Toelichting bij COM(2016)198 - Wijziging van Richtlijn 2013/34/EU wat betreft de openbaarmaking van informatie over de winstbelasting door bepaalde ondernemingen en bijkantoren - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)198 - Wijziging van Richtlijn 2013/34/EU wat betreft de openbaarmaking van informatie over de winstbelasting door bepaalde ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)198   |
| datum | 12-04-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
Een gezonde eengemaakte markt kan niet zonder een billijk, efficiënt en groeivriendelijk vennootschapsbelastingstelsel dat gebaseerd is op het beginsel dat ondernemingen belastingen betalen in het land waar de winsten worden gegenereerd. Agressieve fiscale planning ondermijnt dit beginsel. De meeste ondernemingen houden zich niet bezig met agressieve fiscale planning en ondervinden concurrentienadelen ten opzichte van ondernemingen die dat wel doen. Kleine en middelgrote ondernemingen hebben zwaar te lijden onder dit fenomeen.
De strijd tegen belastingontwijking en agressieve fiscale planning, binnen de EU en wereldwijd, is een politieke prioriteit van de Europese Commissie. Als onderdeel van een bredere strategie voor een eerlijk en doeltreffend vennootschapsbelastingstelsel in de EU 1 kan publiek toezicht er mede voor zorgen dat winsten effectief worden belast waar zij worden gegenereerd. Publiek toezicht kan het publieke vertrouwen versterken en ondernemingen aanzetten tot maatschappelijk verantwoord ondernemen. Zij kunnen namelijk tot de welvaart bijdragen door belastingen te betalen in het land waar zij actief zijn. Het kan ook een beter onderbouwd debat over mogelijke lacunes in de belastingwetgeving stimuleren.
De Commissie heeft in maart 2015 een uitvoerige lijst van initiatieven aangekondigd in haar actieplan voor een eerlijker vennootschapsbelastingstelsel (COM(2015) 302) en heeft als onderdeel van het daarop aansluitende pakket anti-ontgaansmaatregelen (Anti-Tax Avoidance Package, ATAP) 2 voorgesteld om actie 13 van het door de G20 bekrachtigde actieplan van de OESO ter bestrijding van grondslaguitholling en winstverschuiving (Base Erosion and Profit Shifting, hierna 'BEPS' genoemd) in de Unie uit te voeren. Dat betekent dat belastingdiensten voortaan van multinationale ondernemingen (MNO's) een verslag per land zullen ontvangen over de winstbelasting die zij hebben betaald. Deze maatregel moet in een betere naleving van de belastingwetgeving resulteren.
Naar aanleiding van de oproepen van de G20 en anderen is een grotere transparantie van de kant van de ondernemingen nodig om het mogelijk te maken dat het publiek erop kan toezien dat belastingen worden betaald waar de winsten worden gemaakt. Volgens dit voorstel moeten MNO's in een specifiek verslag openbaar maken hoeveel winstbelasting zij betalen en andere relevante fiscale informatie verstrekken. MNO's met een omzet van meer dan 750 miljoen EUR, ongeacht of zij hun hoofdkantoor in de EU of daarbuiten hebben, zullen aan die aanvullende transparantie-eisen moeten voldoen. Voor het eerst zullen niet alleen Europese ondernemingen, maar ook niet-Europese multinationale ondernemingen die in Europa zakendoen dezelfde rapportageverplichtingen hebben.
Rechtsgebieden in derde landen die zich niet houden aan de internationale normen voor goed fiscaal bestuur creëren bijzondere kansen voor belastingontwijking en belastingontduiking. Als MNO's in zulke rechtsgebieden actief zijn, moeten speciale transparantie-eisen gelden.
Dit voorstel spitst zich toe op groepen van ondernemingen met een wereldwijde geconsolideerde netto-omzet van meer dan 750 miljoen EUR, wat overeenkomt met het toepassingsgebied van de wereldwijde initiatieven van de OESO inzake fiscale transparantie. Het voorstel legt geen verplichtingen op aan kleine en middelgrote ondernemingen 3 . Het is evenredig zowel wat betreft het toepassingsgebied als wat betreft de informatie die openbaar moet worden gemaakt om de nalevingskosten en de andere kosten voor de betrokken ondernemingen te beperken, evenals om hun concurrentiepositie niet in gevaar te brengen of hen ten onrechte het risico van dubbele belasting te laten lopen. Het past in de multilaterale benadering die de G20 en de OESO voorstaan. De Commissie zal over deze kwesties proactief blijven samenwerken met alle betrokken internationale partners.
• Samenhang met de bestaande bepalingen op dit beleidsgebied
Dit voorstel vormt een aanvulling op de huidige financiële rapportageverplichtingen van ondernemingen en laat de verplichtingen in verband met bijvoorbeeld hun financiële overzichten onverlet.
Dit voorstel wijzigt niets aan de reeds bestaande regels inzake de niet-financiële rapportage en de sectorale rapportage per land voor zowel de banksector 4 als de winningsindustrie en de houtkap 5 . Het voert echter een uitzonderingsbepaling in om dubbele rapportage te voorkomen voor de banksector, die op grond van de EU-bankenwetgeving al aan strenge regels voor openbare rapportage moet voldoen.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
In aansluiting op de goedkeuring door de G20 van het actieplan van de OESO ter bestrijding van grondslaguitholling en winstverschuiving is in januari 2016 het ATAP gepresenteerd, dat zeer grote MNO's 6 ertoe verplicht informatie per land aan de belastingdienst te rapporteren. De aan de belastingdienst verstrekte informatie wordt niet openbaar gemaakt. De verplichte rapportage per land waarin het ATAP voorziet, is een instrument dat de belastingdiensten zal helpen bij het oriënteren van hun belastingcontroles en bij het waarborgen van de naleving.
Dit voorstel vormt een aanvulling op het ATAP-voorstel, maar heeft een ander doel. Op grond daarvan zullen diezelfde MNO's verplicht zijn om bepaalde onderdelen van de bij de belastingdienst ingediende informatie openbaar te maken.
Dit voorstel draagt bij aan het EU-beleid inzake maatschappelijk verantwoord ondernemen, groei en banen. Het komt tevens tegemoet aan de verzoeken van het Europees Parlement om een rapportage per land in te voeren voor de vennootschapsbelasting.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 50, lid 1, VWEU wordt beschouwd als een passende rechtsgrondslag voor dit initiatief, omdat het een bestaande richtlijn wijzigt die op dat artikel is gebaseerd.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
In een steeds meer geïntegreerde en gedigitaliseerde wereldeconomie zijn ondernemingen en productiewaardeketens steeds minder aan nationale en zelfs aan regionale grenzen gebonden. Het belastingbeleid en de belastingdiensten blijven daarentegen in de eerste plaats een nationale verantwoordelijkheid. Vanwege de grensoverschrijdende aard van tal van structuren voor fiscale planning en verrekenprijsregelingen kunnen MNO's gemakkelijk hun belastinggrondslag verplaatsen van het ene rechtsgebied naar het andere binnen of buiten de Unie. EU-optreden is dus gerechtvaardigd vanuit het oogpunt van de subsidiariteit om de grensoverschrijdende dimensie bij fiscale planning en verrekenprijsregelingen aan te pakken.
• Evenredigheid
Qua werkingssfeer en qua inhoud bouwt dit initiatief grotendeels voort op de internationale consensus die binnen de G20 is bereikt. Het zorgt voor de juiste balans tussen de door openbare transparantie geboden voordelen en de behoefte aan een sterke en robuuste EU-economie. Het initiatief komt tegemoet aan de door de belanghebbenden uitgedrukte bekommernissen over de verstoringen op de eengemaakte markt, zonder afbreuk te doen aan het concurrentievermogen van de EU. Het zou geen onnodige administratieve lasten voor ondernemingen veroorzaken, niet tot verdere fiscale disputen leiden of geen risico van dubbele belasting doen ontstaan. Het is beperkt tot wat nodig is om de doelstelling van meer transparantie te verwezenlijken.
• Keuze van het instrument
Gelet op de rechtsgrondslag en het feit dat het initiatief nauw verband houdt met de bedrijfsrapportage, met inbegrip van niet-financiële rapportage, wordt een wijziging van de jaarrekeningrichtlijn voorgesteld.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
Dit voorstel introduceert een rapportage per land die nieuw is voor de meeste sectoren. Voor de banksector, de houtkap en de winningsindustrie zijn reeds vergelijkbare rapportageverplichtingen ingevoerd. Uit de rapportage per land die de banken hebben gepubliceerd sinds die verplichting in 2015 van kracht is geworden, is gebleken dat een dergelijke rapportage een nuttig instrument is om te kunnen nagaan of belastingen worden betaald waar winsten worden gegenereerd.
• Raadplegingen
Tussen juni en december 2015 hielden de diensten van de Commissie een brede raadpleging, die standpunten heeft opgeleverd van ruim vierhonderd respondenten, die bedrijven, brancheorganisaties, ngo's, burgers en denktanks vertegenwoordigden. De feitelijke samenvatting van die raadpleging is beschikbaar op de website van de Europese Commissie 7 . Daarnaast kon de Commissie door ad-hocuitwisselingen van informatie, bijeenkomsten en een rondetafelconferentie op hoog niveau 8 een dieper inzicht verkrijgen in de uitdagingen waar het om gaat, met inbegrip van de zowel de voordelen als de risico's van meer openbare transparantie op het gebied van de vennootschapsbelasting. Alle tijdens deze consultatie ontvangen reacties zijn zorgvuldig onderzocht en in aanmerking genomen.
Volgens de meeste personen die op de openbare raadpleging hebben gereageerd, moet de EU het debat leiden en indien nodig verder gaan dan de lopende internationale initiatieven inzake rapportage per land. Ngo's en vakbonden waren het over het algemeen eens met dit standpunt. De meeste bedrijven pleitten er daarentegen voor om op EU-niveau niet verder te gaan dan de uitvoering van het BEPS-actieplan van de G20/OESO, op grond waarvan alleen bij de belastingdienst een verslag per land moet worden ingediend.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De diensten van de Commissie hebben op 24 september 2015 een bijeenkomst over fiscale transparantie gehouden met het Platform inzake goed fiscaal bestuur 9 . Naast ander onderzoek hebben de diensten van de Commissie in 2014 bij PwC een studie 10 aangevraagd over de mogelijke economische gevolgen voor banken van de rapportage per land. Een beknopt overzicht van de door de Europese Commissie gehouden raadplegingen ter ondersteuning van dit initiatief is beschikbaar op de website van de Europese Commissie.
• Effectbeoordeling
Het voorstel wordt ondersteund door een effectbeoordeling die gunstig werd ontvangen door de raad voor regelgevingstoetsing. Nadat die raad zijn advies had gegeven, werd de effectbeoordeling op meerdere manieren verbeterd. Ten eerste wordt een duidelijker onderscheid gemaakt tussen, enerzijds, maatregelen waarmee wordt beoogd het probleem van de ontwijking van vennootschapsbelasting rechtstreeks aan te pakken en, anderzijds, de indirecte voordelen die naar verwachting uit meer transparantie zullen voortvloeien. Ten tweede wordt verder ingegaan op een optie voor vrijwillige openbaarmaking (keurmerksysteem). Ten derde is de beoordeling van de verwachte effecten duidelijker gescheiden van de effecten van andere in het basisscenario voorkomende maatregelen ter bestrijding van belastingontwijking.
Dit voorstel is gebaseerd op de optie waaraan in de effectbeoordeling de voorkeur wordt gegeven, namelijk een openbare rapportage per land over de wereldwijde activiteiten, uitgesplitst naar EU-lidstaat en geaggregeerd voor niet-EU-activiteiten. Het voorstel geldt voor alle EU- en niet-EU-MNO's die een geconsolideerde omzet van ten minste 750 miljoen EUR realiseren en door middel van ten minste een vestiging activiteiten in de EU ontplooien. Het soort informatie dat openbaar moet worden gemaakt, omvat de betaalde en toerekenbare winstbelasting en de nodige achtergrondinformatie. Het voorstel wijkt op twee punten van de effectbeoordeling af. Het is verfijnd wat betreft de rapportage voor niet-EU-activiteiten: voor bepaalde fiscale rechtsgebieden zal dezelfde mate van detail vereist zijn als voor EU-lidstaten. Daarnaast wordt voorgesteld om te verplichten dat de geaccumuleerde winsten per land openbaar worden gemaakt en om op het niveau van de ondernemingsgroep uitleg te vragen als er grote discrepanties bestaan tussen de toerekenbare belastingen en de daadwerkelijk betaalde belastingen.
In termen van maatschappelijke voordelen beantwoordt dit initiatief aan de toegenomen vraag naar transparantie omtrent de belastingzaken van MNO-groepen. Omdat meer informatie in een handigere vorm wordt verstrekt, zou het ook het publieke vertrouwen in de billijkheid van de belastingstelsels moeten vergroten.
Wat de economische effecten betreft, brengt het voorstel geen grote extra administratieve lasten mee, aangezien zeer grote MNO's hoe dan ook een uitgebreidere rapportage per land bij de belastingdiensten moeten indienen wanneer het ATAP wordt uitgevoerd. Voor alle zeer grote MNO's met activiteiten in de EU geldt dezelfde rapportageverplichting, ongeacht of zij hun hoofdkantoor in de EU of in een derde land hebben. Bovendien zorgt deze publieke rapportage per land ervoor dat informatie die reeds grotendeels toegankelijk is in de ondernemingsregisters van elke lidstaat, in één enkel document wordt gepresenteerd. Het concurrentievermogen van de ondernemingen zal derhalve niet worden aangetast. Het risico dat verdere fiscale disputen en dubbele belasting ontstaan, zal beperkt zijn omdat publiek beschikbare fiscale informatie maar voor een beperkt aantal fiscale rechtsgebieden zal worden uitgesplitst. Voor activiteiten in andere rechtsgebieden is de informatie over het algemeen geaggregeerd.
• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
Er worden geen nieuwe verplichtingen opgelegd aan micro-ondernemingen en kleine ondernemingen in de EU. De maatregel is alleen gericht op multinationale ondernemingen die het best zijn uitgerust voor activiteiten op het gebied van fiscale planning, dat wil zeggen ondernemingen waarvan de geconsolideerde omzet meer dan 750 miljoen EUR bedraagt. Naar schatting ten minste 6 000 multinationale ondernemingen zullen een verslag per land moeten opstellen omdat zij op de EU-markten actief zijn. Daarvan hebben zo'n 2 000 ondernemingen hun hoofdkantoor in de EU, wat maar een fractie is van de in totaal 7,5 miljoen Europese ondernemingen. Om ook de multinationale ondernemingen te bestrijken die in derde landen zijn gevestigd, zullen de middelgrote en grote dochterondernemingen in de EU – of de bijkantoren van een vergelijkbare omvang – aan verplichtingen moeten voldoen.
Digitale verslagen moeten de toegang en de verwerking voor alle partijen (zowel de geïnteresseerde belegger als iemand van het maatschappelijk middenveld) vergemakkelijken. Daarom moet de informatie op de website van de onderneming gepubliceerd worden. Er wordt geen bepaald formaat of een taal opgelegd.
• Grondrechten
De omvang van de beoogde informatie staat in verhouding tot de doelstellingen om de openbare transparantie en het publieke toezicht te verbeteren. De rapportage bouwt voort op informatie die in de EU in het algemeen in de financiële overzichten van de meeste MNO-groepen wordt bekendgemaakt.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het initiatief heeft geen gevolgen voor de begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage
De Commissie zal in samenwerking met de lidstaten toezien op de uitvoering van het beleid. Vijf jaar na de omzettingsdatum zal de Commissie een evaluatie van deze richtlijn opstellen.
In die evaluatie zullen de doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, coherentie en de meerwaarde in termen van publieke informatie van het voorstel worden onderzocht, met inbegrip van enigerlei aanzienlijke effecten voor ondernemingen of in derde landen. Er zal ook rekening worden gehouden met nieuwe internationale ontwikkelingen.
• Toelichtende stukken
Rapportage per land is een relatief nieuw concept dat technisch naar behoren moet worden geïmplementeerd. Om de doelstelling van dit voorstel te verwezenlijken en mogelijke lacunes en mismatches te vermijden wat betreft de omzetting in nationaal recht door de lidstaten, zijn toelichtende stukken noodzakelijk om te helpen bij de omzetting en een doeltreffende verificatie mogelijk te maken.
Dit rechtvaardigt de behoefte van de lidstaten om de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van toelichtende stukken, bijvoorbeeld in de vorm van een concordantietabel.
• Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Toepassingsgebied – zeer grote MNO-groepen
Om ervoor te zorgen dat de rapportagelast evenwichtig is, zullen alleen MNO-groepen met een totale geconsolideerde groepsomzet van meer dan 750 miljoen EUR een rapportage per land moeten opstellen. Dat is dezelfde drempelwaarde als in de OESO/BEPS en in het ATAP. In het licht van de specifieke doelstellingen van openbare fiscale transparantie, zal de drempelwaarde van 750 miljoen EUR op mondiale basis worden berekend en zullen de MNO-groepen informatie over hun wereldwijde activiteiten moeten indienen. Dit gaat in sommige opzichten verder dan de regels die momenteel van toepassing zijn in de banksector en de winningsindustrie. Volgens de OESO zal op basis van deze drempelwaarde maar 10 à 15 % van de MNO's een rapportage per land moeten indienen. De omzet van die MNO's zal echter ongeveer 90 % van de omzet van alle MNO's uitmaken. Kleine en middelgrote ondernemingen vallen niet onder dit voorstel 11 .
Voor een MNO met hoofdkantoor in een derde land zal de verplichting gelden voor haar dochterondernemingen of bijkantoren in de EU, tenzij de MNO van buiten de EU het groepsverslag in het kader van de rapportage per land voor het publiek toegankelijk maakt en aangeeft welke dochteronderneming of welk bijkantoor in de EU namens de moederonderneming voor de publicatie van de rapportage per land verantwoordelijk is.
Dit is in overeenstemming met de richtlijn inzake administratieve samenwerking 12 , waarin is bepaald dat dochterondernemingen of bijkantoren in de EU de rapportage per land van hun in een derde land gevestigde moedergroep aan de belastingdienst moeten verstrekken. Het doel is veeleer om de belastingdienst een volledige set informatie te geven die nodig is om mogelijk schadelijke belastingpraktijken te onderzoeken, dan om het brede publiek een algemene set gegevens per land te geven om de transparantie te verbeteren.
Gezien de voorgestelde drempelwaarde waaraan multinationale ondernemingen moeten voldoen om binnen het toepassingsgebied van dit initiatief te vallen en gezien de huidige rapportageverplichtingen in de EU, is het evenredig en efficiënt om de rapportageverplichting alleen aan middelgrote of grotere in de EU gevestigde dochterondernemingen op te leggen. Er worden dus geen nieuwe verplichtingen opgelegd aan kleine ondernemingen, die meer dan 95 % van alle ondernemingen in de EU vertegenwoordigen.
Inhoudsopgave
In de EU gevestigde bankgroepen moeten al een rapportage per land publiceren overeenkomstig artikel 89 van Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad. Als zij MNO's zijn die binnen het toepassingsgebied van dit initiatief vallen, worden ze vrijgesteld van de verplichting om informatie over de winstbelasting te verstrekken, mits het verslag uit hoofde van artikel 89 van Richtlijn 2013/36/EU de activiteiten van de uiteindelijke moederonderneming in de EU en al haar verbonden ondernemingen omvat 13 .
Alleen informatie die noodzakelijk en toereikend is om te voldoen aan de doelstellingen van dit initiatief zal worden verstrekt, namelijk: de aard van de activiteiten, het aantal werknemers, de netto-omzet (met inbegrip van de met verbonden partijen gerealiseerde netto-omzet), de winst vóór belastingen, het bedrag van de in het land verschuldigde winstbelasting vanwege de in het lopende jaar gemaakte winst, de daadwerkelijk in dat jaar verrichte betalingen aan de schatkist van het land en het bedrag van de geaccumuleerde winsten.
Om te zorgen voor een mate van detail waardoor burgers beter zullen kunnen beoordelen hoe MNO's in elke lidstaat tot de welvaart bijdragen, moet de informatie per lidstaat worden uitgesplitst. Omdat sommige derde landen weigeren zich te houden aan de normen voor goed fiscaal bestuur en specifieke fiscale uitdagingen vormen, moet de informatie over de activiteiten van MNO's bovendien ook zeer gedetailleerd worden weergegeven. De EU heeft zich ertoe verbonden om op basis hiervan een gemeenschappelijke lijst met bepaalde fiscale rechtsgebieden op te stellen in overeenstemming met de mededeling van de Commissie van 28 januari 2016 14 , waarin de voorgestelde aanpak en de criteria voor het opstellen van een dergelijke lijst werden beschreven.
Zoals in die mededeling is uiteengezet, zal de gemeenschappelijke EU-lijst gebaseerd zijn op duidelijke en internationaal te rechtvaardigen criteria, geënt op internationaal overeengekomen normen zoals uiteengezet in de richtlijn, en op een solide screeningproces. De lijst zal worden opgesteld door de Commissie en de lidstaten. De Commissie stelt voor dat een definitieve beslissing over welke fiscale rechtsgebieden in de gemeenschappelijke EU-lijst moeten worden opgenomen, in een gedelegeerde handeling zal worden genomen, waardoor zowel de Raad als het Parlement een rol kan spelen.
Behalve in het hierboven genoemde uitzonderlijke geval van bepaalde rechtsgebieden in derde landen die een specifieke uitdaging vormen, zal dezelfde informatie over activiteiten van de groep in andere rechtsgebieden op geaggregeerde basis worden verstrekt. Als de rapportage per land meer dan één entiteit van een groep in een bepaald land betreft, zal daarin de som van de informatie over elke entiteit in dat land worden weergegeven.
Het geconsolideerde verslag met informatie over de winstbelasting zal in een ondernemingsregister worden bekendgemaakt teneinde zekerheid en beschikbaarheid in de loop van de tijd te garanderen. Aangezien dit initiatief ten doel heeft publiek toezicht mogelijk te maken, zullen die verslagen bovendien ook voor het publiek toegankelijk worden gemaakt op de websites van de ondernemingen. Om vergelijkingen in de tijd mogelijk te maken, zullen de verslagen minstens vijf opeenvolgende jaren beschikbaar blijven op de websites.
De handhaving van dit initiatief zal worden gewaarborgd door een combinatie van bepalingen. De lidstaten moeten een collectieve verantwoordelijkheid van de administratieve, leidinggevende en toezichthoudende organen voor deze verslagen invoeren. De verantwoordelijke wettelijke auditor van een lokale dochteronderneming moet controleren of de rapportage per land is verstrekt en op internet beschikbaar is gesteld. Voor een bijkantoor van een MNO uit een derde land wordt die verantwoordelijkheid gedragen door de personen die belast zijn met de openbaarmakingsformaliteiten. Ten slotte is artikel 51 van Richtlijn 2013/34/EU van toepassing, uit hoofde waarvan inbreuken worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties voor MNO's of hun dochterondernemingen of bijkantoren.