Toelichting bij COM(2016)452 - Wijziging van Richtlijn 2011/16/EU wat betreft toegang tot antiwitwasinlichtingen door belastingautoriteiten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)452 - Wijziging van Richtlijn 2011/16/EU wat betreft toegang tot antiwitwasinlichtingen door belastingautoriteiten. |
|---|---|
| bron | COM(2016)452   |
| datum | 05-07-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Europese Commissie volgt een ambitieuze agenda ter bestrijding van belastingontduiking en -ontwijking om tot een billijkere en doeltreffendere belastingheffing in de EU te komen. Het verbeteren van de fiscale transparantie staat hierbij centraal. De afgelopen jaren is er aanzienlijke vooruitgang geboekt met het vergroten van de fiscale transparantie en het intensiveren van de samenwerking tussen belastingautoriteiten in de hele EU. De lidstaten hebben overeenstemming bereikt over nieuwe wetgeving die is gericht op de automatische uitwisseling van inlichtingen betreffende fiscale rulings 1 en betreffende belastinggerelateerde landenrapporten van multinationals 2 . Verder heeft de Commissie in april 2016 voorgesteld dat grote multinationals per land een gespecificeerde reeks belastinggerelateerde gegevens bekend moeten maken. Wat betreft rekeningen van natuurlijke personen is in januari 2016 nieuwe EU-wetgeving in werking getreden op basis waarvan de belastingautoriteiten van de lidstaten automatisch inlichtingen over financiële rekeningen in het buitenland zullen uitwisselen. Hierdoor wordt voorkomen dat financiële middelen offshore worden verborgen teneinde belastingheffing te ontlopen.
Uit recente berichten in de media is duidelijk geworden dat er op grote schaal financiële middelen offshore worden verborgen, wat het belang van de EU-agenda inzake fiscale transparantie bevestigt. Bovendien is gebleken op welke gebieden verdere maatregelen moeten worden getroffen om het transparantiekader op EU- en internationaal niveau te versterken. In het bijzonder is gebleken dat de belastingautoriteiten meer toegang moeten hebben tot inlichtingen betreffende de uiteindelijk begunstigden van intermediaire entiteiten en andere relevante informatie uit due diligence-onderzoeken met betrekking tot cliënten, om belastingontduiking op doeltreffende wijze te kunnen opsporen en aanpakken.
In de verklaring van de G20 van 18 april worden de Financial Action Task Force ("FATF") en het Wereldforum inzake transparantie en inlichtingenuitwisseling voor belastingdoeleinden opgeroepen om eerste voorstellen te doen ter verbetering van de implementatie van de internationale normen inzake transparantie, met inbegrip van voorstellen betreffende de beschikbaarheid van inlichtingen over uiteindelijk begunstigden en de internationale uitwisseling daarvan.
In hun verklaring van 14 april 2016 hebben de vijf EU-ministers van Financiën die de G20 hebben bijgewoond, de nadruk gelegd op de bestrijding van belastingontduiking, agressieve fiscale planning en witwassen. In het bijzonder wordt in de verklaring gewezen op het cruciale belang van de doeltreffende en spoedige implementatie van de mondiale standaard voor automatische uitwisseling van inlichtingen over financiële rekeningen in fiscale aangelegenheden (hierna de 'mondiale standaard' genoemd). Daarnaast werden de problemen in verband met de beschikbaarheid van inlichtingen over uiteindelijk begunstigden geschetst en werd gewezen op de patronen die witwassen, belastingontduiking en ongeoorloofde financieringspraktijken met elkaar gemeen hebben.
Richtlijn 2014/107/EU (hierna 'de richtlijn' genoemd) tot wijziging van Richtlijn 2011/16/EU (hierna 'de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking' genoemd) is in 2014 vastgesteld en sinds 1 januari 2016 van toepassing in 27 lidstaten; zij wordt van toepassing in Oostenrijk op 1 januari 2017. Met deze richtlijn wordt de mondiale standaard voor automatische uitwisseling van inlichtingen over financiële rekeningen in fiscale aangelegenheden (hierna 'de mondiale standaard' genoemd) in de EU geïmplementeerd. De richtlijn waarborgt dat inlichtingen betreffende houders van financiële rekeningen worden gerapporteerd aan de lidstaat waarvan de rekeninghouder ingezetene is.
Daarnaast is in de richtlijn bepaald dat wanneer de rekeninghouder een intermediaire structuur is (dat wil zeggen een passieve niet-financiële entiteit), de financiële instellingen door die entiteit heen moeten kijken en de uiteindelijk belanghebbenden (in witwastermen 'uiteindelijk begunstigden' 3 ) ervan moeten identificeren en rapporteren. Dit belangrijke element in de toepassing van de richtlijn omvat een stap waarbij volledig wordt uitgegaan van antiwitwasinlichtingen (anti-money-laundering – 'AML') teneinde de uiteindelijk belanghebbenden te identificeren.
Als de belastingautoriteiten geen toegang tot deze AML-inlichtingen hebben, is het toezicht op de financiële instellingen bij de toepassing van de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking veel minder doeltreffend. Indien deze inlichtingen ontbreken, zijn deze autoriteiten niet in staat erop toe te zien, te controleren en te bevestigen dat de financiële instellingen de richtlijn correct toepassen en dat zij de uiteindelijk belanghebbenden van intermediaire structuren correct identificeren en rapporteren.
Het doel van dit initiatief is derhalve de belastingautoriteiten de mogelijkheid te bieden permanent toegang tot AML-inlichtingen te krijgen, zodat zij hun taken in verband met het toezicht op de correcte toepassing van de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking door financiële instellingen kunnen uitoefenen.
Wat betreft de toegang die belastingdiensten tot AML-inlichtingen hebben, zijn er in de EU grote verschillen. Zelfs als zij toegang hebben, ondervinden autoriteiten vaak toch aanzienlijke belemmeringen die afbreuk doen aan de doeltreffendheid van hun werkzaamheden ter bestrijding van belastingontwijking en -ontduiking. De wijzigingen van de vierde antiwitwasrichtlijn waarvan in het volgende deel sprake is, zijn belangrijk met het oog op de verbetering van de vaststelling van witwassen, corruptie, terrorismefinanciering en andere criminele activiteiten. De belastingautoriteiten moeten ook toegang tot dergelijke inlichtingen hebben, zodat zij belastingontduiking en -ontwijking zo goed mogelijk kunnen aanpakken. De Commissie stelt daarom voor dat deze toegang wordt verleend via de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking, die het kader is voor veel andere EU-maatregelen inzake fiscale transparantie.
Het mogelijk maken van deze toegang is een interne organisatorische aangelegenheid in de lidstaten en omvat geen rapportage- of andere administratieve verplichtingen voor externe belanghebbenden. De enige aanvullende last voor financiële instellingen die in het kader van controles, evaluaties en audits AML-inlichtingen aan de belastingautoriteiten moeten verstrekken, zou:
i) uitsluitend verband houden met het toezicht op reeds bestaande verplichtingen, en met de impact daarvan op de administratieve lasten is reeds rekening gehouden bij de vaststelling van die verplichtingen;
ii) slechts ontstaan in specifieke gevallen naargelang de resultaten van controles, evaluaties en audits; en
iii) zich uitsluitend voordoen in het kader van alomvattende controles, evaluaties en audits betreffende de naleving van alle reeds bestaande verplichtingen inzake de identificatie van te rapporteren personen op grond van de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking, en niet alleen van de verplichting inzake de identificatie van uiteindelijk belanghebbenden/uiteindelijk begunstigden.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Inhoudsopgave
In het op 2 februari 2016 goedgekeurde actieplan ter versterking van de strijd tegen terrorismefinanciering heeft de Commissie toegezegd om in de eerste helft van 2016 wijzigingen van de vierde antiwitwasrichtlijn 4 ("vierde AML-richtlijn") voor te stellen teneinde de voorschriften tegen terrorismefinanciering verder aan te scherpen. Ook de behoefte aan een verdere aanscherping van de AML-voorschriften met het oog op betere transparantie en beschikbaarheid van inlichtingen over uiteindelijk begunstigden heeft de Commissie ertoe aangezet wijzigingen van de vierde AML-richtlijn voor te stellen, nadat zij in een tweede gedeelte van de effectbeoordeling van deze wijzigingen van de vierde AML-richtlijn de beleidsopties had geëvalueerd.
Bij de wijzigingen van de vierde AML-richtlijn is rekening gehouden met de verbindingen tussen AML en belastingontduiking alsmede met de problemen die zich op wereldwijde schaal voordoen. Deze wijzigingen bouwen voort op de duidelijke synergie-effecten tussen het op grond van de vierde AML-richtlijn uitgevoerde cliëntenonderzoek en het op grond van de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking uitgevoerde due diligence-onderzoek.
Tevens biedt het feit dat AML-inlichtingen duidelijk identificeerbaar en beschikbaar zijn krachtens specifieke bepalingen van de vierde AML-richtlijn, de mogelijkheid tot een rechtstreekse verwijzing naar die bepalingen, waardoor financiële instellingen die informatie niet nog eens moeten opstellen ten behoeve van de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking.
Deze twee voorstellen worden samen met de op dezelfde datum gepubliceerde mededeling (COM(2016) 451) gepresenteerd.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel wijzigt Richtlijn 2011/16/EU 5 als gewijzigd bij Richtlijn 2014/107/EU 6 , Richtlijn 2015/2376/EU 7 en Richtlijn 2016/881/EU 8 en introduceert een bepaling op grond waarvan belastingautoriteiten voor belastingdoeleinden toegang krijgen tot specifieke AML-inlichtingen.
Artikel 22 van Richtlijn 2011/16/EU wordt aangevuld met lid 1 bis waarin is bepaald dat belastingautoriteiten toegang krijgen tot implementatiemaatregelen alsook documentatie en inlichtingen die in het kader van de vierde AML-richtlijn worden genomen respectievelijk verzameld met betrekking tot uiteindelijk begunstigden en due diligence-onderzoek van cliënten. Het lid wordt toegevoegd aan het algemene artikel 22 betreffende de specifieke verplichtingen van de lidstaten en niet aan het specifieke artikel 8, lid 3 bis, betreffende de implementatie van de automatische uitwisseling. De reden daarvoor is dat automatische uitwisseling onvermijdelijk leidt tot uitwisseling van inlichtingen op verzoek en spontane uitwisseling met betrekking tot de kwaliteit en volledigheid van de automatisch uitgewisselde inlichtingen. Bovendien kan er verder onderzoek uit voortvloeien, bijvoorbeeld naar rekeningen of andere activa waarover geen automatische uitwisseling heeft plaatsgevonden. De bevoegdheden inzake toegang van de belastingautoriteiten zouden anders ook noodzakelijk zijn met betrekking tot dergelijke uitwisselingen.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
Deze wijzigingen vallen inhoudelijk onder dezelfde rechtsgrond als Richtlijn 2011/16/EU, dat wil zeggen artikel 115 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat tot doel heeft de goede werking van de interne markt te garanderen. Artikel 115 VWEU voorziet in de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de interne markt en die de onderlinge aanpassing van de wetgeving noodzakelijk maken.
Om te zorgen voor de goede werking van de interne markt en een gelijk speelveld wat betreft de capaciteit van de lidstaten om naar behoren toezicht te houden op de tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking, krijgen de belastingautoriteiten van alle EU-lidstaten de nodige bevoegdheden inzake toegang.
• Evenredigheid
De problemen die bij de recente onthullingen aan het licht zijn gekomen, houden verband met het feit dat belastingontduikers en degenen die dat mogelijk maken, zich altijd richten op regelingen die minder transparant zijn, en zwakke plekken in de toepassing ervan uitbuiten. Om ervoor te zorgen dat dergelijke mogelijkheden worden ingeperkt en er een gelijk speelveld voor alle lidstaten is, is een gemeenschappelijke reeks voorschriften nodig die de belastingautoriteiten in staat stellen hun toezichtverplichtingen na te komen.
Het voorstel vormt daarmee het meest evenredige antwoord op het vastgestelde probleem. De voorgestelde wijzigingen gaan bijgevolg niet verder dan wat nodig is om de problemen in kwestie aan te pakken en aldus de verdragsdoelstellingen van een goede en doeltreffende werking van de interne markt te verwezenlijken.
Dit voorstel is in overeenstemming met het beginsel van evenredigheid zoals neergelegd in artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
• Keuze van het instrument
De bevoegdheden inzake toezicht houden rechtstreeks verband met de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking. De bepalingen op basis waarvan deze bevoegdheden inzake toezicht worden verleend, worden daarom in die richtlijn opgenomen.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Raadplegingen van belanghebbenden
De wijzigingen kunnen uitsluitend betrekking hebben op interne organisatorische regelingen binnen de overheidsdiensten van de lidstaten en hebben geen betrekking op externe belanghebbenden.
• Lidstaten
In hun verklaring van 14 april 2016 hebben vijf lidstaten de nadruk gelegd op het belang van een doeltreffende en spoedige implementatie van de mondiale standaard, die door middel van de richtlijn wordt geïmplementeerd, en de daarmee gepaard gaande uitdagingen inzake AML. Alle andere lidstaten hebben zich nu achter deze verklaring geschaard.
• Effectbeoordeling
De effectbeoordeling betreffende de wijzigingen van de vierde AML-richtlijn omvat in hoofdstuk 5.4 ("Certain public authorities lack information", 'Bepaalde overheidsinstanties ontbreekt het aan inlichtingen') een uitgebreide analyse. De voorkeursoptie die bij de Raad voor regelgevingstoetsing is ingediend, voorziet in verduidelijking van de toegang door belastingautoriteiten.
Zoals hierboven uiteengezet, zijn de wijzigingen van de vierde antiwitwasrichtlijn belangrijk in het licht van het feit dat de werkzaamheden van de belastingautoriteiten van groot belang zijn om andere vermeende ernstige misdrijven, zoals corruptie, witwassen en terrorismefinanciering, vast te stellen en te melden; de toegang tot inlichtingen door de belastingautoriteiten voor hun eigen doeleinden zoals vastgesteld bij EU- en nationaal recht, en met name voor de toepassing van de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking, dient echter in een belastingrichtlijn te worden geregeld.
• Grondrechten
Overeenkomstig artikel 6, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie erkent de Unie de in het Handvest van de grondrechten vervatte rechten, vrijheden en beginselen.
De effecten van de ruimere toegang tot inlichtingen betreffende uiteindelijk begunstigden en de onderliggende cliëntenonderzoeksprocedures zijn geanalyseerd in het licht van de naleving van artikel 7 (het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en het gezinsleven) en artikel 8 (de bescherming van persoonsgegevens) van het Handvest. Aangezien de nieuwe maatregelen betrekking hebben op persoonsgegevens, is het verlenen van toegang aan de belastingautoriteiten de enige manier om deze autoriteiten in staat te stellen de aan hen gerapporteerde inlichtingen te controleren en na te gaan of de persoon die belast wordt, daadwerkelijk de uiteindelijk begunstigde is, en om hen strategische instrumenten te verschaffen om belastingfraude en -ontduiking te bestrijden.
Bovendien zijn belastingdiensten reeds onderworpen aan vereisten inzake geheimhouding. De tijdens de uitoefening van hun taken verkregen inlichtingen vallen onder het toepassingsgebied van deze vereisten inzake geheimhouding, waardoor de nodige waarborgen van toepassing zijn. Artikel 25 van de richtlijn betreffende de administratieve samenwerking heeft betrekking op de toepasselijke voorschriften inzake gegevensbescherming ten aanzien van de administratieve samenwerking tussen belastingautoriteiten en van de verzameling en het gebruik van gegevens die door en van meldingsplichtige entiteiten worden verzameld.
Hoewel de voorgestelde maatregelen mogelijk inbreuk kunnen maken op de grondrechten inzake het privéleven, met inbegrip van het vertrouwelijke karakter van communicatie en de bescherming van het privéleven en van persoonsgegevens, zijn deze noodzakelijk en evenredig met het oog op de waarborging van de goede werking van belastingstelsels en het toezicht op de correcte naleving van de verplichtingen door alle betrokkenen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.