Toelichting bij COM(2016)685 - Gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)685 - Gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting. |
|---|---|
| bron | COM(2016)685   |
| datum | 25-10-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
Op 16 maart 2011 heeft de Commissie een richtlijn betreffende een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (Common Consolidated Corporate Tax Base, CCCTB) voorgesteld. Het voorstel, dat nog steeds in behandeling is bij de Raad, is één van de REFIT-initiatieven van de Commissie en heeft tot doel in één enkele reeks vennootschapsbelastingregels te voorzien op grond waarvan vennootschappen op de gehele interne markt activiteiten kunnen ontplooien. Het CCCTB-voorstel van 2011 zou het vennootschappen derhalve mogelijk maken de Unie voor de doeleinden van de vennootschapsbelasting als een eengemaakte markt te behandelen, waardoor hun grensoverschrijdende activiteiten worden vergemakkelijkt en de handel en investeringen worden bevorderd.
De laatste tijd is het de internationale gemeenschap duidelijk geworden dat de huidige regels voor de vennootschapsbelasting de voeling met de hedendaagse werkelijkheid hebben verloren. Over het algemeen wordt vennootschapsbelasting immers op nationaal niveau geheven, terwijl de economische context steeds mondialer, mobieler en digitaler is geworden. Bedrijfsmodellen en ondernemingsstructuren zijn complexer geworden, waardoor het makkelijker wordt om met winsten te schuiven 1 . Daarnaast hebben de verschillen tussen nationale vennootschapsbelastingstelsels ervoor gezorgd dat agressieve fiscale planning de afgelopen tien jaar hoogtij heeft kunnen vieren. Wanneer nationale voorschriften worden opgesteld zonder met de grensoverschrijdende dimensie van zakelijke activiteiten rekening te houden, is het immers niet verwonderlijk dat er mismatches ontstaan in de wisselwerking tussen uiteenlopende nationale vennootschapsbelastingstelsels. Dergelijke mismatches resulteren in een risico van dubbele belastingheffing en dubbele niet-belastingheffing, en verstoren aldus de werking van de interne markt. In deze omstandigheden is het voor lidstaten steeds moeilijker geworden om met behulp van eenzijdige maatregelen agressieve fiscale planningspraktijken 2 effectief te bestrijden en op die manier hun nationale heffingsgrondslagen tegen uitholling en het schuiven met winsten te beschermen.
Aangezien de huidige prioriteit van Europa erin bestaat om duurzame groei en investeringen binnen een eerlijke en beter geïntegreerde markt te bevorderen, is een nieuw kader vereist voor een rechtvaardige en efficiënte belastingheffing over vennootschapswinsten. In dit verband fungeert de CCCTB als een effectief instrument voor de toerekening van inkomsten aan de plaats waar de waarde wordt gecreëerd. Dat gebeurt door middel van een formule die gebaseerd is op drie factoren (nl. activa, arbeid en omzet) waaraan eenzelfde gewicht is toegekend. Aangezien deze factoren aanknopen bij de plaats waar een vennootschap haar winsten maakt, zijn ze beter tegen agressieve fiscale planningspraktijken bestand dan de wijdverbreide verrekenprijsmethoden die voor winsttoerekening worden gehanteerd.
Naast de anti-ontgaansfunctie van de CCCTB zou het opnieuw gelanceerde project ook zijn functie behouden als een vennootschapsbelastingstelsel dat grensoverschrijdende handel en investeringen op de interne markt vergemakkelijkt. Momenteel moeten bedrijven met grensoverschrijdende activiteiten aan niet minder dan 28 uiteenlopende vennootschapsbelastingstelsels voldoen. Dit is een lastig proces, zowel qua timing als in economisch opzicht, en het leidt de aandacht af van de hoofdactiviteit, namelijk zaken doen. De opnieuw gelanceerde CCCTB zou nog steeds de voordelen van het voorstel van 2011 bieden: voor groepen vennootschappen met een belastbare aanwezigheid in ten minste één lidstaat zou één enkele reeks regels gelden voor de berekening van hun heffingsgrondslag in de hele Europese Unie (EU), waardoor zij maar aan één enkele belastingdienst ("one-stop-shop") verantwoording zouden moeten afleggen. Grensoverschrijdende vermindering van verliezen zou nog steeds een automatische uitkomst van consolidatie zijn en binnen de groep zouden verrekenprijsregels geen toepassing vinden, omdat de verdeling van de groepsbrede inkomsten door middel van een evenredige toewijzing op grond van een formule zou plaatsvinden.
Het verschil in vergelijking met het voorstel van 2011 is dat het opnieuw gelanceerde initiatief verplichte regels zou vaststellen voor groepen boven een bepaalde omvang teneinde het stelsel beter te wapenen tegen agressieve fiscale planningspraktijken. Dit gezegd zijnde, zou het ook belangrijk zijn dat entiteiten die in de Unie onderworpen zijn aan vennootschapsbelasting maar die niet voldoen aan de criteria om onder het gemeenschappelijk kader te vallen, de mogelijkheid krijgen om voor de toepassing van deze regels te kiezen.
De besprekingen die sinds 2011 in de Raad zijn gevoerd, hebben aangetoond dat het CCCTB-voorstel, doordat het een zeer ambitieus project is, zonder een gefaseerde aanpak waarschijnlijk niet in zijn geheel zou goedgekeurd geraken. Verschillende elementen (met name belastingconsolidatie) hebben immers aanleiding gegeven tot een moeilijk debat en zouden hierdoor vooruitgang met betrekking tot andere fundamentele kenmerken van het stelsel kunnen tegenhouden. In een poging om deze hinderpalen voor het boeken van vooruitgang te omzeilen, heeft de Commissie in haar actieplan van juni 2015 voor een stapsgewijze benadering van de CCCTB gepleit. In dit actieplan wordt voorgesteld de werkzaamheden op het gebied van de consolidatie uit te stellen en eerst overeenstemming te bereiken over een bindende reeks regels voor de gemeenschappelijke grondslag, dat wil zeggen de gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting. Dat neemt evenwel niet weg dat de Commissie beide voorstellen, dat wil zeggen het voorstel voor een gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting én het CCCTB-voorstel, gelijktijdig en als onderdeel van één enkel initiatief zal indienen. Het CCCTB-voorstel van 2011, dat momenteel in behandeling is bij de Raad, zal worden ingetrokken op het moment waarop de Commissie de nieuwe voorstellen aanneemt. Het is in dit verband van fundamenteel belang dat belastingconsolidatie een essentieel onderdeel van het CCCTB-initiatief blijft, aangezien de grote fiscale obstakels waarmee ondernemingen in de Unie worden geconfronteerd, het meest doeltreffend binnen een geconsolideerde groep kunnen worden aangepakt.
Dit voorstel voor een richtlijn richt zich op de zogenaamde 'eerste stap' van de gefaseerde aanpak. Het beperkt zich dan ook tot de elementen die deel uitmaken van de gemeenschappelijke grondslag, dat wil zeggen de regels om de heffingsgrondslag van de vennootschapsbelasting te berekenen, met inbegrip van een aantal bepalingen om belastingontwijking tegen te gaan en met betrekking tot de internationale dimensie van het voorgestelde belastingstelsel. In vergelijking met het voorstel uit 2011 zijn er twee elementen toegevoegd: regels tegen de voorkeursbehandeling van vreemd ten opzichte van eigen vermogen, en er wordt een extra grote aftrek toegekend voor onderzoek en ontwikkeling (O&O). Het is de bedoeling dat consolidatie in een apart richtlijnvoorstel (de tweede stap) aan bod komt, zodat deze kwestie kan worden onderzocht in een tweede fase, dat wil zeggen nadat er politieke overeenstemming is bereikt over de elementen van de gemeenschappelijke grondslag. Tot die tijd blijft het voorstel voor een CCCTB ter behandeling bij de Raad. Als compensatie voor het feit dat belastingplichtigen tijdelijk de voordelen van belastingconsolidatie ontzegd worden, is voorzien in een mechanisme voor grensoverschrijdend verminderen en inhalen van verliezen. Dit zou in werking blijven tot de consolideerde heffingsgrondslag (CCCTB) wordt ingevoerd, waarbij grensoverschrijdende vermindering van verliezen het automatische gevolg is van de toepassing van de regels.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
De herlancering van het CCCTB-voorstel vormt de kern van de op 17 juni 2015 aangenomen mededeling van de Commissie (COM(2015) 302 3 ) over een actieplan voor een eerlijk en doeltreffend vennootschapsbelastingstelsel in de EU. In het actieplan zijn vijf belangrijke actiegebieden vastgesteld. Het plan maakt een balans op van het bestaande vennootschapsbelastingbeleid in de Unie en is erop gericht een vennootschapsbelastingstelsel in de EU in te voeren waarbij bedrijfswinsten worden belast in het rechtsgebied waar daadwerkelijk waarde wordt gecreëerd. De CCCTB wordt gepresenteerd als een overkoepelend initiatief dat een uiterst doeltreffend instrument zou kunnen zijn voor de verwezenlijking van de doelstelling van een eerlijkere en doeltreffendere belastingheffing.
Bovendien zou het opnieuw gelanceerde CCCTB-voorstel regels bevatten die betrekking hebben op een aantal van de belangrijkste acties van het OESO-initiatief inzake grondslaguitholling en winstverschuiving (Base Erosion and Profit Shifting, BEPS). Deze elementen zijn thans in de vorm van minimumnormen opgenomen in de onlangs aangenomen Richtlijn 2016/1164/EU van de Raad 4 (ook wel aangeduid als anti-ontgaansrichtlijn (ATAD)). Het ligt dan ook in de lijn van de verwachtingen dat de CCCTB de anti-ontgaansonderdelen van de ATAD zal bevatten, maar binnen de nieuwe wettelijk context. De normen zouden immers deel moeten uitmaken van een gemeenschappelijk EU-breed vennootschapsbelastingstelsel en in plaats van minimumnormen absolute regels moeten vastleggen.
Het onderhavige initiatief van herlancering van de CCCTB neemt een belangrijke plaats in tussen de geplande projecten van de Commissie op het gebied van een eerlijkere belastingheffing. Het is de bedoeling het CCCTB-voorstel aan het publiek te presenteren op dezelfde dag als een voorstel voor een richtlijn betreffende hybride mismatches met derde landen (dat de ATAD zal wijzigen) en een voorstel voor een richtlijn inzake geschillenbeslechting. Bovendien bouwt het voorstel voort op onlangs goedgekeurde belastingprojecten. Naast de ATAD zijn dat de herzieningen van de moeder-dochterrichtlijn (MDR) (2014 en 2015) en het voorstel voor een herschikking van de rente- en royaltyrichtlijn (RRR) (2011). Het MDR-initiatief en sommige van de wijzigingen die in verband met de RRR zijn besproken, weerspiegelen de huidige politieke prioriteiten die erop gericht zijn de EU-belastingwetgeving beter bestand te maken tegen agressieve fiscale planningspraktijken.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
De CCCTB valt binnen de werkingssfeer van initiatieven van de Commissie voor eerlijkere belastingheffing en zou bijdragen tot het wegnemen van obstakels die verstoringen creëren die de goede werking van de interne markt belemmeren. In die optiek is het CCCTB-voorstel grotendeels complementair met de EU-vennootschapswetgeving en past het algemeen genomen in het kader van projecten zoals de kapitaalmarktenunie en de talrijke initiatieven op het gebied van fiscale transparantie, uitwisseling van inlichtingen en bestrijding van witwaspraktijken.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel valt binnen het toepassingsgebied van artikel 115 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Daarin is bepaald dat de maatregelen voor de onderlinge aanpassing op grond van dit artikel rechtstreeks van invloed moeten zijn op de instelling of de werking van de interne markt.
De herlancering van het CCCTB-initiatief heeft tot doel om zaken doen binnen de EU te vergemakkelijken door belastingplichtigen te onderwerpen aan één enkel rulebook van vennootschapsbelastingwetgeving dat op de gehele interne markt van toepassing is, en tevens om het systeem steviger en beter bestand te maken tegen agressieve fiscale planning. Beide doelstellingen hebben een onmiskenbare en rechtstreekse invloed op de interne markt, juist omdat ze streven naar het terugdringen van verstoringen van de werking ervan.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
Dit initiatief is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Hoewel de problemen en de redenen om op te treden, zoals in de vorige onderdelen is uitgelegd, een uiteenlopende oorsprong hebben, lijkt het erop dat hun schadelijke gevolgen alleen door middel van een gemeenschappelijke oplossing effectief kunnen worden aangepakt: de onderlinge aanpassing van vennootschapsbelastingstelsels in de Unie zou de verstoringen van de markt verminderen doordat een eerlijker en coherenter belastingklimaat tot stand wordt gebracht waarin bedrijven kunnen opereren. Het is duidelijk dat dit doel niet met ongecoördineerde maatregelen van de lidstaten kan worden verwezenlijkt, maar in plaats daarvan met een optreden op Unieniveau moet worden gerealiseerd. Initiatieven die door elke lidstaat afzonderlijk gepland en ontplooid worden, zouden de huidige situatie alleen bestendigen, of zelfs verergeren, omdat belastingplichtigen nog steeds met achtentwintig uiteenlopende en soms tegenstrijdige belastingstelsels te maken zouden hebben.
Met de geplande herlancering van de CCCTB wordt beoogd in te spelen op de behoefte aan meer groei en werkgelegenheid op de interne markt, en tevens de strijd aan te gaan met agressieve fiscale planningspraktijken. Al deze doelstellingen zijn in wezen gericht op het aanpakken van problemen die het vermogen van een afzonderlijke lidstaat te boven gaan en wegens de aard ervan een gemeenschappelijke aanpak vereisen. In dit licht zouden alle maatregelen alleen resultaten kunnen opleveren als de regels op een uniforme wijze op de gehele interne markt worden toegepast. Is dat niet het geval, dan blijft het gebied van de vennootschapsbelasting gefragmenteerd, waardoor fiscale belemmeringen en oneerlijke fiscale concurrentiepraktijken hoogtij kunnen blijven vieren.
Bovendien worden praktijken om belasting te ontwijken, tegenwoordig vooral in een grensoverschrijdende context opgezet. Het is immers de wisselwerking tussen verschillende belastingstelsels die kansen biedt voor het misbruiken van mismatches in de wisselwerking tussen de nationale vennootschapsbelastingregels of die het profiteren daarvan vergemakkelijkt. Het feit dat de EU een sterk geïntegreerde interne markt is, houdt bovendien in dat er van uitgebreide grensoverschrijdende activiteiten sprake is, waardoor het des te belangrijker is dat overeenstemming over gecoördineerde oplossingen wordt bereikt.
Gezien de omvang en de gevolgen van de voorgenomen CCCTB-herlancering zouden de doelstellingen van het voorstel, namelijk het terugdringen van de verstoringen die uit de huidige wisselwerking tussen 28 nationale belastingstelsels voortvloeien, en het scheppen van gunstiger voorwaarden voor grensoverschrijdende investeringen op de interne markt, beter op EU-niveau kunnen worden bereikt.
De meeste hoofdkenmerken van het CCCTB-stelsel kunnen alleen door middel van een gemeenschappelijk optreden worden geregeld. Zo zouden mismatches in de juridische kwalificatie van entiteiten of betalingen die tot dubbele belastingheffing of tot dubbele niet-belastingheffing leiden, worden uitgebannen in de betrekkingen tussen vennootschappen die de gemeenschappelijke vennootschapsbelastingregels toepassen. Afzonderlijke maatregelen door individuele lidstaten zouden deze problemen in het gunstigste geval alleen bilateraal oplossen. Grensoverschrijdende verliescompensatie zou per definitie het meest doeltreffend kunnen werken als alle betrokken lidstaten dit zouden willen bieden, ook al mag de bilaterale benadering als tweede beste optie niet worden uitgesloten. Bovendien zijn belastingvrije interne reorganisaties van groepen, de afschaffing van complexe onderlinge verrekenprijzen van groepen en de evenredige toewijzing van inkomsten op groepsniveau op grond van een formule grensoverschrijdende kwesties en kunnen zij alleen in het kader van gemeenschappelijke voorschriften worden geregeld.
• Evenredigheid
De voorgenomen maatregelen zijn zowel geschikt als noodzakelijk voor het bereiken van het beoogde resultaat. Ze gaan niet verder dan de harmonisering van de heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting, wat een voorwaarde is voor het terugdringen van vastgestelde belemmeringen die de interne markt verstoren. Bovendien houdt de opnieuw gelanceerde CCCTB geen beperking in van de soevereiniteit van de lidstaten bij het bepalen van de gewenste hoeveelheid belastinginkomsten om aan de doelstellingen van hun begrotingsbeleid te voldoen. In dit verband laat het plan het recht van de lidstaten onverlet om hun eigen vennootschapsbelastingtarieven te bepalen.
Hoewel de Commissie voortdurend op de noodzaak van een coördinatie van nationale fiscale praktijken heeft gewezen, is het duidelijk dat coördinatie alleen niet volstaat voor het uitbannen van belastinggerelateerde verstoringen van de interne markt. De ervaring heeft geleerd dat coördinatie een langzaam proces is, en de resultaten van de pogingen die daartoe in het verleden zijn ondernomen, zijn tot dusver bescheiden geweest. Bovendien heeft fiscale coördinatie doorgaans alleen betrekking op specifieke, gerichte vraagstukken en kan deze niet inspelen op de grote verscheidenheid aan problemen waarmee vennootschappen op de interne markt worden geconfronteerd en waarvoor een holistische oplossing is vereist.
Het is de bedoeling dat het verplichte toepassingsgebied van de opnieuw gelanceerde CCCTB op zodanige manier wordt afgebakend dat de CCCTB alleen op de noodzakelijke categorieën belastingplichtigen is gericht, namelijk groepen van vennootschappen die een bepaalde omvang overschrijden. Dat is omdat groepen met hoge inkomsten meestal over voldoende middelen beschikken om agressieve fiscale planningsstrategieën te kunnen implementeren.
De voorgenomen regels zouden bijgevolg niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van het Verdrag voor een beter functioneren van de interne mark te bereiken.
• Keuze van het instrument
Zoals gezegd, kunnen de verstoringen op de interne markt alleen worden aangepakt door middel van bindende rechtsregels en een gemeenschappelijk wetgevingskader. Zachte wetgeving zou een gewaagde keuze zijn, omdat lidstaten zouden kunnen besluiten deze helemaal niet toe te passen, of omdat dit zou kunnen leiden tot een gefragmenteerde aanpak. Een dergelijke uitkomst zou hoogst ongewenst zijn en zou niet alleen rechtsonzekerheid voor belastingplichtigen met zich meebrengen, maar ook het streven naar een gecoördineerd en coherent vennootschapsbelastingstelsel op de interne markt in het gedrang brengen. Daar de structuur van de gemeenschappelijke heffingsgrondslag naar verwachting bovendien de nationale begrotingen zal beïnvloeden, met name door de toewijzing op basis van een formule, is het van essentieel belang dat de voorschriften die de samenstelling ervan definiëren, consistent en doeltreffend worden toegepast. De kans dat deze doelstelling wordt gerealiseerd, is veel groter als voor bindende wetgeving wordt gekozen.
Overeenkomstig artikel 115 VWEU 'stelt de Raad (...) met eenparigheid van stemmen (...) richtlijnen vast voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten welke rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de interne markt'. Het Verdrag schrijft derhalve voor dat wetgeving op het gebied van directe belastingen uitsluitend de vorm van richtlijnen mag aannemen. Volgens artikel 288 VWEU is een richtlijn verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen om dit resultaat te bereiken. In die optiek moet de richtlijn van algemene aard blijven omdat beslissingen over technische aspecten en de kleinste details aan de lidstaten moeten worden overgelaten.
3. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadplegingen van belanghebbenden
De Commissie heeft een openbare raadpleging georganiseerd om alle belanghebbenden bij het proces te betrekken en belanghebbende partijen de mogelijkheid te bieden om hun bijdrage aan de herlancering van de CCTB te leveren. Aan deze raadplegingsprocedure hebben 175 belanghebbenden deelgenomen. Geregistreerde verenigingen leverden het grootste deel van de antwoorden (37 %), gevolgd door individuele vennootschappen (32 %), waarvan de meeste midden- en kleinbedrijven waren. Dit onderstreept de belangstelling van kleinere bedrijven voor het voorstel.
Afhankelijk van het soort respondent waren er verschillende opvattingen over de vraag of de CCCTB het geschikte instrument is voor het aanpakken van winstverschuiving en het verminderen van de administratieve lasten. Hoewel het voorstel in het algemeen positief beoordeeld wordt, leggen ngo's en overheidsinstanties sterker de nadruk op het effect van de CCCTB op fiscale planningsactiviteiten. Bedrijven benadrukken veeleer het belang van het verminderen van de nalevingskosten en het scheppen van een ondernemingsvriendelijk klimaat voor investeringen. Ze wijzen echter ook op het risico op hogere administratieve lasten als het stelsel zou worden gedomineerd door regels om belastingontwijking tegen te gaan.
De tijdens de openbare raadpleging ontvangen bijdragen zijn in de effectbeoordeling verwerkt: daar wordt naar verwezen in verschillende onderdelen en ook in een speciale bijlage.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De effectbeoordeling bevat de resultaten van drie studies.
1. De CORTAX-studie uitgevoerd door het gemeenschappelijk centrum voor onderzoek van de Europese Commissie. Het CORTAX-model is een algemeen evenwichtsmodel dat voor het inschatten van de effecten van hervormingen van de vennootschapsbelasting in 28 EU-landen is ontworpen en waarin van gedetailleerde gegevens uit verschillende gegevensbronnen gebruik wordt gemaakt.
2. Studie door het centrum voor Europees economisch onderzoek (ZEW) naar de gevolgen van belastinghervormingen die de ongelijke behandeling van schuld- en eigenvermogensinstrumenten moeten aanpakken, voor de kosten van kapitaal en voor de effectieve belastingtarieven. De studie heeft vooral betrekking op de mate waarin de belastingstelsels van de EU28-lidstaten thans bedrijfsschulden bevoordelen, en gaat na of de verschillende hervormingsopties in principe in staat zouden zijn de bevoordeling van schulden aan te pakken en investeringen te bevorderen.
3. Studie door het centrum voor Europees economisch onderzoek (ZEW) naar het effect van fiscale planning op de effectieve belastingtarieven. In deze studie worden de gemiddelde en marginale effectieve belastingtarieven bepaald waarin rekening is gehouden met de mogelijkheid dat multinationale ondernemingen geavanceerde fiscale planningsstrategieën, zoals onder meer het gebruik van preferentiële belastingregelingen, implementeren.
• Effectbeoordeling
De belangrijkste onderzochte beleidsoptie is een voorstel voor een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting, maar de effecten van de eerste stap zonder consolidatie zijn ook beoordeeld. Een belangrijke keuze die daarbij moet worden gemaakt, betreft het toepassingsgebied van een dergelijke heffingsgrondslag, dat wil zeggen voor wie deze zou gelden. De belangrijkste onderzochte opties zijn het verplicht stellen van de CCCTB voor alle ondernemingen of alleen voor een subgroep van ondernemingen. Er is een breed scala aan opties onderzocht voor het aanpakken van de bevoordeling van schulden waartoe de huidige belastingstelsels aanleiding geven. De twee voornaamste mogelijkheden zijn: het toestaan van de aftrekbaarheid van financieringskosten van zowel vreemd als eigen vermogen of het verbieden daarvan. Wat de stimuleringsmaatregelen voor O&O betreft, wordt in het kader van de belangrijkste opties gedacht aan een belastingaftrek voor uitgaven voor O&O-investeringen met een variërende mate van generositeit.
Het afwegen van de verschillende opties heeft tot een voorkeursoptie geleid: een CCCTB die verplicht is voor grote ondernemingen met een 'aftrek voor groei en investeringen' en een aftrek voor O&O-uitgaven. De aftrek voor groei en investeringen bestaat uit aftrekposten voor financieringskosten van vreemd en eigen vermogen binnen bepaalde grenzen met de bedoeling misbruik en fiscale planning te voorkomen. De aftrek voor O&O-uitgaven is zodanig opgezet dat de bestaande fiscale stimuleringsmaatregelen voor O&O ten minste gehandhaafd blijven. Uit de analyse blijkt dat de CCCTB duidelijke voordelen biedt ten opzichte van het alternatief waarbij geen actie wordt ondernomen.
Verwacht wordt dat een keuze voor de voorkeursoptie tot eerlijker belastingstelsels zal leiden en een gelijk speelveld tot stand zal brengen doordat stimulansen voor agressieve fiscale planning in de EU effectief worden weggenomen. Aldus zou er gemakkelijker voor kunnen worden gezorgd dat vennootschappen hun eerlijk deel van de fiscale lasten betalen, en zou het moreel van de belastingplichtige worden opgekrikt. Bovendien zouden grensoverschrijdende fiscale belemmeringen binnen de EU effectief worden weggewerkt. Hoewel duidelijk is dat er voor consolidatie een belangrijke rol is weggelegd in de strijd tegen belastingontwijking, zouden de regels betreffende een gemeenschappelijke grondslag al een eind maken aan bepaalde vormen van winstverschuiving, zoals het misbruik maken van mismatches in de wisselwerking tussen belastingstelsels. De verstoringen van de financieringsbesluiten van vennootschappen zouden worden verminderd met behulp van een aftrek voor groei en investeringen, die ervoor zorgt dat financiering van eigen en vreemd vermogen op gelijke voet komen te staan. De fiscale stimuleringsmaatregelen voor O&O worden niet alleen gehandhaafd, maar ook verbeterd en gestroomlijnd.
De verwachte economische voordelen van het voorstel zijn positief. Een gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting met grensoverschrijdende verliescompensatie en een aftrek voor groei en investeringen zou leiden tot een stijging van de investeringen en de werkgelegenheid met niet minder dan respectievelijk 3,6 % en 0,5 %. De gemiddelde groei zou met bijna 1,3 % toenemen. De nalevingskosten zullen naar verwachting een daling te zien geven, met name met de CCCTB (10 % minder nalevingstijd en 2,5 % minder nalevingskosten). De kosten van het opzetten van een dochteronderneming zouden tot 67 % dalen, waardoor het voor ondernemingen (waaronder midden- en kleinbedrijven) gemakkelijker wordt om in het buitenland actief te worden.
De voorkeursoptie zal naar verwachting geen milieueffecten van betekenis sorteren. Ook de maatschappelijke gevolgen zullen beperkt uitvallen.
• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
Fiscale nalevingskosten vormen een aanzienlijke last voor bedrijven en één van de grote voordelen van de invoering van de CCCTB zal de vermindering daarvan zijn. De geschatte nalevingskosten voor grote ondernemingen belopen ongeveer 2 % van de betaalde belastingen, terwijl deze kosten voor midden- en kleinbedrijven op 30 % van de betaalde belastingen worden geraamd. Aangenomen wordt dat de nalevingskosten stijgen naarmate de grensoverschrijdende activiteiten en het aantal dochterondernemingen toenemen. Uit gegevens over belastinghervormingen blijkt dat er na de crisis tal van hervormingen van de vennootschapsbelasting zijn doorgevoerd en dat veel van deze maatregelen waren gericht op het versterken van het internationale antimisbruikkader. In het licht hiervan blijft het terugdringen van de nalevingskosten bij het opzetten van een extra dochteronderneming een groot voordeel. De kosten die verband houden met de tijd die het oprichten van een nieuwe dochteronderneming in een lidstaat in beslag neemt, zullen naar schatting met 62 à 67 % dalen. Wat de terugkerende kosten (eenmalige omschakelingskosten worden buiten beschouwing gelaten) betreft, zou volgens de effectbeoordeling de aan nalevingsactiviteiten bestede tijd na de invoering van de CCCTB met 8 % teruglopen. Aan de hand van deze tijdsbesparingen kan een ruwe berekening worden gemaakt van de omvang van de totale kostenbesparingen die de CCCTB met zich mee zou brengen. Als 5 % van de middelgrote ondernemingen hun activiteiten in het buitenland uitbreidt, kan een eenmalige kostenbesparing van circa 1 miljard EUR worden verwacht. Als alle multinationale ondernemingen de CCCTB toepassen, zouden de terugkerende nalevingskosten met ongeveer 0,8 miljard EUR kunnen teruglopen.
Het voordeel voor de belastingdiensten is dat zij met minder verrekenprijskwesties en met minder gevallen te maken zullen krijgen, omdat de fiscale aangelegenheden van een groep vennootschappen voornamelijk worden behandeld door de dienst van de lidstaat waar de moedermaatschappij is gevestigd. Daartegenover staat dat zolang de CCCTB niet voor alle ondernemingen verplicht is gesteld, nationale diensten met extra nalevingskosten zullen worden geconfronteerd omdat twee parallelle systemen in stand moeten worden gehouden.
Om het streven naar een eerlijker belastingstelsel op evenredige wijze te realiseren, wordt in de voorkeursoptie voor de CCCTB voorgesteld om deze alleen voor een subgroep van ondernemingen verplicht te stellen, en dat op basis van hun omvang. Aldus zouden zowel micro-ondernemingen als midden- en kleinbedrijven van de verplichte toepassing van de CCCTB vrijgesteld zijn. Het beperken van de verplichte toepassing tot voor de boekhouding geconsolideerde groepen met een geconsolideerde groepsomzet van meer dan 750 miljoen EUR zorgt ervoor dat de CCCTB op het overgrote deel (ongeveer 64 %) van de door groepen gegenereerde omzet van toepassing is, terwijl het risico dat de CCCTB ook voor zuiver binnenlandse groepen geldt, wordt beperkt. De drempel is in overeenstemming met de aanpak die in het kader van andere EU-initiatieven ter bestrijding van belastingontwijking wordt gevolgd. Tegelijkertijd biedt het voorstel vennootschappen waarvoor de toepassing van de CCCTB niet verplicht is, de mogelijkheid om voor het CCCTB-stelsel te kiezen. Dit biedt midden- en kleinbedrijven en micro-ondernemingen een maximum aan flexibiliteit, waarbij hun de voordelen van een CCCTB worden geboden zonder dat deze voor die vennootschappen verplicht wordt gesteld.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel voor een richtlijn heeft geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal de toepassing van de richtlijn vijf jaar na de inwerkingtreding ervan beoordelen en aan de Raad verslag uitbrengen over de werking ervan. De lidstaten delen de Commissie de tekst van de bepalingen van intern recht mee die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen.
• Toelichtende stukken (voor richtlijnen)
Zie overweging 22.
• Gedetailleerde toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Dit voorstel is de 'eerste stap' (gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting) in een tweestappenaanpak voor een EU-breed vennootschapsbelastingstelsel en voorziet in gemeenschappelijke vennootschapsbelastingregels voor de berekening van de heffingsgrondslag van ondernemingen en vaste inrichtingen in de Unie.
• Toepassingsgebied: anders dan het voorstel van 2011, dat in een optioneel systeem voor alle vennootschappen voorzag, zal deze richtlijn verplicht zijn voor vennootschappen die deel uitmaken van een groep die een bepaalde omvang overschrijdt. Het criterium voor de vaststelling van de drempel voor de omvang zal betrekking hebben op de totale geconsolideerde inkomsten van een groep die een geconsolideerde jaarrekening deponeert. Om een zekere mate van samenhang tussen de beide stappen (dat wil zeggen de gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting en de CCCTB) te bewerkstelligen, zullen vennootschappen ook aan de eisen voor consolidatie moeten voldoen om binnen het verplichte toepassingsgebied van de gemeenschappelijke grondslag te vallen. Hierdoor zal worden gewaarborgd dat zodra het volledige initiatief met de goedkeuring van de onderdelen betreffende de consolidatie en de toekenningsformule wordt verwezenlijkt, alle belastingplichtigen die onder de regels betreffende de gemeenschappelijke grondslag vallen, automatisch tot het CCCTB-stelsel zullen toetreden. Deze gemeenschappelijke regels zullen ook, optioneel, beschikbaar zijn voor bedrijven die niet aan deze voorwaarden voldoen.
• Definitie van een vaste inrichting: de omschrijving van het concept 'vaste inrichting' in deze richtlijn sluit nauw aan bij de sinds BEPS aanbevolen definitie van een vaste inrichting in het OESO-modelbelastingverdrag. Anders dan in het voorstel uit 2011 vallen onder de herziene definitie alleen vaste inrichtingen die in de Unie gelegen zijn en toebehoren aan een belastingplichtige die fiscaal inwoner van de Unie is. Op die manier wordt gewaarborgd dat alle betrokken belastingplichtigen dit begrip op dezelfde wijze interpreteren en wordt uitgesloten dat er zich mismatches voordoen als gevolg van uiteenlopende definities. Het werd niet als essentieel beschouwd om een gemeenschappelijke definitie te introduceren van een vaste inrichting die in een derde land gelegen is of van een vaste inrichting die in de Unie gelegen is maar toebehoort aan een belastingplichtige die fiscaal inwoner van een derde land is. De regeling van de problematiek van derde landen wordt daarmee aan bilaterale belastingverdragen en de nationale wetgeving overgelaten.
• Heffingsgrondslag: deze is ruim opgezet. Alle inkomsten moeten belastbaar zijn tenzij zij uitdrukkelijk zijn vrijgesteld. Dividendinkomsten uit of vervreemdingsopbrengsten van aandelen in een vennootschap die niet tot de groep behoort, zullen worden vrijgesteld bij deelnemingen van ten minste 10 % om te voorkomen dat buitenlandse directe investeringen dubbel worden belast. In dezelfde geest zullen ook de winsten van vaste inrichtingen worden vrijgesteld van belasting in de staat waar het hoofdkantoor zich bevindt.
Bedrijfsuitgaven en bepaalde andere posten zullen in mindering worden gebracht op de belastbare inkomsten. Het nieuwe voorstel voor een gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting zal ook de lijst van niet-aftrekbare kosten uit het voorstel van 2011 overnemen, met een aantal noodzakelijke aanpassingen om de samenhang te garanderen. Om innovatie in de economie te ondersteunen, zal dit opnieuw gelanceerde initiatief een extra grote aftrek voor O&O-kosten introduceren, bovenop de al zeer gulle O&O-regeling uit het voorstel van 2011. De hoofdbepaling van dat voorstel met betrekking tot de aftrekbaarheid van O&O-kosten blijft dan ook gelden; O&O-kosten zullen volledig kunnen worden opgevoerd in het jaar waarin zij zijn gemaakt (met uitzondering van onroerende zaken). Daarnaast zullen belastingplichtigen het recht krijgen op een jaarlijkse extra grote aftrek van 50 % voor O&O-uitgaven tot 20 000 000 EUR. Voor zover die O&O-uitgaven de drempel van 20 000 000 EUR te boven gaan, kunnen belastingplichtigen 25% van het bedrag daarboven aftrekken.
Aangezien een van de belangrijkste beleidsinitiatieven met betrekking tot het functioneren van de interne markt tot doel heeft kleinschalig en innovatief ondernemerschap te ondersteunen, zal het opnieuw gelanceerde voorstel voor een gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting voorzien in een verhoogde extra aftrek voor kleine startende bedrijven zonder gelieerde ondernemingen, die bijzonder innoverend zijn (een categorie waaronder met name start-ups zullen vallen). In dat kader kunnen belastingplichtigen die volgens de richtlijn in aanmerking komen, 100 % van hun O&O-kosten aftrekken voor zover deze een bedrag van 20 000 000 EUR niet te boven gaan, mits zij geen gelieerde ondernemingen hebben.
• Beperking van de aftrekbaarheid van rente: dit is een nieuwe regel (niet opgenomen in het voorstel van 2011) die ook in de anti-ontgaansrichtlijn voorkomt en als onderdeel van het BEPS-initiatief aan een gedetailleerde analyse onderworpen werd. De regel beperkt de aftrekbaarheid van rentelasten (en andere financiële lasten) om winstverschuiving naar laagbelastende landen te ontmoedigen. Volgens deze regel mogen rentelasten (en andere financiële lasten) alleen volledig worden afgetrokken voor zover deze lasten kunnen worden afgezet tegen belastbare rentebaten (en andere financiële baten). De aftrekbaarheid van een overschot aan rentelasten zal evenwel worden onderworpen aan beperkingen, die moeten worden gekoppeld aan de belastbare winst vóór rente, belastingen, waardeverminderingen en afschrijvingen ("ebitda") van een belastingplichtige.
• Aftrek voor groei en investeringen ("AGI"): het opnieuw gelanceerde initiatief beoogt de asymmetrie aan te pakken waarbij betaalde rente op leningen (met bepaalde beperkingen) aftrekbaar is van de gemeenschappelijke grondslag van een belastingplichtige terwijl dat niet het geval is voor winstuitkeringen. Dit leidt ertoe dat financiering door middel van vreemd vermogen duidelijk wordt bevoordeeld boven financiering met eigen vermogen. Gelet op de risico's die een dergelijke situatie met zich meebrengt voor de schuldpositie van bedrijven, zal in het opnieuw gelanceerde voorstel voor een gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting een maatregel worden opgenomen om de voorkeursbehandeling van vreemd vermogen ten opzichte van eigen vermogen tegen te gaan en zo tegenwicht te bieden aan het huidige kader dat financiering door eigen vermogen ontmoedigt. Belastingplichtigen zullen een aftrek voor groei en investeringen krijgen waarbij de toenames van hun eigen vermogen van hun heffingsgrondslag aftrekbaar zullen zijn, onder bepaalde voorwaarden zoals maatregelen tegen potentiële cascade-effecten en anti-ontgaansbepalingen. In de evaluatie van de gemeenschappelijke heffingsgrondslag zal de Commissie bijzondere aandacht besteden aan het functioneren van de AGI en het resultaat daarvan zal de basis vormen voor een eventuele herdefinitie en herijking.
• Afschrijving: de essentie van de maatregel volgens welke vaste activa fiscaal kunnen worden afgeschreven, blijft, met bepaalde uitzonderingen, ongewijzigd ten opzichte van het voorstel van 2011. Er zijn nu echter meer activa voor individuele afschrijving vatbaar, aangezien materiële vaste activa met een middellange gebruiksduur uit het poolsysteem verwijderd zijn.
• Verliezen: zoals ook in het voorstel van 2011 het geval was, kunnen belastingplichtigen verliezen onbeperkt voortwentelen, zonder beperking ten aanzien van het jaarlijks aftrekbare bedrag. De richtlijn legt een verband tussen de regels betreffende de aftrekbaarheid van rente en de fiscale behandeling van verliezen. Er is aldus een beleidskeuze gemaakt voor een uitermate effectieve bepaling inzake renteaftrekbaarheid, in die zin dat ieder bedrag dat als verlies kwalificeert, het gevolg van een handelsactiviteit is. De regel is ook versterkt met een antimisbruikbepaling die gericht is tegen pogingen om de regels inzake de aftrekbaarheid van verliezen te omzeilen door verlieslijdende bedrijven op te kopen.
Tijdelijke vermindering van verliezen met later inhalen: als gedeeltelijke compensatie voor het ontbreken van de voordelen van grensoverschrijdende consolidatie gedurende de 'eerste stap' zal worden voorzien in de mogelijkheid om, onder strikte voorwaarden, verliezen op te voeren die zijn geleden door een directe dochteronderneming of vaste inrichting die zich in een andere lidstaat bevindt. Deze vermindering zal een tijdelijk karakter hebben, aangezien de moedermaatschappij, rekening houdend met de eerder afgetrokken verliezen, eventuele latere winsten van deze directe dochterondernemingen of vaste inrichtingen aan haar eigen heffingsgrondslag zal toevoegen. Indien deze winsten bovendien niet binnen een bepaald aantal jaren worden opgevoerd, zullen de afgetrokken verliezen hoe dan ook automatisch worden bijgeteld.
• Anti-ontgaansmaatregelen: zoals ook in het voorstel van 2011 zal het systeem een reeks maatregelen tegen belastingontwijking bevatten. De algemene antimisbruikregel is opgesteld in overeenstemming met de formulering in de anti-ontgaansrichtlijn en aangevuld met maatregelen die ontworpen zijn om specifieke soorten belastingontwijking tegen te gaan. Om discriminerende situaties te voorkomen, is het van wezenlijk belang om in de praktijk te waarborgen dat de algemene antimisbruikregel op uniforme wijze toepassing vindt in binnenlandse situaties, binnen de Unie en ten aanzien van derde landen, zodat de reikwijdte ervan en de toepassingsresultaten in binnenlandse en grensoverschrijdende situaties niet uiteenlopen.
Wat specifieke anti-ontgaansmaatregelen betreft, is het gewoonlijk noodzakelijk om na te gaan hoe hoog de belastingen aan de andere kant van de grens zijn om te bepalen of de belastingplichtige belastingen moet betalen over zijn buitenlandse inkomsten. De regels bevatten een switch-over bepaling, die gericht is op bepaalde soorten inkomsten die hun oorsprong in een derde land vinden. De bepaling moet garanderen dat inkomsten in de Unie belastbaar zijn als de belastingheffing in het derde land onder een bepaald niveau is gebleven. De wettelijke bepalingen betreffende buitenlandse gecontroleerde vennootschappen ("cfc's") hangen grotendeels samen met de bepalingen in de anti-ontgaansrichtlijn en zorgen ervoor dat inkomsten uit een laagbelaste gecontroleerde dochteronderneming worden toegerekend aan de moedermaatschappij teneinde winstverschuiving te ontmoedigen. De cfc-regels zijn ook van toepassing op de winst van vaste inrichtingen wanneer deze winst niet aan belasting is onderworpen of van belasting is vrijgesteld in de lidstaat van de belastingplichtige.
• Hybride mismatches: aangezien mismatches voortvloeien uit nationale verschillen in de juridische kwalificatie van bepaalde soorten entiteiten of financiële betalingen, mogen zij zich normaal niet voordoen bij bedrijven die de gemeenschappelijke regels voor de berekening van hun heffingsgrondslag toepassen. Aangezien het echter waarschijnlijk is dat er zich mismatches zullen blijven voordoen in de wisselwerking tussen het kader van de gemeenschappelijke grondslag en dat van de nationale of derdelands vennootschapsbelastingstelsels, bevat deze richtlijn bepalingen die erin voorzien dat een van beide rechtsgebieden bij een mismatch de aftrek van een betaling weigert dan wel erop toeziet dat de overeenkomstige inkomsten in de gemeenschappelijke grondslag worden begrepen.