Toelichting bij COM(2016)447 - Wijziging van Verordening 230/2014 tot vaststelling van een instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2016)447 - Wijziging van Verordening 230/2014 tot vaststelling van een instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede.
bron COM(2016)447 NLEN
datum 05-07-2016
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Deze toelichting betreft een voorstel voor een verordening tot wijziging van Verordening (EU) nr. 230/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede.

Het wetgevingsvoorstel beoogt de toevoeging van een nieuw artikel aan titel II van de genoemde verordening om de bijstand van de Unie in uitzonderlijke omstandigheden uit te breiden tot capaciteitsopbouw voor militaire actoren in partnerlanden, teneinde bij te dragen tot duurzame ontwikkeling, en met name de bewerkstelliging van vreedzame en inclusieve samenlevingen.

• Motivering en doel van het voorstel

Het verband tussen veiligheid en ontwikkeling is zowel op Europees als op internationaal niveau erkend 1 . In de Europese consensus over ontwikkeling van 2005 werd dit verband al erkend als centrale factor voor het optimaliseren van de doeltreffendheid van het externe optreden van de EU. Het ondersteunen van de partnerlanden bij de hervorming van hun veiligheidssystemen, in het kader van een breder hervormingsproces om een doeltreffende en verantwoordingsplichtige veiligheidssector op te bouwen ten behoeve van de staat en individuele burgers, draagt bij aan de EU-doelstellingen met betrekking tot inclusieve en duurzame ontwikkeling, staatsopbouw en de rechtsstaat. Voor menselijke veiligheid is een aanpak nodig waarbij mensen centraal staan, die sectoroverschrijdend, breed en contextspecifiek van aard is en die zich richt op preventie. Dit geldt met name voor situaties waarin het duidelijk is dat het door het ontbreken van veiligheid moeilijk is toegang te krijgen tot de mensen die het meeste risico lopen achtergelaten te worden in een conflict en waarin humanitair en ontwikkelingswerk waarschijnlijk weinig effect kunnen sorteren.

In de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling van de Verenigde Naties 2 en de daarbij behorende duurzameontwikkelingsdoelstelling (SDG) 16 over 'vrede en veiligheid' 3 ligt de nadruk op het bevorderen van vreedzame en inclusieve samenlevingen, toegang tot recht voor iedereen en de opbouw van doeltreffende, verantwoordingsplichtige instellingen op alle niveaus. SDG 16 benadrukt dat de relevante nationale instellingen moeten worden versterkt, onder meer door internationale samenwerking voor capaciteitsopbouw op alle niveaus. Met name in kwetsbare en door conflicten getroffen staten kan het afstemmen van investeringen op de beginselen van doeltreffende ontwikkeling helpen om de onderliggende oorzaken van conflicten en kwetsbaarheid aan te pakken. De EU onderschrijft de 'New Deal voor de inzet in fragiele staten' 4 en de nadruk die daarin wordt gelegd op het verband tussen veiligheid en ontwikkeling.

De herziene OESO-DAC 5 -richtsnoeren voor de verslaglegging over officiële ontwikkelingshulp (ODA) met betrekking tot vrede en veiligheid scheppen meer duidelijkheid over en verbreden het toepassingsgebied van de ODA-regels voor de veiligheidssector. Verschillende waarborgen blijven behouden, zoals dat ODA voornamelijk een civiel karakter moet hebben, maar in uitzonderlijke en welomschreven omstandigheden kan ook steun voor militaire activiteiten in aanmerking komen voor ODA.

In de gezamenlijke mededeling Capaciteitsopbouw voor veiligheid en ontwikkeling (JOIN(2015) 17 final) is geanalyseerd hoe de EU-steun beter kan worden ingezet om de capaciteit van de partners te helpen opbouwen, om zo bij te dragen tot stabiliteit, veiligheid en ontwikkeling. In de mededeling zijn lacunes geconstateerd in het vermogen van de EU om de capaciteit van de partners in de veiligheidssector te ondersteunen, ondanks de vele verschillende acties waarvoor reeds steun wordt verleend, inclusief doeltreffend civiel bestuur en civiel toezicht op het veiligheidssysteem. Geconcludeerd werd dat er "bijgevolg momenteel geen begrotingsinstrument van de EU [is] dat geschikt is voor een omvattende financiering van de capaciteitsopbouw in de veiligheidssector van de partnerlanden, meer specifiek de militaire component ervan" 6 .

Als niet wordt tegemoetgekomen aan kritieke operationele behoeften van de partners, vormt dit een obstakel voor de verwezenlijking van essentiële ontwikkelingsdoelstellingen, namelijk het scheppen van de voorwaarden voor vrede en menselijke veiligheid. Het verbeteren van het functioneren van de militaire actoren en het versterken van hun bestuur draagt, met name in kwetsbare contexten en landen die net een conflict achter de rug hebben, bij tot vrede, menselijke veiligheid en stabiliteit, en daarmee tot de verwezenlijking van de SDG's. Als het niet mogelijk is om capaciteitsopbouw (zowel uitrusting als opleiding) in de veiligheidssector te financieren, belemmert dit het vermogen van de partners om hun ontwikkelingsbehoeften te vervullen.

De specifieke doelstellingen van dit voorstel zijn: i) bijdragen tot meer capaciteit van partnerlanden om zelf crises te voorkomen en te beheersen; ii) bijdragen tot meer doeltreffendheid van ontwikkelingsacties van de Unie door samen te werken met alle veiligheidsactoren, ook militaire, door steun voor capaciteitsopbouw ter ondersteuning van veiligheid en ontwikkeling, zo snel mogelijk, flexibel en breed; en iii) bijdragen tot de waarborging van de rechtsstaat, goed bestuur en meer civiele controle van en toezicht op de militaire strijdkrachten in derde landen.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het onderhavige initiatief sluit aan bij de ambitie om de EU-instrumenten te concentreren rond grote thema's, zoals beschreven in de gezamenlijke mededeling De brede EU-aanpak van externe conflicten en crisissituaties 7 en de conclusies van de Raad daarover 8 .

Binnen het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) van de Unie vormen zowel civiele als militaire operaties en missies in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GDVB), en met name opleidingsmissies, een essentieel onderdeel van de brede EU-aanpak van crisisbeheer in derde landen 9 , dat de opleidingscomponent vormt van capaciteitsopbouw van zowel militair als civiel veiligheidspersoneel ter ondersteuning van veiligheid en ontwikkeling.

Militaire GVDB-operaties worden gefinancierd door de deelnemende EU-lidstaten en via het Athena-mechanisme 10 , dat is opgezet voor het beheer van de financiering van de gemeenschappelijke kosten voor militaire EU-operaties in het kader van het GVDB. Deze kosten omvatten onder andere de uitvoerings- en exploitatiekosten bij de centrale diensten van de EU, infrastructuur, logistiek en ondersteuning, maar niet de kosten die een partnerland moet maken in verband met een missie of operatie.

Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF), dat buiten de algemene begroting van de Unie valt, verstrekt financiële steun voor de uitvoering van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de EU voor de groep van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS) in het kader van de partnerschapsovereenkomst van Cotonou 11 . De Vredesfaciliteit voor Afrika 12 (APF) werd in 2003 opgericht in het kader van het EOF en is tot dusver het meest verreikende instrument om veiligheids- en ontwikkelingsgerelateerde kwesties aan te pakken. Met dit instrument kan ook steun worden verleend voor militaire activiteiten. De APF kent evenwel enkele beperkingen, met name wat betreft haar geografische en uitsluitend regionale bereik, waardoor de faciliteit niet breder op nationaal niveau kan worden gebruikt.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag voor dit wetgevingsvoorstel is artikel 209, lid 1, en artikel 212, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Gezien het brede toepassingsgebied van ontwikkelingssamenwerking 13 is de financiering van capaciteitsopbouw (uitrusting en opleiding) in de veiligheidssector op basis van artikel 209 of 212 VWEU niet per se uitgesloten van financiering vanwege het militaire karakter van de begunstigde 14 . Gezien de doelstellingen van de Unie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, te weten bijdragen tot duurzame ontwikkeling van ontwikkelingslanden, kunnen militaire activiteiten in uitzonderlijke omstandigheden worden gefinancierd (zie ook punt 2 hieronder).

• Subsidiariteit en evenredigheid

Het voorstel is in overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid zoals neergelegd in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

EU-optreden is noodzakelijk en gerechtvaardigd gezien de in het Verdrag vastgelegde doelstellingen en het subsidiariteitsbeginsel. Brede en flexibele EU-steun voor de veiligheidssector heeft als voordeel dat er maatregelen op korte en langere termijn mogelijk zijn om alle veiligheidsactoren in een land samen te brengen en dat dergelijke steun beter kan worden gecoördineerd. Met optreden op EU-niveau kunnen veiligheid en stabiliteit beter worden bewerkstelligd, en deze zijn noodzakelijk om de internationale inspanningen met betrekking tot veiligheid en ontwikkeling doeltreffender te maken.

• Keuze van het instrument

Het voorstel heeft de vorm van een verordening tot wijziging van een bestaande rechtshandeling.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Raadpleging van belanghebbenden

Op 1 april 2016 werd online een openbare raadpleging gelanceerd, die op 27 mei 2016 is afgesloten. In totaal werden 78 antwoorden ontvangen, voor het merendeel van particuliere burgers. Een aantal lidstaten (Tsjechië, Finland, Frankrijk, Duitsland, Italië, Luxemburg, Nederland, Portugal, en Spanje) heeft input aan het initiatief geleverd in de vorm van een non-paper, dat op 15 april 2016 werd ingediend.

In het algemeen onderschrijven de respondenten de drie hoofdbeginselen die aan het initiatief ten grondslag liggen, te weten: i) een doeltreffende, legitieme en verantwoordingsplichtige veiligheidssector in partnerlanden kan bijdragen tot vrede, menselijke veiligheid en duurzame ontwikkeling; ii) het verband tussen veiligheid en ontwikkeling moet beter worden geïntegreerd in de steunstrategieën van de EU om beter te kunnen bijdragen tot duurzame ontwikkeling in de partnerlanden; iii) het versterken van het bestuur van militaire actoren kan, met name in kwetsbare landen en landen die net een conflict achter de rug hebben, bijdragen tot stabiliteit en de verwezenlijking van duurzameontwikkelingsdoelstellingen.

• Effectbeoordeling

Er is een effectbeoordeling uitgevoerd over dit wetgevingsvoorstel. Daarin worden verschillende beleidsopties onderzocht waarmee de specifieke doelstellingen zouden kunnen verwezenlijkt. Er zijn zowel opties binnen als buiten de algemene begroting van de Unie onderzocht.

Uit de effectbeoordeling is geconcludeerd dat een wijziging van het instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede (IcSP) gezien de doelstellingen, het tijdschema, het geografische toepassingsgebied en zijn flexibiliteit voor de toepassing als crisisinstrument, de meest passende en doeltreffende optie op korte termijn is. Volgens de effectbeoordeling zou voor een alomvattende uitvoering van het initiatief 'Capaciteitsopbouw ter ondersteuning van veiligheid en ontwikkeling' (dat wil zeggen inclusief steun voor militaire activiteiten voor defensiedoeleinden) een begrotingsinstrument (voor ontwikkelingstaken) moeten worden gecombineerd met een ander mechanisme, eventueel buiten de begroting.

Grondrechten

Het voorstel waarborgt dat de bijstand op grond van de nieuwe bepalingen over capaciteitsopbouw ter ondersteuning van veiligheid en ontwikkeling wordt uitgevoerd volgens het internationale recht, onder andere met betrekking tot de mensenrechten. De Commissie ziet erop toe dat bij de uitvoering de verplichtingen op het gebied van mensenrechten worden nageleefd.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Voor de periode 2017-2020 zou EUR 100 000 000 moeten worden uitgetrokken. Het initiatief zal worden gefinancierd door middel van herschikking binnen rubriek 4 van de algemene begroting van de Unie. Extra middelen zijn niet nodig. Op de uitvoering is Verordening (EU) nr. 236/2014 15 van toepassing.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De regelingen betreffende controle en evaluatie zijn vastgesteld in de artikelen 12 en 13 van Verordening (EU) nr. 236/2014, die van toepassing is op alle externe financieringsinstrumenten van de Unie, waaronder het IcSP, de voorkeursoptie. In diezelfde verordeningen zijn ook regelingen voor de rapportage vastgesteld.

• Gedetailleerde toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

Deze paragraaf bevat een gedetailleerde toelichting op de belangrijkste bepalingen van de voorgestelde verordening tot wijziging van Verordening (EU) nr. 230/2014 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede.

Onderwerp en doelstellingen (artikel 1, titel I, Algemene bepalingen)

De wijziging van artikel 1, lid 2, betreft de toevoeging van bijstand aan veiligheidsactoren, ook militaire, aan het toepassingsgebied van de verordening. In bepaalde uitzonderlijke omstandigheden (zie punt 2) kan bijstand worden verleend in het kader van een breder hervormingsproces van de veiligheidssector en/of capaciteitsopbouw ter ondersteuning van veiligheid en ontwikkeling, in overeenstemming met de overkoepelende doelstelling van duurzame ontwikkeling.

Capaciteitsopbouw ter ondersteuning van veiligheid en ontwikkeling (artikel 3 bis, titel II, Soorten bijstandsverlening van de Unie)

In het voorgestelde nieuwe artikel 3 bis wordt in lid 1 bepaald dat de bijstand van de Unie in uitzonderlijke omstandigheden kan worden gebruikt voor capaciteitsopbouw voor militaire actoren in partnerlanden, teneinde bij te dragen tot duurzame ontwikkeling, en met name de bewerkstelliging van vreedzame en inclusieve samenlevingen. De bewerkstelliging van vreedzame en inclusieve samenlevingen verwijst naar duurzameontwikkelingsdoelstelling (SDG) 16 over 'vrede en veiligheid', waarin de nadruk ligt op het bevorderen van vreedzame en inclusieve samenlevingen, toegang tot recht voor iedereen en de opbouw van doeltreffende, verantwoordingsplichtige instellingen op alle niveaus. SDG 16 wijst op de noodzaak van versterking van relevante nationale instellingen, ook via internationale samenwerking, voor de opbouw van capaciteit op alle niveaus, met name in ontwikkelingslanden, om geweld te voorkomen en terrorisme en criminaliteit te bestrijden. De in lid 1 genoemde uitzonderlijke omstandigheden worden nader uitgewerkt in lid 3 van het nieuwe artikel 3 bis.

In lid 2 van artikel 3 bis worden voorbeelden gegeven van activiteiten die in aanmerking komen voor steun, zoals programma's voor capaciteitsopbouw ter ondersteuning van veiligheid en ontwikkeling, waaronder opleiding, begeleiding en advies, alsmede de levering van uitrusting, verbetering van de infrastructuur en levering van andere diensten.

In lid 3 van artikel 3 bis worden de in lid 1 genoemde uitzonderlijke omstandigheden voor bijstandsverlening nader uitgewerkt. De punten a) en b) van lid 3 moeten cumulatief worden gelezen. Op grond van punt a) mogen militaire actoren alleen worden gefinancierd wanneer niet aan de voorwaarden kan worden voldaan door een beroep te doen op niet-militaire actoren om de doelstellingen van de Unie in het kader van deze verordening te bereiken en wanneer het realiseren van een stabiele, vreedzame en inclusieve samenleving onmogelijk is doordat er sprake is van een ernstige bedreiging voor het functioneren van statelijke instellingen, of wanneer de statelijke instellingen niet langer het hoofd kunnen bieden aan deze ernstige bedreiging (dat wil zeggen zijn ingestort). Op grond van punt b) moet er consensus bestaan tussen het betrokken land en de internationale gemeenschap en/of de Europese Unie dat de veiligheidssector, en met name de militaire component daarvan, essentieel is voor stabiliteit, vrede en ontwikkeling, met name bij crises of in kwetsbare omstandigheden. Deze consensus kan de vorm aannemen van een resolutie van de VN-Veiligheidsraad of een programmeringsdocument dat is overeengekomen met de Unie en andere internationale partners (zoals het pact met Somalië) of wanneer de Unie betrokken is op grond van titel V VEU.

In lid 4 van artikel 3 bis worden de beperkingen beschreven die van toepassing zijn op de bijstand van de Unie uit hoofde van het nieuwe artikel. Uitgesloten zijn: periodieke defensie-uitgaven, de aankoop van wapens of munitie en opleiding die uitsluitend is bedoeld om de gevechtscapaciteit van de strijdkrachten te vergroten.

Lid 5 van artikel 3 bis bevat de algemene beginselen die ten grondslag moeten liggen aan bijstand uit hoofde van dit artikel, namelijk: zeggenschap van het partnerland; de noodzaak om de elementen en goede praktijken te ontwikkelen voor de duurzaamheid op middellange en lange termijn en de bevordering van de rechtsstaat en gevestigde beginselen van internationaal recht.

Lid 6 van artikel 3 bis betreft de instelling van risicobeoordelings-, toezicht- en evaluatieprocedures met betrekking tot de bijstand uit hoofde van dit artikel.

Buitengewone steunmaatregelen en interim-responsprogramma's (artikel 7, titel III, Programmering en tenuitvoerlegging)

Aan artikel 7, lid 1, wordt een kruisverwijzing naar het nieuwe artikel 3 bis toegevoegd, waarin wordt gespecificeerd dat de stand van de Unie uit hoofde van het nieuwe artikel 3 bis kan worden uitgevoerd door middel van buitengewone steunmaatregelen en interim-responsprogramma's.

Thematische strategiedocumenten en meerjarige indicatieve programma's (artikel 8, titel III, Programmering en tenuitvoerlegging)

Aan artikel 8, lid 1, wordt een kruisverwijzing naar het nieuwe artikel 3 bis toegevoegd, waarin wordt gespecificeerd dat de stand van de Unie uit hoofde van het nieuwe artikel 3 bis kan worden uitgevoerd door middel van thematische strategiedocumenten.

Mensenrechten (artikel 10, titel III, Programmering en tenuitvoerlegging)

De verplichting van artikel 10, lid 1, om de bijstand ten uitvoer te leggen in overeenstemming met het internationale recht, waaronder het internationaal humanitair recht, wordt uitgebreid tot bijstand voor capaciteitsopbouw in de veiligheidssector (CBSD) uit hoofde van het nieuwe artikel 3 bis.

Financiële middelen (artikel 13, titel IV, Slotbepalingen)

In artikel 13, lid 1 wordt de financiële portefeuille voor de uitvoering van de verordening verhoogd met EUR 100 000 000, waarmee de begroting voor het IcSP op EUR 2 438 719 000 komt. De verdeling van lid 3 blijft ongewijzigd, zodat CBSD-gerelateerde acties onder verschillende artikelen kunnen vallen en uit verschillende begrotingsonderdelen kunnen worden gefinancierd.