Toelichting bij COM(2016)491 - EU-certificeringssysteem voor apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)491 - EU-certificeringssysteem voor apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart. |
|---|---|
| bron | COM(2016)491   |
| datum | 07-09-2016 |
Doel van het voorstel
Dit voorstel beoogt enerzijds bij te dragen aan de goede werking van de interne EU-markt en anderzijds de mondiale concurrentiekracht van de EU-sector te versterken door de vaststelling van een EU-certificeringssysteem voor apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart.
Een concurrerender veiligheidsindustrie in de EU kan technologische oplossingen bieden die de veiligheid van de Europese burger actief bevorderen en zorgt ervoor dat de Europese samenleving veiligheidsdreigingen beter kan voorkomen en aanpakken.
Voortbouwend op het binnen de Europese Burgerluchtvaartconferentie (ECAC) ontwikkelde gemeenschappelijke evaluatieproces (CEP), voorziet dit voorstel in een certificeringssysteem om te beoordelen of apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart voldoet aan de op EU-niveau vastgestelde prestatievereisten, gekoppeld aan een erkenningsprocedure voor conformiteitsbeoordelingsinstanties. Het doel is een uniform EU-certificeringssysteem op te zetten met EU-typegoedkeuringen en de afgifte van conformiteitscertificaten door fabrikanten, die beide in alle lidstaten geldig zouden zijn op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning.
• Algemene context
Apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart behelst apparatuur voor de screening van personen, handbagage, ruimbagage, benodigdheden, luchtvracht en post. De markt voor apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart is aanzienlijk en vertegenwoordigt een jaarlijkse omzet van 14 miljard euro, waarvan 4,2 miljard alleen in de Unie. Met een sterke focus op de Aziatische markten behoren luchthavens en luchthavenhubs tot de sectoren met het grootste groeipotentieel.
Bij Verordening (EG) nr. 300/2008 zijn de technische specificaties en prestatievereisten vastgesteld voor apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart die op luchthavens wordt gebruikt. Die regelgeving is gebaseerd op normen die de Commissie heeft ontwikkeld en die voortdurend worden aangepast aan de evoluerende dreigingsscenario's en risicobeoordelingen. Aangezien de openbaarmaking van die normen gevolgen kan hebben voor de veiligheid van de EU en haar lidstaten, zijn die normen gerubriceerd en alleen toegankelijk voor partijen (personen, organisaties, ondernemingen, enz.) die over een veiligheidsmachtiging en geldige reden beschikken ("need to know").
Deze regelgeving wordt evenwel niet ondersteund door een bindend conformiteitsbeoordelingssysteem dat de hele EU bestrijkt en ervoor zorgt dat alle EU-luchthavens aan de geldende normen voldoen. Bijgevolg kan apparatuur die in een bepaalde EU-lidstaat gecertificeerd is alleen in die lidstaat op de markt worden gebracht. Soms wordt die certificering door andere lidstaten erkend, maar zij kunnen ook eisen dat de apparatuur opnieuw wordt getest om na te gaan of ze conform is met de EU-regelgeving, dan wel het gebruik van de apparatuur op hun grondgebied verbieden. Er bestaat geen procedure die waarborgt dat de door een eerste lidstaat afgegeven certificering automatisch wordt erkend.
In samenwerking met de Commissie hebben de lidstaten die versnippering gedeeltelijk aangepakt door voor verschillende categorieën van apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart gemeenschappelijke testmethoden te ontwikkelen die in het kader van de ECAC moeten worden toegepast. In 2008 heeft de ECAC een gemeenschappelijk evaluatieproces (CEP) ontwikkeld voor het testen van dergelijke apparatuur. Hoewel het CEP sinds 2008 wordt bijgewerkt en verbeterd om de effectiviteit ervan te verhogen, wordt het instrument niet optimaal benut zo lang het niet juridisch bindend is.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
In de Europese Agenda voor veiligheid (COM(2015) 185 final), die de Commissie in april 2015 heeft vastgesteld, wordt benadrukt dat er behoefte is aan een concurrentiële Europese veiligheidsindustrie die ook kan bijdragen aan de autonomie van de EU om in haar veiligheidsbehoeften te voorzien. Voorts moedigt de EU de ontwikkeling van innovatieve veiligheidsoplossingen aan, bijvoorbeeld door middel van normen en gemeenschappelijke certificaten. Volgens de Europese Agenda voor veiligheid overweegt de Commissie verdere maatregelen, onder meer op het gebied van alarmsystemen en controleapparatuur voor luchthavens, teneinde belemmeringen voor de interne markt weg te nemen en het concurrentievermogen van de EU-beveiligingsindustrie in exportmarkten te stimuleren.
Dit voorstel zal het concurrentievermogen van de Europese veiligheidsindustrie versterken. En een concurrerender veiligheidsindustrie in de EU zal meer innovatieve en doeltreffende oplossingen bieden ter bevordering van de veiligheid van de Europese burger en een belangrijke bijdrage leveren aan de dreigingsbestendigheid van de Europese samenleving.
Met betrekking tot de doelstelling van dit voorstel verwijzen we eveneens naar de Mededeling van de Commissie: Beleid op het gebied van de veiligheidsindustrie – Actieplan voor een innovatieve en concurrerende veiligheidsindustrie (COM(2012) 417). Actie 2 van dat plan houdt het volgende in: "op voorwaarde dat er een grondige effectbeoordelingsanalyse en een raadpleging van de belanghebbenden plaatsvinden, stelt de Commissie twee wetgevingsvoorstellen voor: het ene behelst de invoering van een EU-breed geharmoniseerd certificeringssysteem voor controleapparatuur (detectieapparatuur) voor luchthavens; het andere behelst de invoering van een voor de hele EU geharmoniseerd certificeringssysteem voor alarmsystemen. Het doel is de totstandbrenging van wederzijdse erkenning van certificeringssystemen."
Apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart valt onder Verordening (EG) nr. 300/2008 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart en de bijbehorende uitvoeringshandelingen, en met name Verordening (EU) nr. 185/2010 van de Commissie houdende vaststelling van gedetailleerde maatregelen voor de toepassing van de gemeenschappelijke basisnormen op het gebied van de beveiliging van de luchtvaart.
Aangezien er reeds gedetailleerde prestatievereisten en testmethoden voor apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart bestaan, is het niet de bedoeling daar nieuwe technische regelgeving aan toe te voegen. Integendeel, dit voorstel draagt bij aan de toepassing van de voornoemde instrumenten door de vaststelling van een EU-certificeringssysteem voor apparatuur voor beveiligingsonderzoeken. In dat systeem zal worden bepaald dat de conformiteit met de prestatievereisten moet worden aangetoond door erkende testlaboratoria die een gemeenschappelijke testmethode toepassen, zoals de binnen de ECAC vastgestelde methode. Het opzetten van een effectief certificeringssysteem vergt een rechtshandeling die daar een kader voor creëert.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie:
De maatregel is in overeenstemming met de belangrijkste EU-doelstellingen op het gebied van de interne markt en het vrij verkeer van goederen. Bij de voorbereiding van dit voorstel is met name rekening gehouden met Verordening (EG) nr. 765/2008 van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten en Besluit nr. 768/2008 van 9 juli 2008 betreffende een gemeenschappelijk kader voor het verhandelen van producten.
Het voorstel spoort bovendien met de prioriteit van de Europese Commissie om de concurrentiekracht van de EU-ondernemingen te versterken door de versnippering van de beveiligingsmarkten in de EU te verhelpen, zoals uiteengezet door voorzitter Juncker in zijn politieke richtsnoeren ("Een diepere en eerlijkere interne markt met een sterkere industriële basis").
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 114 VWEU betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving van de lidstaten om de doelstellingen van artikel 26 VWEU te bereiken, namelijk de goede werking van de interne markt.
Subsidiariteit
De doelstellingen van deze verordening, de vaststelling van regels met betrekking tot de administratieve en procedurele eisen voor de EU-typegoedkeuring van apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart, kunnen niet in voldoende mate door de EU-lidstaten worden verwezenlijkt. Indien de lidstaten zelf een dergelijk initiatief hadden willen nemen, zouden ze dat reeds gedaan hebben bij de ontwikkeling van het CEP binnen de ECAC. Gezien de omvang en impact kan een EU-typegoedkeuringssysteem met het oog op de wederzijdse erkenning van conformiteitscertificering door de lidstaten alleen op EU-niveau worden vastgesteld.
Het voorstel voldoet derhalve aan het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel aangezien het niet verder gaat dan nodig is om enerzijds de doelstelling inzake de goede werking van de interne markt te verwezenlijken en anderzijds de concurrentiekracht te versterken van de EU-ondernemingen die actief zijn in de sector van de apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart.
Aangezien er voor EU-fabrikanten van apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart bovendien een gelijk speelveld moet worden gecreëerd ten opzichte van hun concurrenten binnen en buiten de EU, is de vaststelling van een gemeenschappelijk certificeringssysteem voor de verkoop en ingebruikneming van dergelijke apparatuur evenredig met de doelstelling van het voorstel.
Keuze van het instrument
In de toepasselijke rechtsgrond, artikel 114 VWEU, is geen specifiek rechtsinstrument voorgeschreven.
In het licht van de doelstellingen van het voorstel en zijn specifieke context en inhoud, verdient een verordening de voorkeur boven een richtlijn als instrument om een duidelijk kader voor een EU-certificeringssysteem te creëren op basis van de reeds bestaande Verordeningen (EG) nr. 300/2008 en (EU) nr. 185/2010.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
Raadplegingen van belanghebbenden
Inhoudsopgave
Aan het voorstel is een brede raadpleging van de relevante belanghebbenden voorafgegaan door middel van:
– een openbare raadpleging over de certificering van apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart van 5 maart 2013 tot 10 juni 2013. Na de bekendmaking op 'Uw stem in Europa' ontving de Commissie 37 reacties. Ondanks de relatief bescheiden respons zijn de resultaten van de raadpleging representatief omdat alle belangrijke groepen belanghebbenden hebben gereageerd (nationale overheden, alle soorten ondernemingen (waaronder kmo's), testlaboratoria, luchthavenexploitanten, enz.). Tot de respondenten behoren bovendien de belangrijkste organisaties uit de sector, zoals de grootste vereniging van luchtvaartmaatschappijen, die ongeveer 240 maatschappijen ofwel 84 % van het totale luchtverkeer vertegenwoordigt, de grootste brancheorganisatie, die de meeste EU-fabrikanten vertegenwoordigt, en verschillende testlaboratoria. Hierdoor zijn honderden belanghebbenden vertegenwoordigd.
De belangrijkste conclusies van de openbare raadpleging, samengevat in de effectbeoordeling bij het voorstel, ondersteunen volledig de regelgevende benadering waarvoor in dit voorstel wordt geopteerd.
– Op 25 september 2013 werd als vervolg op de openbare raadpleging een workshop georganiseerd. Die werd bijgewoond door vertegenwoordigers van alle groepen belanghebbenden, waaronder de lidstaten, de sector, de ECAC en vertegenwoordigers van de eindgebruikers (Airports Council International Europe).
De belangrijkste conclusie van de workshop luidde dat de resultaten van de tijdens de eerste sessie voorgestelde studies (zie volgende alinea), zowel wat de knelpunten als de oplossing betreft, gelijk liepen.
– Hoewel er enige tijd is verstreken tussen de openbare raadpleging, de workshop en de indiening van de effectbeoordeling, zijn de bevindingen van deze raadplegingen nog steeds geldig wat betreft het ontbreken in de EU-lidstaten van gemeenschappelijke juridisch bindende procedures voor de certificering van apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart. Dit is in de loop van 2015 bevestigd via contacten met alle relevante belanghebbenden.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Bij de opstelling van de effectbeoordeling heeft de Commissie zich ook gebaseerd op een studie van een externe contractant: “Study on security R&D in major 3rd countries”. Die bevat een diepgaande analyse van de certificerings- en conformiteitsbeoordelingsystemen in de EU en de rest van de wereld, aangevuld met een beoordeling van de effecten van de verschillende beleidsopties die de Commissie had onderscheiden. Alle toepasselijke conclusies van de studie zijn vermeld in de effectbeoordeling en meegenomen bij de opstelling van het voorstel.
Voorts is bij de opstelling van deze effectbeoordeling rekening gehouden met het onderzoek van het JRC (Instituut voor referentiematerialen en metingen in Geel) 'Detection Requirements and Testing Methodologies for Aviation Security Screening Devices in the EU and EFTA', dat in het voorjaar van 2013 is gepubliceerd.
• Effectbeoordeling
De effectbeoordeling is bij dit voorstel gevoegd (ref. toevoegen).
Ze is op 3 juli 2015 gevalideerd door de Raad voor regelgevingstoetsing van de Commissie.
1. basisscenario: de Commissie neemt geen specifiek wetgevend initiatief;
2. aanbeveling aan de lidstaten om elkaars certificeringssystemen te erkennen en/of de resultaten van het gemeenschappelijk evaluatieproces van de Europese Burgerluchtvaartconferentie te aanvaarden;
3. wetgeving: de Commissie stelt een wetgevingsvoorstel op dat fabrikanten de mogelijkheid biedt hun producten in de hele Unie op de markt te brengen zodra ze in één lidstaat zijn gecertificeerd;
– 3.1. de klassieke aanpak ofwel volledige harmonisering met een certificeringssysteem op basis van gedetailleerde wettelijke specificaties dat door nationale keuringsinstanties moet worden toegepast: 1) prestatievereisten voor apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart, 2) gemeenschappelijke testmethoden, 3) de erkenning van testlaboratoria;
– 3.2. de nieuwe aanpak, op basis van algemeen beschikbare normen in plaats van gedetailleerde specificaties. Het ingevoerde certificeringssysteem wordt beperkt tot een algemene beschrijving van de eisen die essentieel zijn voor apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart. Deze optie is verworpen omdat de bestaande EU-prestatievereisten die de basis zouden vormen voor deze aanpak gerubriceerd zijn en niet openbaar kunnen worden gemaakt;
– 3.3. de derde optie, de gecentraliseerde aanpak, met een certificeringssysteem dat min of meer vergelijkbaar is met optie 3.1 maar dat centraal door een EU-agentschap wordt toegepast.
Optie 3.1, de klassieke aanpak biedt aanzienlijke voordelen en geniet bovendien de breedste steun bij alle actoren, waaronder de lidstaten, en heeft derhalve de voorkeur.
Deze optie betekent dat apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart slechts in één lidstaat hoeft te worden gecertificeerd aangezien het certificaat onmiddellijk geldig zal zijn in alle 28 lidstaten. Dit moet de efficiency van de markt voor apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart en het vrij verkeer van goederen ten goede komen. Klanten (bv. luchthavenexploitanten) krijgen meer keuze en zullen voortaan kunnen kiezen uit alle apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart die in de EU is gecertificeerd, in plaats van alleen uit de in hun land gecertificeerde apparatuur. Een unieke certificeringsprocedure zal de administratieve last voor producenten verminderen en hen in staat snellen hun nieuwe producten sneller op de markt te brengen. Dit moet de algemene concurrentiepositie van de Europese fabrikanten ten goede komen, met name ten opzichte van hun concurrenten uit de VS (met een geraamde gemiddelde winst uit verkopen van 22 miljoen euro per jaar). Men verwacht dat de verkoop door EU-fabrikanten in derde landen dankzij de verwachte verbetering van de concurrentiepositie met een derde zal toenemen, hetgeen op zijn beurt positieve gevolgen zal hebben voor de totale werkgelegenheid in de sector.
Door het wegvallen van de verplichting om één type of configuratie meermaals te testen, zullen de verschillende laboratoria jaarlijks minder tests hoeven uit te uitvoeren. Door die afname van het aantal tests zullen die laboratoria inkomsten verliezen. Deze daling van de inkomsten zal echter lager zijn dan de hierboven beschreven kostenbesparingen voor de fabrikanten, aangezien niet alle kosten direct verband houden met de certificering (bv. vervoer van apparatuur) 1 . Van de onderzochte opties heeft er geen enkele meetbare effecten op het milieu. De huidige milieu-effecten van de ontwikkeling, de productie, het testen of het vervoer worden niet gewijzigd door de eventuele harmonisering van de certificeringsprocedures.•Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
Zoals reeds vermeld, is één van de algemene doelstellingen van het voorstel de verbetering van de concurrentiepositie van EU-ondernemingen en de sector van de apparatuur voor beveiligingsonderzoeken in de luchtvaart.
Het voorstel beoogt met name de administratieve kosten en de tijd die nodig is om producten op de markt te brengen te verminderen door een einde te maken aan de verplichte meervoudige tests, de behoefte aan lidstaatgebonden wijzigingen weg te nemen en door het investeringsklimaat voor beveiligingstechnologieën te verbeteren.
Voorts moet het voorstel het imago van EU-producten op de wereldmarkt bevorderen door de invoering van een label voor conformiteit met de EU-regelgeving en het creëren van een gelijk speelveld met ondernemingen uit de VS.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplannen en regelingen voor monitoring, evaluatie en verslaglegging
Het voorstel voorziet in een degelijk monitoring- en evaluatiesysteem.
In concreto is bepaald dat de Commissie om de vijf jaar een algemeen verslag over de toepassing van deze verordening dient te publiceren.
Dat verslag zal worden opgesteld op basis van een gerichte enquête onder alle relevante belanghebbenden over de efficiency en effectiviteit van de verordening voor de verwezenlijking van de operationele doelstellingen.
Op basis van de volgende indicatoren zal via de enquête worden nagegaan en beoordeeld of de toepassing van de verordening heeft gezorgd voor een daling van de kosten voor onderzoek en ontwikkeling, een daling van kosten voor commercialisering, een afname van de tijd die nodig is om apparatuur op de markt te brengen en een betere concurrentiepositie ten opzichte van fabrikanten uit derde landen.