Toelichting bij COM(2016)31 - Goedkeuring van en markttoezicht op motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)31 - Goedkeuring van en markttoezicht op motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)31   |
| datum | 27-01-2016 |
1.1.Motivering en doel van het voorstel
Het regelgevingskader voor typegoedkeuring van automobielproducten is van toepassing op drie categorieën voertuigen: motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan, motorfietsen en trekkers. Het doel van dit voorstel is het regelgevingskader voor de typegoedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan te herzien. Het regelgevingskader voor de andere twee categorieën voertuigen heeft in 2013 al een ingrijpende herziening ondergaan.
De typegoedkeuringsvoorschriften voor motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan zijn momenteel opgenomen in Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad (de 'kaderrichtlijn') 1 . Dit kader beoogt het vrije verkeer van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan in de interne markt te vergemakkelijken door geharmoniseerde voorschriften voor de verwezenlijking van gemeenschappelijke milieu- en veiligheidsdoelstellingen vast te stellen. Richtlijn 2007/46/EG is van toepassing op motorvoertuigen voor het vervoer van personen (categorie M) en van goederen (categorie N) en op aanhangwagens daarvan (categorie O), alsook op systemen en onderdelen daarvan. De richtlijn verschaft een kader waarbinnen verschillende regelgevingshandelingen met specifieke veiligheids- en milieuvoorschriften van kracht zijn. Deze regelgevingshandelingen hebben betrekking op een veelvoud aan gedetailleerde technische voorschriften voor verschillende typen voertuigen, systemen en onderdelen.
Als onderdeel van de verbintenissen die de Commissie is aangegaan in haar actieplan CARS 2020 voor een concurrerende en duurzame Europese automobielindustrie 2 , heeft het kader voor de EU-typegoedkeuring van motorvoertuigen in 2013 een uitgebreide geschiktheidscontrole ondergaan. Daarin werd bevestigd dat het regelgevingskader voor EU-typegoedkeuring geschikt is voor het bewerkstelligen van de doelstellingen van harmonisering, een doeltreffende werking van de interne markt en eerlijke concurrentie. Er werd echter ook erkend dat de doeltreffendheid van het kader wordt beperkt door verschillen in de interpretatie en de striktheid van de toepassing van de voorschriften door de lidstaten. In het werkdocument van de diensten van de Commissie over die geschiktheidscontrole werd derhalve geconcludeerd dat er ruimte is voor verbetering en werd de herziening van Richtlijn 2007/46/EG als prioriteit aangeduid, waarbij de nadruk dient te worden gelegd op de volgende aspecten:
– invoering van bepalingen inzake markttoezicht als aanvulling op de typegoedkeuringsvoorschriften;
– verduidelijking van de terugroepings- en vrijwaringsprocedures en van de voorwaarden voor het uitbreiden van typegoedkeuringen voor bestaande voertuigtypen;
– verbetering van de handhaving van het typegoedkeuringskader door harmonisering en verbetering van de procedures voor typegoedkeuring en conformiteit van productie die door de autoriteiten en technische diensten van de lidstaten worden gehanteerd;
– verduidelijking van de taken en verantwoordelijkheden van de marktdeelnemers in de toeleveringsketen en van de bij de handhaving van het kader betrokken partijen en autoriteiten; en
– verbetering van de geschiktheid van alternatieve typegoedkeuringsregelingen (nationale goedkeuringen van kleine series en individuele goedkeuringen) en van de meerfasentypegoedkeuringsprocedure om te kunnen zorgen voor passende flexibiliteit voor nichemarkten en kmo's, zonder daarbij echter het gelijke speelveld te verstoren.
Hoewel de geschiktheidscontrole heeft bevestigd dat het huidige regelgevingskader zijn voordelen heeft voor het bewerkstelligen van de beleidsdoelstellingen, heeft het zware kritiek gekregen nadat werd ontdekt dat een Duitse fabrikant (VW) door middel van software de emissieprestaties van zijn voertuigen gedurende verscheidene jaren had gemanipuleerd. Binnen een week na het uitbreken van dit schandaal kondigde de Commissie aan het typegoedkeuringssysteem te zullen versterken, met name door te zorgen voor toereikende controlemechanismen om de correcte en geharmoniseerde toepassing van de typegoedkeuringsprocedures te waarborgen. In een interne markt met 28 lidstaten en een sector met constante technologische en wetenschappelijke vooruitgang, kunnen aanzienlijke afwijkingen in de interpretatie en toepassing van de regels de doeltreffendheid van het systeem en derhalve de voornaamste beleidsdoelstellingen van het garanderen van de veiligheid en gezondheid van de burger en het beschermen van het milieu ernstig ondermijnen. Veel belanghebbenden hebben in de nasleep van het VW-schandaal openlijk aangedrongen op een herziening.
Deze herziening beoogt die tekortkomingen en gebreken op te lossen en het vertrouwen van de burger in het vermogen van het regelgevingssysteem om een afdoende niveau van gezondheid- en milieubescherming te garanderen, te herstellen.
1.2.Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
– Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd.
– Verordening (EG) nr. 765/2008 betreffende accreditatie en markttoezicht en bevattende regels voor het Europees beleid inzake accreditatie 3 (verificatie van de bekwaamheid van laboratoria en certificatie- of inspectie-instanties die de EU certificaten afgeven) en voor het beleid op het gebied van markttoezicht en controle van producten uit derde landen (voor veilige producten ongeacht hun oorsprong).
– Besluit nr. 768/2008/EG tot vaststelling van een gemeenschappelijk kader voor het verhandelen van producten 4 bevattende standaardbepalingen voor de EUwetgeving voor de interne markt van producten (zoals definities, verplichtingen van marktdeelnemers, vrijwaringsclausules, etc.).
2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
De Europese Commissie is in 2010 een openbare raadpleging gestart 5 om de standpunten van de belanghebbende partijen over haar voornemen om de kaderrichtlijn te herzien, te verzamelen. Het doel van deze openbare raadpleging was te verifiëren of de door de diensten van de Commissie geïdentificeerde gebieden met potentieel om de handhaving van de EU-typegoedkeuring voor motorvoertuigen te verbeteren, zouden voorzien in de juiste reikwijdte van en het juiste uitgangspunt voor de voorziene herziening van kaderrichtlijn 2007/46/EG.
Er werden veertig relevante antwoorden ontvangen waaruit in het algemeen een sterke steun voor de doelstellingen van het initiatief bleek. Hoewel 74 % van de respondenten het ermee eens was dat het huidige typegoedkeuringskader al van redelijk hoge kwaliteit was, vond 57,6 % dat er desondanks meer gedaan zou kunnen worden om de juridische toepassing van de markttoezichtbeginselen te benadrukken en op de juiste wijze te richten, en stelde 47 % dat de bestaande bepalingen inzake markttoezicht niet doeltreffend zijn, terwijl slechts 2,9 % van mening was dat deze wel doeltreffend werken. Hieruit blijkt duidelijk dat belanghebbenden de mening delen dat er meer kan en zou moeten worden gedaan om de door het typegoedkeuringskader geboden controles vooraf aan te vullen met bepalingen voor markttoezicht achteraf.
De diensten van de Commissie hebben eveneens een aantal externe onderzoeken laten uitvoeren die de effectbeoordelingsprocedure vergezelden en aanvulden. In de eerste helft van 2011 werd een evaluatie achteraf 6 van de kaderrichtlijn uitgevoerd, gevolgd door een effectbeoordeling 7 in de tweede helft van 2011. Daarin werd het effect beoordeeld van de mogelijke te ontwikkelen opties voor elk van de door de diensten van de Commissie geïdentificeerde behoeften waarvan de relevantie tijdens de openbare raadpleging was bevestigd. Op basis van de resultaten van de openbare raadpleging en de effectbeoordeling is een voorkeurcombinatie van beleidsopties vastgesteld om aan die behoeften te beantwoorden.
In 2012/2013 werd met een proefproject van een geschiktheidscontrole verder gewerkt aan de voorbereiding van de effectbeoordeling en de herziening van de kaderrichtlijn. Daartoe is een onderzoeksopdracht gegund die in maart 2013 werd afgerond. Een werkdocument van de diensten van de Commissie over het resultaat van het proefproject van de geschiktheidscontrole werd in november 2013 gepubliceerd 8 en onderstreepte de prioriteiten voor de geplande herziening van Richtlijn 2007/46/EG (zie punt 1.1).
Betrokkenheid op hoog niveau van belanghebbenden heeft plaatsgevonden in de context van de CARS 21-groep op hoog niveau, waaruit een aantal aanbevelingen voortkwam in verband met het typegoedkeuringskader die door de Commissie in het in november 2012 goedgekeurde actieplan CARS 2020 zijn opgenomen.
Tot slot is, in overeenstemming met de verbintenissen die de Europese Commissie in haar actieplan CARS 2020 is aangegaan, in de tweede helft van 2013 een concurrentievermogenstest uitgevoerd als aanvulling op de reeds vermelde acties. De behoefte aan risicobeperkende maatregelen voor kmo's is overwogen tegen de achtergrond van deze test, waaruit bleek dat voor de combinatie van de gehanteerde beleidslijnen er geen significante gevolgen voor de kmo's in de sector zouden zijn die risicobeperkende maatregelen zouden vereisen.
Daarnaast hebben gedurende de gehele effectbeoordeling specifieke gedachtewisselingen met de autoriteiten van de lidstaten plaatsgevonden tijdens bijeenkomsten van het technisch comité motorvoertuigen en de deskundigengroep typegoedkeuringsinstanties. In het kader van de werkgroep motorvoertuigen zijn uitwisselingen van ideeën over het initiatief georganiseerd met de bedrijfstak en gebruikersverenigingen. Alle betrokken belanghebbenden zijn ook door de externe onderzoekers geraadpleegd voor het verzamelen van gegevens en standpunten.
Naar aanleiding van het Volkswagen-emissieschandaal heeft het Europees Parlement op 5 oktober 2015 een resolutie goedgekeurd over emissiemetingen in de automobielsector, waarin de Commissie werd aangespoord het huidige EU-typegoedkeuringssysteem aanzienlijk te versterken, onder andere door meer EU-toezicht, in het bijzonder wat betreft het markttoezicht, de coördinatie en de follow-upprocedure voor voertuigen die in de Unie zijn verkocht.
3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
3.1.Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
3.2.Subsidiariteitsbeginsel
De kaderwetgeving voor de typegoedkeuring van voertuigen draagt bij aan de uitvoering van de interne markt voor goederen. Dit voorstel beoogt de uitvoering en handhaving van die wetgeving doeltreffender te maken, als onderdeel van de algemene beleidsdoelstelling om de strategie voor de interne markt te verdiepen.
Hoewel de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de wetgeving op het eigen grondgebied, is het waarborgen van een geharmoniseerde en gecoördineerde, op gemeenschappelijk toepasbare criteria gebaseerde en uniform door de lidstaten gehanteerde benadering essentieel voor het handhaven van een gelijk speelveld in de hele EU door middel van een geharmoniseerde interpretatie, uitvoering en handhaving van de typegoedkeuringsvoorschriften, gesteund door geharmoniseerde bepalingen inzake markttoezicht om de lidstaten van voldoende middelen te voorzien voor de controle van producten op de markt en voor doeltreffende en gemeenschappelijke corrigerende maatregelen tegen de aanwezigheid van niet-conforme en onveilige producten op de markt.
De verschillen in de nationale organisatie van typegoedkeuring en markttoezicht in de lidstaten kan aanleiding geven tot een niet-geharmoniseerde handhaving wanneer men bedenkt dat de interne markt van de Europese Unie geen interne grenzen meer heeft en dat controles aan de nationale grenzen praktisch zijn verdwenen. Om te voorkomen dat niet-conforme producten hun grondgebied binnen worden gebracht, zijn de lidstaten ook sterk afhankelijk van de doeltreffendheid van het handhavingsbeleid van hun buren. Bijgevolg kunnen zwakke plekken in de handhaving van één lidstaat de inspanningen van de andere lidstaten om te voorkomen dat niet-conforme producten op de markt worden gebracht, ernstig ondermijnen. Deze onderlinge afhankelijkheid wordt versterkt door het feit dat de bevoegdheden van de handhavingsautoriteiten beperkt zijn tot het nationale grondgebied. Als corrigerende maatregelen over de grens nodig zijn, moeten de autoriteiten vertrouwen op hun collega's in andere lidstaten.
Dit komt door het feit dat het typegoedkeuringskader is gebaseerd op het principe dat alle nieuwe voertuigen die conform een door een lidstaat goedgekeurd voertuigtype worden geproduceerd, in de andere lidstaten vrij mogen worden verhandeld en geregistreerd. Dit recht geldt voor alle conforme voertuigen, ongeacht waar ze zijn geproduceerd. Dit betekent dat ook voertuigen die buiten de EU zijn geproduceerd, vrij in de EU mogen worden ingevoerd, mits de fabrikant over een certificaat beschikt dat verklaart dat de voertuigen conform een door een van de EU-lidstaten goedgekeurd voertuigtype zijn geproduceerd. Gezien de mondiale aard van de automobielsector, met aanzienlijke invoer van automobielproducten van buiten de EU, vraagt deze grensoverschrijdende dimensie om gecoördineerde actie op EUniveau om een gelijk speelveld te waarborgen.
Indien de lidstaten individueel actie zouden ondernemen om marktproblemen op nationaal niveau aan te pakken, bestaat het risico dat er obstakels worden gecreëerd voor het vrije verkeer van motorvoertuigen dat door de kaderwetgeving wordt gegarandeerd. Het is dus gerechtvaardigd om op EU-niveau maatregelen te nemen.
3.3.Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel omdat het niet verder gaat dan nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken, namelijk een goede werking van de interne markt te waarborgen en tegelijkertijd een hoog niveau van openbare veiligheid en milieubescherming te bieden.
De voorgestelde maatregelen voor het versterken en verder harmoniseren van de uitvoering van de typegoedkeuringsprocedures zijn gebaseerd op de overeengekomen beginselen die zijn vastgelegd in het gemeenschappelijke kader voor het verhandelen van producten, en op de referentiebepalingen voor harmonisatiewetgeving van de Unie voor producten zoals vastgesteld in bijlage I bij Besluit nr. 768/2008/EG. Waar noodzakelijk en gerechtvaardigd zijn deze bepalingen aangepast aan de specifieke eigenschappen van de automobielsector, met name om het bestaan van een beproefd typegoedkeuringskader te erkennen en volledige coherentie met dat kader te waarborgen. Dit was met name het geval voor de bepalingen inzake de uitwisseling van informatie en de samenwerking tussen markttoezichtautoriteiten enerzijds en de typegoedkeuringsinstanties en hun aangewezen technische diensten anderzijds.
3.4.Keuze van instrumenten
Het gebruik van een verordening wordt passend geacht, omdat een verordening de nodige garanties voor rechtstreekse en geharmoniseerde toepassing en handhaving biedt en niet in nationale wetgeving hoeft te worden omgezet.
Het voorstel blijft voortbouwen op de 'opsplitsing in niveaus' die al in het EUtypegoedkeuringskader voor motorvoertuigen was geïntroduceerd. Daarbij komt wetgeving in drie stappen tot stand:
– het Europees Parlement en de Raad leggen de fundamentele bepalingen en het toepassingsgebied volgens de gewone wetgevingsprocedure vast in een verordening overeenkomstig van artikel 114 VWEU;
– de Commissie legt de gedetailleerde technische specificaties die verbonden zijn aan de fundamentele bepalingen, vast in gedelegeerde handelingen overeenkomstig artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie;
– de Commissie stelt uitvoeringshandelingen vast waarin de administratieve bepalingen, zoals het model voor het informatiedocument en de typegoedkeuringscertificaten, het conformiteitscertificaat enz. worden vastgelegd, overeenkomstig artikel 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
• kosten voor personeel van de Commissie dat 'gezamenlijke beoordelingen' van technische diensten organiseert en daaraan deelneemt;
• kosten voor nationale beoordelaars die deelnemen aan 'gezamenlijke beoordelingen' van technische diensten in overeenstemming met de regeling van de Commissie inzake de vergoeding van de uitgaven van deskundigen;
• kosten voor personeel van de Commissie dat het systeem van intercollegiale toetsing (gezamenlijke controles van technische diensten) en de coördinatie van markttoezichtactiviteiten van de lidstaten op het gebied van automobielproducten wetenschappelijk, technisch en logistiek ondersteunt;
• kosten voor personeel van de Commissie dat het EU-regelgevingskader voor de typegoedkeuring van en het markttoezicht op motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd, beheert en verder ontwikkelt (de werking van deze verordening en de voorbereiding van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen) en dat de lidstaten ondersteunt bij het verzekeren van een doeltreffende en efficiënte uitvoering van dat regelgevingskader en daarop toezicht houdt;
• kosten voor het organiseren van bijeenkomsten van het in artikel 10 vastgestelde handhavingsforum, waaronder reiskostenvergoedingen van de lidstaten;
• kosten voor het instellen en beheren van het toezichtmechanisme voor de door technische diensten verrichte conformiteitsbeoordelingen;
• kosten voor het uitvoeren van nalevings- en conformiteitscontroles van motorvoertuigen door de Commissie; en
• kosten voor deelname aan internationale samenwerking op het gebied van regelgeving, met name in het kader van de VN/ECE.
In het financieel memorandum wordt nader op de kosten ingegaan.
Gezien de beperkingen van het meerjarig financieel kader 2014-2020 zal de uitvoering van het wetgevingsvoorstel moeten worden gebaseerd op de bestaande middelen en zodanig worden ontworpen dat er geen aanvullende financiële middelen uit de EU-begroting nodig zijn. De in dit ontwerpvoorstel voor een verordening voorziene maatregelen zullen geen gevolgen hebben voor de EU-begroting buiten de kredieten die reeds in de officiële financiële programmering van de Commissie zijn voorzien, aangezien eventuele vereiste financiële middelen zullen moeten worden voorzien door middel van bestemmingsontvangsten en interne herschikking.
Voor de periode na 31 december 2020 is het bedrag afhankelijk van het meerjarig financieel kader dat zal gelden voor de periode die in 2021 begint, overeenkomstig artikel 312 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
5. AANVULLENDE INFORMATIE
5.1.Europese Economische Ruimte
De voorgestelde regelgeving betreft onderwerpen die betrekking hebben op de Europese Economische Ruimte (EER) en moet daarom tot de EER worden uitgebreid.
5.2.Intrekking van bestaande wetgeving
De goedkeuring van het voorstel heeft de intrekking van bestaande wetgeving tot gevolg.