EEG betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2016)676 - Evaluatie van Richtlijn 92/83/EEG betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende ...
bron	COM(2016)676
datum	28-10-2016

EUROPESE COMMISSIE

2. Brussel, 28.10.2016

COM(2016) 676 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD

over de evaluatie van Richtlijn 92/83/EEG van de Raad betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken

{SWD(2016) 336 final}
{SWD(2016) 337 final}

3. Inhoudsopgave

Inleiding

Inhoudsopgave

Achtergrond
Brussel, 28.10.2016
Inhoudsopgave
3. De evaluatie van de richtlijn
3.1 Reikwijdte van de evaluatie
3.2 Methodologie
3.3 Resultaten van de evaluatie
3.3.1De goede werking van de interne markt, waarbij concurrentieverstoring wordt vermeden
3.3.2Bescherming van de budgettaire belangen van de lidstaten
3.3.5Het vermogen van de richtlijn om in te spelen op de behoeften van de lidstaten en marktdeelnemers
3.3.6In hoeverre zijn de bepalingen van Richtlijn 92/83/EEG in samenhang met de Europese en internationale wetgeving inzake accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken?
4. Aanbevelingen van de evaluatie
4.1 Kwaliteit van de evaluatie
4.2 Aanbevelingen
4.3 Status quo
4.3.1 Accijns op basis van alcoholgehalte
4.3.2 Indeling
4.3.3 Verlaagde tarieven voor kleine brouwerijen
4.3.4 Verlaagde tarieven voor kleine distilleerderijen
4.3.5 Verlaagde tarieven en vrijstellingen voor specifieke producten in specifieke lidstaten
5. Definitieve conclusies
3.3.1 De goede werking van de interne markt, waarbij concurrentieverstoring wordt vermeden
3.3.2 Bescherming van de budgettaire belangen van de lidstaten
3.3.5 Het vermogen van de richtlijn om in te spelen op de behoeften van de lidstaten en marktdeelnemers
3.3.6 In hoeverre zijn de bepalingen van Richtlijn 92/83/EEG in samenhang met de Europese en internationale wetgeving inzake accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken?
4.3 Status quo
4.3.1 Accijns op basis van alcoholgehalte
4.3.2 Indeling
4.3.3 Verlaagde tarieven voor kleine brouwerijen
4.3.4 Verlaagde tarieven voor kleine distilleerderijen
4.3.5 Verlaagde tarieven en vrijstellingen voor specifieke producten in specifieke lidstaten

1. Achtergrond

4. 3. De evaluatie van de richtlijn

5. 3.1 Reikwijdte van de evaluatie

6. 3.2 Methodologie

7. 3.3 Resultaten van de evaluatie

8. 3.3.1De goede werking van de interne markt, waarbij concurrentieverstoring wordt vermeden

9. 3.3.2Bescherming van de budgettaire belangen van de lidstaten

3.3.3Nalevingskosten en administratieve lasten — mogelijkheden voor lastenvermindering

3.3.4EU-meerwaarde — de extra voordelen voor de belanghebbenden van de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn op EU-niveau

10. 3.3.5Het vermogen van de richtlijn om in te spelen op de behoeften van de lidstaten en marktdeelnemers

11. 3.3.6In hoeverre zijn de bepalingen van Richtlijn 92/83/EEG in samenhang met de Europese en internationale wetgeving inzake accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken?

12. 4. Aanbevelingen van de evaluatie

13. 4.1 Kwaliteit van de evaluatie

14. 4.2 Aanbevelingen

15. 4.3 Status quo

16. 4.3.1 Accijns op basis van alcoholgehalte

17. 4.3.2 Indeling

18. 4.3.3 Verlaagde tarieven voor kleine brouwerijen

19. 4.3.4 Verlaagde tarieven voor kleine distilleerderijen

20. 4.3.5 Verlaagde tarieven en vrijstellingen voor specifieke producten in specifieke lidstaten

21. 5. Definitieve conclusies

Bijlage I Aanbevelingen van de externe evaluatie

1. Inleiding

Overeenkomstig artikel 22 ¹ , lid 7, van Richtlijn 92/83/EEG ² betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken (hierna de 'structuurrichtlijn' genoemd) dient de Commissie de regeling voor verlaagde tarieven voor particuliere productie/eigen consumptie van alcohol in Hongarije, Roemenië en Slowakije in 2015 te onderzoeken en aan de Raad verslag uit te brengen over mogelijke wijzigingen.

Nadat de richtlijn in 1992 werd vastgesteld, is deze nog nooit in haar geheel geëvalueerd, aangezien er geen andere verplichting dan die in artikel 22 bestaat om een periodieke evaluatie uit te voeren en verslag uit te brengen aan de Raad. Met het oog op haar voornemen om voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit) te zorgen in het kader van haar agenda voor betere regelgeving, heeft de Commissie besloten de gehele richtlijn te evalueren.

Dit verslag bevat de resultaten en conclusies van deze evaluatie. Met het verslag wordt aan de evaluatieverplichtingen van de richtlijn voldaan.

2. Achtergrond

Richtlijn 92/83/EEG bevat de regels over de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken. In de richtlijn worden met name de verschillende soorten alcohol en alcoholhoudende dranken gedefinieerd en ingedeeld. Bovendien voorziet de richtlijn in een wettelijk kader voor verlaagde tarieven in sommige sectoren, vrijstellingen en bepaalde afwijkingen.

Het doel van de richtlijn is te zorgen voor de goede werking van de interne markt, waaronder het vermijden van verstoring van de concurrentievoorwaarden, waardoor het vrije verkeer van producten in deze sector wordt gewaarborgd. De Commissie is vastbesloten om ervoor te zorgen dat de EU-wetgeving geschikt is voor het beoogde doel en dat haar doelstellingen tegen zo laag mogelijke kosten en met zo weinig mogelijk lasten worden gerealiseerd.

3. De evaluatie van de richtlijn

De Commissie heeft de werking van de richtlijn geëvalueerd op basis van een uitgebreide externe studie (hierna 'studie' genoemd). ³

Na overleg met de lidstaten is overeengekomen dat de evaluatie tot doel moet hebben na te gaan of de wetgeving tot onnodige administratieve kosten en lasten voor nationale overheidsdiensten en marktdeelnemers leidt, en de elementen vast te stellen die nader kunnen worden beoordeeld als onderdeel van een effectbeoordeling van de mate van naleving en zekerheid bij de inning van de accijnzen op alcohol en alcoholhoudende dranken. De evaluatie is in december 2014 van start gegaan en in juli 2016 voltooid. Een stuurgroep bestaande uit functionarissen van alle betrokken diensten van de Commissie heeft toezicht gehouden op de uitvoering van de evaluatie.

De evaluatie is uitgevoerd volgens de nieuwe richtsnoeren voor betere regelgeving van 19 mei 2015 ⁴ en bestrijkt de vijf voornaamste evaluatiecriteria: doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, samenhang en EU-meerwaarde. Bij de evaluatie zijn door middel van gerichte enquêtes en een openbare raadpleging de standpunten van belanghebbenden verzameld. De evaluatie wordt op meer gedetailleerde wijze gepresenteerd in het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie.

3.1 Reikwijdte van de evaluatie

Deze evaluatie omvat een beoordeling achteraf van de werking van de richtlijn binnen het bestaande, algemene, wettelijke kader. Zij heeft betrekking op alle bepalingen, te beginnen met de definities van de verschillende categorieën alcoholhoudende dranken voor accijnsdoeleinden, verlaagde tarieven, vrijstellingen en andere wettelijke bepalingen.

Het verslag is uitsluitend gericht op de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken. De bevindingen worden op geen enkele wijze besproken of gecombineerd met de voorschriften van Richtlijn 92/84/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de accijnstarieven op alcohol en alcoholhoudende dranken (hierna de 'tarievenrichtlijn' genoemd).

3.2 Methodologie

De evaluatie werd ondersteund door een uitgebreide externe studie, inclusief:

• deskresearch

• vragenlijsten — waarop tussen augustus en november 2015 kon worden geantwoord — aan de lidstaten (alle 28 hebben geantwoord), marktdeelnemers (323 antwoorden) en het publiek/EU-burgers (328 antwoorden)

• vijf gerichte casestudy's van overheidsdiensten van de lidstaten (belasting-, douane-, financiële en gezondheidsautoriteiten) en marktdeelnemers die actief zijn op de alcoholmarkt en/of in organisaties, op het gebied van de indeling van alcoholhoudende dranken voor belastingdoeleinden, de toepassing van verlaagde tarieven voor kleine producenten, de werking van de vrijstellingen voor gedenatureerde alcohol, de vrijstellingen die gelden voor productie voor eigen consumptie en de samenhang van de richtlijn met gezondheidsaspecten

• triangulatie en analyse van de gegevens en feedback

• de opstelling van een reeks aanbevelingen om de geconstateerde problemen aan te pakken.

3.3 Resultaten van de evaluatie

22. 3.3.1 De goede werking van de interne markt, waarbij concurrentieverstoring wordt vermeden

De goede werking van de interne markt in de context van de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken omvat drie kerncomponenten:

i) een duidelijk en consistent kader voor over alcohol en alcoholhoudende dranken te betalen accijnzen ;

ii) een 'gelijk speelveld' wat betreft de concurrentie tussen marktdeelnemers;

iii) beperkt risico op ontwijking van accijns.

Over het geheel genomen werd de richtlijn deels doeltreffend bevonden wat betreft de verwezenlijking van deze drie doelstellingen. Door de harmonisatie van de structuur, de onderlinge aanpassing van de tarieven en de definitie van het toepassingsgebied van accijnzen, op algemeen niveau, maakt de richtlijn handel binnen de EU mogelijk zonder significante fiscale handelsbelemmeringen of ernstige concurrentieverstoringen tussen marktdeelnemers die in dezelfde bedrijfssector opereren.

De richtlijn voorziet met succes in structuur van de belastingheffing op alcoholhoudende dranken in de categorieën die zijn gespecificeerd in Richtlijn 92/84/EEG, waarin op zijn beurt minimumaccijnzen zijn vastgesteld. Er zijn duidelijke regels met betrekking tot de mogelijkheid om verlaagde tarieven vast te stellen voor kleine producenten of alcoholhoudende producten met een laag alcoholgehalte. Dit biedt een samenhangend kader voor de belastingheffing op alcohol.

Ondanks deze positieve algemene conclusie zijn er enkele punten waarop de richtlijn niet de noodzakelijke juridische duidelijkheid verschaft. De problemen die daardoor ontstaan, hebben nadelige gevolgen voor de werking van de interne markt.

De indeling van bepaalde producten (waarvan er mogelijk honderden zijn in elke productsector) blijft onduidelijk, omdat ze in meerdere categorieën kunnen vallen, wat leidt tot een verschil in behandeling in verschillende lidstaten en complicaties als deze producten tussen lidstaten moeten worden vervoerd. Evenzo vormen de problemen die zich voordoen bij de uitlegging van de bepalingen voor vrijstelling van gedenatureerde alcohol een belemmering voor de goede werking van de interne markt, aangezien de voorwaarden voor een dergelijke vrijstelling aanzienlijk verschillen van lidstaat tot lidstaat. Geen enkele lidstaat past voor elke behandeling dezelfde regels toe — zo verschillen in de EU-28 de nationale formule van een lidstaat, erkend op een ander grondgebied, de mogelijkheid om de formule van een andere lidstaat op hun grondgebied te vervaardigen, denatureringsformules van derde landen en het algemene beginsel van wederzijdse erkenning.

Waar de richtlijn duidelijke regels vaststelt, zorgt deze ook voor gelijke voorwaarden voor marktdeelnemers in de hele EU. Hun producten worden belast op basis van beginselen die in alle lidstaten gelden. Het gebrek aan duidelijkheid met betrekking tot de vrijstellingen voor gedenatureerde alcohol laat echter veel ruimte voor interpretatie door de lidstaten. Dit leidt vervolgens tot onevenwichtigheden in de concurrentie, omdat de producenten en gebruikers van gedenatureerde alcohol in sommige lidstaten een veel ruimere keuze aan denatureringsformules hebben dan die in andere lidstaten.

Bovendien belet de wetgeving de lidstaten op consistente wijze verlaagde tarieven toe te passen op kleine producenten met betrekking tot alle categorieën alcoholhoudende dranken. Hierdoor worden de mogelijkheden van de lidstaten om potentiële marktverstoringen te corrigeren beperkt, terwijl een dergelijke beleidsdoelstelling anders de moeite waard kan zijn om na te streven.

23. 3.3.2 Bescherming van de budgettaire belangen van de lidstaten

Wat de potentiële derving van accijnzen voor de lidstaten betreft, is bij deze evaluatie gekeken naar:

i) fraude met alcohol en alcoholhoudende dranken, en met name in hoeverre er fraude met gedenatureerde alcohol plaatsvindt;

ii) de mogelijk onjuiste indeling van alcoholhoudende dranken in een belastingcategorie die lager is dan beoogd door de lidstaten.

De bepalingen van de richtlijn met het oog op het denatureren van alcohol voor industriële doeleinden zijn erop gericht de integriteit van de vrijstelling te beschermen en te verhinderen dat deze alcohol weer wordt omgezet in alcohol die geschikt is voor consumptie. Over het geheel genomen bleek uit de beschikbare gegevens over fraude dat misbruik van de vrijstelling voor gedenatureerde alcohol slechts een zeer klein deel van de totale fraude in verband met alcohol vertegenwoordigt. Dit komt omdat veel lidstaten de gegevens niet in voldoende gedetailleerde mate verzamelen en/of analyseren om een op bewijs gebaseerd oordeel te kunnen vellen. In een paar lidstaten wijzen de bevindingen er echter op dat fraude met gedenatureerde alcohol niet onbeduidend is. Nader onderzoek — in samenwerking met de nationale autoriteiten op gebieden als gezondheid en consumentenbescherming, die wellicht gegevens verzamelen over illegale producten die uit de handel zijn genomen — is nodig om vast te stellen of deze fraude terug te voeren is op een tekortkoming in de richtlijn en of het naar aanleiding van dat onderzoek nodig is om gedenatureerde alcohol en de wijze waarop deze wordt geproduceerd en gebruikt, te definiëren om voor de vrijstelling in aanmerking te komen, en van marktdeelnemers te verlangen dat zij denatureringsformules gebruiken die niet gemakkelijk en goedkoop uit het product kunnen worden verwijderd. Het is duidelijk dat de dubbelzinnigheden in de huidige richtlijn de oorzaak zijn van de ruime interpretatie van de regels. Of dit met fraude in verband kan worden gebracht, kan alleen worden aangetoond met uitgebreider onderzoek samen met niet-fiscale autoriteiten.

Er zijn verschillende soorten producten geïdentificeerd waarvan de indeling niet voor de hand ligt en die aantoonbaar in twee of meer verschillende belastingcategorieën kunnen worden ondergebracht. Dit probleem ligt aan de basis van de vraag wat de juiste definitie van een gegiste drank is. Sommige van deze producten (bv. dranken op basis van wijn waaraan ethylalcohol is toegevoegd) zijn doelbewust zodanig vervaardigd dat wordt geprofiteerd/misbruik wordt gemaakt van een gunstig belastingtarief. Doordat niet wordt voorzien in een ondubbelzinnige indelingsdefinitie, ontstaan concurrentieverstoringen en kunnen de lidstaten inkomsten mislopen. Tijdens de studie is voorbereidend onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop de verschillende categorieën van invloed zijn op de inning van de ontvangsten. Nu moet echter verder worden onderzocht welke gevolgen potentiële veranderingen in die indelingen zouden hebben op de huidige inkomsten van de EU-28, indien beide hierdoor worden getroffen. Hiervoor moet een gedetailleerde analyse van de belangrijkste productsectoren worden gemaakt en moeten deze opnieuw in de potentiële nieuwe categorieën worden ingedeeld.

3.3.3 Nalevingskosten en administratieve lasten — mogelijkheden voor lastenvermindering

Richtlijn 92/83/EEG legt marktdeelnemers geen rechtstreekse nalevingskosten op. Door de opneming van bepaalde producten in het toepassingsgebied van de accijns, worden die sectoren indirect onderworpen aan de bepalingen van Richtlijn 2008/118/EG ⁵ , waarin de regels en voorwaarden voor het voorhanden hebben en het verkeer van accijnsproducten zijn vastgelegd.

Bij de evaluatie van Richtlijn 92/83/EEG zijn meerdere gebieden vastgesteld waar de toepassing van de bepalingen van de richtlijn voor zowel marktdeelnemers als lidstaten tot hogere kosten leidt. Bijgevolg luidt de conclusie dat de richtlijn inefficiënt is, wat met name van grote betekenis is voor de indeling van andere gegiste dranken en de vrijstelling voor gedenatureerde alcohol.

De geconstateerde hogere administratieve en nalevingskosten zijn het gevolg van de complicaties, de geschillen en de inconsistente toepassing van de bepalingen van de richtlijn die voortvloeien uit situaties waarin belanghebbenden het niet eens zijn over de juiste nationale uitlegging ervan. Uit de vele voorbeelden die deze beoordeling ondersteunen, en de geografische reikwijdte ervan, blijkt dat deze complicaties het gevolg zijn van het feit dat de richtlijn de belanghebbenden niet voldoende duidelijkheid geeft.

Samengevat leiden de kwesties met betrekking tot de indeling van als 'moeilijk in te delen' aangemerkte producten en het beheer van de vrijstellingen voor gedenatureerde alcohol tot hogere kosten, zoals hogere zekerheden in sommige lidstaten voor de overbrenging van gedenatureerde alcohol, de kosten voor het beslechten van rechtsgeschillen en de manipulatie van de indelingsregels met prijsverschillen tot gevolg.

3.3.4 EU-meerwaarde — de extra voordelen voor de belanghebbenden van de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn op EU-niveau

Bij de evaluatie is onderzocht wat de toegevoegde waarde is van de vaststelling van gemeenschappelijke regels op EU-niveau voor de indeling van alcoholhoudende dranken, de toekenning van verlaagde tarieven voor kleine producenten en de vrijstelling van gedenatureerde alcohol van het toepassingsgebied van de accijns.

Uit de bevindingen van dit onderzoek blijkt duidelijk dat alleen een EU-breed systeem kan zorgen voor de uniformiteit en geharmoniseerde voorwaarden die nodig zijn om de goede werking van de interne markt te waarborgen. Het zou niet mogelijk zijn geweest om qua doeltreffendheid en efficiëntie dezelfde resultaten te bereiken — laat staan nog betere — via een alternatieve, bilaterale of internationale aanpak.

Bovendien blijkt uit de uiteenlopende interpretaties van de richtlijn door de belanghebbenden dat de doeltreffendheid ervan kan worden verbeterd door de aanpak op EU-niveau uit te breiden.

Over het geheel genomen blijkt uit de verzamelde informatie dat alle soorten belanghebbenden een groot voorstander zijn van een aanpak op EU-niveau met betrekking tot de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken, waarmee vervolgens de handel wordt vergemakkelijkt, concurrentieverstoringen worden voorkomen, de administratieve kosten worden verminderd en fraude wordt voorkomen.

24. 3.3.5 Het vermogen van de richtlijn om in te spelen op de behoeften van de lidstaten en marktdeelnemers

In dit deel is getracht inzicht te krijgen in de vraag of de in de richtlijn geformuleerde bepalingen nog steeds aan de behoeften van de lidstaten en de marktdeelnemers voldoen. Daarom is onderzocht:

i) of de behoeften waarop in de richtlijn werd getracht in te spelen, nog steeds bestaan;

ii) in welke mate en op welke wijze deze behoeften zich hebben ontwikkeld;

iii) of de regelingen aan de huidige behoeften voldoen.

Hoewel er in de afgelopen twintig jaar belangrijke vooruitgang is geboekt bij de totstandbrenging van de interne markt, blijven de doelstellingen van deze richtlijn om te voorzien in een duidelijk en consistent wettelijk kader, te zorgen voor eerlijke concurrentie en het risico op ontwijking van accijns te verkleinen, zeer relevant. In dit verband is het nog steeds belangrijk om te voorzien in gemeenschappelijke regels betreffende de heffing van accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken.

Er is onderzocht of de doelstellingen van de lidstaten zich hebben ontwikkeld met betrekking tot het opleggen van accijns op alcohol, in zoverre dat zij tegenwoordig ook de doelstelling zouden kunnen hebben om het alcoholgebruik te beïnvloeden via aanpassingen van de accijnstarieven. In de praktijk noemden slechts een paar lidstaten gezondheidsdoelstellingen in verband met de algemene relevantie van de bepalingen; derhalve kunnen er op dit gebied geen definitieve conclusies worden getrokken. Overwegingen met betrekking tot de volksgezondheid moeten evenwel in elk volgend proces worden meegenomen.

Over het geheel genomen werd door de belanghebbenden gemeld dat de specifieke bepalingen van de richtlijn aan hun behoeften beantwoorden. De indeling van alcohol en alcoholhoudende dranken in verschillende categorieën voor accijnsdoeleinden, blijft relevant. Hoewel sommige lidstaten (en producenten van gedistilleerde dranken in het bijzonder) hebben gepleit voor een belasting op basis van het alcoholgehalte maar zonder specifieke productcategorieën, blijkt uit het bewijsmateriaal dat de handhaving van verschillende categorieën belangrijk is voor het behoud van sociaal-culturele tradities (bv. de continue productie en consumptie van traditionele producten die vaak worden gemaakt van op een bepaalde locatie geteelde natuurlijke ingrediënten) en ter ondersteuning van het scheppen of behoud van banen, praktijken en traditionele ambachten.

Uit de bevindingen blijkt dat enkele bepalingen niet meer nodig lijken, zoals de regels in artikel 28 ⁶ voor het Verenigd Koninkrijk, die door deze lidstaat niet meer worden toegepast. Het VK heeft aangegeven de bepaling niet relevant te vinden voor de huidige behoeften. Omwille van de duidelijkheid kan de bepaling worden verwijderd in de context van een potentiële herziening van Richtlijn 92/83/EEG.

Omdat verscheidene lidstaten een positieve accijns op wijn hebben ingevoerd, kan bovendien niet langer worden gerechtvaardigd dat verlaagde tarieven voor kleine producenten van wijn en andere gegiste dranken achterwege worden gelaten.

Ten slotte is de relevantie van verlaagde tarieven voor producten met een laag alcoholgehalte ter discussie gesteld. In de fase van de effectbeoordeling moet nader onderzoek worden gedaan om conclusies te kunnen trekken ten aanzien van de vraag of deze verlaagde tarieven beantwoorden aan de nationale praktijken in verband met gezondheidsdoelstellingen, en of ze beantwoorden aan de algemene doelstellingen die in de richtlijn zijn bepaald en in de evaluatiecriteria worden genoemd. Met name passen de lidstaten de verlaagde tarieven voor tussenproducten en ethylalcohol zelden toe. Bovenal kunnen de verlaagde tarieven in werkelijkheid de doelstellingen van de bepaling ondermijnen, omdat ze onbedoeld kunnen leiden tot een hogere consumptie van een product waarvoor het verlaagde tarief in de eigen accijnscategorie geldt, ondanks dat het alcoholgehalte ervan in feite hoger is dan dat van een vergelijkbaar product uit een andere accijnscategorie.

25. 3.3.6 In hoeverre zijn de bepalingen van Richtlijn 92/83/EEG in samenhang met de Europese en internationale wetgeving inzake accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken?

Bij de evaluatie is onderzoek gedaan naar de externe samenhang van de richtlijn met de EU-wetgeving en internationale overeenkomsten. Omdat er sinds de vaststelling van de richtlijn ruim twintig jaar is verstreken, zijn er enkele wijzigingen in aanvullende wetgeving aangebracht. Deze wijzigingen doen echter geen afbreuk aan de samenhang van de bepalingen. De richtlijn bevat een aantal verwijzingen naar andere EU-wetgeving en GN-codes die moeten worden bijgewerkt. Behalve de twee hieronder beschreven punten, leiden de geconstateerde inconsistenties voor zover bekend evenwel niet tot significante praktische problemen.

Twee punten wat betreft de samenhang leveren problemen op voor marktdeelnemers, te weten de GN-codes voor gedenatureerde alcohol en de behandeling van precursoren van wijn:

• De lidstaten maken niet op consistente wijze gebruik van de GN-codes voor gedenatureerde alcohol. Hoewel er een GN-code voor gedenatureerde alcohol is (2207 20), worden er meerdere andere codes gebruikt voor bepaalde producten die gedenatureerde alcohol kunnen bevatten. Dit kan gevolgen hebben voor de voorwaarden voor het verkeer van deze producten en voor het vermogen van de lidstaten om dit verkeer te volgen en te controleren.

• Twee lidstaten hebben problemen gemeld bij de behandeling van precursoren van wijn (d.w.z. most en sappen die tot wijn zullen worden verwerkt). In de richtlijn worden deze producten niet als accijnsgoederen gedefinieerd, maar (in deze lidstaten) is de praktijk dat ze kunnen worden overgebracht overeenkomstig het systeem voor toezicht op het verkeer van accijnsgoederen (EMCS). Er is momenteel geen wettelijke verplichting om dit te doen.

Er zijn geen inconsistenties tussen de richtlijn en internationale overeenkomsten geconstateerd.

4. Aanbevelingen van de evaluatie

4.1 Kwaliteit van de evaluatie

De Commissie heeft de studie ter ondersteuning van de evaluatie zorgvuldig onderzocht en tevens rekening gehouden met de feedback van belanghebbenden. Het door het evaluatieteam verrichte werk was in overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie ⁷ . De oordelen en conclusies in de studie zijn rechtstreeks afgeleid uit de bevindingen die zijn gedaan op basis van het verzamelde materiaal. Ter waarborging van de degelijkheid van de bevindingen zijn voor de studie verschillende methoden voor gegevensverzameling gebruikt, waaronder enquêtes, interviews, deskresearch en casestudy's. De Commissie heeft deze methodologische mix in het algemeen als adequaat beschouwd.

4.2 Aanbevelingen

Op basis van de verzamelde informatie hebben de evaluatoren zeventien aanbevelingen gedaan om de werking van het regelgevingskader betreffende de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken te verbeteren. Deze zijn opgenomen in bijlage I bij dit verslag.

De Commissie heeft de relevantie van elke aanbeveling onderzocht en is van oordeel dat de volgende aanbevelingen nadere bestudering waard zijn. Dit evaluatieverslag heeft echter niet ten doel aanbevelingen te doen voor de toekomst. Derhalve maakt de Commissie de volgende voorlopige beoordeling. Duidelijkere conclusies voor de toekomst zullen worden getrokken in het licht van de reacties van het Europees Parlement, de Raad, de belanghebbenden en andere geïnteresseerde partijen.

• Met de aanbevelingen 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 en 10 wordt voorgesteld om nauwkeurigere definities op te stellen/meer duidelijkheid te scheppen in de wetgeving om de rechtsonzekerheid te verminderen en verschillende benaderingen in lidstaten en verstoring van de interne markt te voorkomen. De follow-up van deze aanbevelingen zou van invloed kunnen zijn op de uitvoeringsparameters van andere aanbevelingen en eventueel voorrang moeten krijgen.

• Het doel van de aanbevelingen 9, 11, 12 en 13 is verder onderzoek te doen naar de gevolgen van de uitbreiding van het toepassingsgebied en/of van het aanbrengen van verbeteringen op dit gebied.

• De aanbevelingen 14, 15 en 16 betreffen kleine technische wijzigingen die tijdens een eventuele herziening van de richtlijn kunnen worden behandeld.

De overige aanbevelingen worden geacht buiten de reikwijdte van een mogelijke herziening van Richtlijn 92/83/EEG van de Raad te vallen of er slechts indirect verband mee te houden. Het betreft onder meer:

• Aanbeveling 2 is relevanter voor Richtlijn 2008/118/EG van de Raad van 16 december 2008 houdende een algemene regeling inzake accijns.

• Aanbeveling 17 — betreffende de accijnsbehandeling van precursoren van wijn, zoals druivensap en druivenmost. Hiervoor bestaat momenteel geen grondslag in Richtlijn 92/83/EEG, noch in Richtlijn 2008/118/EG, aangezien precursoren van wijn geen accijnsgoederen zijn. Daarom kunnen de bepalingen inzake het voorhanden hebben en het verkeer niet tot deze producten worden uitgebreid en kan ook in het afgeleide recht geen rechtsgrondslag voor deze producten worden vastgelegd, noch in de structuurrichtlijn, noch in de tarievenrichtlijn voor de belasting van alcohol.

26. 4.3 Status quo

Naast de in bijlage I bij dit verslag gepresenteerde en in het vorige punt beschreven aanbevelingen om maatregelen te nemen, hebben de evaluatoren ook aanbevelingen gedaan om de status quo op bepaalde gebieden te handhaven. Deze gebieden worden in dit punt genoemd en uitgelegd.

27. 4.3.1 Accijns op basis van alcoholgehalte

28. 4.3.2 Indeling

Het huidige systeem voor de indeling van alcoholhoudende dranken voor accijnsdoeleinden stelt de lidstaten in staat gebruik te maken van de EU-regels om een multidimensionale reeks nationale beleidsdoelen na te streven die zowel economische als gezondheidsdoelstellingen omvatten.

Ondanks de opvattingen van diverse groepen belanghebbenden dat de structuur van de accijns op alcoholhoudende dranken eenvoudiger zou worden als de accijns gelijkelijk zou worden toegepast op alle accijnsplichtige alcoholhoudende dranken op basis van het alcoholgehalte, lijkt het onwaarschijnlijk dat een dergelijke fundamentele wijziging in de structuur van de accijns, waardoor de huidige accijnscategorieën zouden worden geschrapt en de accijns aan het alcoholgehalte zou worden gekoppeld, zou kunnen worden uitgevoerd en voor alle relevante belanghebbenden bevredigende resultaten zou kunnen opleveren.

Aangezien de meeste lidstaten en andere belanghebbenden een uitgesproken mening hebben over de geschiktheid van de status quo en de onzekere uitkomst wat betreft de potentiële gevolgen (positief of negatief) van een eventuele wijziging in dit regime, zou de Commissie haar aandacht misschien beter kunnen richten op de verbetering van de werking van het systeem binnen het huidige kader.

29. 4.3.3 Verlaagde tarieven voor kleine brouwerijen

Uit het onderzoek is gebleken dat niet alle lidstaten van artikel 4, lid 1, gebruikmaken tot het volledige volume van 200 000 hectoliter. De meeste lidstaten passen echter wel verlaagde tarieven toe voor kleine brouwerijen; slechts twee lidstaten hebben hun ongenoegen geuit over de geldende grenswaarde.

Aangezien er geen aanwijzingen zijn dat de twee lidstaten die niet volledig gebruikmaken van de bepaling, grote negatieve gevolgen ondervinden van de toepassing van de bepaling in andere lidstaten, en rekening houdend met de beperkte mate van consensus voor een wijziging, kunnen de bestaande toepasselijke grenswaarden worden gehandhaafd.

30. 4.3.4 Verlaagde tarieven voor kleine distilleerderijen

Het bij deze evaluatie verrichte onderzoek wijst erop dat de kwantitatieve grenswaarde van 10 hectoliter (20 hectoliter in bijzondere omstandigheden) absolute alcohol die is geproduceerd door kleine distilleerderijen, waaronder de lidstaten verlaagde tarieven mogen toepassen (artikel 22, lid 1), wellicht te laag is om een aanzienlijk effect te hebben op de interne markt. Het is dus wellicht mogelijk om de grenswaarde te verhogen zodat het artikel doeltreffender wordt.

Van de 28 lidstaten hebben er echter dertien aangegeven dat ze deze grenswaarde geschikt vonden, terwijl slechts twee lidstaten het daar niet mee eens waren. Er lijkt daarom geen sprake te zijn van een uitgemaakte zaak ten gunste van een wetswijziging op dit gebied.

31. 4.3.5 Verlaagde tarieven en vrijstellingen voor specifieke producten in specifieke lidstaten

De lidstaten die om speciale afwijkingen van de toepassing van de richtlijn hebben verzocht, en deze hebben gekregen, wensen deze te handhaven zodat zij nationaal verschillende beleidsdoelstellingen kunnen blijven nastreven.

Aangezien er geen aanwijzingen zijn dat deze afwijkingen significante negatieve gevolgen hebben voor de EU-markt als geheel, voor aangrenzende lidstaten of voor de lidstaat waar ze van toepassing zijn, is het gepast om de status quo in dit verband te handhaven.

5. Definitieve conclusies

De heffing van verbruiksbelastingen op producten, zoals de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken, mag de concurrentie niet verstoren en geen belemmering vormen voor het vrije verkeer van goederen binnen de EU in een goed werkende interne markt. Bij deze evaluatie zijn vragen onderzocht in verband met doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, samenhang en EU-meerwaarde, alsook de administratieve lasten die voortvloeien uit Richtlijn 92/83/EEG, teneinde ervoor te zorgen dat de EU-wetgeving betreffende de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken haar beleidsdoelstellingen tegen zo laag mogelijke kosten realiseert.

Over het geheel genomen heeft de evaluatie uitgewezen dat de algemene beginselen die de huidige structuur van alcohol en alcoholhoudende dranken afbakenen, neutrale concurrentievoorwaarden mogelijk maken. Tegelijkertijd blijkt uit de bevindingen van de evaluatie dat er sprake is van enkele verstoringen op de interne markt en dat deze dusdanig schadelijke gevolgen hebben dat de Commissie actie moet ondernemen.

Bij de evaluatie zijn onnodige administratieve en nalevingskosten voor belastingdiensten en marktdeelnemers geconstateerd. Deze kosten zijn het gevolg van bepaalde definities die kunnen leiden tot rechtsonzekerheid met betrekking tot de behandeling van specifieke producten.

Ten slotte is gebleken dat de richtlijn doeltreffend is en over het algemeen geschikt is om een adequate inning van de accijnzen mogelijk te maken voor de grote meerderheid van de belanghebbenden.

Bijlage I Aanbevelingen van de externe evaluatie ⁸

Nr.	Aanbeveling
Aanbevelingen met betrekking tot indeling
1	Verduidelijk het toepassingsgebied van de accijnscategorie 'andere gegiste dranken'.
2	Maak nog een accijnscategorie aan binnen het systeem voor toezicht op het verkeer van accijnsgoederen (EMCS): bijlage II, tabel 11 (accijnsgoed), van Verordening (EG) nr. 684/2009 om twee aanvullende codes accijnsgoed (EPC) toe te voegen: een voor andere niet-mousserende gegiste dranken dan wijn en bier, en een andere voor andere mousserende gegiste dranken dan wijn en bier.
3	Verduidelijk het begrip 'volledig door gisting verkregen' binnen de interpretatie van artikel 8, artikel 12, lid 1, en artikel 17.
4	Verduidelijk de interpretatie van artikel 3, lid 1, met betrekking tot de toepassing van de accijns op bier op grond van het aantal hectoliters/graden Plato.
Aanbevelingen met betrekking tot vrijstellingen
5	Blijf inspanningen leveren om de samenstelling van de formule voor 'Eurodenaturants' voor volledig gedenatureerde alcohol (CDA) te herzien.
6	Zorg voor een gemeenschappelijke interpretatie van de wederzijdse erkenning van de voorwaarden waaronder de in Uitvoeringsverordening (EU) nr. 162/2013 genoemde denatureringsmethoden voor volledige denaturering kunnen worden toegepast.
7	Zorg voor overeenstemming over welke producten kunnen worden vrijgesteld uit hoofde van artikel 27, lid 1, onder b).
8	Zorg voor een consistente aanpak van de vrijstellingen die worden toegepast op gedenatureerde alcohol die uit een derde land de EU binnenkomt.
9	Verricht verder onderzoek naar de omvang en waarde van fraude die voortkomt uit misbruik van vrijstellingen voor gedenatureerde alcohol.
10	Neem maatregelen om het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten te vergroten.
Aanbevelingen met betrekking tot verlaagde tarieven
11	Overweeg de uitbreiding van de toepassing van verlaagde tarieven voor kleine producenten van niet-mousserende en mousserende wijn, andere gegiste dranken en tussenproducten.
12	Verricht nader onderzoek naar de mate waarin bepalingen inzake verlaagde tarieven voor producten met een laag alcoholgehalte opnieuw geformuleerde beleidsdoelstellingen kunnen ondersteunen.
Aanbevelingen met betrekking tot particuliere productie/eigen consumptie
13	Onderzoek welke gevolgen het heeft als de lidstaten vrijstelling kunnen verlenen voor de productie van ethylalcohol en tussenproducten voor eigen consumptie.
Aanbevelingen met betrekking tot verouderde verwijzingen/goed beheer
14	Zorg voor samenhang van de definitie van mousserende dranken met de definitie die voor douanedoeleinden wordt gebruikt.
15	Werk verwijzingen in de richtlijn naar achterhaalde wetgeving en GN-codes bij.
16	Schrap artikel 28.
17	Onderzoek of de behandeling van precursoren van wijn moet worden verduidelijkt.

(1)

Artikel 22, lid 7: Hongarije, Roemenië en Slowakije mogen een verlaagd accijnstarief toepassen op ethylalcohol die is geproduceerd door distilleerderijen van fruitkwekers die op jaarbasis meer dan 10 hectoliter ethylalcohol van hun door fruitkwekershuishoudens geleverd fruit produceren, met een beperking tot 50 liter exclusief voor persoonlijke consumptie bestemde vruchten-eau-de-vie per huishouden per jaar.

(2)

Richtlijn 92/83/EEG van de Raad van 19 oktober 1992 betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op alcohol en alcoholhoudende dranken.

(3)

https://circabc.europa.eu/faces/jsp/extension/wai/navigation/container.jsp — consortium onder leiding van Ramboll Management Consulting AS, Coffey en Europe Economics.

(4)

ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines

(5)

Richtlijn 2008/118/EG van de Raad van 16 december 2008 houdende een algemene regeling inzake accijns en houdende intrekking van Richtlijn 92/12/EEG.

(6)

Het VK past de vrijstelling niet meer toe voor aromatische bitters met een effectief alcoholvolumegehalte tussen 44,2 % vol en 49,2 % vol, met 1,5 tot 6 gewichtsprocenten gentiaan, kruiden en andere aromatische bestanddelen en 4 tot 10 gewichtsprocenten suiker, afgeleverd in verpakkingen met ten hoogte 0,2 liter product, en geconcentreerde moutdrank waarvan de most vóór de gisting een specifieke dichtheid van ten minste 1 200 van de oorspronkelijke dichtheid (47 ° Plato) had.

(7)

ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines