernieuwbare energiebronnen waardoor deze meer marktgericht, kostenefficiënt en geregionaliseerd wat betreft de werkingssfeer worden in gevallen waarin de lidstaten besluiten de ondersteuningsregelingen te handhaven. Dergelijke maatregelen die zijn gericht op de integratie van hernieuwbare energie in de markt, zoals bepalingen betreffende dispatching, marktgerelateerde belemmeringen voor elektriciteitsproductie voor de eigen behoefte en andere voorschriften inzake de toegang tot de markt, die voorheen deel uitmaakten van de richtlijn hernieuwbare energie, zijn nu geïntegreerd in de elektriciteitsverordening en de elektriciteitsrichtlijn.

Het voorstel voor een verordening inzake de governance van de energie-unie zal bijdragen tot de samenhang van het beleid, doordat de verplichtingen betreffende planning en verslaglegging door de lidstaten worden gestroomlijnd en daardoor de convergentie in de richting van de op EU-niveau vastgestelde energie- en klimaatdoelstellingen wordt bevorderd. De verordening is een nieuw plannings-, verslagleggings- en toezichtsinstrument waarmee in het oog wordt gehouden welke vorderingen een lidstaat maakt wat betreft de implementatie van Europabrede marktvereisten die krachtens de onderhavige handelingen worden vastgesteld.

Het voorstel voor een verordening betreffende risicoparaatheid in de elektriciteitssector vult het onderhavige voorstel aan en is in het bijzonder gericht op overheidsmaatregelen ter beheersing van elektriciteitscrisissituaties en ter preventie van kortetermijnrisico's voor het elektriciteitssysteem.

Het onderhavige voorstel sluit nauw aan bij het mededingingsbeleid van de Commissie op het gebied van energie. In het voorstel zijn met name de resultaten van het sectoronderzoek van de Commissie naar capaciteitsmechanismen geïntegreerd, waardoor volledige overeenstemming met het beleid van de Commissie inzake de handhaving van de staatssteunregelgeving betreffende energie wordt gewaarborgd.

• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

Het voorstel is gericht op de verwezenlijking van de belangrijkste doelstellingen van de energie-unie die deel uitmaken van de kaderstrategie voor een schokbestendige energie-unie met een toekomstgericht beleid inzake klimaatverandering. Zoals reeds vermeld, sluiten de details van het pakket ook aan bij de recente wereldwijde verbintenis van de Unie betreffende het behalen van ambitieuze klimaatdoelstellingen krachtens de op de 21e VN-Conferentie van de Partijen (COP21) in Parijs gesloten klimaatovereenkomst. Het onderhavige voorstel en het voorstel voor de herziening van de EU-regeling voor de emissiehandel dat in juli 2015 is gedaan, versterken elkaar en vullen elkaar aan.

Het voorstel draagt ook bij tot de verwezenlijking van de EU-doelstellingen betreffende de totstandbrenging van werkgelegenheid en groei, aangezien de herziening van de opzet van de elektriciteitsmarkt erop is gericht de energiemarkt van Europa concurrerender en toegankelijker voor nieuwe energietechnologieën te maken. Door het voorstel ontstaan mogelijkheden op de markt ten aanzien van nieuwe technologieën, waardoor de ingebruikname van een aantal diensten en producten wordt bevorderd. Daardoor krijgen Europese ondernemingen een pioniersvoordeel naarmate de energietransitie wereldwijd vordert.

1. Rechtsgrondslag

, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•

Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag voor de voorgestelde maatregelen is artikel 194 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dat zorgt voor geconsolideerde en duidelijkere bevoegdheden van de EU op het gebied van energie. Overeenkomstig artikel 194 VWEU zijn de belangrijkste doelstellingen van het energiebeleid van de EU de werking van de energiemarkt te waarborgen, de continuïteit van de energievoorziening in de Unie te waarborgen, energie-efficiëntie, energiebesparing en de ontwikkeling van nieuwe en duurzame energie te stimuleren en de interconnectie van energienetwerken te bevorderen.

Het onderhavige initiatief bouwt tevens voort op een uitgebreide reeks rechtshandelingen die gedurende de afgelopen twintig jaar zijn vastgesteld en bijgewerkt. Teneinde een interne energiemarkt tot stand te brengen, heeft de EU tussen 1996 en 2009 drie opeenvolgende wetgevingspakketten vastgesteld, met als overkoepelende doelstelling de integratie van de markten en de liberalisering van de nationale elektriciteits- en gasmarkten. De bepalingen daarvan hebben betrekking op uiteenlopende aspecten, variërend van markttoegang en transparantie tot consumentenrechten en de onafhankelijkheid van regelgevende instanties.

Gezien de bestaande wetgeving en de stijgende tendens die de integratie van de energiemarkt vertoont, moet het onderhavige initiatief ook worden beschouwd als onderdeel van de aanhoudende inspanning om de integratie en het doeltreffende beheer van de energiemarkten van Europa te waarborgen.

Ook recente oproepen van de Europese Raad ¹³ en het Europees Parlement om op EU-niveau actie te ondernemen teneinde een Europese energiemarkt tot stand te brengen, geven aanleiding om maatregelen te treffen.

•

Subsidiariteit

De voorgestelde veranderingen van de verordening betreffende elektriciteitsmarkten, de richtlijn betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en de verordening tot oprichting van een Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators zijn nodig voor de verwezenlijking van een geïntegreerde EU-elektriciteitsmarkt en kunnen op nationaal niveau niet op een even efficiënte manier tot stand worden gebracht. Zoals gedetailleerd uiteengezet in de evaluatie van de herschikking van de wetgevingshandelingen ¹⁴ , is gebleken dat geïsoleerde nationale benaderingen hebben geleid tot vertragingen bij de totstandbrenging van de interne energiemarkt en tot suboptimale en onverenigbare regelgevende maatregelen, onnodige overlapping van interventies en vertragingen bij het corrigeren van marktinefficiënties. De totstandbrenging van een interne energiemarkt die concurrerende en duurzame energie aan iedereen biedt, kan niet worden bereikt op basis van versnipperde nationale voorschriften die betrekking hebben op de handel in energie, het beheer van het gezamenlijk gebruikte net en een bepaalde mate van productstandaardisering.

De toenemende interconnectie van de EU-elektriciteitsmarkten vereist een grotere mate van coördinatie van de nationale actoren. Vanwege de onderlinge afhankelijkheid op het gebied van energie en de netinterconnecties hebben beleidsinterventies in de elektriciteitssector een rechtstreeks effect op aangrenzende lidstaten. Het wordt steeds moeilijker om de stabiliteit van het net en het efficiënt beheer ervan uitsluitend op nationaal niveau te waarborgen, aangezien het risico op overloopeffecten groter wordt door de toenemende grensoverschrijdende handel, de ingebruikname van gedecentraliseerde opwekking en de versterkte participatie van de consumenten. Geen enkel land kan zelfstandig doeltreffend handelen en de consequenties van unilaterale actie zijn gaandeweg duidelijker geworden. Dit algemene beginsel is van toepassing op alle maatregelen die in het onderhavige voorstel zijn opgenomen, variërend van maatregelen met betrekking tot de energiehandel tot het beheer van het en de doeltreffende participatie van de consumenten.

Gemeenschappelijke regionale kwesties die een gecoördineerd besluit vereisen, hebben vaak een significante economische impact op afzonderlijke lidstaten, maar het is gebleken dat vrijwillige samenwerking, hoe nuttig deze ook mag zijn op vele gebieden van samenwerking tussen de lidstaten, vaak niet afdoende is wanneer zich in technisch opzicht complexe conflicten met significante distributieve effecten tussen lidstaten voordoen ¹⁵ . Bestaande initiatieven op vrijwillige basis, zoals het Pentalateraal Energieforum, hebben bovendien een beperkt geografisch bereik, aangezien zij slechts betrekking hebben op delen van de EU-elektriciteitsmarkt en niet noodzakelijkerwijs op een combinatie van alle landen die in fysieke zin de hoogste mate van interconnectie hebben.

Een concreet voorbeeld is dat ongecoördineerd nationaal beleid betreffende de beginselen die aan distributietarieven ten grondslag liggen, de interne markt zodanig kunnen verstoren dat er grote verschillen zijn tussen de manieren waarop de marktdeelname van diensten inzake gedistribueerde opwekking of energieopslag wordt gestimuleerd. Met het oog op de ingebruikname van nieuwe technologieën en energiediensten die steeds meer over grenzen heen worden verhandeld, is EU-actie van groot belang om een gelijk speelveld en efficiëntere marktresultaten voor alle betrokken partijen te waarborgen.

De coördinerende functie van ACER is aangepast aan de nieuwe ontwikkelingen op de energiemarkten, zoals de toegenomen behoefte aan coördinatie vanwege grotere energiestromen over de grenzen heen en de grotere energieproductie uit vluchtige HE-E. De onafhankelijke nationale regulerende instanties (NRI's) zijn van groot belang voor het regelgevend toezicht op hun nationale energiesector. Een systeem waarbij de onderlinge afhankelijkheid van de lidstaten wat betreft markttransacties en systeembeheer steeds toeneemt, vergt regelgevend toezicht dat verder reikt dan nationale grenzen. Het orgaan ACER is opgericht om te voorzien in dergelijk regelgevend toezicht wat betreft situaties waarbij meer dan twee lidstaten zijn betrokken. De belangrijkste rol van ACER als coördinator van de acties van de nationale regulators wordt gehandhaafd; verder zijn aan ACER beperkte aanvullende bevoegdheden toegekend op gebieden waarop versnipperde nationale besluitvorming inzake kwesties met grensoverschrijdende relevantie zou leiden tot problemen of inconsistenties wat betreft de interne markt. De oprichting van regionale operationele centra (ROC's) in het kader van de [herschikking van Verordening (EG) nr. 714/2009 als voorgesteld bij COM(2016) 861/2] vereist bijvoorbeeld supranationaal toezicht dat door ACER moet worden uitgevoerd, aangezien meerdere lidstaten onder de ROC's vallen. Verder zijn bij de invoering van een EU-brede gecoördineerde beoordeling van de toereikendheid in het kader van de [herschikking van Verordening (EG) nr. 714/2009 als voorgesteld bij COM(2016) 861/2] regelgevende goedkeuring van de bijbehorende methodologie en berekeningen nodig die alleen door ACER kunnen worden verricht, aangezien de beoordeling van de toereikendheid in alle lidstaten moet worden uitgevoerd.

Door de toewijzing van nieuwe taken heeft ACER weliswaar meer personeel nodig, maar door de coördinerende rol van ACER worden de lasten voor de nationale overheden verlaagd, zodat er op nationaal niveau administratieve middelen vrijkomen. De voorgestelde benadering zorgt ervoor dat de regelgevingsprocedures worden gestroomlijnd (bijvoorbeeld doordat ACER rechtstreeks goedkeuring verleent en dit niet 28 keer afzonderlijk hoeft plaats te vinden). Door de gecoördineerde ontwikkeling van methodologieën (bijvoorbeeld met betrekking tot de beoordeling van de toereikendheid) wordt de werklast voor de nationale autoriteiten verlaagd en hoeven er geen extra werkzaamheden te worden verricht als gevolg van potentiële problemen door nationale regelgevende acties die niet op elkaar aansluiten.

•

Evenredigheid

Met de in de elektriciteitsverordening, de elektriciteitsrichtlijn en de verordening betreffende het Agentschap opgenomen beleidskeuzen wordt gestreefd naar aanpassing van de opzet van de elektriciteitsmarkt aan het toenemende aandeel van gedecentraliseerde opwekking en aan voortschrijdende technologische ontwikkelingen.

De voorgestelde hervormingen zijn uitsluitend gericht op hetgeen noodzakelijk is om de nodige vooruitgang voor de interne markt tot stand te brengen, waarbij de lidstaten, de nationale regulators en de nationale actoren zo veel mogelijk bevoegdheden en verantwoordelijkheden hebben.

De opties waarbij een grotere mate van harmonisering plaatsvindt, bijvoorbeeld de invoering van een enkele onafhankelijke Europese energieregulator, een enkele geïntegreerde Europese transmissiesysteembeheerder of een eenvoudig verbod op overheidsmaatregelen zonder mogelijkheden tot vrijstelling, zijn in de effectbeoordeling stuk voor stuk terzijde geschoven. Met de voorstellen wordt in plaats daarvan gestreefd naar evenwichtige oplossingen waarmee de nationale werkingssfeer betreffende regelgevende maatregelen enkel wordt beperkt wanneer gecoördineerde maatregelen duidelijk meer voordelen voor de consumenten opleveren.

De aangenomen beleidsopties zijn erop gericht een gelijk speelveld te creëren voor alle opwekkingstechnologieën en verstoringen van de markt weg te werken, waardoor er onder meer voor wordt gezorgd dat hernieuwbare energiebronnen op gelijke voet de concurrentie op de energiemarkt kunnen aangaan. Bovendien zouden alle marktdeelnemers er in financieel opzicht verantwoordelijkheid voor dragen dat het net in evenwicht blijft. Belemmeringen voor diensten die het net van flexibiliteit voorzien, zoals vraagresponsdiensten, zullen worden verwijderd. Daarnaast zijn de maatregelen erop gericht de liquiditeit van de kortetermijnmarkt te verhogen, zodat schaarste naar behoren invloed heeft op prijsschommelingen en die schommelingen passende prikkels voor een flexibel net bieden.

Verder zullen de lidstaten op retailmarktniveau worden aangemoedigd om allesomvattende prijsregulering geleidelijk af te schaffen, te beginnen met beneden de kostprijs liggende tarieven. Kwetsbare afnemers kunnen worden beschermd door middel van een overgangsregeling met betrekking tot prijsregulering. Om de concurrentie aan te scherpen en overstappen aan te moedigen, zal het gebruik van opzegvergoedingen aan banden worden gelegd. Daarnaast zullen overkoepelende beginselen worden vastgesteld om te waarborgen dat energierekeningen duidelijk en gemakkelijk te begrijpen zijn, en zal op niet-discriminerende basis toegang tot consumentengegevens worden verleend, waarbij algemene privacybepalingen worden nageleefd.

Overeenkomstig de ontwikkeling van de grensoverschrijdende handel in elektriciteit en de geleidelijke integratie van de markt, zal het institutionele kader zodanig worden aangepast dat het tegemoetkomt aan de behoefte aan aanvullende samenwerking op regelgevingsgebied en aan nieuwe taken voor ACER. ACER krijgt aanvullende taken, met name met betrekking tot regionale samenwerking inzake het energiesysteem, waarbij de nationale regulators hun centrale rol bij de regelgeving op energiegebied blijven spelen.

Alle opties zijn in het kader van de effectbeoordeling bij dit voorstel grondig onderzocht om vast te stellen of zij aan de evenredigheidseisen voldoen. Er moet op worden gewezen dat het voorgestelde beleid is gebaseerd op een compromis tussen bottom-up initiatieven en top-down sturing van de markt. In het kader van de evenredigheid zijn de maatregelen op geen enkele wijze een vervanging van de rol die de nationale overheden, de NRI's en de TSB's spelen bij de uitvoering van uiteenlopende kritieke functies. De nationale regulators worden zelfs aangemoedigd op een meer doeltreffende wijze op regionaal niveau zowel formeel als informeel bijeen te komen teneinde kwesties in verband met het beheer van het elektriciteitssysteem aan te pakken op een schaal die overeenkomt met de schaal van het desbetreffende probleem.

De maatregelen zijn geenszins gericht op een benadering met 'volledige harmonisering', maar streven ernaar een gelijk speelveld voor alle marktspelers te creëren, met name wanneer de mogelijkheden van de markt verder reiken dan de nationale grenzen. Uiteindelijk is een bepaalde mate van standaardisering van voorschriften en producten essentieel voor doeltreffende elektriciteitshandel over de grenzen heen. Beslissingen betreffende het beheer van het net zouden daarentegen leiden tot suboptimale marktresultaten indien deze worden overgelaten aan de lidstaten afzonderlijk en aan geïsoleerd handelende regulators. Uit de ervaringen die zijn opgedaan met het opstellen en vaststellen van gemeenschappelijke net- en handelsvoorschriften (zogeheten 'netcodes' en 'richtsnoeren') sinds het derde energiepakket van 2009 is gebleken dat het samenbrengen van regulators en nationale autoriteiten teneinde tot overeenstemming te komen over gemeenschappelijke voorschriften en methodologieën, zowel op hoog niveau als betreffende technische beginselen, een duidelijke meerwaarde oplevert.

Wat betreft het concurrentievermogen is er een steeds diepere kloof tussen de retail- en wholesalemarkten: de retailmarkten schieten nog steeds te kort wat betreft het dienstenaanbod en tastbare voordelen voor de consumenten. De voorgestelde maatregelen zijn gericht op het toezicht op energiearmoede, de transparantie en duidelijkheid in verband met informatie voor consumenten en de toegang tot gegevens, en leiden derhalve niet tot een onnodige beperking van nationale bevoegdheden.

•

Keuze van het rechtsinstrument

Met het voorstel worden de belangrijkste rechtshandelingen van het derde energiepakket gewijzigd. Daartoe behoren de elektriciteitsverordening (Verordening (EG) nr. 714/2009), de elektriciteitsrichtlijn (Richtlijn 2009/72/EG) en de verordening tot oprichting van ACER (Verordening (EG) nr. 713/2009). Door de keuze voor een herschikking van de genoemde rechtshandelingen zal de rechtszekerheid worden verbeterd. Een wijzigingshandeling was wellicht niet afdoende geweest met het oog op een brede reeks nieuwe bepalingen. De keuze van het instrument zorgt derhalve voor een herziening van reeds vastgestelde en ten uitvoer gelegde voorschriften als natuurlijke ontwikkeling van de huidige wetgeving.

3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving

De diensten van de Commissie hebben de prestaties van het huidige wetgevingskader (het derde energiepakket) op vijf punten beoordeeld: relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie en toegevoegde waarde voor de EU. Naast de effectbeoordeling is een op zichzelf staande evaluatie uitgevoerd en de resultaten daarvan zijn opgenomen in de probleemanalyse van de effectbeoordeling.

Uit de evaluatie is gebleken dat de doelstellingen van het derde energiepakket, versterken van de concurrentie en verwijden van belemmeringen voor grensoverschrijdende concurrentie op de elektriciteitsmarkten, al met al zijn verwezenlijkt. De actieve versterking van de wetgeving heeft positieve resultaten voor de elektriciteitsmarkten en de consumenten opgeleverd en in het algemeen zijn de markten minder geconcentreerd en meer geïntegreerd dan in 2009. Wat betreft de retailmarkten zijn in het kader van het derde energiepakket nieuwe consumentenrechten ingevoerd, waardoor de positie van de consument op de energiemarkten duidelijk is verbeterd.

Op een aantal gebieden, zowel op wholesale- als op retailniveau, hebben de voorschriften van het derde energiepakket echter slechts in beperkte mate bijgedragen tot de ontwikkeling van de interne elektriciteitsmarkt. In het algemeen is uit de evaluatie gebleken dat nog veel vorderingen kunnen worden gemaakt door het kader voor de opzet van de markt te verbeteren. Zo zijn de algemene welvaart en de uiteindelijke voordelen voor de consument voor verbetering vatbaar. Op het niveau van de wholesalemarkten zijn er nog steeds belemmeringen voor de grensoverschrijdende handel en worden de interconnectorcapaciteiten zelden ten volle benut. Dit is onder meer te wijten aan onvoldoende samenwerking tussen de nationale netbeheerders en de regulators wat betreft het gedeeld gebruik van interconnectoren. In veel gevallen worden doeltreffende grensoverschrijdende oplossingen nog steeds belemmerd door het nationale perspectief van de betrokken partijen, waardoor grensoverschrijdende stromen uiteindelijk worden beperkt. Dit beeld geldt niet voor alle markten en tijdsbestekken: de mate van integratie van de day-ahead-, intraday- en balanceringsmarkten varieert.

Wat betreft de retailmarkten kunnen de prestaties op het gebied van concurrentie aanzienlijk worden verbeterd. De elektriciteitsprijzen variëren nog sterk van lidstaat tot lidstaat om niet-marktgerelateerde redenen, en de prijzen voor huishoudens zijn gestaag gestegen als gevolg van significante stijgingen van de onbetwistbare tarieven (dat wil zeggen netwerkkosten, belastingen en heffingen) die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden. Wat betreft de consumentenbescherming zijn de stijgende energiearmoede en de onduidelijkheid betreffende de manier waarop de kwetsbaarheid van consumenten en de energiearmoede het best kunnen worden aangepakt nadelig geweest voor het verdiepen van de interne energiemarkt. Overstapgerelateerde tarieven, waaronder opzegvergoedingen, vormen nog steeds een significante financiële belemmering voor de betrokkenheid van de consument. Daarnaast blijkt uit het grote aantal klachten in verband met de facturering ¹⁶ dat de vergelijkbaarheid en de duidelijkheid van factureringsinformatie nog aanzienlijk kunnen worden verbeterd.

Niet alleen zijn er tekortkomingen wat betreft de verwezenlijking van de oorspronkelijke doelstellingen van het derde energiepakket, er is ook een nieuwe reeks uitdagingen waarmee geen rekening is gehouden tijdens het opstellen van dat pakket. Zoals reed vermeld, behoren daartoe de zeer sterke toename van hernieuwbare bronnen voor de elektriciteitsopwekking, de toename van het aantal overheidsmaatregelen betreffende de elektriciteitsmarkten met het oog op de voorzieningszekerheid en de wijzigingen die op technologisch vlak plaatsvinden. Dit heeft geleid tot significante veranderingen wat betreft de manier waarop markten werken, met name de afgelopen vijf jaar, tot een vermindering van het positieve effect van de hervormingen voor de consument en tot een onvolledige benutting van het potentieel van modernisering. De bestaande wetgeving kan derhalve niet goed op deze ontwikkelingen reageren.

In overeenstemming met de resultaten van de evaluatie en de daarmee samenhangende effectbeoordeling streeft het onderhavige voorstel ernaar deze lacune weg te werken en een kader voor te stellen dat het mogelijk maakt rekening te houden met de technologische ontwikkelingen in de sector, terwijl in onze energiesystemen een transitie plaatsvindt in de richting van nieuwe productie- en verbruiksmodellen.

•

Raadpleging van belanghebbenden

Ter voorbereiding op het onderhavige initiatief heeft de Commissie meerdere openbare raadplegingen uitgevoerd. Deze stonden open voor EU-burgers, autoriteiten van de lidstaten, deelnemers aan de energiemarkt en organisaties die hun belangen behartigen alsmede andere relevante belanghebbenden, waaronder het mkb en energieverbruikers.

Hier komen met name drie raadplegingen en de resultaten daarvan aan bod:

1) Kwesties in verband met de toereikendheid van hulpbronnen waren het onderwerp van een openbare raadpleging ¹⁷ die plaatsvond van 15 november 2012 tot 7 februari 2013 ("Consultation on generation adequacy, capacity mechanisms, and the internal market in electricity", 'Raadpleging over de toereikendheid van de opwekking, controlemechanismen en de interne markt voor elektriciteit'). Deze raadpleging was gericht op het inwinnen van de meningen van belanghebbenden over het waarborgen van de toereikendheid van de hulpbronnen en de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening op de interne markt.

Er zijn 148 afzonderlijke antwoorden van overheidsinstanties, de industrie (zowel van de productie- als van de verbruikszijde) en de academische wereld ontvangen. Gedetailleerde diagrammen over de reacties op de raadpleging zijn online beschikbaar ¹⁸ , evenals alle afzonderlijke bijdragen en een samenvatting van de resultaten van de raadpleging ¹⁹ .

2) Een openbare raadpleging over retailmarkten voor elektriciteit en eindverbruikers ²⁰ vond plaats van 22 januari 2014 tot 17 april 2014. De Commissie ontving 237 reacties op de raadpleging, waarbij 20 % van de antwoorden afkomstig was van energieleveranciers, 14 % van DSB's, 7 % van consumentenorganisaties en 4 % van NRI's. Bovendien nam een groot aantal afzonderlijke burgers deel aan de raadpleging. Een samenvatting van de reacties is beschikbaar op de website van de Commissie ²¹ .

3) Een uitgebreide openbare raadpleging over een nieuwe opzet van de energiemarkt ²² vond plaats van 15 juli 2015 tot 9 oktober 2015.

De Commissie heeft 320 antwoord op deze raadpleging ontvangen. Ongeveer 50 % van de reacties was afkomstig van nationale of EU-brede brancheorganisaties. 26 % van de antwoorden was afkomstig van bedrijven die actief zijn in de energiesector (leveranciers, tussenpersonen, verbruikers) en 9 % van netbeheerders. Verder reageerden 17 nationale overheden en meerdere NRI's op de raadpleging. Bovendien nam een groot aantal afzonderlijke burgers en academische instellingen deel aan de raadpleging. Een gedetailleerde beschrijving van de standpunten van de belanghebbenden over alle specifieke beleidsopties is opgenomen in de effectbeoordeling bij dit wetgevingsinitiatief.

•

Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

Bij de voorbereiding van de voorgestelde verordening en de effectbeoordeling is gebruikgemaakt van een grote hoeveelheid materiaal waarnaar wordt verwezen in de voetnoten in de effectbeoordeling. Daartoe behoren bijna 30 studies en modelleringshulpmiddelen die voornamelijk door onafhankelijke externe partijen zijn gebruikt om de specifieke opties met betrekking tot het onderhavige voorstel te beoordelen. Bijlage V van de effectbeoordeling omvat een volledige opsomming hiervan. Bij de studies zijn uiteenlopende methodologieën toegepast, waarbij het accent op kwantitatieve ramingen in het kader van economische en sociale kosten-batenanalyses lag.

Daarnaast heeft de Commissie een sectoronderzoek verricht naar nationale capaciteitsmechanismen. Van de tussentijdse resultaten daarvan is gebruikgemaakt tijdens de voorbereidingsfase van het onderhavige voorstel ²³ . De resultaten van deze studies vormden een aanvulling op de hierboven vermelde uitgebreide reacties van de belanghebbenden. De Commissie beschikte dan ook over uitgebreide basisgegevens ter onderbouwing van de huidige voorstellen.

•

Effectbeoordeling

Alle voorgestelde maatregelen worden ondersteund door de effectbeoordeling. Op 7 november 2016 heeft de Raad voor regelgevingstoetsing een gunstig advies uitgebracht. In bijlage I van de effectbeoordeling is uiteengezet op welke manier rekening is gehouden met de standpunten van de Raad voor regelgevingstoetsing.

In de effectbeoordeling is een aantal beleidsopties voor elke geconstateerd reeks problemen onderzocht. Hieronder worden deze reeksen problemen en de alternatieve trajecten met betrekking tot maatregelen opgesomd:

De opzet van de markt aanpassen aan de toename van hernieuwbare energie en de technologische ontwikkeling

De effectbeoordeling ondersteunt de versterking van de huidige marktvoorschriften teneinde de bestaande verstoringen van de markt weg te werken en daardoor een gelijk speelveld voor alle opwekkingstechnologieën en hulpbronnen tot stand te brengen. Voorschriften die zorgen voor discriminatie van bepaalde hulpbronnen en die de toegang van bepaalde technologieën tot het elektriciteitsnet beperken of bevorderen, worden aangepakt. Daarnaast zouden alle marktdeelnemers financiële verantwoordelijkheid dragen voor op het net veroorzaakte onevenwichtigheden en zouden alle hulpbronnen op de markt op gelijke voorwaarden worden vergoed. Belemmeringen voor de vraagrespons zouden worden weggenomen. Met de gekozen optie zouden verder de kortetermijnmarkten worden versterkt door deze dichter bij realtime te brengen, waardoor optimale mogelijkheden worden geboden om aan flexibiliteitsbehoeften te voldoen, en door de balanceringsmarkten efficiënter te maken. De gekozen optie omvat maatregelen die zouden helpen om alle flexibele gedistribueerde hulpbronnen met betrekking tot opwekking, vraag en opslag bij de markt te betrekken door middel van passende stimulansen, een marktkader dat hierbij beter aansluit en maatregelen om de stimulansen voor de DSB's te versterken.

Een niet-regelgevende benadering werd van de hand gewezen, aangezien hierdoor weinig mogelijkheden worden geboden voor het verbeteren van de markt en het waarborgen van een gelijk speelveld voor alle hulpbronnen. Het huidige EU-regelgevingskader is op de betrokken gebieden beperkt en op andere gebieden ontbreekt het volledig. Daarnaast werd ervan uitgegaan dat door vrijwillige samenwerking niet kon worden voorzien in het passende niveau van harmonisering of zekerheid voor de markt. Ook de optie met volledige harmonisering van de marktvoorschriften werd van de hand gewezen, aangezien de desbetreffende veranderingen zouden kunnen indruisen tegen het evenredigheidsbeginsel en deze veranderingen al met al onnodig zouden zijn gezien de toestand waarin de Europese energiemarkten momenteel verkeren.

Toekomstige investeringen in opwekking bevorderen en ongecoördineerde capaciteitsmechanismen aanpakken

Er zijn meerdere beleidsopties beoordeeld die verder gaan dan het basisscenario, waarbij bij elke optie in een bepaalde mate afstemming en coördinatie op EU-niveau tussen de lidstaten werd voorgesteld alsmede een bepaalde mate waarin de marktdeelnemers afhankelijk zouden zijn van energiemarktbetalingen.

Bij een optie betreffende de zogeheten 'energy-only-markt' zouden de Europese markten zodanig worden verbeterd en gekoppeld dat wordt voorzien in de nodige prijssignalen om investeringen in nieuwe hulpbronnen en op de juiste plekken te stimuleren. Bij een dergelijk scenario zouden capaciteitsmechanismen niet meer nodig zijn.

De gekozen optie bouwt voort op dit 'energy-only-market'-scenario, maar wijst niet van de hand dat lidstaten capaciteitsmechanismen kunnen gebruiken mits deze zijn gebaseerd op een gezamenlijke methodologie voor de beoordeling van de langetermijntoereikendheid van hulpbronnen die op basis van volledige transparantie wordt uitgevoerd door ENTSB-E en ACER en mits deze beschikken over gemeenschappelijke ontwerpkenmerken met het oog op een hogere mate van verenigbaarheid tussen nationale capaciteitsmechanismen en geharmoniseerde grensoverschrijdende samenwerking. Deze optie bouwt voort op de richtsnoeren van de Europese Commissie inzake staatssteun voor milieubescherming en energie 2014-2020 en op het sectoronderzoek naar capaciteitsmechanismen.

Een niet-regelgevende aanpak werd afgewezen, aangezien de bestaande bepalingen krachtens de EU-wetgeving niet duidelijk en robuust genoeg zijn om het hoofd te bieden aan de uitdagingen waarmee het Europese elektriciteitssysteem wordt geconfronteerd. Bovendien kan door vrijwillige samenwerking wellicht niet worden voorzien in het passende niveau van harmonisering of zekerheid voor de markt. Er moet op dit gebied wetgeving worden vastgesteld teneinde de kwesties op samenhangende wijze aan te pakken. De optie waarbij op basis van regionale of EU-brede beoordelingen van de toereikendheid van de opwekking gehele regio's of uiteindelijk alle EU-lidstaten verplicht zouden worden om capaciteitsmechanismen uit te rollen, is van de hand gewezen als buitenproportioneel.

Onbevredigende prestaties van de retailmarkten: langzame uitvoering en laag niveau van dienstverlening

Bij de voorkeursoptie schaffen de lidstaten allesomvattende prijsregulering geleidelijk af, te beginnen met beneden de kostprijs liggende tarieven, waarbij een in EU-wetgeving vastgestelde termijn geldt. Bij deze optie is een tariefregulering voor kwetsbare afnemers in het kader van een overgangsregeling toegestaan. Om de participatie van de consumenten te versterken, wordt het gebruik van opzegvergoedingen aan banden gelegd. Het vertrouwen van de consument in vergelijkende websites moet worden bevorderd door middel van een certificeringsinstrument dat door de nationale autoriteiten wordt geïmplementeerd. Bovendien zal door middel van overkoepelende beginselen worden gewaarborgd dat energierekeningen duidelijk en gemakkelijk te begrijpen zijn, waarbij minimumeisen aan de inhoud worden gesteld. Verder moeten de lidstaten controleren hoeveel huishoudens onder energiearmoede lijden. Om de ontwikkeling van nieuwe diensten door nieuwe marktdeelnemers en energiedienstverleners mogelijk te maken, wordt tot slot niet-discriminerende toegang tot consumentengegevens gewaarborgd.

Tot de andere opties die in overweging zijn genomen, maar van de hand zijn gewezen, behoren volledige harmonisering van de consumentenwetgeving met uitgebreide waarborgen voor de consumenten, op EU-niveau vastgestelde uitzonderingen op de prijsregulering op basis van een verbruiksdrempel of een prijsdrempel, een standaard gegevensverwerkingsmodel dat wordt gehandhaafd door een neutrale marktspeler, zoals een TSB, die tevens de verantwoordelijkheid ervoor draagt, een verbod op alle overstapvergoedingen, inclusief opzegvergoedingen, alsmede gedeeltelijke harmonisering van de inhoud van energiefacturen, en tot slot een EU-kader voor het controleren van de energiearmoede op basis van een door de lidstaten uitgevoerd onderzoek naar de energie-efficiëntie van de woningvoorraad alsmede invoering van preventieve maatregelen waarmee afsluitingen worden voorkomen. Al deze opties zijn afgewezen, omdat ze niet voldoen aan de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Handhaven van de status quo werd door nagenoeg alle geraadpleegde belanghebbenden evenmin als haalbare optie beschouwd.

Versterking van het institutionele kader en de rol van het Agentschap

Het institutionele kader van het derde pakket is erop gericht de samenwerking tussen de NRI's en tussen de TSB's te bevorderen. ACER en de ENTSB's hebben sinds hun oprichting een belangrijke rol gespeeld bij de vorderingen die zijn gemaakt in de richting van een werkende interne energiemarkt. Door de recente ontwikkelingen op de Europese energiemarkten die in de effectbeoordeling aan bod zijn gekomen en de daaropvolgende voorstellen betreffende het initiatief inzake de opzet van de markt, is een aanpassing van het institutionele kader echter noodzakelijk. Bovendien is uit de tenuitvoerlegging van het derde pakket gebleken dat sommige gebieden voor verbetering vatbaar zijn wat betreft het kader dat van toepassing is op ACER en de ENTSB's. Wat betreft de overwogen opties voor de hervorming van het institutionele kader is een scenario met ongewijzigd beleid afgewezen, aangezien hierdoor lacunes op het gebied van regelgeving en markttoezicht zouden ontstaan, in overeenstemming met zich ontwikkelende marktbepalingen die elders in dit voorstel aan bod komen en met de vooruitgang inzake secundaire wetgeving die op EU-niveau wordt geboekt.

Een niet-regelgevende aanpak betreffende 'strengere handhaving' en vrijwillige samenwerking zonder nieuwe, aanvullende maatregelen ter aanpassing van het institutionele kader is in overweging genomen. Versterkte handhaving van bestaande wetgeving omvat voortzetting van de tenuitvoerlegging van het derde pakket en volledige tenuitvoerlegging van de netcodes en richtsnoeren – als beschreven bij de optie 'ongewijzigd beleid' – in combinatie met strengere handhaving. Door strengere handhaving zou het huidige institutionele kader echter niet worden verbeterd.

Een wetgevende optie, waardoor ACER zou veranderen in een soort pan-Europese regulator, is eveneens in overweging genomen, maar uiteindelijk van de hand gewezen. Om ervoor te zorgen dat het Agentschap een dergelijke rol kan vervullen, zou het over een ruim aantal deskundigen moeten beschikken, waardoor het budget en het personeel van ACER aanzienlijk moeten worden opgeschroefd. Het lijkt verder passend om de betrokkenheid van de nationale regulators bij de besluitvorming van het Agentschap te handhaven en meerderheidsbesluiten door de nationale regulators niet stelselmatig te vervangen door besluiten door de directeur.

Dientengevolge zijn wetgevende opties om ACER op basis van het bestaande kader te versterken in overweging genomen. Met de in de effectbeoordeling ondersteunde optie wordt de aanpassing van het institutionele EU-kader aan de nieuwe werkelijkheid van het elektriciteitssysteem mogelijk gemaakt. Bovendien wordt tegemoetgekomen aan de daaruit voortvloeiende behoefte aan aanvullende regionale samenwerking en de bestaande en verwachte lacunes in de regelgeving inzake de energiemarkt, en wordt voorzien in flexibiliteit door middel van een combinatie van bottom-up en top-down benaderingen.

Teneinde de bestaande lacunes in de regelgeving wat betreft de regelgevende functies van de NRI's op regionaal niveau aan te pakken, wordt bij de beleidsinitiatieven in het kader van deze optie bovendien een flexibel regionaal regelgevingskader vastgesteld waarmee de regionale coördinatie en de besluitvorming door de NRI's worden versterkt. Bij deze optie wordt een stelsel van gecoördineerde regionale besluiten en toezicht op bepaalde kwesties door de NRI's van de regio ingevoerd (bijv. ROC's en anderen, uitgaande van de voorgestelde initiatieven inzake de opzet van de markt) en speelt ACER een rol bij het waarborgen van de belangen van de EU.

Grondrechten

Het onderhavige voorstel kan gevolgen hebben met betrekking tot een aantal grondrechten die zijn vastgesteld bij het EU-Handvest van de grondrechten, met name: het recht op eerbiediging van privéleven, familie-en gezinsleven (artikel 7), het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8), het verbod van discriminatie (artikel 21), het recht op sociale bijstand (artikel 34), toegang tot diensten van algemeen economisch belang (artikel 36), het recht op een hoog niveau van milieubescherming (artikel 37) en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte (artikel 47).

Hieraan komt het voorstel in het bijzonder tegemoet door middel van een aantal bepalingen inzake consumentenbescherming, energiearmoede, bescherming van kwetsbare afnemers, toegang tot diensten van algemeen economisch belang, gegevensbescherming en privacy.

Een samenvatting van de effectbeoordeling is beschikbaar op de website van de Commissie ²⁴ , evenals het gunstige advies van de Raad voor regelgevingstoetsing.

• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging

Door het voorstel kunnen de administratieve vereisten in beperkte mate toenemen. Doordat een gelijk speelveld voor alle technologieën tot stand wordt gebracht, zodat deze optimaal aan de energiemarkten kunnen deelnemen, moeten deze technologieën bijvoorbeeld voldoen aan een aantal nalevingseisen inzake de markt, waardoor de administratieve werkbelasting enigszins kan toenemen.

De beoogde maatregelen ter verbetering van de liquiditeit en de integratie van de energiemarkten kunnen voor bedrijven ook enig effect op de korte termijn hebben, aangezien zij zich moeten aanpassen aan nieuwe regelingen inzake de energiehandel. Ten opzicht van het basisscenario (ongewijzigd beleid) blijkt dit effect echter minimaal te zijn, aangezien de economische voordelen van de hervorming ruimschoots opwegen tegen enige administratieve reorganisatie op de korte of lange termijn.

Bij de geleidelijke afschaffing van gereguleerde prijzen op lidstaatniveau moeten de NRI's verder meer inspanningen leveren wat betreft het toezien op de markten, het zorgen voor doeltreffende mededinging en het waarborgen van consumentenbescherming. Deze effecten kunnen worden opgevangen door een grotere mate van participatie van de consumenten, waardoor de mededinging op de markt op natuurlijke wijze wordt bevorderd.

Door de reeks activiteiten die moeten worden uitgevoerd op grond van het bijgewerkte institutionele kader wordt er ook een nieuwe reeks eisen tot stand gebracht betreffende betrokkenheid op administratief niveau van de nationale regulators en transmissiesysteembeheerders. Hiertoe behoort participatie binnen ACER en via de besluitvormingsprocessen met het oog op het bereiken van overeenstemming over methodologieën en praktijken voor de soepele handel in energie aan de grens.

Een gedetailleerde beschrijving van de administratieve en economische impact van elke overwogen beleidsoptie op het bedrijfsleven en overheidsinstanties is opgenomen in hoofdstuk 6 van de effectbeoordeling.

2. Gevolgen voor de begroting

De gevolgen voor de begroting in verband met het voorstel in het kader van dit pakket hebben betrekking op de middelen van het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) die zijn beschreven in het financieel memorandum bij het voorstel van de Commissie voor een herschikking van de verordening tot oprichting van ACER. In wezen moeten vanwege de door ACER uit te voeren nieuwe taken, met name wat betreft de beoordeling van de toereikendheid van het systeem en de oprichting van regionale operationele centra, in het Agentschap tot 2020 tot 18 aanvullende FTE's worden gecreëerd en moeten de daarvoor noodzakelijke financiële middelen ter beschikking worden gesteld.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De Commissie zal toezicht houden op de omzetting en de naleving door de lidstaten en andere actoren van alle maatregelen die uiteindelijk worden aangenomen, en neemt handhavingsmaatregelen wanneer dat nodig is. De Commissie brengt richtsnoeren uit ter ondersteuning van de uitvoering van de goedgekeurde maatregelen, zoals zij eerder heeft gedaan in het kader van de tenuitvoerlegging van het derde energiepakket.

Wat het toezicht en de uitvoering betreft, zal de Commissie worden ondersteund door ACER. De jaarlijkse rapportage door het Agentschap en de parallelle door de Commissie uitgevoerde evaluaties alsmede de rapportage door de Coördinatiegroep voor elektriciteit maken allemaal deel uit van de bepalingen van het huidige initiatief. Het agentschap wordt verzocht om de toezichtindicatoren verder te herzien om ervoor te zorgen dat ze relevant blijven voor de toetsing van de vooruitgang van de doelstellingen van de onderhavige voorstellen, zodat daarmee rekening kan worden gehouden, onder meer via het jaarlijkse markttoezichtverslag van ACER.

Parallel aan de voorgestelde initiatieven komt de Commissie met een initiatief betreffende de governance van de energie-unie, waarmee de planning, de rapportage en het toezicht worden vereenvoudigd. Op basis van dat initiatief betreffende de governance van de energie-unie worden de huidige bewakings- en rapportageverplichtingen van de Commissie en de lidstaten in het derde energiepakket geïntegreerd in horizontale voortgangs- en toezichtverslagen. Meer informatie over de stroomlijning van de toezicht- en rapportageverplichtingen is te vinden in de effectbeoordeling betreffende de governance van de Europese Unie.

Een uitgebreidere behandeling van toezichtmechanismen en benchmarkindicatoren is te vinden in hoofdstuk 8 van de effectbeoordeling.

6. Toelichting bij de specifieke bepalingen van de voorstellen

• Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (herschikking)

In hoofdstuk I van de voorgestelde richtlijn worden de werkingssfeer en het onderwerp van de richtlijn verduidelijkt, waarbij de nadruk wordt gelegd op de consumenten en het belang van de interne markt en de belangrijkste beginselen daarvan. Daarnaast worden de belangrijkste, in de richtlijn gebruikte definities bijgewerkt.

Hoofdstuk II van de voorgestelde richtlijn omvat het algemene beginsel dat de lidstaten moeten waarborgen dat de EU-elektriciteitsmarkt concurrerend, op de consument gericht, flexibel en niet-discriminerend is. Er wordt benadrukt dat nationale maatregelen geen ongerechtvaardigde belemmering voor grensoverschrijdende stromen, participatie van de consument of investeringen mogen vormen. Daarnaast wordt het beginsel vastgesteld dat energievoorzieningsprijzen marktgebaseerd zijn, waarbij naar behoren gerechtvaardigde uitzonderingen mogelijk zijn. In dit hoofdstuk worden tevens bepaalde beginselen betreffende de werking van de EU-elektriciteitsmarkten verduidelijkt, zoals het recht om een leverancier te kiezen. Bovendien omvat het bijgewerkte voorschriften inzake mogelijke openbaredienstverplichtingen die de lidstaten onder bepaalde omstandigheden aan energiebedrijven kunnen opleggen.

In hoofdstuk III van de voorgestelde richtlijn worden bestaande consumentenrechten versterkt en worden nieuwe rechten vastgesteld waarmee naar een centrale positie voor consumenten op de energiemarkten wordt gestreefd door hen daartoe in staat te stellen en hen betere bescherming te bieden. Er worden voorschriften vastgesteld inzake duidelijkere factureringsinformatie en gecertificeerde vergelijkingsinstrumenten. Het hoofdstuk omvat bepalingen waarmee wordt gewaarborgd dat de consumenten in staat zijn vrijelijk leveranciers of aankoopgroeperingen te kiezen en over te stappen, dat zij recht hebben op een dynamische-prijscontract en dat zij in staat zijn deel te nemen aan vraagrespons alsmede elektriciteitsproductie en -verbruik voor de eigen behoefte. Elke consument krijgt het recht om om een slimme meter te verzoeken die is uitgerust met een minimumreeks van functionaliteiten. Tevens vindt een verbetering plaats van bestaande voorschriften inzake de mogelijkheden van consumenten om hun gegevens te delen met leveranciers en dienstverleners, doordat de rol van de voor het gegevensbeheer verantwoordelijke partijen wordt verduidelijkt en doordat door middel van een uitvoeringshandeling een gemeenschappelijk Europees gegevensformaat wordt vastgesteld dat door de Commissie is ontwikkeld. Bovendien wordt ernaar gestreefd dat de energiearmoede door de lidstaten wordt aangepakt. Verder worden de lidstaten verplicht kaders vast te stellen voor onafhankelijke aankoopgroeperingen en voor vraagrespons alsmede beginselen waarmee zij volledig op de markt kunnen participeren. Er wordt een kader vastgesteld op basis waarvan lokale energiegemeenschappen kunnen deelnemen aan lokale diensten inzake energieopwekking, -distributie, -bundeling, -opslag, -voorziening of -efficiëntie. Daarnaast worden in het hoofdstuk bestaande bepalingen verduidelijkt die betrekking hebben op slimme meters en centrale contactpunten alsmede op rechten inzake buitengerechtelijke geschillenprocedures, universele dienstverlening en kwetsbare afnemers.

In hoofdstuk IV van de voorgestelde richtlijn worden de taken van de DSB's verduidelijkt, met name in verband met de activiteiten van de DSB's op het gebied van de aanbesteding van netwerkdiensten ter waarborging van flexibiliteit, de integratie van elektrische voertuigen en gegevensbeheer. Daarnaast wordt de rol van de DSB's verduidelijkt wat betreft opslag- en oplaadpunten voor elektrische voertuigen.

Hoofdstuk V van de voorgestelde richtlijn omvat een samenvatting van de algemene voorschriften die van toepassing zijn op TSB's, waarbij voornamelijk gebruik wordt gemaakt van bestaande tekst en slechts het een en ander wordt verduidelijkt met betrekking tot ondersteunende diensten en de nieuwe regionale operationele centra.

Hoofdstuk VI van de voorgestelde richtlijn omvat de voorschriften inzake ontvlechting overeenkomstig het derde energiepakket en blijft ongewijzigd wat betreft de voornaamste materiële voorschriften inzake ontvlechting, met name met betrekking tot de drie regelingen voor TSB's (ontvlechting van eigendom, onafhankelijke systeembeheerder en onafhankelijke transmissiesysteembeheerder) en tot de bepalingen inzake de aanwijzing en certificering van TSB's. Het hoofdstuk omvat slecht een verduidelijking betreffende de mogelijkheden waarover de TSB's beschikken om eigenaar te zijn van opslagvoorzieningen of om ondersteunende diensten aan te bieden.

Hoofdstuk VII van de voorgestelde richtlijn omvat voorschriften inzake de vaststelling, het bereik van de bevoegdheden en taken alsmede de werking van de onafhankelijke nationale energieregulators. In het voorstel wordt met name nadruk gelegd op de verplichting van regulators om met aangrenzende regulators en ACER samen te werken bij kwesties van grensoverschrijdend belang, en wordt de lijst met taken van de regulators bijgewerkt, onder meer wat betreft het toezicht op de nieuw opgerichte regionale operationele centra.

Bij hoofdstuk VIII van de voorgestelde richtlijn worden sommige algemene bepalingen gewijzigd, onder meer wat betreft afwijkingen van de richtlijn, de uitoefening van gedelegeerde bevoegdheden door de Commissie en het krachtens Verordening (EU) nr. 182/2011 overeenkomstig de comitologieregels opgerichte comité.

In de nieuwe bijlagen bij de voorgestelde richtlijn worden meer vereisten vastgesteld betreffende vergelijkingsinstrumenten alsmede facturering en factureringsinformatie en worden bestaande vereisten betreffende slimme meters en de uitrol daarvan gewijzigd.

• Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de interne elektriciteitsmarkt (herschikking)

Hoofdstuk I van de voorgestelde verordening omvat de werkingssfeer en het onderwerp alsmede de definitie van de termen die erin worden gebruikt. Er wordt gewezen op het belang van onvervalste marktsignalen waarmee meer flexibiliteit, CO2-reductie en innovatie tot stand worden gebracht. Daarnaast worden de voornaamste, in de verordening gebruikte definities bijgewerkt en aangevuld.

Hoofdstuk II van de voorgestelde verordening omvat een nieuw artikel waarin de voornaamste beginselen worden vastgesteld waaraan nationale energiewetgeving moet voldoen teneinde een goed werkende interne elektriciteitsmarkt mogelijk te maken. Bovendien worden de voornaamste juridische beginselen met betrekking tot de voorschriften voor de elektriciteitshandel in verschillende handelstijdsbestekken vastgesteld (balancering-, intraday-, day-ahead- en termijnmarkten), waaronder beginselen betreffende prijsvorming. Het beginsel van de balanceringstaken wordt verduidelijkt en er wordt voorzien in een kader voor meer marktcompatibele voorschriften voor de dispatching en beperking van opwekking en vraagrespons, met inbegrip van voorwaarden betreffende eventuele uitzonderingen daarop.

In hoofdstuk III van de voorgestelde verordening wordt het proces omschreven waarmee de biedzones op gecoördineerde wijze worden vastgesteld, in overeenstemming met het proces van herziening dat is vastgesteld bij Verordening 1222/2015 tot vaststelling van richtsnoeren betreffende capaciteitstoewijzing en congestiebeheer ²⁵ . Teneinde het aanhoudende probleem van significante nationale beperkingen van grensoverschrijdende elektriciteitsstromen aan te pakken, worden de voorwaarden voor dergelijke uitzonderlijke beperkingen verduidelijkt, met name door middel van voorschriften waarmee wordt gewaarborgd dat nationale actoren de invoer en uitvoer van elektriciteit niet om economische redenen beperken. Verder omvat dit hoofdstuk wijzigingen van bestaande beginselen betreffende transmissie- en distributienetwerktarieven en wordt een procedure vastgesteld voor de bevordering van de geleidelijke convergentie van methodologieën inzake transmissie- en distributietarieven. Bovendien worden gewijzigde voorschriften voor het gebruik van congestieheffingen vastgesteld.

In hoofdstuk IV van de voorgestelde verordening worden nieuwe beginselen vastgesteld waarmee op gecoördineerde wijze tegemoet wordt gekomen aan de bezorgdheid van de lidstaten met betrekking tot de toereikendheid van hulpbronnen. Er worden beginselen en een procedure vastgesteld voor de ontwikkeling van een Europese beoordeling van de toereikendheid van hulpbronnen waarmee de behoefte aan controlemechanismen beter kan worden bepaald en indien nodig een betrouwbaarheidsnorm door de lidstaten kan worden vastgesteld. Tevens wordt verduidelijkt hoe en onder welke omstandigheden capaciteitsmechanismen op marktcompatibele wijze kunnen worden ingevoerd. Daarnaast worden marktcompatibele beginselen inzake de opzet van capaciteitsmechanismen verduidelijkt, met inbegrip van voorschriften betreffende de participatie van capaciteit die zich in andere lidstaat bevindt en betreffende het gebruik van interconnectie. Er wordt vastgesteld hoe de regionale operationele centra, de nationale TSB's, het ENTSB voor elektriciteit en de nationale regulators via ACER worden betrokken bij de ontwikkeling van technische parameters voor de participatie van capaciteit die zich in een andere lidstaat bevindt, en er worden operationele voorschriften voor de participatie ervan vastgesteld.

In hoofdstuk V van de voorgestelde verordening worden de taken en plichten van het ENTSB voor elektriciteit en de toezichttaken van ACER op dat gebied vastgesteld, waarbij wordt verduidelijkt dat ACER onafhankelijk en in het Europees belang te werk moet gaan. De taken van de regionale operationele centra worden vastgesteld en er worden criteria alsmede een procedure vastgesteld met betrekking tot het afbakenen van systeembeheersregio's die onder elk regionaal operationeel centrum vallen en tot de coördinerende functies die deze centra vervullen. Verder worden werkregelingen en organisatorische regelingen, eisen inzake raadpleging, eisen en procedures betreffende de vaststelling van besluiten en aanbevelingen alsmede de evaluatie daarvan vastgesteld. Tevens worden de samenstelling en de verantwoordelijkheden van de raad van beheer alsmede de aansprakelijkheidsregelingen van de regionale operationele centra vastgesteld. Daarnaast omvat het hoofdstuk voorschriften inzake de aansluiting van warmtekrachtkoppelingseenheden die voorheen deel uitmaakten van Richtlijn 2012/27/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 betreffende energie-efficiëntie. De voorschriften betreffende een tienjarig netontwikkelingsplan, het vergoedingsmechanisme tussen transmissiesysteembeheerder, de uitwisseling van informatie en certificering blijven grotendeels ongewijzigd.

Bij hoofdstuk VI van de voorgestelde verordening wordt een Europese entiteit voor DSB's opgericht. wordt een procedure voor de oprichting ervan vastgesteld en worden de taken ervan vastgesteld, onder meer wat betreft de raadpleging van belanghebbenden. Bovendien wordt voorzien in gedetailleerde voorschriften betreffende de samenwerking tussen DSB's en TSB's ten aanzien van de planning en het beheer van hun netten.

Hoofdstuk VII van de voorgestelde verordening omvat de bestaande bevoegdheden en voorschriften op basis waarvan de Commissie gedelegeerde handelingen kan vaststellen in de vorm van netcodes of richtsnoeren. Het hoofdstuk omvat verduidelijkingen betreffende het juridische karakter en de vaststelling van netcodes en richtsnoeren en zorgt ervoor dat de mogelijke inhoud ervan wordt uitgebreid tot gebieden als distributietariefstructuren, voorschriften voor de voorziening van niet-frequentiegerelateerde ondersteunende diensten, voorschriften inzake vraagrespons, energieopslag en beperking van de vraag, voorschriften inzake cyberbeveiliging, voorschriften inzake regionale operationele centra alsmede de beperking van opwekking en de redispatching van opwekking en vraag. De procedure voor de uitwerking van netcodes betreffende elektriciteit wordt vereenvoudigd en gestroomlijnd en de nationale regulators worden in staat gesteld om in het kader van ACER besluiten te nemen over kwesties met betrekking tot de tenuitvoerlegging van netcodes en richtsnoeren. Bovendien worden de Europese entiteit voor DSB's en andere belanghebbenden nauwer betrokken bij de procedure inzake de ontwikkeling van voorstellen voor netcodes betreffende elektriciteit.

Hoofdstuk VIII van de voorgestelde verordening omvat de slotbepalingen. Het omvat verder de bestaande voorschriften voor de vrijstelling van nieuwe gelijkstroominterconnectoren van bepaalde eisen van de elektriciteitsrichtlijn en de elektriciteitsverordening, waarbij de procedure voor daaropvolgende wijzigingen daarvan door de NRI's wordt verduidelijkt.

In de bijlage bij de voorgestelde verordening worden de functies van de krachtens de verordening opgerichte regionale operationele centra gedetailleerd omschreven.

• Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators (herschikking)

In het algemeen worden de regels betreffende ACER voorgesteld om te worden aangepast aan de “gezamenlijke aanpak” voor gedecentraliseerde agentschappen van de EU die is overeengekomen tussen het Europees Parlement, de Raad van de EU en de Europese Commissie (“gezamenlijke aanpak”) ²⁶ . Het is in het geval van ACER op dit moment echter gerechtvaardigd in beperkte mate af te wijken van de gezamenlijke aanpak.

Hoofdstuk I van de voorgestelde verordening beschrijft de rol, doelstellingen en taken van ACER en de aard van de handelingen die zij kan vaststellen, en voorziet in regels betreffende raadplegingen en toezicht. De lijst van taken is geactualiseerd en uitgebreid met de taken van ACER op het gebied van het toezicht op de groothandelsmarkt en de grensoverschrijdende infrastructuur die na de vaststelling van de verordening aan ACER werd toevertrouwd.

ACER krijgt meer verantwoordelijkheid voor de aanneming van netcodes voor elektriciteit bij het opstellen en indienen van het definitieve voorstel voor een netcode aan de Commissie onder handhaving van de rol van ENTSB-E als technisch deskundige. Het voorstel geeft de DSB’s ook een officiële vertegenwoordiging op EU-niveau, met name bij de ontwikkeling van voorstellen voor netcodes, in overeenstemming met een verruiming van hun verantwoordelijkheden. Het agentschap krijgt de bevoegdheid om te besluiten over de voorwaarden, methoden en algoritmen voor de uitvoering van de netcodes en richtsnoeren op het gebied van elektriciteit.

Voor de regionale taken die slechts een beperkt aantal nationale regulators betreffen, wordt een regionaal besluitvormingsproces geïntroduceerd. De directeur moet dan ook advies geven over de vraag of de betrokken kwestie in de eerste plaats van regionaal belang is. Als de raad van regulators het hiermee eens is, moet een regionaal subcomité van de raad van regulators het betrokken besluit opstellen, dat uiteindelijk door de raad van regulators zelf wordt genomen of verworpen. Anders zou de raad van regulators een besluit nemen zonder tussenkomst van een regionaal subcomité.

In dat hoofdstuk worden ook een aantal nieuwe taken van ACER vastgesteld met betrekking tot bepaalde functies in verband met de regionale operationele centra binnen het agentschap, betreffende het toezicht op de benoemde elektriciteitsmarktbeheerders en in verband met de goedkeuring van de methoden en voorstellen op het gebied van de toereikendheid van de opwekking en de risicoparaatheid.

Hoofdstuk II van de voorgestelde verordening bevat regels over de raad van bestuur, de raad van regulators, de directeur, de raad van beroep en, als nieuwe bepaling, over de werkgroepen van het agentschap. Verschillende individuele bepalingen worden weliswaar aangepast aan de gemeenschappelijke aanpak voor gedecentraliseerde agentschappen van de EU of aan de nieuwe stemmingsvoorschriften van de Raad, maar de voornaamste eigenschappen van de bestaande governancestructuur, met name de raad van regulators, worden behouden.

De afwijking van ACER van de gemeenschappelijke aanpak wordt als volgt gerechtvaardigd:

De voornaamste doelstellingen van het Europese elektriciteitsbeleid, voorzieningszekerheid, betaalbaarheid van elektriciteit en CO2-reductie, kunnen het meest doeltreffend worden bereikt in een geïntegreerde Europese elektriciteitsmarkt. Dienovereenkomstig wordt de elektriciteitstransmissie-infrastructuur geleidelijk gekoppeld en nemen de over grenzen heen verhandelde hoeveelheden elektriciteit toe, worden opwekkingscapaciteiten op Europese schaal gedeeld en wordt bij het beheer van het transmissiesysteem rekening gehouden met regionale, grensoverschrijdende aspecten. Door de huidige wetgevingspakketten worden deze tendensen verder versterkt, waardoor de efficiëntie naar verwachting wordt verbeterd, ten bate van de Europese klanten.

Een voorwaarde voor de totstandbrenging van een interne elektriciteitsmarkt is dat de sector wordt opengesteld voor mededinging. Net als in andere sectoren was voor de openstelling van de elektriciteitsmarkt nieuwe regelgeving nodig, met name met betrekking tot het transmissie- en distributiesysteem en het regelgevend toezicht. Daartoe zijn onafhankelijke regulerende instanties opgezet. Deze entiteiten dragen een bijzondere verantwoordelijkheid wat betreft het toezicht op de nationale en Europese voorschriften die van toepassing zijn op de elektriciteitssector.

Gezien de toename van de grensoverschrijdende handel en het grensoverschrijdende systeembeheer, waarbij rekening wordt gehouden met de regionale en Europese context, moesten de NRI's hun werkwijze echter in toenemende coördineren met de NRI's van andere lidstaten. ACER is bedoeld als platform voor deze interactie en vervult deze taak sinds de oprichting in 2011. Het orgaan binnen het Agentschap dat de meeste adviezen, aanbevelingen en besluiten van het Agentschap in samenwerking met het personeel van ACER voorbereidt, is dientengevolge de raad van regulators die bestaat uit hoge vertegenwoordigers van de NRI's en een vertegenwoordiger van de Commissie zonder stemrecht. Tijdens de eerste jaren waarin het Agentschap bestond, is gebleken dat de raad van regulators een doeltreffende bijdrage heeft geleverd aan de uitvoering van de taken van het Agentschap.

Aangezien de regulering van de energiemarkten nog steeds grotendeels op nationaal niveau plaatsvindt, zijn de nationale regulators actoren die een belangrijke rol met betrekking tot de energiemarkten spelen. De voornaamste rol van ACER is niet de uitvoering van gedelegeerde bevoegdheden van de Commissie wat betreft regelgeving, maar de coördinatie van de regelgevende besluiten van de onafhankelijke nationale regulators. In het kader van het onderhavige wetgevingsvoorstel blijft deze rolverdeling grotendeels intact. In de huidige structuur zijn de bevoegdheden van de verschillende actoren nauwkeurig uitgebalanceerd, waarbij rekening wordt gehouden met de bijzondere kenmerken van de zich ontwikkelende interne energiemarkt. Indien dit evenwicht in deze fase wordt gewijzigd, kan de tenuitvoerlegging van de beleidsinitiatieven van de wetgevingsvoorstellen in het gedrang komen, hetgeen zou leiden tot belemmeringen voor het belangrijkste doel van het onderhavige voorstel, namelijk de verdere integratie van de energiemarkt. Het lijkt daarom voorbarig om beslissingsbevoegdheden over te dragen aan een raad van beheer, als voorzien in de gemeenschappelijke aanpak. Het lijkt eerder passend om de huidige structuur in stand te houden, waardoor wordt gewaarborgd dat de nationale regulators te werk gaan zonder directe inmenging van EU-instellingen of lidstaten in specifieke kwesties. Tegelijkertijd moeten de werkzaamheden van de regulators door de EU-instellingen worden goedgekeurd door middel van programmerings-, begrotings- en strategiedocumenten. Bovendien zijn de EU-instellingen betrokken bij administratieve zaken. Daarom wordt niet voorgesteld om de opzet en de werking van de bestaande raad van regulators te wijzigen.

Evenmin wordt voorgesteld om het concept van de raad van bestuur aan te passen aan het model van de raad van beheer als voorzien in de gemeenschappelijke aanpak. De raad van bestuur van het Agentschap is in zijn huidige samenstelling de laatste jaren uiterst doeltreffend en efficiënt gebleken. De werking ervan wordt gewaarborgd door vertegenwoordigers van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

Hoewel de Commissie in dit stadium van mening is dat het niet passend is om de governancestructuur van het Agentschap volledig aan te passen aan de gemeenschappelijke aanpak, zal de Commissie blijven beoordelen of de genoemde afwijkingen van de gemeenschappelijke aanpak nog gerechtvaardigd zijn. De volgende evaluatie vindt plaats in 2021, waarbij niet alleen de doelstellingen, mandaten en taken van het Agentschap worden beoordeeld, maar met name wordt gekeken naar de governancestructuur van het Agentschap.

Hoofdstuk III van de voorgestelde verordening omvat financiële bepalingen. Er wordt voorgesteld om verschillende afzonderlijke bepalingen aan te passen aan de gemeenschappelijke aanpak voor gedecentraliseerde agentschappen.

In hoofdstuk IV van de voorgestelde verordening worden meerdere afzonderlijke bepalingen bijgewerkt overeenkomstig de gemeenschappelijke aanpak, waarbij de bepalingen inzake personeel en aansprakelijkheid grotendeels ongewijzigd blijven.

🡻 2009/72/EG (aangepast)