Toelichting bij COM(2016)711 - Aanbeveling ter verlenging van het tijdelijke toezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden waarbij de algemene werking van het Schengengebied in gevaar komt - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)711 - Aanbeveling ter verlenging van het tijdelijke toezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden waarbij de ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)711   |
| datum | 25-10-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
Inleiding
Op 12 mei 2016 heeft de Raad op voorstel van de Commissie een uitvoeringsbesluit aangenomen tot vaststelling van een aanbeveling inzake tijdelijk toezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden waarbij de algemene werking van het Schengengebied in gevaar komt. Daarbij werd voor het eerst gebruikgemaakt van de vrijwaringsprocedure van artikel 29 van de Schengengrenscode. Ernstige tekortkomingen in de wijze waarop Griekenland op dat moment de buitengrens beheerde, gingen gepaard met een groot aantal niet-geregistreerde migranten die mogelijk irregulier vanuit Griekenland naar andere lidstaten wilden reizen. Daardoor ontstonden uitzonderlijke omstandigheden die een ernstige bedreiging vormden voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid en die de algemene werking van het Schengengebied in gevaar brachten.
De aanbeveling had slechts betrekking op een beperkt aantal delen van de binnengrenzen van de vijf Schengenlanden waaraan zij was gericht (Oostenrijk, Duitsland, Denemarken, Zweden en Noorwegen).
Op grond van de aanbeveling konden gerichte en evenredige controles worden gehandhaafd gedurende een periode van zes maanden, d.i. tot en met 12 november 2016.
Die periode kan krachtens artikel 29 van de Schengengrenscode onder de voorwaarden en volgens de procedure van dat artikel worden verlengd.
Na de aanbeveling van de Raad van 12 mei hebben de vijf betrokken Schengenlanden de Commissie laten weten dat zij het aanbevolen tijdelijke binnengrenstoezicht zouden uitoefenen.
In haar verslag van 28 september 2016 overeenkomstig de aanbeveling heeft de Commissie op basis van informatie van de betrokken Schengenlanden geconcludeerd dat het grenstoezicht binnen de limieten van de aanbeveling is gebleven. Zo bleef het toezicht beperkt tot de vastgestelde migratieroutes en -dreiging, was het gericht en beperkt wat betreft toepassingsgebied, frequentie, locatie en tijd tot wat strikt noodzakelijk was om de vastgestelde dreiging aan te pakken, en werd het algemene publiek zo min mogelijk gehinderd bij het overschrijden van de binnengrenzen, ook al kon een zekere economische impact niet worden voorkomen. Voorts zag de Commissie op basis van de informatie waarover zij op dat moment beschikte, geen redenen om een wijziging van de aanbeveling voor te stellen.
Op 18 en 21 oktober 2016 hebben de betrokken Schengenlanden voor de tweede keer bij de Commissie verslag uitgebracht over de manier waarop de aanbeveling van de Raad ten uitvoer is gelegd. Uit de verstrekte informatie komt eenzelfde trend naar voren als uit de gegevens in het eerste verslag (minder weigeringen van toegang en minder asielaanvragen), wat wijst op een geleidelijke stabilisering van de situatie. Op 20 oktober hebben de vijf Schengenlanden de Commissie er schriftelijk op gewezen dat een verlenging van het tijdelijke grenstoezicht zou moeten worden toegestaan. Op 6 oktober had ook Slovenië een brief gestuurd aan de Commissie, waarin het zijn bezorgdheid uitte over een mogelijke verlenging van het grenstoezicht aan de Oostenrijks-Sloveense grens.
De toepassing van artikel 29 van de Schengengrenscode en de invoering van een gecoördineerde aanpak op EU-niveau van tijdelijk grenstoezicht behoren tot de initiatieven waarin is voorzien in het stappenplan 'Terug naar Schengen' 1 en waarmee de voorwaarden moeten worden geschapen om ten laatste tegen eind 2016 het binnengrenstoezicht volledig op te heffen en het Schengengebied weer normaal te laten functioneren.
Dankzij met name de uitvoering van de verklaring EU-Turkije komen veel minder irreguliere migranten en asielzoekers in de Europese Unie aan. Toch is een aanzienlijk aantal irreguliere migranten (ongeveer 60 000) in Griekenland gestrand, die vermoedelijk zullen trachten irregulier door te reizen naar andere lidstaten.
Voorts blijft het aantal asielaanvragen in de Schengenlanden dat onder de aanbeveling valt, een factor van belang, ook al is er een groot verschil met het aantal aanvragen in dezelfde periode vorig jaar. Er moet in aanmerking worden genomen dat alle EU-lidstaten ernstig op de proef zijn gesteld door het grote aantal irreguliere migranten en asielzoekers dat sinds het najaar van 2015 in de Europese Unie is aangekomen. Het bleek lastig om de mensen die sinds vorig jaar zijn aangekomen, passende huisvesting en toegang tot onderwijs en gezondheidszorg te bieden. Bovendien staan de overheidsdiensten in die landen voortdurend onder grote druk door de hoeveelheid nog te behandelen dossiers en door nieuwe aankomsten en verzoeken om bescherming.
Voor andere maatregelen waarin het stappenplan 'Terug naar Schengen' voorziet, is aanzienlijke vooruitgang geboekt. Er is echter meer tijd nodig om die maatregelen volledig uit te voeren en resultaten te boeken.
In dit verband is de verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht in een recordtijd vastgesteld en in werking getreden. De snel inzetbare pools (personele middelen en technische uitrusting) en de pools voor snelle terugkeer moeten uiterlijk op 7 december 2016 respectievelijk 7 januari 2017 zijn opgericht en operationeel zijn. De eerste kwetsbaarheidsbeoordelingen moeten in de eerste drie maanden van 2017 worden voltooid.
Bij de uitvoering van de verklaring EU-Turkije worden onverminderd resultaten geboekt. Toch komen er dagelijks nog gemiddeld 107 personen aan op de Griekse eilanden. Het is van belang ervoor te zorgen dat de verklaring onafgebroken blijft werken. De samenwerking waarover overeenstemming is bereikt tijdens de topbijeenkomst inzake de Westelijke Balkanroute, blijft onontbeerlijk, getuige de aanhoudende instroom van mensen in Servië.
Er is dus nog steeds sprake van uitzonderlijke omstandigheden die een ernstige bedreiging voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid vormen en de werking van het hele Schengengebied in gevaar brengen.
Gelet op wat voorafgaat, lijkt nog niet te zijn voldaan aan alle voorwaarden van het stappenplan 'Terug naar Schengen' om het binnengrenstoezicht volledig op te heffen en het Schengengebied weer normaal te laten functioneren. Toch worden er voortdurend belangrijke resultaten geboekt die de terugkeer van een volledig functionerend Schengengebied dichterbij brengen. In dit stadium blijft de situatie in Griekenland en langs de Westelijke Balkanroute echter fragiel, met een grote druk op de lidstaten die het meest worden geconfronteerd met secundaire stromen van irreguliere migranten uit Griekenland. De Europese grens- en kustwacht, die zal bijdragen tot een betere bescherming van de EU-buitengrenzen, zal uiterlijk eind januari 2017 volledig operationeel zijn. De verdere uitvoering van de verklaring EU-Turkije zal de instroom in de Unie verder helpen verminderen en de nationale asielstelsels in staat stellen om de achterstand bij de behandeling van asielaanvragen verder weg te werken en de opvangvoorzieningen te stabiliseren.
De Dublinvoorschriften zullen gaandeweg weer volledig moeten worden toegepast, met volledige deelname van Griekenland, in overeenstemming met de aanbevelingen van de Commissie 2 . Tegelijkertijd moeten deze voorschriften worden verbeterd op basis van solidariteit en verantwoordelijkheid. Voorts moeten de noodherplaatsingsregelingen die al sinds september 2015 van kracht zijn, blijven zorgen voor concrete resultaten wat het aantal herplaatste personen betreft. Ten slotte moet nog meer werk worden gemaakt van de terugkeer van personen die geen verblijfsrecht hebben in de Europese Unie.
Het is daarom gerechtvaardigd de betrokken lidstaten toe te staan om als uitzonderlijke maatregel het bestaande grenstoezicht aan de binnengrenzen voor een beperkte, gepaste periode te verlengen. Op basis van de feiten zoals die in dit stadium beschikbaar zijn, zou de verlenging maximaal drie maanden mogen duren.
De Schengenlanden die momenteel overeenkomstig de aanbeveling van de Raad van 12 mei 2016 tijdelijk binnengrenstoezicht uitoefenen, moet worden toegestaan daarmee door te gaan.
Nu de situatie zich geleidelijk stabiliseert, mag echter alleen tot grenscontroles worden overgegaan als uiterste middel, indien de vastgestelde dreigingen onvoldoende kunnen worden aangepakt met andere maatregelen die het grensoverschrijdend verkeer minder beperken, zoals politiecontroles in overeenstemming met artikel 23 van de Schengengrenscode. De lidstaten die besluiten het binnengrenstoezicht overeenkomstig de onderhavige aanbeveling te handhaven, moeten bijgevolg vóór zij voor verlenging kiezen, alle beschikbare maatregelen onderzoeken die een alternatief kunnen zijn voor grenscontroles. Voorts moeten de betrokken lidstaten de resultaten van dat onderzoek opnemen in hun kennisgeving over het handhaven van binnengrenstoezicht aan de andere lidstaten, het Europees Parlement en de Commissie.
Zoals vermeld in de conclusies van de Europese Raad over migratie van 20 oktober 2016 vereist het herstel van Schengen een aanpassing van het tijdelijke binnengrenstoezicht om in te spelen op de huidige behoeften. Het binnengrenstoezicht dient steeds op basis van een risicoanalyse en inlichtingen te worden uitgevoerd en dient wat betreft toepassingsgebied, frequentie, locatie en tijd te worden beperkt tot wat strikt noodzakelijk is om de ernstige dreiging aan te pakken en de openbare orde en de binnenlandse veiligheid te waarborgen. De lidstaten die naar aanleiding van deze aanbeveling binnengrenstoezicht uitoefenen, dienen wekelijks de noodzaak, de frequentie, de plaats en het tijdstip daarvan te evalueren, alsook het toezicht aan te passen aan het dreigingsniveau en geleidelijk te beëindigen waar dat passend is. Zij moeten eveneens regelmatig overleg plegen met de betrokken lidstaat of lidstaten om te garanderen dat het binnengrenstoezicht alleen plaatsvindt aan de delen van de binnengrens waar dat noodzakelijk en evenredig wordt geacht, in overeenstemming met de Schengengrenscode.
Voorts moet de verslaglegging gedetailleerder zijn. Na elke maand waarin deze aanbeveling ten uitvoer is gelegd, moeten de betrokken lidstaten bij de Commissie verslag uitbrengen over de resultaten van de verrichte controles en, indien van toepassing, over de beoordeling of die controles nog noodzakelijk zijn. Dat verslag moet ten minste de volgende informatie bevatten: het totale aantal gecontroleerde personen, het totale aantal toegangsweigeringen op basis van de controles, het totale aantal terugkeerbesluiten naar aanleiding van de controles en het totale aantal asielaanvragen dat is ingediend aan de binnengrens waar de controles plaatsvinden.
De Commissie zal nauwlettend toezicht houden op de toepassing van de aanbeveling en op de situatie op het terrein.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Deze aanbeveling is gericht op de tenuitvoerlegging van de bestaande bepalingen op het beleidsterrein.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Deze aanbeveling hangt samen met het beleid van de Unie inzake de interne markt en het asiel- en migratiebeleid.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 29 van Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode).
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
Op grond van artikel 29 van Verordening (EU) 2016/399 doet de Raad een aanbeveling inzake tijdelijk binnengrenstoezicht op voorstel van de Commissie.
Optreden op het niveau van de Unie is vereist wanneer de algemene werking van de ruimte zonder binnengrenstoezicht in gevaar komt.
• Evenredigheid
Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstelling te verwezenlijken.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
N.v.t.
• Raadplegingen van belanghebbenden
Gezien de urgentie van het voorstel was het niet mogelijk de belanghebbenden te raadplegen.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
N.v.t.
• Effectbeoordeling
Gelet op de korte termijn waarvan werd uitgegaan, de door de betrokken lidstaten verstrekte gegevens en de beschikbare informatie over de situatie in Griekenland, is geen volledige effectbeoordeling opgesteld.
• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
N.v.t.
• Grondrechten
Bij het opstellen van het voorstel is rekening gehouden met de bescherming van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorgestelde maatregel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.