Toelichting bij COM(2016)466 - Normen voor erkenning van niet-EU-onderdanen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen en voor de verleende bescherming - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)466 - Normen voor erkenning van niet-EU-onderdanen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)466   |
| datum | 13-07-2016 |
De Europese Unie maakt werk van een geïntegreerd, duurzaam en alomvattend migratiebeleid dat steunt op solidariteit en een billijke verdeling van de verantwoordelijkheid en doeltreffend functioneert, ook in perioden van crisis. In het kader van de Europese migratieagenda 1 neemt de Commissie maatregelen om de onmiddellijke en langetermijnproblemen in verband met het beheer van migratiestromen doeltreffend en grondig aan te pakken.
Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel berust op regels voor het bepalen van de lidstaat die verantwoordelijk is voor verzoekers om internationale bescherming (met inbegrip van een gegevensbank voor de vingerafdrukken van asielzoekers) en op gemeenschappelijke normen voor asielprocedures, opvangvoorzieningen, erkenning en bescherming van personen die internationale bescherming genieten. Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken steunt de lidstaten bij de uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel.
Er is al aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Toch zijn er nog grote verschillen tussen de lidstaten wat betreft de toegepaste procedures, de voorzieningen voor de opvang van verzoekers, de erkenningspercentages en het type internationale bescherming dat wordt toegekend. Deze verschillen werken secundaire bewegingen en asielshopping in de hand, creëren aantrekkingsfactoren en leiden er uiteindelijk toe dat de verantwoordelijkheid om personen in nood te helpen, niet eerlijk wordt verdeeld over de lidstaten.
De recente grote instroom heeft aangetoond dat Europa behoefte heeft aan een doeltreffend en efficiënt asielstelsel om te zorgen voor een billijke en duurzame verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, voldoende en behoorlijke opvangvoorzieningen in de hele EU en een snelle en doeltreffende behandeling van asielverzoeken in de EU. Dat is ook nodig om de kwaliteit van de beslissingen te garanderen, zodat personen die behoefte hebben aan internationale bescherming, die daadwerkelijk krijgen. Tezelfdertijd moet de EU irreguliere en gevaarlijke bewegingen tegengaan en het bedrijfsmodel van mensensmokkelaars ontwrichten. In dat verband is het van belang de verzoeken van personen die geen internationale bescherming nodig hebben, snel te behandelen, en deze personen snel terug te sturen. Anderzijds moet worden voorzien in kanalen die onderdanen van derde landen die bescherming nodig hebben, de mogelijkheid bieden op een veilige en legale manier naar de EU te komen. Dat maakt ook deel uit van een breder partnerschap met prioritaire landen van herkomst en doorreis.
Op 6 april 2016 heeft de Commissie in haar mededeling 'Naar een hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en een verbetering van de legale mogelijkheden om naar Europa te komen' 2 haar prioriteiten voor een structurele hervorming van het Europese kader inzake asiel en migratie gepresenteerd. In de mededeling worden de maatregelen beschreven die nodig zijn om het Europese asielbeleid humaner, billijker en efficiënter te maken en het beleid inzake legale migratie te bevorderen.
Op 4 mei 2016 heeft de Commissie een eerste reeks voorstellen gepresenteerd voor de hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. De voorstellen hebben betrekking op drie prioriteiten die zij in haar mededeling heeft genoemd: een duurzaam en billijk Dublinsysteem tot stand brengen voor het bepalen van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek 3 , het Eurodac-systeem verbeteren om secundaire bewegingen beter te monitoren en irreguliere migratie beter te kunnen bestrijden 4 en een echt Europees asielagentschap instellen om de goede werking van het Europees asielstelsel te verzekeren 5 . Deze voorstellen zijn de eerste stappen in de hervorming van de structuur van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel.
Om de hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te voltooien, presenteert de Commissie een tweede pakket met vier aanvullende voorstellen: een voorstel om de richtlijn asielprocedures te vervangen door een verordening 6 , waarbij de huidige uiteenlopende regelingen in alle lidstaten worden geharmoniseerd tot een gemeenschappelijke procedure; een voorstel om de richtlijn asielnormen 7 te vervangen door een verordening 8 , waarbij uniforme normen worden vastgesteld voor de erkenning van personen die bescherming nodig hebben en voor de rechten die worden toegekend aan personen die internationale bescherming genieten, alsook een voorstel voor de herziening van de richtlijn opvangvoorzieningen 9 , om de opvangvoorzieningen in de EU verder te harmoniseren, de integratievooruitzichten van verzoekers te bevorderen en de secundaire bewegingen te reduceren. Om zoals aangekondigd in haar mededeling van 6 april 2016 de legale mogelijkheden om naar de EU te komen, te bevorderen, stelt de Commissie tot slot ook een gestructureerd Uniekader voor hervestiging voor. Dat moet zorgen voor een beter beheer van internationale bescherming in de EU, door personen die internationale bescherming nodig hebben de mogelijkheid te bieden op een ordelijke en veilige manier naar de EU te komen. Het systeem zou ervoor moeten zorgen dat de prikkels om irregulier te reizen, geleidelijk verdwijnen 10 .
Deze voorstellen zijn een essentieel onderdeel van de grondige hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en zijn nauw met elkaar verbonden. Met de tweede reeks wetgevingsvoorstellen voor de hervorming van het asielacquis liggen nu alle elementen op tafel die nodig zijn voor een solide, samenhangend en geïntegreerd gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat steunt op gemeenschappelijke, geharmoniseerde en doeltreffende regels die zorgen voor bescherming en volledig in overeenstemming zijn met het Verdrag van Genève.
Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat wordt ontwikkeld, is doeltreffend en beschermend en is aldus opgezet dat het zorgt voor volledige convergentie van de nationale asielstelsels. Dit zal de prikkels voor secundaire bewegingen reduceren, het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten bevorderen en in het algemeen de goede werking van het Dublinsysteem garanderen.
Asielzoekers zullen overal in de EU op gelijke voet en op passende wijze worden behandeld en alle nodige instrumenten zullen aanwezig zijn om personen die daadwerkelijk internationale bescherming nodig hebben, snel als dusdanig te identificeren, en personen die geen bescherming nodig hebben, snel te doen terugkeren. Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel is genereus voor de meest kwetsbaren, maar streng voor diegenen die het proberen te misbruiken, en houdt steeds rekening met de grondrechten. Het is ook kostenefficiënt en voldoende flexibel voor de complexe problemen waarmee de lidstaten worden geconfronteerd.
In de richtlijn asielnormen zijn de criteria vastgesteld om te bepalen of een persoon in aanmerking komt voor asiel en subsidiaire bescherming, evenals de rechten van personen aan wie deze statussen worden verleend. Hoewel de herschikte richtlijn asielnormen 11 voor enige toenadering van de nationale regels heeft gezorgd, blijken er nog verschillen te zijn tussen de erkenningspercentages van de lidstaten. Ook wat betreft het type beschermingsstatus dat de lidstaten toekennen, zijn er nog verschillen 12 . Voorts zijn er ook grote discrepanties tussen het beleid van de lidstaten wat betreft de duur van de verleende verblijfstitels en de toegang tot rechten. De huidige bepalingen inzake het beëindigen van een status worden niet systematisch toegepast in de praktijk. Dit betekent dat de lidstaten er niet altijd op toezien enkel internationale bescherming te bieden zolang het risico van vervolging of ernstige schade aanhoudt, hoewel het EU-recht dat voorschrijft. Ook zijn bepaalde regels van de herschikte richtlijn asielnormen, die voorziet in gemeenschappelijke criteria voor de erkenning van verzoekers, facultatief van aard (bv. de taak van de verzoeker om zijn verzoek te staven, de regels met betrekking tot een beoordeling inzake binnenlandse bescherming, optionele gronden voor stopzetting), waardoor de lidstaten over een grote beoordelingsvrijheid beschikken.
De verschillen in erkenningspercentages en in de rechten die in de nationale asielstelsels aan een beschermingsstatus zijn verbonden, tonen duidelijk aan dat er een meer geharmoniseerde aanpak nodig is. De verschillen kunnen verzoekers om internationale bescherming ertoe aanzetten hun asielverzoek niet in te dienen in de lidstaat die op grond van de Dublinregels verantwoordelijk is, maar in een lidstaat waar de rechten en erkenningspercentages gunstiger worden geacht. Voorts is het van belang mogelijke secundaire bewegingen van personen die internationale bescherming genieten, tegen te gaan, door de betrokkenen duidelijk te maken dat zij moeten verblijven in de lidstaat die hun bescherming verleent.
Doordat niet wordt gecontroleerd of de behoefte aan bescherming nog steeds aanwezig is, is de bescherming de facto permanent van aard. Ook dit kan personen die internationale bescherming nodig hebben, ertoe aanzetten naar de EU te komen en niet naar een andere plaats te gaan, bijvoorbeeld een land dichter bij hun land van herkomst.
Gezien de duidelijke behoefte aan harmonisering en de omvang van de voorgestelde veranderingen, wordt voorgesteld de huidige richtlijn te vervangen door een verordening. Deze verordening is rechtstreeks toepasselijk en zal derhalve voor meer convergentie zorgen en de coherentie met de voorgestelde verordening inzake asielprocedures garanderen.
In het licht van het bovenstaande heeft het voorstel de volgende doelstellingen:
1. Verder harmoniseren van de gemeenschappelijke criteria voor de erkenning van verzoekers om internationale bescherming, door meer bindende voorschriften vast te stellen en de huidige facultatieve voorschriften te vervangen wat betreft de taak van de verzoeker om zijn verzoek te staven, de beoordeling van alternatieven van binnenlandse bescherming en de gronden voor stopzetting van de status van personen die internationale bescherming genieten en een gevaar vormen voor de veiligheid van een lidstaat of voor een bijzonder ernstig strafbaar feit zijn veroordeeld.
2. Beslissingen over asielverzoeken meer op één lijn brengen in de EU door de beslissingsautoriteiten van de lidstaten ertoe te verplichten bij de behandeling van verzoeken rekening te houden met de gemeenschappelijke analyse en aanwijzingen inzake de situatie in het land van herkomst die op EU-niveau worden verstrekt door het Asielagentschap van de Europese Unie en de Europese netwerken inzake informatie over landen van herkomst, overeenkomstig de nieuwe bepalingen van de voorgestelde verordening inzake het Asielagentschap van de Europese Unie 13 .
3. Erop toezien dat enkel bescherming wordt geboden zolang de gronden voor vervolging en ernstige schade aanwezig zijn, zonder evenwel de integratievooruitzichten van de betrokkene te beïnvloeden. Het voorstel bevat de verplichting voor lidstaten om statussen systematisch en regelmatig opnieuw te beoordelen in geval van significante veranderingen in de situatie in het land van herkomst en wanneer zij voornemens zijn om voor de eerste keer de verblijfstitel van een vluchteling te verlengen of voor de eerste of tweede keer de verblijfstitel van een persoon die subsidiaire bescherming geniet, te verlengen. Tezelfdertijd is het in het kader van het recht op bescherming van belang dat de lidstaten personen die bescherming genieten, helpen bij hun integratie in de samenleving. Het voorstel verduidelijkt de rechten en plichten die op dat gebied van toepassing zijn op personen die internationale bescherming genieten. Voorts voorziet het voorstel in elementen die actieve integratie tijdens de periode van bescherming aanmoedigen, door het voor de lidstaten mogelijk te maken aan de toekenning van bepaalde sociale bijstand de voorwaarde te verbinden van effectieve deelname aan integratiemaatregelen overeenkomstig het actieplan inzake integratie 14 . Tot slot treden beslissingen tot beëindiging van de vluchtelingenstatus of van de subsidiairebeschermingsstatus pas in werking na een periode van drie maanden, zodat personen van wie de status wordt stopgezet, over een reële mogelijkheid beschikken om een andere juridische status aan te vragen, bijvoorbeeld voor werkdoeleinden.
4. Secundaire bewegingen van personen die internationale bescherming genieten tegengaan, door deze personen duidelijk te wijzen op hun plicht te verblijven in de lidstaat die hun bescherming biedt en door te voorzien in aanvullende ontmoedigingsmaatregelen via de wijziging van de richtlijn langdurig ingezetenen 15 . Bij het berekenen van het vereiste rechtmatige verblijf van een persoon zou opnieuw van nul worden gestart wanneer de persoon wordt opgemerkt in een andere lidstaat terwijl hij niet het recht heeft daar te wonen of te verblijven.
5. De rechten van personen die internationale bescherming genieten, verder harmoniseren, met name wat betreft de geldigheid en het formaat van de verblijfstitels en door de reikwijdte van de rechten en plichten van personen te verduidelijken, in het bijzonder met betrekking tot sociale zekerheid en sociale bijstand.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Dit voorstel is net als zijn voorganger de richtlijn asielnormen een essentieel onderdeel van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en is volledig in overeenstemming met de eerste voorstellen voor de hervorming van het stelsel die op 4 mei 2016 zijn gepresenteerd. Het is ook in overeenstemming met het voorstel om de richtlijn inzake asielprocedures te hervormen en om te vormen tot een verordening, en met het voorstel voor een hervorming van de richtlijn inzake opvangvoorzieningen en het voorstel voor de vaststelling van een gestructureerd Uniekader voor hervestiging.
Het voorstel bouwt voort op de bepalingen van het voorstel inzake het Asielagentschap van de Europese Unie voor zover het de beslissingsautoriteiten van de lidstaten ertoe verplicht bij de behandeling van asielverzoeken rekening te houden met de informatie over landen van herkomst die het agentschap verzamelt en de gemeenschappelijke analyse en aanwijzingen ervan met betrekking tot dergelijke informatie. Bovendien wordt bepaald dat indien de gemeenschappelijke analyse en aanwijzingen duiden op significante, relevante veranderingen, de status van personen die internationale bescherming genieten, aan een beoordeling moet worden onderworpen.
Wat de rechten en plichten van verzoekers om internationale bescherming betreft, strookt de uitdrukkelijke verplichting om het verzoek met alle beschikbare elementen te staven en medewerking te verlenen, met de overeenkomstige bepalingen van het voorstel voor de herziening van de Dublinverordening 16 .
Dit voorstel voor een verordening is ook complementair met het voorstel voor een verordening inzake asielprocedures, in die zin dat in de eerstgenoemde verordening de criteria voor de erkenning en de gronden voor stopzetting worden vastgesteld en de laatstgenoemde verordening voorziet in de procedureregels voor verzoeken om internationale bescherming.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Dit voorstel sluit aan op het brede langetermijnbeleid inzake beter migratiebeheer dat de Commissie heeft uiteengezet in de Europese migratieagenda 17 . In de migratieagenda zijn de politieke beleidslijnen van voorzitter Juncker uitgewerkt tot een reeks samenhangende en elkaar onderling versterkende maatregelen, die zijn gebaseerd op vier pijlers: de stimulansen voor irreguliere migratie reduceren, de buitengrenzen van de Unie beveiligen en levens redden, een sterk asielbeleid voeren en een nieuw beleid inzake legale migratie ontwikkelen. Dit voorstel, dat in het kader van de uitvoering van de Europese migratieagenda wordt gepresenteerd, moet bijdragen tot het versterken van het asielbeleid van de Unie. Het moet worden opgevat als deel uitmakend van het bredere beleid op EU-niveau waarmee wordt gestreefd naar een solide en doeltreffend systeem voor duurzaam migratiebeheer dat billijk is voor gastgemeenschappen en EU-burgers en voor de betrokken onderdanen van derde landen, landen van herkomst en landen van doorreis.
De voorgestelde wijzigingen van de mogelijke integratieprikkels kunnen ook bijdragen aan het verwezenlijken van de doelstellingen van het actieplan inzake integratie 18 .
.
Inhoudsopgave
- Rechtsgrondslag
- Achtergrond en motivering van het voorstel
- Doelstellingen van het voorstel
- 1. Verdere harmonisering van de gemeenschappelijke criteria voor de erkenning van verzoekers om internationale bescherming
- Artikel 4 - Beoordeling van de feiten
- Artikel 5 - Ter plaatse ontstane behoefte aan internationale bescherming
- Artikel 8 - Binnenlandse bescherming
- Artikel 10 - Gronden voor vervolging
- Artikel 12 - Uitsluiting
- 2. Convergentere asielbeslissingen in de EU door de beslissingsautoriteiten van de lidstaten ertoe te verplichten rekening te houden met de aanwijzingen van het Asielagentschap van de Europese Unie
- Artikel 8 - Binnenlandse bescherming
- Artikelen 11 en 17 - Beëindiging van de vluchtelingenstatus en de subsidiairebeschermingsstatus
- 3. Invoering van systematische en regelmatige nieuwe beoordeling van de toegekende status
- Artikelen 15 en 21 - Opnieuw beoordelen van de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus
- Artikel 24 - Informatie
- 5. De rechten van personen die internationale bescherming genieten, verder harmoniseren
- Artikel 25 - Instandhouding van het gezin
- Artikel 26 - Verblijfstitels
- Artikel 28 - Vrij verkeer binnen de lidstaat
- Artikel 30 - Toegang tot werk
- Artikel 32 - Toegang tot procedures voor de erkenning van kwalificaties en validering van vaardigheden
- Artikel 33 - Sociale zekerheid
- 6. De integratieprikkels voor personen die internationale bescherming genieten, versterken
- Artikel 38 - Toegang tot integratievoorzieningen
, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Gezien de doelstelling van het voorstel om enerzijds ervoor te zorgen dat de lidstaten gemeenschappelijke criteria toepassen voor de erkenning van personen die werkelijk internationale bescherming nodig hebben, en anderzijds erop toe te zien dat deze personen in alle lidstaten een gemeenschappelijk pakket rechten genieten, is de rechtsgrondslag artikel 78, lid 2, onder a), en b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). In dat artikel wordt bepaald dat de EU bevoegd is voor het ontwikkelen van een gemeenschappelijk beleid inzake asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming, teneinde iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming behoeft, een passende status te verlenen, en de naleving van het beginsel van non-refoulement te garanderen. Dit beleid moet in overeenstemming zijn met het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 en het protocol van 31 januari 1967 betreffende de status van vluchtelingen alsmede met de andere toepasselijke verdragen.
In het kader van deze bevoegdheid kan de EU maatregelen nemen voor onder meer:
(a) een uniforme asielstatus voor onderdanen van derde landen, die in de hele Unie geldt;
(b) een uniforme subsidiairebeschermingsstatus voor onderdanen van derde landen die, als zij geen asiel krijgen in de Europese Unie, internationale bescherming behoeven.
Artikel 79, lid 2, onder a), VWEU, wordt opgenomen als rechtsgrondslag gezien de voorgestelde wijziging van Richtlijn 2003/109/EG betreffende langdurig ingezetenen in verband met personen die internationale bescherming genieten.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
Op dit moment lopen de erkenningspercentages uiteen, krijgen asielzoekers met een soortgelijk verzoek niet overal in de EU dezelfde beschermingsstatus en zijn er verschillen wat betreft de duur van de verblijfstitels en de omvang van de rechten die worden toegekend aan personen die internationale bescherming genieten. Deze factoren werken asielshopping en secundaire bewegingen binnen de EU in de hand.
De bedoeling is nu de huidige richtlijn te vervangen door een verordening om de convergentie van beslissingen over asielverzoeken en van de inhoud van de verleende bescherming te verhogen. Dit moet de prikkels voor bewegingen binnen de EU reduceren en ervoor zorgen dat personen die internationale bescherming genieten, overal in de EU gelijk worden behandeld.
Aangezien het gemeenschappelijk Europees asielstelsel gemeenschappelijke normen voor de EU omvat voor alle asielzoekers en personen die internationale bescherming genieten, kunnen de doelstellingen niet individueel door de lidstaten worden bereikt. Er is optreden op EU-niveau nodig om de convergentie van asielbeslissingen te verhogen en de gevolgen van een gebrek aan convergentie te verzachten.
De lidstaten blijven vrij om andere vormen van bescherming toe te passen overeenkomstig het nationaal recht.
• Evenredigheid
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, zoals vastgelegd in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, gaat deze verordening niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken.
Hoewel Richtlijn 2004/38/EG en Richtlijn 2011/95/EU voor aanzienlijke harmonisatie hebben gezorgd, zijn er nog grote verschillen wat betreft de erkenningspercentages, het type beschermingsstatus dat de lidstaten toekennen, en de inhoud van de bescherming. Bovendien onderwerpen de lidstaten de statussen momenteel zelden aan een nieuwe beoordeling, hoewel zij ertoe verplicht zijn een status stop te zetten wanneer het risico van vervolging of ernstige schade niet langer aanwezig is. Tot slot beschikken de lidstaten door de facultatieve regels van de huidige richtlijn (bv. de taak van de verzoeker om zijn verzoek te staven, de regels met betrekking tot de beoordeling van binnenlandse bescherming en de facultatieve gronden voor stopzetting) over enige beoordelingsvrijheid wat betreft de manier waarop zij asielverzoeken beoordelen.
Meer geharmoniseerde regels inzake erkenning en de inhoud van de bescherming zullen leiden tot convergentere asielbeslissingen in de lidstaten en derhalve tot een beter werkend gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat een duurzaam en billijk systeem omvat om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor asielzoekers, zoals wordt beoogd met de voorgestelde herziening van de Dublinverordening.
De voorgestelde wijzigingen gaan niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen te bereiken en betreffen gebieden waarop verdere harmonisatie een grote impact zal hebben. Bovendien wordt met de nieuwe bepalingen op grond waarvan de beslissingsautoriteiten in de lidstaten rekening moeten houden met de gemeenschappelijke analyse en aanwijzingen van het Asielagentschap van de Europese Unie inzake de situatie in een specifiek land van herkomst, opgetreden tegen het gebrek aan voldoende convergentie bij de asielbeslissingen. De lidstaten passen de bepalingen inzake de beëindiging van de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus van de huidige herschikte richtlijn asielnormen niet systematisch toe. Om daarin verandering te brengen, voorziet het voorstel voor een verordening in sterkere bepalingen op dit gebied. Voorts wordt voorgesteld de regels betreffende het in aanmerking komen voor internationale bescherming en de inhoud van deze status te verduidelijken in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU), de reikwijdte van de toegekende rechten te verduidelijken, waar nodig in harmonisatie te voorzien, met name met betrekking tot de geldigheid en het formaat van de verblijfstitels, en in integratiestimulansen op het gebied van sociale bijstand te voorzien. Tot slot wordt een wijziging van de EU-richtlijn inzake langdurig ingezetenen voorgesteld om irreguliere bewegingen van personen die internationale bescherming genieten in de EU, tegen te gaan, waarbij niet verder wordt gegaan dan wat nodig is voor een ontmoedigend effect.
• Variabele geometrie
Het Verenigd Koninkrijk en Ierland zijn aan de eerste richtlijn asielnormen (Richtlijn 2004/83/EG) gebonden, aangezien zij kennisgeving hebben gedaan van hun wens deel te nemen aan de vaststelling en toepassing van deze richtlijn op grond van het protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat gehecht is aan het VEU en VWEU. Zij hebben er niet voor gekozen om deel te nemen aan de herschikte richtlijn asielnormen (Richtlijn 2011/95/EU).
Overeenkomstig bovengenoemd protocol kunnen het Verenigd Koninkrijk en Ierland beslissen deel te nemen aan de vaststelling van dit voorstel. Ook na de vaststelling van dit voorstel beschikken zij nog over deze mogelijkheid.
Overeenkomstig het protocol betreffende de positie van Denemarken, dat aan het VEU en het VWEU is gehecht, neemt Denemarken niet deel aan de goedkeuring door de Raad van maatregelen uit hoofde van titel V van het VWEU (met uitzondering van "maatregelen tot bepaling van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum of […] maatregelen betreffende een uniform visummodel").
Over de deelname van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken aan de regelingen die in dit voorstel tot intrekking van de herschikte Richtlijn 2011/95/EU inzake asielnormen worden vastgesteld, zal worden beslist tijdens de onderhandelingen overeenkomstig deze protocollen. Deze protocollen bieden het Verenigd Koninkrijk en Ierland met name de mogelijkheid te beslissen deel te nemen aan initiatieven op de beleidsgebieden vrijheid, veiligheid en recht, met inachtneming van de operabiliteit van deze initiatieven.
• Keuze van het instrument
Er wordt voorgesteld de huidige herschikte richtlijn asielnormen te vervangen door een verordening, teneinde de convergentie op het gebied van asielbeslissingen te verhogen. De huidige facultatieve regels die voorzien in gemeenschappelijke criteria voor de erkenning van asielzoekers, worden verplicht, de inhoud van internationale bescherming wordt verder verduidelijkt en gespecificeerd (met name met betrekking tot de duur van verblijfstitels en sociale rechten) en er worden regels vastgesteld die secundaire bewegingen moeten voorkomen.
De initiële richtlijn asielnormen, Richtlijn 2004/83/EG, werd al herschikt tot de huidige richtlijn asielnormen, Richtlijn 2011/95/EU. Hoewel de richtlijn voor aanzienlijke toenadering van de nationale voorschriften heeft gezorgd, blijken er nog verschillen te zijn tussen de erkenningspercentages van de lidstaten. Ook wat betreft het type beschermingsstatus dat wordt toegekend, zijn de verschillen nog te groot.
Zoals de Commissie heeft aangekondigd in haar mededeling van 6 april 2016 'Naar een hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en een verbetering van de legale mogelijkheden om naar Europa te komen' wordt bovenop de substantiële wijziging van de huidige herschikte richtlijn asielnormen, de vorm van het rechtsinstrument gewijzigd naar een verordening. Deze wijziging zal op zichzelf zorgen voor meer convergentie, doordat er geen verschillen zijn in omzetting en de regels rechtstreeks toepasselijk zijn. Bovendien garandeert deze wijziging coherentie met de voorgestelde verordening inzake asielprocedures, waarbij ook de omzetting in een verordening is voorgesteld.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Ex-postevaluaties van bestaande wetgeving
De Commissie heeft in 2015 opdracht gegeven tot twee externe studies 19 : één over de wijze waarop de lidstaten de huidige richtlijn asielnormen toepassen en een andere waarbij uitvoeringsproblemen zijn onderzocht, tekortkomingen zijn geïdentificeerd en is onderzocht of de richtlijn de convergentie in Europa heeft bevorderd. De Commissie heeft tijdens de studie nauw contact onderhouden met de contractanten en heeft een aantal voorlopige bevindingen kunnen gebruiken voor de voorbereiding van dit voorstel.
De studie over de uitvoering van de richtlijn heeft uitgewezen dat de huidige herschikte richtlijn asielnormen op bepaalde gebieden de nationale regels meer op één lijn heeft gebracht. Op andere gebieden blijkt de praktische toepassing van de richtlijn echter nog steeds sterk te variëren, waardoor de lidstaten anders over asielverzoeken beslissen en de erkenningspercentages uiteen lopen, zelfs voor verzoekers met hetzelfde land van herkomst. Er zijn ook grote verschillen wat betreft de wijze waarop de feiten en omstandigheden van een verzoek worden beoordeeld, de beoordeling van 'sur place'-verzoeken en alternatieven voor bescherming, en de toepassing van de beëindigingsclausules.
Belangrijke oorzaken van de uiteenlopende erkenningspercentages in de EU hebben ook te maken met het opstellen en toepassen van informatie over landen van herkomst en lijsten van veilige landen, evenals het beoordelen van de geloofwaardigheid van de verzoeker wanneer wordt onderzocht of zijn vrees voor vervolging of ernstige schade gegrond is. Uit de studie wordt geconcludeerd dat de richtlijn ervoor heeft gezorgd dat de inhoud van de rechten die aan personen die subsidiaire bescherming genieten, worden verleend, nu meer op één lijn is gebracht met de inhoud van de rechten van vluchtelingen (bv. wat betreft toegang tot arbeid, onderwijs en gezondheidszorg). Tussen de lidstaten zijn er echter nog verschillen wat betreft de rechten die zij aan vluchtelingen en personen die subsidiaire bescherming genieten toekennen op het gebied van het afgeven van verblijfstitels en reisdocumenten, het verlenen van sociale bijstand, het type integratieprogramma's en de kwaliteit ervan en bijstand bij repatriëring. De verschillen zijn onder meer het gevolg van verschillende interpretaties van bepalingen, maar hebben ook te maken met de uiteenlopende manieren waarop de lidstaten bepaalde facultatieve clausules (om bepaalde beperkingen op te leggen of gunstigere regels vast te stellen) in nationale wetgeving hebben omgezet.
• Raadplegingen van belanghebbenden
Naar aanleiding van haar mededeling van 6 april 2016 'Naar een hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en een verbetering van de legale mogelijkheden om naar Europa te komen' 20 is de Commissie een dialoog gestart over de manier waarop de EU-asielregels in de toekomst kunnen worden hervormd.
De Commissie heeft in mei de mededeling besproken met de lidstaten, niet-gouvernementele organisaties en de UNHCR en in juni 2016 hebben besprekingen plaatsgevonden met de coördinatoren van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement. Het Europees Parlement heeft de mededeling ook besproken tijdens de plenaire vergadering van 11 mei. Voorts werden schriftelijke bijdragen ontvangen.
De lidstaten hebben zich over het algemeen voorstander getoond van meer harmonisatie. Om tot meer convergentie te komen op het gebied van de erkenningspercentages en de types beschermingsstatus die worden verleend, is nadruk gelegd op het belang van praktische samenwerking en aanwijzingen van het agentschap.
In verband met een nieuwe beoordeling van een reeds verleende beschermingsstatus is er met name steun voor het voorstel om de status opnieuw te beoordelen in geval van een wijziging van de informatie over het land van herkomst op EU-niveau. Tegelijkertijd waarschuwen een aantal lidstaten voor zware administratieve lasten indien het algemeen en uitdrukkelijk verplicht zou zijn om bij elke verlenging van een verblijfstitel te onderzoeken of de status eventueel moet worden beëindigd.
Ook het voorstel om de duur van afgegeven verblijfstitels verder te harmoniseren, wordt goed ontvangen. Een aantal lidstaten is evenwel van mening dat de mogelijkheid om bij beëindiging van de beschermingsstatus een verblijfstitel op andere gronden af te geven (bv. om humanitaire redenen of in verband met legale migratie), niet mag worden ondermijnd. Voorts geeft een aantal lidstaten aan dat moet worden vermeden dat door de perceptie dat de bescherming misschien slechts tijdelijk is, de integratievooruitzichten van de betrokkenen worden ondermijnd.
Wat betreft de rechten van personen die bescherming genieten, zijn de lidstaten over het algemeen geen voorstander van het idee om nog meer een onderscheid te maken tussen de twee statussen van internationale bescherming. Sommige lidstaten vragen om meer flexibiliteit op het gebied van sociale bescherming en gezondheidszorg, terwijl andere lidstaten benadrukken dat er nog ruimte is voor meer harmonisatie op het gebied van gezinshereniging voor personen die subsidiaire bescherming genieten.
In verband met secundaire bewegingen is er enige steun voor het verbeteren van de informatieverstrekking wat betreft de verplichting om te verblijven in de lidstaat die de bescherming biedt, om ervoor te zorgen dat de betrokkenen goed op de hoogte zijn van de mogelijke gevolgen als zij zich naar een andere lidstaat begeven.
Inzake integratiemaatregelen is gesproken over de mogelijkheid om personen ertoe te verplichten deel te nemen aan taal- en inburgeringscursussen.
De coördinatoren van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement hebben gewaarschuwd tegen lagere normen. Wat het opnieuw beoordelen van statussen betreft, is bezorgdheid geuit over de gevolgen voor de integratievooruitzichten van de betrokkenen. Voorts is benadrukt dat iedere maatregel evenredig moet zijn en in overeenstemming moet zijn met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Handvest van de grondrechten. Tot slot is in verband met de rechten van vrij verkeer aangegeven dat het voor begunstigden mogelijk moet zijn om vóór de in Richtlijn 2003/109/EG vastgelegde termijn van vijf jaar de status van langdurig ingezetene in de EU te krijgen, zodat zij rechten van vrij verkeer genieten.
Ngo's zijn over het algemeen geen voorstander van meer harmonisatie, omdat zij vrezen voor lagere normen. Zij vinden het meer van belang dat de huidige bepalingen beter worden uitgevoerd en het agentschap aanwijzingen geeft. De ngo's benadrukken dat een eventuele wijziging van de huidige bepalingen gepaard moet gaan met een versterking van de rechten van verzoekers.
Op het gebied van convergentie zijn de ngo's er over het algemeen niet voor te vinden dat de clausule inzake binnenlandse bescherming verplicht zou worden gemaakt. Zij zijn ook geen voorstander van een verplichte beoordeling om na te gaan of een status moet worden beëindigd, aangezien dit de integratievooruitzichten negatief zou beïnvloeden en tot zware administratieve lasten zou leiden.
Wat rechten betreft, zijn de ngo's voorstander van behoud van mogelijkheden voor gunstigere behandeling, onder meer met betrekking tot de duur van verblijfstitels, en verzetten zij zich tegen verdere differentiëring tussen de vluchtelingenstatus en de subsidiairebeschermingsstatus.
De ngo's zijn geen voorstander van sancties om secundaire bewegingen tegen te gaan en benadrukken dat het belangrijk is in de eerste plaats de oorzaken van deze bewegingen beter te begrijpen en prikkels om deze tegen te gaan, te overwegen. Zij vinden het wel belangrijk preciezere regels vast te stellen met betrekking tot de verplichtingen van de lidstaten op het gebied van informatieverstrekking.
Inzake gezinshereniging benadrukken de ngo's dat de rechten van personen die subsidiaire bescherming genieten, meer op één lijn moeten worden gebracht met de rechten van vluchtelingen.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Naast de studies van de Commissie over de toepassing en uitvoering van de herschikte richtlijn asielnormen, is ter voorbereiding van dit voorstel ook een beroep gedaan op publicaties van het EASO. Het gaat met name om de gegevensverzameling in het kader van de kwaliteitsmatrix inzake insluiting en uitsluiting en de praktische handleiding inzake artikel 15, onder c), en judiciële analyse van artikel 12 en artikel 17 van de herschikte richtlijn asielnormen.
• Grondrechten
De voorgestelde verordening eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna 'het Handvest' genoemd) zijn erkend. Deze verordening moet zorgen voor volledige eerbiediging van de menselijke waardigheid en van het recht op asiel van asielzoekers en hun begeleidende gezinsleden. De verordening heeft als doel de toepassing te bevorderen van de artikelen van het Handvest die betrekking hebben op menselijke waardigheid, de eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, de vrijheid van meningsuiting en van informatie, het recht op onderwijs, de vrijheid van beroep en het recht te werken, de vrijheid van ondernemerschap, het recht op asiel, non-discriminatie, de rechten van het kind, sociale zekerheid en sociale bijstand en gezondheidszorg, en moet dienovereenkomstig worden uitgevoerd. Het voorstel eerbiedigt het verbod op refoulement, zoals uiteengezet in artikel 19 van het Handvest van de EU, ook bij de behandeling van asielverzoeken met betrekking tot binnenlandse bescherming. Het voorstel versterkt de procedurele waarborgen, door uiteen te zetten dat het aan de beslissingsautoriteiten is om te bewijzen dat er een mogelijkheid van binnenlandse bescherming is en door te bepalen dat de beoordeling moet worden uitgevoerd zodra is vastgesteld dat anders de erkenningscriteria van toepassing zouden zijn.
Het voorstel bepaalt dat de lidstaten het verkrijgen van bepaalde sociale bijstand afhankelijk kunnen maken van daadwerkelijke deelname aan integratiemaatregelen. Ook bepaalt het dat de lidstaten voorwaarden inzake verblijf kunnen opleggen voor het verkrijgen van bepaalde sociale uitkeringen, waarbij deze voorwaarden uitsluitend mogen worden toegepast met als doel de integratie van personen die internationale bescherming genieten, te bevorderen. Deze bepalingen zijn in overeenstemming met artikel 34, lid 3, van het Handvest en artikel 23 van het Verdrag van Genève, die betrekking hebben op sociale bijstand.
Er is bijzondere aandacht besteed aan de rechten van vrouwen en baby's tijdens de bevalling en in de pre- en postnatale periode. Voorts houdt het voorstel ook rekening met de verplichtingen van de lidstaten op grond van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (Verdrag van Istanbul). In het licht van de voorstellen van de Commissie voor besluiten van de Raad betreffende de ondertekening en de sluiting van het Verdrag van Istanbul, en om vrouwen die slachtoffer zijn van gendergerelateerd geweld en internationale bescherming nodig hebben, passende bescherming te garanderen, moet bij de uitlegging en toepassing van deze verordening een genderbewuste aanpak worden gehanteerd. Dat zal in ieder geval een vereiste zijn zodra de EU is toegetreden tot het Verdrag van Istanbul.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel leidt niet tot financiële of administratieve lasten voor de Unie. Het heeft dan ook geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Regelingen betreffende toezicht, evaluatie en verslaglegging
De Commissie zal over de toepassing van deze verordening verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad binnen twee jaar na de inwerkingtreding ervan en vervolgens om de vijf jaar. Van de lidstaten zal worden verlangd dat zij de Commissie en het Asielagentschap van de Europese Unie ten behoeve van het verslag relevante informatie toesturen. Het agentschap zal toezicht houden op de naleving van deze verordening door de lidstaten, via het monitoringmechanisme dat de Commissie heeft voorgesteld bij de herziening van het mandaat van het agentschap 21 .
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Er wordt voorgesteld de huidige herschikte richtlijn asielnormen te vervangen door een verordening. De inhoud van de richtlijn wordt echter enkel gewijzigd a) in het licht van de in deel 1 genoemde doelstellingen, b) voor zover het nodig was de formulering van de richtlijn aan te passen met het oog op rechtstreekse toepasselijkheid en c) voor zover de bestaande bepalingen moesten worden verduidelijkt in het licht van de betrokken rechtspraak. De onderstaande toelichtingen betreffen derhalve enkel de bepalingen die substantieel zijn gewijzigd ten opzichte van de huidige herschikte richtlijn asielnormen.
1. Verdere harmonisering van de gemeenschappelijke criteria voor de erkenning van verzoekers om internationale bescherming
Artikel 3 - Materieel toepassingsgebied
Het toepassingsgebied van de verordening blijft tweeledig: het vastleggen van normen enerzijds voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, en anderzijds voor de inhoud van de verleende internationale bescherming. Aangezien voor dit voorstel als rechtsinstrument een verordening is gekozen, is er geen bepaling meer op grond waarvan de lidstaten gunstigere behandeling kunnen kiezen. Artikel 3, lid 2, bepaalt echter dat de lidstaten vrij zijn om een nationale humanitaire status toe te kennen aan personen die niet aan de voorwaarden van deze verordening voldoen. Voorts wordt in een overweging verduidelijkt dat de lidstaten nationale maatregelen kunnen nemen die verder gaan dan deze verordening, op voorwaarde dat deze maatregelen de toepassing van de bepalingen van de verordening niet ondermijnen.
Artikel 4, lid 1, bepaalt dat de verzoeker zijn verzoek om internationale bescherming moet staven; ten behoeve van het staven van het verzoek is de verzoeker er uitdrukkelijk toe verplicht alle elementen waarover hij beschikt, over te leggen, medewerking te verlenen en – overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van het Dublinvoorstel 22 en het voorstel voor een verordening inzake asielprocedures – tijdens de procedure op het grondgebied van de betrokken lidstaat aanwezig te blijven.
Artikel 5, lid 3, is uitgebreid en biedt de lidstaten de mogelijkheid een verzoeker om internationale bescherming niet de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus toe te kennen wanneer deze persoon een volgend verzoek indient op basis van omstandigheden die hij zelf heeft veroorzaakt nadat hij zijn land van herkomst heeft verlaten.
Artikel 8, lid 1, voorziet in een nieuwe verplichting om de mogelijkheid van binnenlandse bescherming te onderzoeken en vast te stellen dat de verzoeker geen internationale bescherming nodig heeft indien wordt vastgesteld dat hij op een veilige en wettige manier kan reizen naar en zich toegang kan verschaffen tot een ander deel van zijn land van herkomst en er redelijkerwijs kan worden verwacht dat hij er zich vestigt. Naast de vaststelling van de verplichting om de mogelijkheid van binnenlandse bescherming te beoordelen, zijn met artikel 8, lid 4, waarborgen toegevoegd die verduidelijken hoe het asielverzoek in dat verband moet worden behandeld.
Overeenkomstig de relevante rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie 23 wordt met artikel 10, lid 3, verduidelijkt dat de beslissingsautoriteit niet redelijkerwijs van een verzoeker kan verwachten dat hij met betrekking tot bepaalde gedragingen of praktijken die inherent zijn aan zijn identiteit, zich discreet gedraagt, of zich van deze gedragingen of praktijken onthoudt, om risico van vervolging in zijn land van herkomst te voorkomen.
Aan artikel 12 worden met lid 5 meer gedetailleerde bepalingen toegevoegd op basis van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie 24 , die verduidelijken dat het plegen van bepaalde strafbare feiten (bijzonder wrede daden en terreurdaden) ook een grond voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus is wanneer deze strafbare feiten met een politiek oogmerk zijn gepleegd.
Artikel 12, lid 6, verduidelijkt, eveneens op basis van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie 25 , dat de uitsluiting van een persoon van de vluchtelingenstatus uitsluitend afhankelijk is van het al dan niet voldoen aan de voorwaarden van dat artikel, en niet afhankelijk kan zijn van enige aanvullende evenredigheidsbeoordeling.
2. Convergentere asielbeslissingen in de EU door de beslissingsautoriteiten van de lidstaten ertoe te verplichten rekening te houden met de aanwijzingen van het Asielagentschap van de Europese Unie
Artikel 7 - Actoren van bescherming
Om de praktijken inzake asielbeslissingen in de EU meer op één lijn te brengen, bepaalt artikel 7, lid 3, dat de beslissingsautoriteiten zich bij het beoordelen of een internationale organisatie een staat of een aanzienlijk deel van zijn grondgebied beheerst, moeten baseren op de Unierichtsnoeren, met name de gemeenschappelijke analyse en aanwijzingen inzake de situatie in het land van herkomst die worden verschaft door het Asielagentschap van de Europese Unie en de Europese netwerken inzake informatie over landen van herkomst. De artikelen 8 en 10 van het voorstel inzake het Asielagentschap van de Europese Unie 26 voorzien in de bevoegdheid om analyses te verrichten en aanwijzingen te verschaffen. Artikel 7, lid 3, bevat een kruisverwijzing naar deze analyses en aanwijzingen (hierna 'aanwijzingen van het agentschap' genoemd).
Om convergentie van asielbeslissingen met betrekking tot binnenlandse bescherming te garanderen, moeten de beslissingsautoriteiten van de lidstaten vergelijkbaar met wat artikel 7, lid 3, voorschrijft, rekening houden met onder meer de aanwijzingen van het agentschap.
Op grond van artikel 11, lid 2, onder b), inzake de beëindiging van de vluchtelingenstatus, en artikel 17, lid 2, onder b), met betrekking tot de subsidiairebeschermingsstatus, moeten de beslissingsautoriteiten bij het beoordelen of een vluchteling of persoon die subsidiaire bescherming geniet nog steeds in aanmerking komt voor de internationale bescherming die hem is verleend, zich baseren op de aanwijzingen van het agentschap.
Artikelen 14 en 20 - Intrekking en beëindiging van de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus en weigering van verlenging van de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus
Op grond van artikel 14, lid 1, en artikel 20, lid 1, moeten de beslissingsautoriteiten de status intrekken of beëindigen of weigeren deze te verlengen wanneer de betrokkenen niet langer bescherming nodig hebben of wanneer uitsluitingsgronden van toepassing zijn geworden nadat de bescherming is verleend. In het licht daarvan moet de status opnieuw worden beoordeeld om na te gaan of nog steeds wordt voldaan aan de criteria om in aanmerking te komen voor die status (vrees voor vervolging, willekeurig geweld).
Artikelen 15 en 21 - Opnieuw beoordelen van de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus
In het voorstel worden de situaties vastgesteld waarin een nieuwe beoordeling moet plaatsvinden. Die houden verband met enerzijds materiële en anderzijds temporele aspecten. Er wordt voorgesteld de beslissingsautoriteiten ertoe te verplichten statussen aan een nieuwe beoordeling te onderwerpen wanneer de situatie in een land van herkomst aanzienlijk is gewijzigd en dit tot uiting komt in op EU-niveau gepresenteerde documenten (in de aanwijzingen van het agentschap, zie artikel 15, lid 1, onder a), en artikel 21, lid 1, onder a)), evenals wanneer zij voor de eerste keer de verblijfstitel van een vluchteling verlengen of voor de eerste of tweede keer de verblijfstitel van een persoon die internationale bescherming geniet verlengen (zie artikel 15, lid 1, onder b), en artikel 21, lid 1, onder b)). Het opnieuw beoordelen van een status zou niet mogen leiden tot meer administratieve lasten voor de nationale autoriteiten, aangezien deze beoordelingen gericht plaatsvinden en enkel worden uitgevoerd wanneer er toch al een beslissing over de verlenging van een verblijfstitel moet worden genomen, of er een significante wijziging van de situatie in een specifiek land van herkomst is gemeld. Het voorstel zal derhalve de harmonisatie en controle bevorderen, zonder de lidstaten onnodig te belasten.
Wanneer een status wordt ingetrokken vanwege een verandering van de omstandigheden, krijgt de betrokken persoon op grond van het voorstel drie maanden de tijd om te proberen een andere status te verkrijgen op basis van andere gronden (bv. in verband met familie, werk of studies, of om humanitaire redenen) (zie artikel 14, lid 5, en artikel 20, lid 3).
4. Secundaire bewegingen tegengaan door de begunstigden duidelijk te wijzen op hun plicht in de lidstaat die hun bescherming biedt te blijven en door te voorzien in aanvullende ontmoedigingsmaatregelen via de wijziging van de richtlijn langdurig ingezetenen
Artikel 29 - Bewegingen binnen de Unie
Artikel 29 bepaalt als algemene regel dat een persoon die internationale bescherming geniet, moet verblijven in de lidstaat die hem bescherming biedt. Samen met artikel 44 voorziet het in ontmoedigingsmaatregelen die moeten voorkomen dat begunstigden in een andere lidstaat verblijven of wonen zonder dat zij daartoe het recht hebben. Artikel 29, lid 2, verwijst naar de voorgestelde bepalingen van de Dublinverordening (artikel 20, lid 1, onder e)) in dit verband. Voorts wordt voorgesteld Richtlijn 2003/109/EG betreffende langdurig ingezetenen te wijzigen en te bepalen dat de berekening van de periode van vijf jaar waarna personen die internationale bescherming genieten in aanmerking komen voor de status van langdurig ingezetene, steeds opnieuw van nul moet beginnen iedere keer dat een persoon wordt opgemerkt in een andere lidstaat dan die welke hem internationale bescherming biedt zonder dat hij het recht heeft daar te wonen of te verblijven overeenkomstig het relevante nationale recht of Unierecht. Verwacht wordt dat deze maatregel personen die internationale bescherming genieten ertoe zal aanmoedigen de regels te volgen en niet-toegestane secundaire bewegingen te vermijden, omdat zij anders het risico zouden lopen langer te moeten wachten op de toekenning van de status van langdurig ingezetene en het daaraan verbonden recht van mobiliteit binnen de EU.
Artikel 29 bevestigt ook dat een begunstigde op grond van de desbetreffende Schengenbepalingen, wanneer de voorwaarden van artikel 21 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst vervuld zijn, in een andere lidstaat die het Schengenacquis volledig toepast mag verblijven gedurende 90 dagen binnen een periode van 180 dagen. Voorts verduidelijkt het artikel dat een begunstigde een verzoek kan indienen om in een andere lidstaat te mogen verblijven op grond van andere toepasselijke EU-regels (zoals is voorgesteld in het voorstel betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan 27 ) of op grond van eventuele nationale regels van de lidstaten.
Artikel 24 voorziet in strengere regels inzake informatie, die ervoor moeten zorgen dat personen die internationale bescherming genieten op de hoogte zijn van hun rechten en plichten, met name met betrekking tot bewegingen binnen de Unie. Er wordt voorgesteld een uitvoeringshandeling aan te nemen die voorziet in uniforme regels inzake de inhoud en de vorm van de informatie die in de EU wordt verspreid.
Artikel 22 - Algemene regels
Hoofdstuk VII betreft de inhoud van de bescherming en de rechten en plichten, en bestaat uit drie delen: algemene bepalingen, rechten in verband met verblijf en rechten in verband met integratie. De voorgestelde veranderingen moeten voor meer harmonisatie zorgen. Er wordt voorzien in uniforme regels met name op het gebied van verblijfstitels en reisdocumenten. Voorts wordt het toepassingsgebied van de rechten waartoe toegang moet worden verleend, verduidelijkt, met name wat sociale rechten betreft.
De erkenning van de vluchtelingenstatus heeft declaratoire kracht. In artikel 22, lid 3, wordt evenwel uitdrukkelijk verduidelijkt dat bepaalde rechten (met betrekking tot toegang tot werk en sociale zekerheid) pas worden toegekend nadat een verblijfstitel is afgegeven.
Met betrekking tot de instandhouding van het gezin (artikel 25) wordt de reikwijdte van 'gezinsleden' verruimd, rekening houdend met de huidige migratietendensen waarbij verzoekers vaak pas na een lange periode van transit op het grondgebied van de lidstaten aankomen. In de overeenkomstige overweging inzake de instandhouding van het gezin wordt verduidelijkt dat deze bepaling een lex specialis vormt ten opzichte van de regels van de richtlijn inzake gezinshereniging.
Met betrekking tot verblijfstitels voorziet artikel 26 in nieuwe, uitdrukkelijke harmonisatie van zowel de geldigheidsduur als het formaat. Het onderscheid dat wordt gemaakt tussen personen die subsidiaire bescherming genieten en vluchtelingen, wordt evenwel behouden. Voor personen die subsidiaire bescherming genieten, zal de verblijfstitel één jaar geldig zijn en met perioden van twee jaar kunnen worden verlengd (volgens de formule 1+2+2). Voor vluchtelingen zal de verblijfstitel drie jaar geldig zijn en met perioden van drie jaar kunnen worden verlengd (volgens de formule 3+3+3).
Artikel 27 – Reisdocumenten
In artikel 27 wordt bepaald aan welke minimale vereisten de reisdocumenten moeten voldoen wat veiligheid en biometrische kenmerken betreft, om deze te harmoniseren. De lidstaten moeten reisdocumenten afgeven die ten minste één jaar geldig zijn en die derhalve moeten voldoen aan de regels voor technische harmonisering van Verordening (EG) nr. 2252/2004.
Wat het vrije verkeer binnen een lidstaat betreft, codificeert artikel 28, lid 2, rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie 28 door voor de lidstaten de mogelijkheid te introduceren voorwaarden inzake verblijf op te leggen wanneer deze nodig zijn om de integratie te bevorderen.
Artikel 30 inzake toegang tot werk zorgt voor verdere verduidelijking van de rechten inzake gelijke behandeling met betrekking tot werk. Er worden collectieve arbeidsrechten toegevoegd en de bepalingen inzake gezondheid en veiligheid op de werkplek en de faciliteringsplicht worden verduidelijkt.
Artikel 32 - Toegang tot procedures voor de erkenning van kwalificaties en validering van vaardigheden
Wat de bepalingen inzake de erkenning van kwalificaties betreft (artikel 32, leden 1 en 2), worden de verplichting inzake gelijke behandeling en de faciliteringsplicht beter tot uitdrukking gebracht. Wat de validering van vaardigheden betreft, wordt de verplichting tot gelijke behandeling afzonderlijk vermeld, om het onderscheid tussen de beide regelingen goed weer te geven.
Om redenen van juridische duidelijkheid wordt de reikwijdte van sociale zekerheid verduidelijkt via een kruisverwijzing naar de verordening betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (zie artikel 2, punt 17).
Artikel 34 - Sociale bijstand
Sociale bijstand wordt nu in artikel 2, punt 18, gedefinieerd op basis van rechtspraak 29 . De huidige mogelijkheid om de sociale bijstand die wordt verleend aan personen die subsidiaire bescherming genieten, te beperken tot de meest fundamentele prestaties, wordt behouden. Met fundamentele prestaties worden ten minste minimale inkomenssteun, steun bij ziekte of zwangerschap en bij hulpverlening aan ouders bedoeld, voor zover deze prestaties bestaan en aan eigen onderdanen worden toegekend.
Om te voorzien in integratieprikkels wordt in artikel 34 daarnaast ook voorgesteld om de lidstaten de mogelijkheid te bieden om personen die internationale bescherming genieten slechts specifieke sociale bijstand te verlenen indien zij daadwerkelijk deelnemen aan integratiemaatregelen.
Als corresponderende maatregel voorziet artikel 38 in de mogelijkheid om begunstigden te verplichten tot deelname aan integratiemaatregelen. Wanneer de lidstaten personen die internationale bescherming genieten ertoe verplichten daadwerkelijk deel te nemen aan integratiemaatregelen, overeenkomstig de desbetreffende rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, moeten zij evenwel rekening houden met de individuele moeilijkheden van het individu 30 .