Toelichting bij COM(2016)271 - Gewijzigd voorstel voor een Asielagentschap van de EU en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 439/2010 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)271 - Gewijzigd voorstel voor een Asielagentschap van de EU en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 439/2010. |
|---|---|
| bron | COM(2016)271   ;COM(2018)633 |
| datum | 04-05-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
Op 6 april 2016 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over een hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en een verbetering van de legale mogelijkheden om naar Europa te komen 1 . Daarin zijn haar prioriteiten voor het bevorderen van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) uiteengezet. Naar aanleiding van verschillende oproepen van de Europese Raad 2 kondigde de Commissie aan het bestaande kader van de Unie geleidelijk te zullen hervormen, door een duurzaam en billijk systeem in te stellen voor het bepalen van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de asielzoekers, het Eurodac-systeem te versterken, de convergentie van het asielsysteem te vergroten om secundaire bewegingen te voorkomen, en het mandaat van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) te ontwikkelen en te versterken. Dit voorstel maakt deel uit van het eerste pakket hervormingen van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Het wordt samen met twee andere voorstellen gepresenteerd, die betrekking hebben op een hervorming van het Dublinsysteem en een wijziging van het Eurodac-systeem.
Het voorstel heeft als doel de rol van het EASO te versterken en het uit te bouwen tot een agentschap dat de uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel faciliteert en de werking ervan bevordert. Het EASO heeft sinds de start van zijn werkzaamheden in 2011 de lidstaten voortdurend ondersteund bij de toepassing van de huidige regels en de verbetering van de werking van de bestaande instrumenten. Het agentschap heeft een goede staat van dienst opgebouwd wat betreft het bevorderen van de praktische samenwerking tussen de lidstaten en steun aan de lidstaten bij het nakomen van hun verplichtingen in het kader van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. De taken van het EASO zijn stap voor stap geëvolueerd om tegemoet te komen aan de toenemende behoeften van de lidstaten en van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel als geheel. De lidstaten rekenen steeds meer op de operationele en technische bijstand die het agentschap biedt. Met de kennis en ervaring die het agentschap inmiddels heeft op het gebied van asiel, kan het nu worden omgevormd tot een volwaardig centrum van expertise, dat niet langer sterk afhankelijk is van de informatie en expertise die de lidstaten ter beschikking stellen.
De Commissie beschouwt het agentschap als een van de instrumenten waarmee de structurele zwakke punten van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel kunnen worden aangepakt. Deze zwakke punten zijn nog duidelijker geworden door de grootschalige en ongecontroleerde aankomst van migranten en asielzoekers in de Europese Unie in met name het afgelopen jaar. Het zou niet passend zijn het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te hervormen zonder daarbij het agentschap het mandaat te verlenen dat het nodig heeft in het licht van de behoeften die de hervorming zal meebrengen. Het is van essentieel belang het agentschap de noodzakelijke middelen te bieden om lidstaten in crisissituaties bij te staan. Noodzakelijker nog is echter een solide rechtskader en operationeel en praktisch kader te creëren dat het agentschap in staat stelt de asiel- en opvangstelsels van de lidstaten te versterken en aan te vullen.
Om deze ontwikkelingen weer te geven, wordt met het voorstel de naam 'EASO' gewijzigd in 'Asielagentschap van de Europese Unie'. Door de uitbreiding van het mandaat zoals uiteengezet in dit voorstel, wordt het EASO omgevormd tot een volwaardig agentschap dat in staat is de lidstaten de noodzakelijke operationele en technische bijstand te bieden, de praktische samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de lidstaten te bevorderen, een duurzame en billijke verdeling van de verzoeken om internationale bescherming te stimuleren, de uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en de capaciteit van de asiel- en opvangstelsels in de lidstaten te monitoren en te beoordelen, en meer lijn te brengen in de behandeling van de verzoeken om internationale bescherming in de Unie.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Op 19 februari 2016 stelde de Europese Raad dat vooruitgang moet worden geboekt wat betreft de hervorming van het bestaande EU-kader teneinde een humaan en efficiënt asielbeleid te garanderen. In haar mededeling van 6 april 2016 verklaarde de Commissie dat de algemene doelstelling van het beleid van de Unie inzake migratie en asiel erin bestaat af te stappen van een systeem dat door zijn opzet of gebrekkige tenuitvoerlegging onevenredig veel verantwoordelijkheid bij bepaalde lidstaten legt en ongecontroleerde stromen naar andere lidstaten stimuleert. Het is de bedoeling dat de Unie een robuust en doeltreffend systeem voor duurzaam migratiebeheer ontwikkelt, dat is gebaseerd op de beginselen van verantwoordelijkheid en solidariteit.
De Commissie heeft in de Europese migratieagenda 3 erkent dat het EASO een belangrijke rol speelt bij de ontwikkeling en de handhaving van een sterk gemeenschappelijk asielbeleid. Zij stelde dat het EASO de praktische samenwerking kan intensiveren, tot een referentiepunt voor nationale informatie over landen van herkomst kan uitgroeien om uniformere besluiten te bevorderen, belangrijke maatregelen in verband met opleiding kan nemen en specifieke netwerken van nationale autoriteiten kan oprichten om de operationele samenwerking inzake asielkwesties te verbeteren. In haar mededeling van 6 april 2016 kondigde de Commissie aan voor te zullen stellen het mandaat van het EASO te versterken, zodat het een nieuwe rol op het gebied van beleidsuitvoering en een sterkere operationele rol zou kunnen spelen. Via een monitoringmechanisme zou het toezien op de naleving van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Verder zou het ook belangrijke taken uitvoeren zoals het verstrekken en analyseren van informatie over de landen van herkomst, het toepassen van de verdeelsleutel van het Dublinsysteem en het ondersteunen van lidstaten die in een noodsituatie verkeren of die nog geen corrigerende maatregelen hebben genomen.
Het voorstel heeft als doel het Asielagentschap van de Europese Unie de instrumenten te bieden die het nodig heeft om uit te groeien tot een agentschap dat de uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel faciliteert en de werking ervan bevordert. In dat opzicht vormt het een aanvulling op de juridische en beleidsinstrumenten op het gebied van asiel, in het bijzonder wat betreft de asielprocedures, de normen waaraan moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor internationale bescherming, het Dublinsysteem, herplaatsing en hervestiging.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Dit voorstel past in het brede langetermijnbeleid inzake beter migratiebeheer dat de Commissie heeft uiteengezet in de Europese migratieagenda, waarin de politieke beleidslijnen van voorzitter Juncker zijn uitgewerkt tot een reeks samenhangende en elkaar onderling versterkende maatregelen. Deze maatregelen berusten op vier pijlers: de stimulansen voor irreguliere migratie reduceren, de buitengrenzen beveiligen en levens redden, een krachtig asielbeleid voeren en een nieuw beleid inzake legale migratie ontwikkelen. Met dit voorstel wordt verder uitvoering gegeven aan de Europese migratieagenda, meer bepaald wat betreft de doelstelling het asielbeleid van de Unie te versterken, aangezien het Asielagentschap van de Europese Unie de volledige en coherente uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel zal garanderen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het wetgevingsvoorstel is gebaseerd op artikel 78, leden 1 en 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
• Subsidiariteit
De doelstellingen van het voorstel bestaan erin de uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te faciliteren en de werking ervan te bevorderen, de praktische samenwerking en informatie-uitwisseling inzake asielkwesties tussen de lidstaten te versterken, het Unierecht en operationele normen te bevorderen om een hoge mate van uniformiteit te garanderen wat betreft asielprocedures, opvangvoorzieningen en de beoordeling van de beschermingsbehoeften in de Unie, de operationele en technische toepassing van het recht en de normen van de Unie inzake asiel te monitoren en de lidstaten meer operationele en technische bijstand te bieden voor het beheer van de asiel- en opvangstelsels, met name wanneer deze onder onevenredige druk staan.
Aangezien het een gemeenschappelijk en gedeeld belang is om via gecoördineerd optreden van de lidstaten en met de steun van het Asielagentschap van de Europese Unie de juiste toepassing van het rechtskader inzake asiel te garanderen en derhalve de stabiele en ordelijke werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te waarborgen, kunnen de doelstellingen van dit voorstel niet voldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt; zij kunnen beter op Unieniveau worden verwezenlijkt en de Unie kan maatregelen nemen met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel zoals vervat in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
• Evenredigheid
Dit voorstel is een respons op de politieke situatie en problemen waarmee de Unie wordt geconfronteerd op het gebied van migratie en asiel; het beoogt het Asielagentschap van de Europese Unie de instrumenten te bieden die het nodig heeft om de onevenredige druk op de asiel- en opvangstelsels van de lidstaten en de inherente zwakke punten van deze stelsels duurzaam aan te pakken.
Het voorstel moet ervoor zorgen dat de lidstaten de wetgeving en operationele normen inzake asiel volledig en correct toepassen, dat de praktische samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de lidstaten en met derde landen verbetert en dat passende maatregelen worden genomen om de ordelijke werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te handhaven. Voorts moet het ervoor zorgen dat onevenredige druk doeltreffend wordt aangepakt met de hulp van en in samenwerking met het Agentschap. Het Agentschap kan de lidstaten op hun verzoek bijstaan bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming, in een kader dat duidelijk wordt vastgelegd in het operationele plan. Van het Agentschap kan enkel worden verlangd dat het optreedt en een lidstaat bijstand verleent wanneer, na een monitoringexercitie of in geval van onevenredige druk op de asiel- en opvangstelsels, de betrokken lidstaat geen of onvoldoende maatregelen neemt, waardoor de werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel in het gedrang komt. Gezien de doelstellingen ervan en overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde evenredigheidsbeginsel, gaat deze verordening niet verder dan nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken.
• Keuze van het instrument
Alleen een verordening kan zorgen voor de efficiëntie en uniformiteit die noodzakelijk zijn voor de toepassing van het Unierecht inzake asiel. Aangezien het EASO, dat nu de naam Asielagentschap van de Europese Unie krijgt, bij een verordening is opgericht, is een verordening ook voor dit voorstel het aangewezen rechtsinstrument.
3. RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN
De Commissie heeft zich bij de voorbereiding van dit voorstel gebaseerd op de regelmatige besprekingen die binnen de Europese Raad en de Raad van ministers en ook in het Europees Parlement hebben plaatsgevonden over de ontwikkeling van het beleid van de Unie inzake migratie en asiel en de inzet van agentschappen van de Unie ten behoeve van beter migratiebeheer. Al verschillende keren is er een beroep gedaan op het EASO om aan de lidstaten operationele en technische bijstand te bieden, onder meer aan de buitengrenzen, in samenwerking met het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie. De lidstaten vinden over het algemeen dat het EASO een belangrijke rol speelt wanneer het gaat om ondersteuning bij herplaatsing en hervestiging.
Sinds de aanvang van de werkzaamheden van het EASO op 1 februari 2011 wordt voortdurend overleg gepleegd met belanghebbenden op Europees en nationaal niveau. Met name in het kader van de verslaglegging van het Agentschap aan het Europees Parlement en de Raad hebben geregeld besprekingen plaatsgevonden. Het Agentschap brengt doorlopend verslag over zijn activiteiten uit op de vergaderingen van de raad van bestuur en in de diverse verslagen die het in de loop van het jaar uitbrengt. Er is ook regelmatig informatie uitgewisseld met andere agentschappen van de Unie, met name het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie en het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten. Daarnaast is ook overleg gepleegd met het maatschappelijk middenveld en de academische wereld.
Op basis van artikel 46 van Verordening (EU) nr. 439/2010, dat voorziet in een onafhankelijke externe evaluatie van de impact van het EASO op de praktische samenwerking op asielgebied en op het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, is het EASO aan een evaluatie onderworpen. De Commissie heeft in 2013 een interne evaluatie van het EASO uitgevoerd. In 2014 is het EASO onderworpen aan een externe evaluatie door een externe onafhankelijke contractant. Deze evaluatie betrof de periode februari 2011-juni 2014. Het temporele toepassingsgebied van de externe evaluatie werd later uitgebreid om de volledige periode vanaf het begin van de werkzaamheden van het Agentschap te dekken. De evaluatie vond plaats van oktober 2014 tot juli 2015 en betrof alle activiteiten van het EASO in alle lidstaten. Dit voorstel houdt rekening met de aanbevelingen die resulteren uit deze evaluatie en met de visie van het EASO op zijn toekomst.
• Grondrechten
Dit voorstel eerbiedigt de grondrechten en de beginselen die met name zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Alle activiteiten van het Asielagentschap van de Europese Unie moeten plaatsvinden met volledige eerbiediging van de grondrechten als vervat in het Handvest, waaronder het recht op asiel (artikel 18), bescherming tegen refoulement (artikel 19), de eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven (artikel 7), de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8) en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht (artikel 47). Het voorstel houdt ten volle rekening met de rechten van het kind en de bijzondere behoeften van kwetsbare personen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het Asielagentschap van de Europese Unie, dat moet voortbouwen op het bestaande EASO, heeft als taak de uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te faciliteren en de werking ervan te bevorderen.
De totale financiële middelen die het Agentschap nodig heeft om zijn opdracht krachtens het voorgestelde uitgebreide mandaat te vervullen, bedragen 363,963 miljoen EUR voor de periode 2017-2020. Om zijn nieuwe taken doeltreffend te kunnen uitvoeren, heeft het Agentschap voor de periode 2017-2020 357 extra personeelsleden nodig (275 tijdelijke functionarissen en 82 arbeidscontractanten), bovenop het huidige aantal tijdelijke functionarissen en arbeidscontractanten dat in de begroting van de Unie voor 2016 is toegestaan. Dat zal het totale personeelsbestand van het Agentschap tegen 2020 op 500 brengen.
De financiële behoeften zijn verenigbaar met het huidige meerjarige financiële kader, maar eventueel moet een beroep worden gedaan op speciale instrumenten als omschreven in Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013 4 .
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Regelingen betreffende toezicht, evaluatie en verslaglegging
Het Asielagentschap van de Europese Unie moet ieder jaar een activiteitenverslag opstellen inzake de asielsituatie, waarin de resultaten worden geëvalueerd van de activiteiten die het in de loop van het jaar heeft uitgevoerd. Het verslag moet een vergelijkende analyse van de activiteiten van het Agentschap omvatten, zodat het Agentschap de kwaliteit, consistentie en doeltreffendheid van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel kan bevorderen. Het Agentschap moet het jaarlijks activiteitenverslag doorzenden aan de raad van bestuur, het Europees Parlement en de Raad.
De Commissie moet binnen drie jaar na de inwerkingtreding van deze verordening opdracht geven tot een evaluatie, en vervolgens om de vijf jaar, met name om de impact, de doeltreffendheid en de efficiëntie van het Agentschap en zijn werkmethoden te beoordelen. Bij de evaluatie moet de impact van het Agentschap op de praktische samenwerking inzake asielkwesties en de werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel worden beoordeeld. De Commissie moet het evaluatieverslag samen met de conclusies die zij daaraan verbindt, doorzenden aan het Europees Parlement, de Raad en de raad van bestuur. De bevindingen van de evaluatie moeten openbaar worden gemaakt.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Bij Verordening (EU) nr. 439/2010 is het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) opgericht. In de verordening is vastgelegd dat het EASO de praktische samenwerking tussen de lidstaten moet versterken en operationele steun aan de lidstaten moet verlenen dan wel de verlening van dergelijke steun moet coördineren. Het EASO zou deze doelstellingen kunnen verwezenlijken door informatie-uitwisseling en het bundelen van beste praktijken mogelijk te maken, opleiding en herplaatsing te ondersteunen, activiteiten met betrekking tot de landen van herkomst te coördineren, steun te bieden voor de uitvoering en de externe aspecten van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, technische documenten over de uitvoering van de asielinstrumenten van de Unie op te stellen en operationele steun te bieden aan de lidstaten die onder bijzondere druk staan.
Dit voorstel bouwt voort op het huidige mandaat van het EASO en breidt het uit teneinde het EASO om te vormen tot een volwaardig agentschap dat over de noodzakelijke instrumenten beschikt voor: (1) het bevorderen van de praktische samenwerking en informatie-uitwisseling inzake asiel; (2) het bevorderen van het recht en de operationele normen van de Unie om een hoge mate van uniformiteit te garanderen bij de toepassing van het rechtskader inzake asiel; (3) het zorgen voor meer convergentie bij de beoordeling van de beschermingsbehoeften in de Unie; (4) het monitoren en beoordelen van de uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel; en (5) het verlenen van meer operationele en technische bijstand aan de lidstaten ten behoeve van het beheer van de asiel- en opvangstelsels, met name in geval van onevenredige druk. Om tot uitdrukking te brengen dat het mandaat van het Agentschap is uitgebreid, wordt voorgesteld de naam 'EASO' te wijzigen in 'Asielagentschap van de Europese Unie'.
Het bevorderen van de praktische samenwerking en informatie-uitwisseling inzake asiel
Dit aspect wordt behandeld in hoofdstuk 2 van het voorstel, dat betrekking heeft op de praktische samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de lidstaten en met het Agentschap. In het voorstel wordt uiteengezet hoe het Agentschap zijn taken op het gebied van het faciliteren, coördineren en versterken van de praktische samenwerking en de informatie-uitwisseling tussen de lidstaten met betrekking tot de verschillende aspecten van asiel zal uitvoeren. Deze taken zijn niet volledig nieuw voor het Agentschap, aangezien het EASO nu al als taak heeft informatie-uitwisseling mogelijk te maken en de praktische samenwerking te bevorderen. Het EASO is tot op heden echter afhankelijk van de vrijwillige verstrekking van informatie door de lidstaten. Dit voorstel houdt een verplichting in voor het Agentschap en de lidstaten om samen te werken en informatie uit te wisselen.
Om als expertisecentrum te fungeren, zal het Agentschap eigen capaciteit moeten opbouwen voor het verzamelen en analyseren van informatie over de asielsituatie in de Unie en in derde landen voor zover die gevolgen kan hebben voor de Unie, en over de uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. De analyse van de informatie inzake asiel moet het Agentschap in staat stellen de lidstaten meer duidelijkheid te verschaffen over de factoren die een rol spelen bij asielgerelateerde migratie naar en in de Unie, en is ook nuttig met het oog op vroegtijdige waarschuwing en paraatheid van de lidstaten. Hiervoor moet het Agentschap nauw samenwerken met de lidstaten, maar ook met andere relevante agentschappen van de Unie, de Europese Dienst voor extern optreden en internationale organisaties als het UNHCR.
De hervorming van het Dublinsysteem zal extra taken en verplichtingen meebrengen voor het Agentschap. Het is de aangewezen instantie om de lidstaten de noodzakelijke steun te bieden voor het toepassen en beheren van het corrigerend mechanisme.
Het Agentschap zal een belangrijke rol blijven spelen bij het ontwikkelen en het verstrekken van opleiding voor de leden van nationale overheidsdiensten, rechterlijke instanties en nationale diensten die in de lidstaten verantwoordelijk zijn voor asielzaken. Aangezien het eigen personeel van het Agentschap meer betrokken zal worden bij het bieden van operationele en technische bijstand, zal het Agentschap ook moeten voorzien in passende opleiding voor zijn eigen personeel. Bovendien moet het Agentschap erop toezien dat alle deskundigen die deelnemen aan de asielondersteuningsteams en de asielinterventiepool, vóór hun deelname aan de operationele activiteiten gespecialiseerde opleiding krijgen die relevant is voor hun taken en functies.
Het zorgen voor meer convergentie bij de beoordeling van de beschermingsbehoeften in de Unie
In zijn conclusies van 21 april 2016 over convergentie tussen beslissingen in asielzaken 5 merkte de Raad op dat, hoewel het gemeenschappelijk Europees asielstelsel erop vooruit is gegaan, er tussen de lidstaten nog aanzienlijke verschillen zijn wat betreft de erkenningspercentages, de aard en de kwaliteit van de geboden internationale bescherming en de resultaten van de procedures in het algemeen. De Raad stelde dat het bijeenbrengen van informatie over landen van herkomst bij het EASO gestructureerder en gestroomlijnder moet verlopen, dat deze informatie betrekking moet hebben op alle belangrijke landen van herkomst en alle thematische kwesties, en dat daartoe meer middelen beschikbaar moeten worden gemaakt. Voorts riep de Raad het EASO ertoe op om op basis van gemeenschappelijke informatie over landen van herkomst bij te dragen tot de beleidsontwikkeling op EU-niveau.
Om voor meer convergentie te zorgen en de verschillen bij de beoordeling van verzoeken om internationale bescherming aan te pakken, belast het voorstel het Agentschap met de coördinatie van de maatregelen die de lidstaten nemen voor het bijdragen aan en ontwikkelen van een gemeenschappelijke analyse die informatie verschaft over de situatie in derde landen van herkomst, zoals uiteengezet in hoofdstuk 3 van het voorstel. Tot op heden moest het Agentschap activiteiten betreffende informatie over landen van herkomst organiseren, bevorderen en coördineren, onder meer door dergelijke informatie te analyseren. Het Agentschap zal deze taken blijven uitvoeren en zal bovendien de coördinatie garanderen van nationale initiatieven voor het verzamelen van informatie over landen van herkomst, door desbetreffende netwerken te creëren. Deze netwerken moeten worden gebruikt voor het uitwisselen en bijwerken van nationale verslagen en moeten fungeren als een systeem om specifieke feitelijke vragen in verband met verzoeken om internationale bescherming naar het Agentschap te sturen.
Een andere nieuwe taak voor het Agentschap bestaan erin de Commissie te helpen bij het regelmatig beoordelen van de situatie in derde landen die op de gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst staan. Wanneer wordt overwogen een derde land toe te voegen aan deze lijst, kan de Commissie het Agentschap om informatie over dat land verzoeken.
Het bevorderen van het recht en de operationele normen van de Unie inzake asiel
Hoofdstuk 4 van het voorstel heeft betrekking op operationele normen, richtsnoeren en beste praktijken. Op grond van het huidige mandaat van het EASO kan het Agentschap technische documenten over de toepassing van de asielinstrumenten aannemen. Het voorstel maakt een onderscheid tussen de verschillende soorten technische documenten die het Agentschap kan aannemen. Het zal op eigen initiatief of op verzoek van de Commissie operationele normen inzake de uitvoering van de asielinstrumenten van de Unie ontwikkelen, evenals indicatoren voor het monitoren van de naleving van deze normen. Het zal ook richtsnoeren en beste praktijken met betrekking tot de uitvoering van de asielinstrumenten van de Unie kunnen ontwikkelen. Wanneer de lidstaten steun nodig hebben voor de toepassing van deze operationele normen, richtsnoeren en beste praktijken, dan kunnen zij het Agentschap om de nodige deskundigheid of operationele en technische bijstand verzoeken.
Het monitoren en beoordelen van de uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel
Hoofdstuk 5 van het voorstel voorziet in een nieuwe taak voor het Agentschap, namelijk alle aspecten van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, met name de asielprocedures, het Dublinsysteem, de erkenningspercentages en de kwaliteit en aard van de geboden internationale bescherming te monitoren en te beoordelen, alsook de naleving van de operationele normen en richtsnoeren te monitoren, de asiel- en opvangstelsels te controleren en na te gaan of de lidstaten over voldoende capaciteit beschikken om deze stelsels doeltreffend te beheren, met name in situaties van onevenredige druk. Deze monitoring moet ervoor zorgen dat enerzijds de tekortkomingen in de werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel zo vroeg mogelijk worden aangepakt om het ordelijke beheer van de asiel- en opvangstelsels te garanderen, en anderzijds de lidstaten over de nodige instrumenten beschikken om situaties van onevenredige druk goed aan te pakken.
In artikel 13 wordt het toepassingsgebied van het monitorings- en beoordelingsmechanisme vastgesteld en in artikel 14 wordt de procedure voor deze exercitie uiteengezet. Het Agentschap kan zijn beoordeling baseren op de informatie die de lidstaten verstrekken, zijn eigen analyse van informatie over de asielsituatie, bezoeken ter plaatse en aselecte controle van specifieke zaken. De monitoringexercitie kan worden geprogrammeerd per lidstaat of op basis van thematische of specifieke aspecten van de asielstelsels. Het Agentschap zal teams opzetten van deskundigen van het Agentschap en van de Commissie, die de monitoringexercitie verrichten en een ontwerpverslag met hun bevindingen opstellen. De raad van bestuur keurt het verslag goed, rekening houdend met de opmerkingen van de betrokken lidstaat, en zendt het door naar de Commissie. Tezelfdertijd dient de uitvoerend directeur, na overleg met de Commissie, bij de betrokken lidstaat ontwerpaanbevelingen in met betrekking tot de opmerkingen van de lidstaat. De ontwerpaanbevelingen moeten vermelden welke maatregelen nodig zijn om de in het monitoringverslag vastgestelde tekortkomingen te verhelpen. De raad van bestuur keurt de aanbevelingen goed en verzoekt de lidstaat een actieplan in te dienen om de aanbevelingen binnen een uiterste termijn van negen maanden uit te voeren.
Artikel 15 betreft situaties waarin de betrokken lidstaat na deze termijn nog steeds niet voor naleving heeft gezorgd en de tekortkomingen zo ernstig zijn dat de goede werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel in gevaar is. De Commissie gaat in dat geval over tot een eigen beoordeling van het actieplan en van de ernst van de tekortkomingen. Zij doet vervolgens aanbevelingen en kan indien nodig vaststellen welke maatregelen het Agentschap moet nemen ter ondersteuning van de lidstaat. De lidstaat moet aan de Commissie verslag uitbrengen over de stand van zaken van de uitvoering van de aanbevelingen. Als na de termijn die voor de uitvoering van de aanbevelingen is vastgelegd, de lidstaat nog steeds niet voor naleving heeft gezorgd, kan de Commissie verder optreden door het Agentschap te verzoeken in actie te komen en de lidstaat te ondersteunen/tussenbeide te komen.
Het bieden van meer operationele en technische bijstand aan de lidstaten
Een belangrijke taak van het EASO bestaat erin de lidstaten technische bijstand te bieden, met name met betrekking tot tolkdiensten, informatie over de landen van herkomst en de behandeling en het beheer van asielzaken, door asielondersteuningsteams uit te zenden. De lidstaten behielden hun autonomie met betrekking tot het gevraagde aantal deskundigen, hun profielen en de duur van hun inzet.
Hoofdstuk 6 van het voorstel voorziet in een aanzienlijke uitbreiding van de rol en functies van het Agentschap wat operationele en technische bijstand betreft, die vergelijkbaar is met wat de Commissie heeft voorgesteld voor de Europese grens- en kustwacht 6 . In het voorstel wordt duidelijk uiteengezet welke operationele en technische maatregelen het Agentschap op verzoek van de lidstaten kan organiseren en coördineren. Het kan onder meer gaan om het faciliteren van het onderzoek van verzoeken om internationale bescherming die in behandeling zijn bij de verantwoordelijke nationale autoriteiten. In dat geval moeten in het operationele plan gedetailleerde regelingen worden vastgesteld en een duidelijke taakomschrijving en verwijzing naar de toepasselijke wetgeving worden opgenomen.
Het Agentschap zal asielondersteuningsteams inzetten die operationele en technische bijstand bieden aan de lidstaten. De teams zullen bestaan uit deskundigen van de lidstaten of deskundigen die de lidstaten naar het Agentschap hebben gedetacheerd, en deskundigen die tot het eigen personeel van het Agentschap behoren. Wanneer de asiel- en opvangstelsels onder onevenredige druk staan die gepaard gaat met uitzonderlijk grote en dringende behoeften, zal het Agentschap een reeks operationele en technische maatregelen organiseren en coördineren. Dit kan gebeuren op verzoek van een lidstaat of op initiatief van het Agentschap. Wanneer ondanks de onevenredige druk er geen verzoek om steun komt, de door het Agentschap aangeboden bijstand niet wordt aanvaard of de lidstaat onvoldoende maatregelen neemt, en de goede werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel daardoor in het gedrang komt, kan de Commissie door middel van een uitvoeringshandeling een besluit aannemen waarbij één of meerdere operationele maatregelen worden vastgesteld die het Agentschap moet nemen ter ondersteuning van de betrokken lidstaat. Ten dien einde zal het Agentschap een asielinterventiepool opzetten met een reserve van niet minder dan 500 deskundigen van de lidstaten.
Over het aantal deskundigen in de asielondersteuningsteams en de profielen van de deskundigen beslist de raad van bestuur op voorstel van de uitvoerend directeur. Gezien het toenemend aantal kinderen en niet-begeleide kinderen onder de migranten en asielzoekers, is het belangrijk dat er ook kinderbeschermingsdeskundigen deel uitmaken van de teams. De duur van de inzet wordt bepaald door de lidstaat van herkomst, maar om de continuïteit van de inzet te garanderen, wordt voorgesteld een minimale duur van 30 dagen vast te stellen. Wat de asielinterventiepool betreft, zal de raad van bestuur op voorstel van de uitvoerend directeur beslissen over de profielen van de deskundigen en over het aandeel van iedere lidstaat in de reserve die minimaal 500 deskundigen moet tellen. De inzet van deskundigen van de asielinterventiepool is verplicht voor de lidstaten en de lidstaten kunnen zich niet beroepen op een uitzonderlijke situatie waardoor de uitvoering van nationale taken aanzienlijk in het gedrang zou kunnen komen. Het Agentschap kan ook deskundigen die tot het eigen personeel behoren inzetten om het uitzenden van deskundigen van de asielinterventiepool te bevorderen.
Verordening (EU) nr. XXX/XXX voorziet in het opzetten van ondersteuningsteams voor migratiebeheer in hotspotgebieden die gekenmerkt worden door gemengde migratiestromen. De ondersteuningsteams voor migratiebeheer worden samengesteld uit deskundigen en functionarissen die worden uitgezonden door en via verschillende agentschappen van de Unie, waaronder het Asielagentschap van de Europese Unie. De operationele en technische versterking die kan worden geboden door de asielondersteuningsteams of door de deskundigen die worden ingezet uit de asielinterventiepool, kan betrekking hebben op onder meer de screening van onderdanen van derde landen, de registratie van verzoeken om internationale bescherming, de behandeling van deze verzoeken indien de lidstaat daarom vraagt, en het verstrekken van informatie en specifieke bijstand aan verzoekers of potentiële verzoekers die in aanmerking zouden kunnen komen voor herplaatsing.
De deskundigen die deel uitmaken van de asielondersteuningsteams of worden ingezet uit de asielinterventiepool, moeten nationale en Europese databanken kunnen raadplegen om hun taken doeltreffend uit te voeren en de lidstaten te ondersteunen. Te dien einde is in het voorstel bepaald dat de lidstaten de deskundigen toegang moeten verlenen tot de Europese databanken en dat de lidstaten over de mogelijkheid moeten beschikken raadpleging van de nationale databanken toe te staan overeenkomstig het nationale recht en het recht van de Unie inzake toegang tot en raadpleging van deze databanken.
Om een adequate en efficiënte coördinatie op het terrein te garanderen, wordt met het voorstel het 'contactpunt bij de Unie' omgevormd tot een coördinerend functionaris van het Agentschap. Zijn taak is vergelijkbaar met die van de coördinerend functionaris die betrokken is bij de operaties die worden gecoördineerd door het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie. De rol van de coördinerend functionaris bestaat erin de samenwerking en coördinatie tussen de gastlidstaat en de deelnemende lidstaten te bevorderen. De coördinerend functionaris ontvangt uitsluitend instructies van het Agentschap en moet verantwoording afleggen aan de uitvoerend directeur wanneer het operationele plan niet naar behoren wordt uitgevoerd.
Aangezien het Agentschap eigen deskundigen zal inzetten voor de asielondersteuningsteams, voorziet het voorstel naast de interventiepool ook in de mogelijkheid voor het Agentschap om eigen technische uitrusting aan te schaffen of te leasen. Dit doet geen afbreuk aan de verplichting voor de lidstaten om het Agentschap de faciliteiten en uitrusting ter beschikking te stellen die het nodig heeft om operationele en technische bijstand te kunnen bieden, en de betrokken uitrusting moet een aanvulling zijn op die welke door andere agentschappen van de Unie ter beschikking wordt gesteld.
Overige aspecten
Hoofdstuk 7 van het voorstel bevat bepalingen inzake de bescherming van persoonsgegevens, waarbij het Agentschap een mandaat wordt gegeven voor de verwerking van persoonsgegevens. De verwerking van persoonsgegevens door het Agentschap wordt beperkt tot wat noodzakelijk is voor het verlenen van operationele en technische bijstand, het faciliteren van de informatie-uitwisseling met de lidstaten en andere agentschappen van de Unie, met name in de context van de ondersteuningsteams voor migratiebeheer, en het analyseren van informatie over de asielsituatie. Het Agentschap zal in samenwerking met het Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA) ook een informatiesysteem ontwikkelen en beheren waarmee gerubriceerde informatie kan worden uitgewisseld.
In hoofdstuk 8 komt de samenwerking van het Agentschap met Denemarken en geassocieerde landen, derde landen, andere organen van de Unie en internationale organisaties, met name het UNHCR, aan bod. De desbetreffende aspecten zijn niet volledig nieuw, aangezien de samenwerking met belanghebbenden ook een belangrijk aspect van het huidige mandaat van het EASO is.
De belangrijkste wijziging in dit hoofdstuk betreft artikel 35, inzake de samenwerking met derde landen, dat nu beter gestructureerd is en uitdrukkelijker voorziet in mogelijkheden voor samenwerking tussen het Agentschap en derde landen. Artikel 35 bepaalt dat het Agentschap niet alleen de informatie-uitwisseling, maar ook de operationele samenwerking tussen de lidstaten en derde landen zal coördineren, en dat ambtenaren van derde landen kunnen worden uitgenodigd om als waarnemer op te treden bij de operationele activiteiten van het Agentschap. Met betrekking tot hervestiging zal het Agentschap verder de informatie-uitwisseling en andere activiteiten van de lidstaten coördineren, waaronder regelingen die op het niveau van de Europese Unie worden uitgevoerd. Het Agentschap zal ook kunnen deelnemen aan de uitvoering van internationale overeenkomsten die de Unie met derde landen heeft gesloten.
Hoofdstuk 9 betreft de organisatie van het Agentschap. Dit hoofdstuk weerspiegelt de huidige organisatie van het EASO en is in overeenstemming met de gemeenschappelijke aanpak voor gedecentraliseerde agentschappen, die het Europees Parlement, de Raad en de Commissie zijn overeengekomen. Het verschil ten opzichte van de huidige structuur bestaat erin dat het voorstel voorziet in de functie van een plaatsvervangend uitvoerend directeur, aangezien de taken van het Agentschap aanzienlijk worden uitgebreid en het personeelsbestand tot 2020 sterk zal toenemen. Een ander verschil ten opzichte van de huidige organisatie heeft te maken met het adviesforum. Het forum moet losstaan van het Agentschap en zal derhalve niet langer wordt voorgezeten door de uitvoerend directeur. Het forum moet de uitvoerend directeur en de raad van bestuur bijstaan met betrekking tot asielkwesties.
Hoofdstuk 10 bevat de financiële bepalingen en hoofdstuk 11 bevat algemene bepalingen. Op grond van de financiële bepalingen kan het Agentschap subsidies toekennen. De algemene bepalingen komen overeen met die van de bestaande verordening. Hoofdstuk 12 bevat de slotbepalingen. Nieuw in dit hoofdstuk is het artikel over de comitéprocedure, dat het voor de Commissie mogelijk moet maken om op grond van dit voorstel uitvoeringshandelingen aan te nemen. Dit laatste hoofdstuk betreft de verplichting voor het Agentschap om jaarlijks verslag uit te brengen over zijn activiteiten, en de evaluatie en beoordeling van het Agentschap.