Toelichting bij COM(2016)369 - Wijziging van Richtlijn 2009/45/EC inzake veiligheidsvoorschriften en -normen voor passagiersschepen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)369 - Wijziging van Richtlijn 2009/45/EC inzake veiligheidsvoorschriften en -normen voor passagiersschepen. |
|---|---|
| bron | COM(2016)369   |
| datum | 06-06-2016 |
1.1Motivering en doel van het voorstel
In de geest van het REFIT-programma van de Commissie voor een gezonde en resultaatgerichte regelgeving en onmiddellijk na de geschiktheidscontrole van de EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen 1 , heeft de Commissie de geconstateerde mogelijkheden tot vereenvoudiging in concrete voorstellen vertaald.
Doel van deze herziening is het bestaande EU-regelgevingskader inzake de veiligheid van passagiersschepen te vereenvoudigen en te stroomlijnen om i) EU-regels te behouden waar nodig en evenredig, ii) de correcte toepassing daarvan te waarborgen en iii) overlappende verplichtingen en tegenstrijdigheden binnen de regelgeving weg te werken. In het algemeen wordt getracht een duidelijk, eenvoudig en hedendaags regelgevingskader te creëren dat gemakkelijker kan worden toegepast, gemonitord en gehandhaafd en op die manier het algemene veiligheidsniveau bevordert.
Richtlijn 2009/45/EG van het Europees Parlement en de Raad 2 is aangenomen om een hoog veiligheidsniveau te bereiken en handelsbelemmeringen weg te werken door op het gepaste niveau geharmoniseerde veiligheidsnormen vast te stellen voor passagiersschepen en -vaartuigen die voor binnenlandse reizen worden gebruikt. Richtlijn 2009/45/EG heeft ervoor gezorgd dat de bepalingen van het SOLAS-verdrag, met gedetailleerde eisen inzake de constructie van schepen, stabiliteit, brandbescherming en reddingsmiddelen, in de EU-regelgeving werden opgenomen en ook gelden voor binnenlandse reizen. Derhalve is ze van toepassing op schepen van staal en gelijkwaardige materialen en op hogesnelheidsvaartuigen. Voorts bevat de richtlijn specifieke eisen inzake publieke informatie en de toegankelijkheid voor personen met beperkte mobiliteit of een handicap.
Richtlijn 2009/45/EG heeft in de hele EU voor een uniform hoog veiligheidsniveau gezorgd en de interne markt een boost gegeven. Anderzijds is uit de ervaring sinds de inwerkingtreding van de vorige richtlijn in 1998 3 gebleken dat bij de tenuitvoerlegging een aantal vragen rijzen met betrekking tot de duidelijkheid en pertinentie van een aantal definities, het toepassingsgebied van de richtlijn en de procedures.
Bovendien zijn een aantal cruciale aspecten voor kleine schepen van minder dan 24 m niet geharmoniseerd, omdat de plaatselijke exploitatie-omstandigheden een grotere impact hebben voor die schepen. Bovendien biedt de richtlijn de lidstaten reeds de mogelijkheid nationale regels toe te passen wanneer zij van oordeel zijn dat de geharmoniseerde normen onpraktisch en/of onredelijk zijn voor kleine schepen. In dit verband is uit de geschiktheidscontrole gebleken dat de richtlijn op dit moment slechts van toepassing is op 70 van de 1950 kleine schepen, waarvan de belangrijkste veiligheidsaspecten reeds door de lidstaten zijn vastgesteld. Bijgevolg moeten die eisen opnieuw worden geëvalueerd.
Uit de geschiktheidscontrole is ook gebleken dat verschillende lidstaten schepen uit aluminium certificeren op basis van deze richtlijn, terwijl enkele andere dat niet doen. De verschillen die hierdoor ontstaan, druisen in tegen de doelstelling om scheepvaartpassagiers die binnen de EU-lidstaten reizen een uniform en hoog veiligheidsniveau te waarborgen. De oorzaak hiervan is een verschillende interpretatie van het toepassingsgebied van de richtlijn in verband met de definitie van 'gelijkwaardig materiaal' en de toepasselijkheid van de overeenkomstige veiligheidsnormen.
Derhalve wordt voorgesteld de veiligheidsvoorschriften en -normen voor passagiersschepen te vereenvoudigen zodat deze, overeenkomstig het REFIT-programma van de Commissie, gemakkelijker kunnen worden bijgewerkt, gemonitord en gehandhaafd. Om de rechtszekerheid en -duidelijkheid te verbeteren, stelt de Commissie ook voor een aantal achterhaalde, overbodige en onjuiste juridische verwijzingen te schrappen.
Het voorstel wijzigt de overeenkomstige definities en eisen van Richtlijn 2009/45/EG.
Het voorziet tevens in een aantal wijzigingen om Richtlijn 2009/45/EG in overeenstemming te brengen met het Verdrag van Lissabon inzake de bevoegdheden van de Commissie om gedelegeerde en uitvoeringshandelingen vast te stellen.
1.2Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Het voorstel sluit volledig aan bij het vereenvoudigingsvoorstel tot wijziging van Richtlijn 98/41/EG van de Raad 4 en het voorstel tot vervanging van Richtlijn 1999/35/EG van de Raad 5 . Het komt bovendien volledig tegemoet aan de aanbevelingen van de geschiktheidscontrole en het Witboek 2011 inzake de toekomst van het vervoer 6 , waarin werd gesteld dat het EU-regelgevingskader inzake de veiligheid van passagiersschepen moest worden gemoderniseerd.
1.3Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Door ervoor te zorgen dat de bestaande wetgeving eenvoudig en duidelijk is, geen overbodige last creëert en gelijke tred houdt met de politieke, maatschappelijke en technologische ontwikkelingen draagt het voorstel bij aan de agenda voor betere regelgeving van de Commissie. Het draagt eveneens bij aan de zeevervoersstrategie 2018 7 door het waarborgen van hoogwaardige geregelde veerbootdiensten voor passagiers binnen de EU.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
2.1Rechtsgrondslag
Aangezien het voorstel de bestaande richtlijn vervangt, blijft de rechtsgrondslag artikel 100, lid 2, VWEU (voormalig artikel 80, lid 2, VEG), op grond waarvan de EU maatregelen op het gebied van de zeevaart kan vaststellen.
2.2Subsidiariteit
Richtlijn 2009/45/EG bouwt grotendeels voort op de bestaande internationale eisen en was een antwoord op een aantal scheepvaartongevallen met dodelijke slachtoffers. Middels internationale veiligheidsregels, zoals het SOLAS-verdrag, zijn er weliswaar gemeenschappelijke veiligheidsnormen vastgesteld voor internationale reizen, maar die gelden niet voor passagiersschepen die voor binnenlandse reizen worden gebruikt.
Het voorstel waarborgt dat het bij Richtlijn 2009/45/EG vastgestelde gemeenschappelijk veiligheidsniveau voor schepen die voor binnenlandse reizen worden gebruikt, wordt gehandhaafd, een doelstelling die niet haalbaar is met unilaterale maatregelen van de lidstaten. Tegelijk bevestigt het voorstel de behoefte aan en meerwaarde van verschillende normen wanneer plaatselijke omstandigheden dat vereisen.
In het licht van de interne-marktdoelstellingen en de vrijheid om in de lidstaten zeevervoerdiensten aan te bieden waarborgt het voorstel ook dat Richtlijn 2009/45/EG de overdracht van schepen tussen nationale registers blijft faciliteren en dat er gelijke concurrentievoorwaarden voor binnenlandse reizen blijven bestaan, zonder afbreuk te doen aan het veiligheidsniveau.
2.3Evenredigheid
Zoals blijkt uit de ongevallenstatistieken is dankzij de bestaande regelgeving voor passagiers een hoog veiligheidsniveau bereikt. De regelgevingskosten in verband met de EU-veiligheidsnormen zijn niet buitensporig hoog in vergelijking met de nationale normen die men anders had moeten vaststellen. Het geraamde verschil in regelgevingskosten vertegenwoordigt slechts een kleine fractie van de totale bouw-, werkings- en onderhoudskosten.
Naast de verduidelijking van een aantal definities beoogt dit vereenvoudigingsinitiatief onder meer de schrapping van een aantal overbodige eisen, zonder afbreuk te doen aan het hoge veiligheidsniveau. Daardoor worden schepen van minder dan 24 m uit het toepassingsgebied van Richtlijn 2009/45/EG geschrapt. Aangezien kleine schepen hoofdzakelijk gebouwd zijn uit andere materialen dan staal, valt de overgrote meerderheid van deze vloot momenteel niet onder de geharmoniseerde EU-veiligheidsnormen (96 %). Dit betekent dat de meeste vaartuigen van minder dan 24 m reeds op basis van nationale wetgeving zijn gecertificeerd.
Voorts heeft de veelheid aan diensten waarvoor deze schepen zijn gebouwd (bv. dag- of nachtreizen, toeristische dagtrips, havens met specifieke beperkingen of infrastructuur) geleid tot een zeer breed assortiment van modellen en technische oplossingen. Het is dan ook een bijzonder grote uitdaging om een gemeenschappelijke reeks gedetailleerde regels voor kleine schepen op te stellen die afgestemd zijn op deze diversiteit aan diensten.
De huidige regelgevingsaanpak van Richtlijn 2009/45/EG, bindende normen die hoofdzakelijk gericht zijn op stalen (of aluminium) schepen, is voor die schepen dan ook herzien. Bovendien blijkt uit de geregistreerde ongevallen met kleine schepen die buiten het toepassingsgebied van de EU-normen vallen niet dat er specifieke veiligheidsproblemen zijn (vijf doden in de afgelopen vier jaar, telkens arbeidsongevallen). Bovendien worden kleine schepen, in tegenstelling tot grotere schepen, meestal binnen dezelfde lidstaat gebruikt tot het einde van hun operationele levensduur; kleine schepen worden zelden overgedragen tussen lidstaten.
2.4Keuze van het instrument
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, blijft een richtlijn het meest geschikte instrument om de hierboven geschetste doelstellingen te bereiken. Bij de richtlijn worden gemeenschappelijke beginselen en een geharmoniseerd veiligheidsniveau vastgesteld en wordt de handhaving van de regels vastgesteld, maar blijven de individuele lidstaten verantwoordelijk voor de praktische en technische procedures die moeten worden toegepast.
Een voorstel tot wijziging van Richtlijn 2009/45/EG kwam als beste oplossing uit de bus. Het alternatief om een nieuwe richtlijn voor te stellen werd afgewezen vanwege het bescheiden aantal duidelijk definieerbare wijzigingen ten opzichte van de huidige richtlijn.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
3.1Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
Uit de geschiktheidscontrole is gebleken dat de belangrijkste doelstellingen van de EU-regelgeving inzake de veiligheid van schepen op het gebied van passagiersveiligheid en de interne markt doorgaans zijn bereikt en relevant blijven. De EU-regelgeving voor de veiligheid van passagiersschepen heeft binnen de Unie gezorgd voor een gemeenschappelijk veiligheidsniveau voor passagiersschepen, gelijke concurrentievoorwaarden voor exploitanten en een toename van de scheepsoverdrachten tussen de lidstaten. De geschiktheidscontrole heeft ook aan het licht gebracht dat er nog ruimte is om het veiligheidsniveau, de efficiency en de evenredigheid van een aantal regelgevende eisen te verbeteren. Op verschillende gebieden werden aanbevelingen geformuleerd om een aantal dubbelzinnige, achterhaalde of overlappende eisen te vereenvoudigen, te verduidelijken en in te trekken:
(a)Schepen van minder dan 24 m uitsluiten van het toepassingsgebied van Richtlijn 2009/45/EG en de wenselijkheid van richtsnoeren of normen overwegen voor kleine schepen en schepen die niet uit staal of een gelijkwaardig materiaal zijn vervaardigd, op basis van functionele eisen en als onderdeel van een doelgericht standaardkader.
Inhoudsopgave
• specificeren dat aluminium voor de toepassing van Richtlijn 2009/45/EG gelijkwaardig is aan staal en de eisen inzake brandwerendheid verduidelijken (bv. afbakenen van de ruimtes die extra moeten worden beschermd tegen brand);
• verduidelijken dat Richtlijn 2009/45/EG niet van toepassing is op off-shoredienstvaartuigen voor windturbineparken;
• verduidelijken dat traditionele schepen buiten het toepassingsgebied van de richtlijn vallen.
(c)Verduidelijken en vereenvoudigen van de definities van zeegebieden in Richtlijn 2009/45/EG en tegelijk:
• schrappen van het criterium 'waar schipbreukelingen aan land kunnen gaan' en
• schrappen van het begrip 'toevluchtsoord'.
3.2Raadplegingen van belanghebbenden
Gezien de technische aard van de voorstellen is er geopteerd voor een gerichte raadpleging. De nationale deskundigen werden geraadpleegd in het kader van de groep van deskundigen inzake de veiligheid van passagiersschepen. De lidstaten, de sector en passagiersverenigingen werden uitgenodigd voor een workshop. De geplande maatregelen werden bij verschillende gelegenheden voorgesteld. Op basis van de routekaart op de Europawebsite 8 konden belanghebbenden bovendien via een onlineformulier feedback geven.
De samenvatting van de raadpleging en de volledige antwoorden op de tijdens het raadplegingsproces geformuleerde opmerkingen staan in het werkdocument bij dit voorstel. De voorgestelde vereenvoudigingen dragen de goedkeuring weg van een grote meerderheid van de nationale deskundigen, hoewel er opmerkingen werden geformuleerd over de exacte formulering van sommige voorstellen. Alle suggesties zijn zorgvuldig bekeken en de voorstellen zijn waar nodig bijgestuurd. Voorts hebben een aantal deskundigen vragen gesteld over praktische en technische uitvoeringsaspecten. Die zijn beantwoord in het werkdocument bij het voorstel en opgenomen in het uitvoeringsplan.
De belanghebbenden uit de sector hebben erop aangedrongen de fundamentele beginselen van het huidige regelgevingskader te behouden (en gewezen op de kosten van een aanpassing van aluminiumschepen in bepaalde lidstaten), terwijl passagiersverenigingen aandrongen op meer veiligheid en waarschuwden voor de verwatering daarvan. Derhalve waarborgt het voorstel dat het huidige veiligheidsniveau en wordt behouden en, voor zover mogelijk in een vereenvoudigingscontext, verbeterd (bv. door te verduidelijken dat aluminiumschepen moeten worden gebouwd overeenkomstig de veiligheidsnormen van de richtlijn).
3.3Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Deze herziening gebeurt in de eerste plaats op basis van de tijdens de geschiktheidscontrole verzamelde gegevens die zijn vermeld in het werkdocument van de Commissie: 'Een andere koers: Geschiktheidscontrole van de EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen', aangenomen op 16 oktober 2015 9 .
Naast de gegevens en raadpleging in het kader van de geschiktheidscontrole, is voor deze vereenvoudiging een beroep gedaan op technische en juridische deskundigen voor de exacte formulering van de technische definities en om tot duidelijke en heldere wetgeving te komen. Deze deskundigheid is intern bijeengebracht in samenwerking met het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid en de groep van deskundigen inzake de veiligheid van passagiersschepen. Hierover is gerapporteerd in het werkdocument bij dit voorstel.
3.4Effectbeoordeling
Dit voorstel is een direct gevolg van de geschiktheidscontrole, waaruit was gebleken dat er ruimte was voor vereenvoudigingen en waarin de concrete mogelijkheden nauwkeurig in kaart werden gebracht. Zoals in de routekaart aangegeven, verwacht men dat de voorgestelde maatregelen geen grote impact zullen hebben (behalve niet-meetbare gevolgen zoals rechtszekerheid, duidelijkheid of eenvoud) en werden er geen materiële verschillen tussen de verschillende opties geconstateerd. Overeenkomstig de richtsnoeren van de Commissie voor betere regelgeving is er geen volwaardige effectbeoordeling uitgevoerd.
Niettemin gaat dit vereenvoudigingsvoorstel vergezeld van een werkdocument van de Commissie, waarin de aanbevelingen van de geschiktheidscontrole worden herhaald en de voorgestelde oplossingen zowel vanuit technisch als juridisch oogpunt worden gemotiveerd. In dat werkdocument staan ook een samenvatting van de resultaten van de raadpleging van de belanghebbenden ter voorbereiding van dit initiatief en feedback bij deze exercitie. Ten slotte is er ook een uitvoeringsplan toegevoegd.
3.5Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
De voorgestelde vereenvoudigingen zorgen in de eerste plaats voor niet-meetbare effecten zoals juridische duidelijkheid, rechtszekerheid en eenvoud dankzij de verduidelijking van het toepassingsgebied van de richtlijn en een eenvoudiger definitie van zeegebieden.
Voor schepen van meer dan 24 meter die voor de inwerkingtreding van de verordening uit een gelijkwaardig materiaal zijn vervaardigd, moet een termijn worden vastgesteld waarbinnen deze in overeenstemming moeten worden gebracht met de in de richtlijn vastgestelde eisen. Een voldoende lange overgangsperiode moet die aanpassing zo soepel mogelijk laten verlopen. Met betrekking tot de zeegebieden worden in het voorstel in de eerste plaats overbodige of achterhaalde criteria geschrapt en is de impact op de afbakening van de zeegebieden voor de lidstaten minimaal.
Het voorstel komt de juridische duidelijkheid ten goede door de schrapping van verwijzingen die achterhaald, fout of niet consequent zijn.
3.6Grondrechten
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
5.1Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en verslaglegging
Het voorstel gaat vergezeld van een uitvoeringsplan met een opsomming van de stappen die moeten worden genomen om de vereenvoudigingsmaatregelen uit te voeren en van de belangrijkste technische en juridische knelpunten en termijnen.
Er zijn passende regelingen getroffen voor de monitoring en verslaglegging, zonder evenwel nieuwe rapportage- of administratieve verplichtingen op te leggen. De belangrijkste informatie inzake de vloot, ongevallen en de naleving van de regelgeving wordt verzameld in samenwerking met het EMSA, de groep van deskundigen inzake de veiligheid van passagiersschepen en via de databank van het Europees Informatieplatform voor scheepvaartongevallen (EMCIP). Aangezien de termijn voor de volledige cyclus van de geplande EMSA-uitvoeringsinspecties op vijf jaar wordt geraamd, moet de EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen om de zeven jaar worden geëvalueerd.
5.2Toelichtende stukken
Toelichtende stukken zijn niet vereist aangezien de voorgestelde vereenvoudigingen niet complex, noch van fundamentele aard zijn.
5.3Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Definities en toepassingsgebied
Artikel 2 wordt gewijzigd teneinde een aantal achterhaalde, niet consequente of foutieve referenties te schrappen, met name in verband met de 'Intact stability code' (ontbrekende referentie toegevoegd), de code voor de veiligheid van hogesnelheidsvaartuigen (referentie gecorrigeerd), de boeghoogte (overbodig deel geschrapt), havengebied (afgestemd op de definitie van zeegebied), toevluchtsoord (geschrapt wegens overbodig na de vereenvoudiging van de definities van zeegebied), havenstaat (vervangt de staat van ontvangst overeenkomstig Richtlijn 1999/35/EG) en erkende organisatie (referentie geactualiseerd).
Artikel 2 wordt ook aangevuld met nieuwe definities van 'traditioneel schip' (verplaatst van artikel 3 en aangepast in het licht van de definitie van het begrip 'traditioneel schip' in Richtlijn 2002/59/EG van het Europees Parlement en de Raad 10 ), zeilschip (nieuwe definitie), plezierjacht en -vaartuig (verplaatst van artikel 3 en in overeenstemming gebracht met het SOLAS-verdrag), tender (nieuwe definitie), en gelijkwaardig materiaal (verplaatst vanuit bijlage 1 en gewijzigd om te verduidelijken dat schepen die uit een gelijkwaardig materiaal zijn vervaardigd, overeenkomstig deze richtlijn moeten worden gecertificeerd).
Artikel 3 is gewijzigd om schepen van minder dan 24 meter uit te sluiten uit het toepassingsgebied van de richtlijn, de foutieve referentie naar 'passagier' te schrappen uit de hoofding van de punten a) en b) en te verduidelijken dat de richtlijn niet van toepassing is op zeilschepen, tenders en schepen als bedoeld in de SPS-code (bv. schepen voor offshore bevoorrading).
Klassen van passagiersschepen en tenuitvoerlegging
Artikel 4 wordt gewijzigd om de definities van zeegebieden van klasse C en D te vereenvoudigen (schrapping van de criteria 'waar schipbreukelingen aan land kunnen gaan' en 'afstand tot een toevluchtsoord') en te preciseren dat een zeegebied door een lidstaat op dusdanige wijze moet worden afgebakend dat de binnengrens van de zeegebieden van klasse D duidelijk zijn gedefinieerd.
Artikel 5 wordt gewijzigd om de referentie naar de staat van ontvangst te actualiseren (vervangen door havenstaat) en de verwijzingen naar Richtlijn 2009/16/EG van het Europees Parlement en de Raad 11 en Richtlijn 2014/90/EU van het Europees Parlement en de Raad 12 bij te werken.
Veiligheidseisen
In artikel 6 wordt het volgende gewijzigd: aanpassing van de verwijzing naar Richtlijn 2009/15/EG van het Europees Parlement en de Raad 13 , schrappen van het repetitieve punt c), vervangen van 'staat van ontvangst' door het begrip havenstaat, verduidelijken dat de verbouwingseisen gelden voor alle schepen (die tot passagiersschip worden omgebouwd) en niet alleen voor bestaande schepen (door punt e) om te vormen tot een nieuw lid 5), schrappen van het overbodige deel van de verwijzing naar de DSC-code in de vierde alinea van lid 4, onder a), schrappen van het achterhaalde punt f) en toevoegen van een nieuwe datum voor de toepassing op schepen die vóór de inwerking van de richtlijn uit een gelijkwaardig materiaal zijn vervaardigd.
In de artikelen 7 en 8 worden een aantal achterhaalde bepalingen geschrapt.
Aanvullende veiligheidseisen, gelijkwaardige eisen, vrijstellingen en vrijwaringsmaatregelen
In artikel 9, lid 2, wordt de foutieve verwijzing naar bijlage I geschrapt en wordt de aanmelding van maatregelen waarin dat artikel voorziet, vergemakkelijkt middels een daartoe opgerichte databank.
Comité en wijzigingsprocedure
De artikelen 10 en 11 worden in overeenstemming gebracht met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op het gebied van de bevoegdheden van de Commissie om gedelegeerde en uitvoeringshandelingen vast te stellen. Artikel 10 bis is om dezelfde reden toegevoegd (uitoefening van gedelegeerde bevoegdheid).
Certificaten
Artikel 13 wordt aangepast om te verduidelijken dat alleen voor schepen die aan deze richtlijn voldoen een veiligheidscertificaat voor passagiersschepen wordt afgegeven en dat in dat certificaat alle maatregelen moeten worden opgenomen waarin artikel 9 voorziet, d.w.z. niet alleen de verleende vrijstellingen.
Internationale dimensie
Artikel 14 wordt op het gebied van externe vertegenwoordiging in overeenstemming gebracht met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Evaluatie
De evaluatieverplichtingen zijn omschreven in een nieuw artikel 16 bis.