Toelichting bij COM(2015)472 - Gemeenschappelijke regels betreffende securitisatie en instelling van een Europees kader voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)472 - Gemeenschappelijke regels betreffende securitisatie en instelling van een Europees kader voor eenvoudige, transparante en ... |
|---|---|
| bron | COM(2015)472   |
| datum | 30-09-2015 |
Motivering en doel van het voorstel
De ontwikkeling van een eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatiemarkt is een bouwsteen van de kapitaalmarktenunie (CMU) en draagt bij tot de verwezenlijking van de prioritaire doelstelling van de Commissie om het scheppen van banen te ondersteunen en de economie weer op een duurzaam groeipad te brengen 1 . Een hoogwaardig kader voor EU-securitisatie kan de integratie van de financiële markten in de EU bevorderen, de financieringsbronnen helpen diversifiëren en kapitaal ontsluiten, waardoor het voor kredietinstellingen en kredietverstrekkers makkelijker wordt om leningen aan huishoudens en bedrijven te verstrekken.
De Europese Commissie heeft in haar werkprogramma voor 2015 2 gerichte acties met 10 prioriteiten opgenomen en in het licht van de prioriteit om een hechter verankerde en eerlijkere interne markt met een versterkte industriële basis te ontwikkelen, heeft zij een EU-kader voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatie aangekondigd. In het door de Commissie op 26 november 2014 voorgestelde investeringsplan voor Europa wordt de verwezenlijking van een duurzame markt voor securitisatie - zonder de fouten van vóór de crisis te herhalen - aangemerkt als een van de vijf gebieden waarin op korte termijn iets moet worden ondernomen 3 .
Securitisatie slaat op transacties waarmee een kredietgever of een andere initiator van activa - doorgaans een kredietinstelling - een reeks leningen of activa (bijvoorbeeld hypotheken, autoleases, consumentenkredieten, kredietkaarten) kan herfinancieren door deze om te zetten in effecten. De kredietgever of initiator brengt een portefeuille van zijn leningen onder in verschillende risicocategorieën die zijn toegesneden op het door beleggers gewenste profiel inzake risico/beloning. Het rendement voor de belegger ontstaat uit de kasstromen van de onderliggende leningen. Deze markten zijn niet bestemd voor kleine beleggers.
Securitisatie is een belangrijk onderdeel van goed functionerende kapitaalmarkten. Een goed gestructureerde securitisatie kan een belangrijk kanaal zijn om financieringsbronnen te diversifiëren en risico efficiënter te verdelen in het financiële stelsel van de EU. Securitisatie faciliteert een bredere risicospreiding in de financiële sector en helpt de balansen van kredietinstellingen vrij te maken voor verdere kredietverlening aan de economie. Over het geheel genomen kan dit de efficiëntie van het financiële stelsel verbeteren en nieuwe beleggingsmogelijkheden doen ontstaan. Securitisatie kan een brug slaan tussen kredietinstellingen en kapitaalmarkten met indirecte voordelen voor burgers en bedrijven (dankzij bijvoorbeeld minder dure leningen, bedrijfsfinanciering, hypotheken en kredietkaarten) en kan beleggers blootstelling verschaffen aan activaklassen die zijn losgekoppeld van het kredietrisico van de initiator.
Na de Amerikaanse hypotheekcrisis van 2007-08 heeft de overheid een aantal maatregelen genomen om securitisatietransacties veiliger en eenvoudiger te maken en te voorzien in passende stimulansen voor het beheer van risico - onder meer hogere kapitaalvereisten, due diligence- en bedrijfsvoeringseisen alsook bindende risicobehoudvereisten om te garanderen dat gesecuritiseerde producten niet enkel worden gecreëerd voor verspreiding onder beleggers, zoals courante praktijk was in de aanloop naar de financiële crisis van 2008 (het zogenaamde 'originate to distribute'-model) 4 . Deze hervormingen waren nodig om de financiële stabiliteit te waarborgen. Als resultaat van deze hervormingen worden alle securitisaties in de EU nu strikt gereglementeerd.
Sinds het begin van de financiële crisis zijn de Europese securitisatiemarkten ondermaats blijven presteren. Dit in tegenstelling tot de markten in de VS die heropgeleefd zijn en ondanks het feit dat de Europese securitisatiemarkten, in tegenstelling tot de Amerikaanse, de crisis relatief goed doorstaan hebben, met erg lage verliezen op in de EU geïnitieerde instrumenten in vergelijking met de VS. Zo kenden Amerikaanse door woninghypotheken gedekte securitisatie-instrumenten met AAA-rating (RMBS) wanbetalingsgraden van 16 % (subprime) en 3 % (prime). Daarentegen bedroegen de wanbetalingsgraden bij Europese RMBS nooit meer dan 0,1 %. Het verschil is nog groter voor producten met BBB-status, met Amerikaanse RMBS-wanbetalingen van 62 % en 46 % (respectievelijk subprime en prime) terwijl de wanbetalingen bij EU-producten niet hoger dan 0,2 % lagen.
Terwijl de securitisatiemarkten in de VS andere eigenschappen vertonen dan de EU-markten en hun individuele nationale markten die alle een uiteenlopende mate van fragmentatie en efficiëntie kennen, is het krachtigere herstel in de VS ten minste voor een deel te danken aan overheidssteun. Bijna 80 % van de securitisatie-instrumenten in de VS wordt gedekt door garanties van door de Amerikaanse overheid gesponsorde ondernemingen (Fannie Mae en Freddy Mac). Banken die in deze producten beleggen, profiteren bijgevolg ook van lagere kapitaalvereisten in het kader van de Amerikaanse regelgeving.
Dit voorstel is gebaseerd op de regelingen die in de EU zijn opgezet om het hoofd te bieden aan de risico’s die eigen zijn aan zeer complexe, ondoorzichtige en riskante securitisatie. Het beklemtonen van betere differentiatie en de ontwikkeling van transparante, eenvoudige en gestandaardiseerde securitisatie is een vanzelfsprekende volgende stap in de richting van een duurzame Europese markt voor securitisatie die zowel het investeringsklimaat in de EU als een gedegen risicobeheer ten goede komt. Dit wetgevingsvoorstel beoogt dus:
het revitaliseren van de markten op een meer houdbare basis, zodat eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatie kan fungeren als een effectief financieringsinstrument voor de economie;
het toestaan van efficiënte en effectieve risico-overdrachten naar een brede groep institutionele beleggers alsook banken;
ervoor te zorgen dat securitisatie fungeert als een effectief financieringsmechanisme voor sommige langetermijnbeleggers alsook banken;
het beschermen van beleggers en beheren van systeemrisico door te voorkomen dat de gebrekkige 'originate to distribute'-modellen terugkeren.
Voor de ontwikkeling van een markt voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatie moeten in eerste instantie deugdelijke instrumenten op basis van duidelijke toelaatbaarheidscriteria worden geïdentificeerd. In tweede instantie moet het regelgevingskader worden aangepast om een risicogevoeligere aanpak mogelijk te maken.
Het is niet de bedoeling de regelingen ongedaan te maken die in de EU zijn opgezet om het hoofd te bieden aan de risico’s die eigen zijn aan zeer complexe, ondoorzichtige en riskante securitisatie. Wel zal dit voorstel bijdragen tot een betere differentiatie van eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde producten. Dit kader moet zorgen voor vertrouwen bij de beleggers en een strenge norm voor de EU, om de partijen te helpen de risico's in verband met securitisatie (zowel binnen als tussen producten) te evalueren. Een nieuw EU-kader ontslaat beleggers echter niet van hun verantwoordelijkheid voor een grondige due diligence. Het kader is evenmin bedoeld om het kredietrisico van de gesecuritiseerde leningen in de hand te houden - beleggers beschikken over de hele bandbreedte van beleggingsmogelijkheden naargelang van het gewenste risico/opbrengst-profiel. Met 'eenvoudig, transparant en gestandaardiseerd' (STS) wordt het proces bedoeld waarmee de securitisatie wordt gestructureerd en niet de onderliggende kredietkwaliteit van de betrokken activa. Dit belet dus niet dat sommige andere dan STS-securitisaties, bijvoorbeeld met minder eenvoudige structuren, ook kunnen worden gevormd met onderliggende blootstellingen met passende kredietkwaliteitskenmerken.
In de conclusies van zijn bijeenkomst op 25 en 26 juni 2015 heeft de Europese Raad erop gewezen dat securitisatie een doelmatig mechanisme kan zijn voor de risico-overdracht van een kredietinstelling naar een andere instelling, waardoor de eerste meer kredietverstrekkingscapaciteit kan ontwikkelen en de tweede ook als financieringskanaal voor bedrijfskapitaal kan fungeren. De Europese Raad heeft de Commissie verzocht bij voorrang en uiterlijk eind 2015 een kader voor STS-securitisatie voor te stellen dat voortbouwt op de talrijke lopende initiatieven op Europees en internationaal niveau.
In zijn resolutie van juli 2015 over de kapitaalmarktenunie van de Europese economie heeft het Europees Parlement opgemerkt dat de ontwikkeling van eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatie beter moeten worden benut. Het Parlement is verheugd over het initiatief dat is gericht op de totstandbrenging van een duurzame en transparante securitisatiemarkt middels de vaststelling van een specifiek regelgevingskader met een uniforme definitie van kwalitatief hoogwaardige securitisatie, in combinatie met doeltreffende methoden voor het monitoren, meten en beheren van risico's. In dit voorstel tot verordening wordt een onderscheid gemaakt tussen bepalingen die betrekking hebben op STS-securitisaties en bepalingen voor andere securitisaties.
Consistentie met bestaande bepalingen op dit beleidsgebied
Momenteel wordt het kader voor EU-securitisatie door een groot aantal rechtshandelingen van de EU bepaald. Deze omvatten de verordening inzake kapitaalvereisten voor banken 5 , de Solvabiliteit II-richtlijn 6 voor verzekeringsondernemingen, en de icbe- 7 en de AIFMD- 8 richtlijnen voor vermogensbeheerders. Andere wettelijke bepalingen, met name inzake openbaarmaking en transparantie, zijn terug te vinden in de verordening voor ratingbureaus 9 (CRAIII) en in de prospectusrichtlijn 10 . Daarnaast zijn er elementen die verband houden met de prudentiële behandeling van securitisatie in wetgevingsvoorstellen van de Commissie waarover momenteel wordt onderhandeld (de structurele hervorming van banken en de geldmarktfondsen).
Ook in gedelegeerde handelingen zijn bepalingen opgenomen. De EU heeft al stappen gezet met het oog op een gedifferentieerde regelgevende behandeling in twee gedelegeerde handelingen, voor de prudentiële vereisten voor verzekeraars (in het kader van de Solvabiliteit II-richtlijn 11 ) en de liquiditeit van kredietinstellingen (via de liquiditeitsdekkingsratio-verordening 12 ). Deze aanpak draagt ertoe bij eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde producten te differentiëren van meer ondoorzichtige en complexe producten. Dit kan sommige securitisaties aantrekkelijker maken door allerlei drempels voor het securitisatieproces te verlagen en de liquiditeit en de diepte van de markt te verbeteren. Deze differentiatie ontslaat beleggers echter niet van hun verantwoordelijkheid voor een grondige due diligence. De goedkeuring van deze gedelegeerde handelingen in 2014 was een eerste aanzet, waarop nu verdere stappen moeten volgen die aansluiten bij het geheel van op convergentie van de regelgevingsnormen gerichte Europese en internationale initiatieven.
Onlangs is door een aantal internationale en Europese overheden aanzienlijk beleidswerk verricht op het vlak van securitisatie. Het onderhavige voorstel bouwt voort op die initiatieven.
Op mondiaal niveau hebben het Bazels Comité voor bankentoezicht (BCBS) en de Internationale Organisatie van Effectentoezichthouders (IOSCO) samen een sectoroverschrijdende taskforce inzake de belemmeringen voor securitisatie geleid. Die taskforce moest vooral criteria ontwikkelen voor het identificeren van eenvoudige, transparante en vergelijkbare securitisatie-instrumenten. Op 23 juli 2015 heeft die groep een aantal algemene criteria geformuleerd 13 .
In december 2014 heeft het BCBS herziene normen gepubliceerd met betrekking tot de kapitaalvereisten van banken die in securitisaties beleggen. Het BCBS zal de komende maanden ook bekijken of en hoe de criteria voor eenvoudige en transparante securitisatie die door de taskforce van BCBS-IOSCO worden uitgewerkt, kunnen worden geïntegreerd in het securitisatiekapitaalkader.
Op EU-niveau hebben een aantal overheidsinstanties zich als reactie op het trage herstel van de securitisatiemarkten over de kwestie gebogen. Zo hebben de Europese Centrale Bank (ECB) en de Bank of England (BoE) in mei 2014 een openbare raadpleging gehouden over het nut van een beter functionerende securitisatiemarkt in de Europese Unie.
Naar aanleiding van een verzoek van de Commissie in januari 2014 heeft de Europese Bankautoriteit (EBA) op 7 juli 2015 aan de Commissie een advies verstrekt over een kader voor passende securitisatie. In dat advies worden criteria geopperd voor het definiëren van eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatietransacties met inbegrip van specifieke regelingen voor kortlopende securitisaties, door activa gedekt handelspapier (ABCP). De EBA stelde ook een risicogevoeligere prudentiële behandeling van langlopende securitisatie-instrumenten voor en een aanpassing van de ABCP-kapitaalvereisten in het Basel-kader voor securitisatie uit 2014 op grond van de relatief lagere risicograad van STS-securitisatie, terwijl de kapitaalbasis binnen de grenzen van een prudentiële opslag blijft.
Ten slotte heeft het gemengd comité van de Europese toezichthoudende autoriteiten gekeken naar het bestaande EU-kader met betrekking tot openbaarmakingsvereisten en verplichtingen inzake due diligence, toezichtrapportage en risicobehoud. Het gemengd comité heeft het huidige kader ook op mogelijke tegenstrijdigheden onderzocht. Op 12 mei 2015 is hierover een gedetailleerd verslag gepubliceerd.
Consistentie met ander Uniebeleid
Dit voorstel tot verordening met betrekking tot securitisatie ondersteunt het investeringsplan voor Europa dat de Commissie in 2014 heeft voorgesteld om de belangrijkste hinderpalen voor investeringen aan te pakken. Deze nieuwe aanpak zou het huidige tekort aan financiering voor de reële economie in de EU mee kunnen verhelpen.
Dit initiatief maakt deel uit van het actieplan voor de kapitaalmarktenunie (CMU) dat de Europese Commissie vandaag heeft aangenomen. De CMU is een van de prioriteiten van de Commissie om ervoor te zorgen dat het financiële stelsel groei en werkgelegenheid bevordert en de demografische uitdagingen in Europa helpt aan te pakken. De CMU is gericht op een beter samenspel tussen bezuinigingen en groei en wil spaarders en beleggers meer keuze en een beter rendement bieden. De CMU wil ondernemingen een grotere keuze aan financiering aanreiken in de verschillende stadia van hun ontwikkeling en investeringen optimaal laten inzetten, waardoor Europese bedrijven en infrastructuurprojecten een bredere waaier van mogelijkheden kunnen benutten.
De Commissie heeft een Groenboek over de kapitaalmarktenunie gepubliceerd en hierover van 18 februari tot 13 mei 2015 een raadpleging gehouden. De meeste respondenten konden zich vinden in de in het Groenboek aangestipte elementen ter versterking van de Europese kapitaalmarkten 14 . Ook de ontwikkeling van een EU-kader ter bevordering van eenvoudige en transparante securitisatie kon op de goedkeuring van de belanghebbenden rekenen en in een afzonderlijke raadpleging werden gedetailleerde standpunten hierover uitgewisseld.
Afgezien van het investeringsplan voor Europa en de financiële regelgevende initiatieven hebben verschillende instellingen en organen van de EU initiatieven ontplooid om de securitisatiemarkten nieuw leven in te blazen en het vertrouwen in de werking van markten te verstevigen. De Commissie werkt samen met de Europese Investeringsbank en het Europese Investeringsfonds aan financieringssteun voor het mkb, zoals in het kader van het COSME-programma en de gezamenlijke initiatieven van de Commissie en de EIB via het gebruik van securitisatievehikels.
In de tweede helft van 2014 heeft de ECB een programma voor de aankoop van door activa gedekte effecten (ABSPP) opgestart dat de doorwerking van het monetair beleid moet versterken. Samen met andere monetaire maatregelen (gerichte langerlopende herfinancieringstransacties (TLTRO), het programma voor de aankoop van gedekte obligaties (CBPP), moet het aankoopprogramma voor de overheidssector (PSPP) de kredietverlening aan de economie van de eurozone vergemakkelijken. In de operationele details van het op 2 oktober 2014 aangenomen programma wordt bepaald welke ABS de ECB kan aankopen. De criteria zijn voornamelijk geënt op het bestaande onderpandkader van de ECB voor herfinancieringsoperaties. Zij zijn over het algemeen in overeenstemming met de huidige criteria in de gedelegeerde handelingen van de Commissie, en met dit voorstel.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
Rechtsgrondslag
Dit voorstel is gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dat de rechtsgrondslag vormt voor maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.
Deze rechtsgrondslag is door de EU-wetgever ook aangewend bij de vaststelling van de verordening kapitaalvereisten (VKV) (Verordening (EU) nr. 575/2013), de verordening inzake ratingbureaus (CRAIII) (Verordening (EU) nr. 1060/2009) en Verordening (EU) nr. 648/2012 (betreffende otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters), waarvan de bepalingen in de onderhavige verordening worden opgenomen of gewijzigd.
Dit voorstel strekt ook tot wijziging van sommige bepalingen van de Solvabiliteit II-richtlijn en tot intrekking van bepalingen van de icbe-richtlijn en de AIFM-richtlijn. Deze richtlijnen zijn gebaseerd op artikel 53 in combinatie met artikel 62 van het Verdrag. Hoewel de rechtsgrondslag van deze bepalingen niet, zoals voor het onderhavige voorstel, artikel 114 van het Verdrag is, zou dat wel zo zijn indien deze bepalingen apart van deze richtlijn zouden zijn aangenomen. Hun belangrijkste oogmerk is de oprichting en de werking van de interne markt, meer bepaald door beleggers en emittenten in de context van securitisatie gelijke voorwaarden op de interne markt te waarborgen.
Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
Dit voorstel heeft ten doel opnieuw een duurzame securitisatiemarkt te creëren die de financiering van de EU-economie verbetert, zorgt voor financiële stabiliteit en de bescherming van de belegger verzekert. Daarom wordt voorgesteld een geheel van regels in te stellen waarop beleggers kunnen vertrouwen, te zorgen voor meer samenhang en standaardisering in de markt en te komen tot een risicogevoeliger regelgevingskader (via een wijziging van de gedelegeerde handeling voor de VKV en Solvabiliteit II).
Securitisatieproducten maken deel uit van de EU-kapitaalmarkten, die open en geïntegreerd zijn. Securitisatie verbindt financiële instellingen uit verschillende lidstaten en niet-lidstaten: vaak initiëren banken de leningen die worden gesecuritiseerd, terwijl financiële instellingen zoals verzekeraars en beleggingsinstellingen ook over de Europese grenzen heen in deze producten beleggen. Dat verklaart het internationale karakter van de securitisatiemarkt.
De lidstaten op zich kunnen niet voldoende ondernemen om de securitisatiemarkten te doen herleven. De EU heeft op internationaal niveau gepleit voor normen om eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatie (STS) te identificeren. Deze normen zullen beleggers helpen categorieën van securitisaties te identificeren waarvan de onderliggende risico’s gemakkelijker en op transparante wijze kunnen worden geanalyseerd.
De toepassing van deze internationale normen door de lidstaten kan uitmonden in divergente benaderingen, wat de facto een barrière kan creëren voor grensoverschrijdende beleggers en het beleggersvertrouwen in de STS-norm kan ondermijnen. Bovendien vereist een risicogevoeliger prudentieel kader voor STS-securitisatie dat de EU eerst definieert wat STS-securitisatie is, omdat anders de risicogevoeligere regelgevende behandeling van banken en verzekeringsmaatschappijen per lidstaat en per type securitisatie zou kunnen verschillen. Dat zou leiden tot een ongelijk speelveld en regelgevingsarbitrage in de hand werken. Wat betreft het gebrek aan samenhang en standaardisatie heeft de EU-wetgeving reeds een aantal elementen met betrekking tot securitisatie geharmoniseerd, met name definities, voorschriften inzake informatieverschaffing, due diligence, risicobehoud en prudentiële behandeling van gereglementeerde entiteiten die in deze producten beleggen. Die bepalingen zijn ontwikkeld in het kader van verschillende rechtshandelingen (VKV, Solvabiliteit II, icbe's, de CRA-verordening en de AIFM-richtlijn) wat heeft geleid tot een aantal verschillen in de eisen die van toepassing zijn op de verschillende beleggers. Meer consistentie en verdere standaardisatie van deze bepalingen kunnen alleen op EU-niveau tot stand komen.
De voorgestelde maatregel zorgt in de hele EU voor het duidelijke en coherente signaal dat bepaalde securitisaties ook tijdens de financiële crisis goed zijn blijven presteren, dat zij voor verschillende categorieën van professionele beleggers nuttige beleggingen kunnen vormen en dat belemmeringen van regelgevende aard (ontbreken van een geschikte prudentiële behandeling, inconsistente behandeling van financiële sectoren) moeten worden verwijderd. Nationale maatregelen kunnen niet effectief voor een risicogevoeligere behandeling van securitisaties zorgen, aangezien de prudentiële behandeling reeds is vastgelegd in het EU-recht, en evenmin zorgen voor consistentie en standaardisering van bepalingen die momenteel worden afgedekt in verschillende EU-rechtshandelingen, zoals inzake openbaarmaking, due diligence en risicobehoud.
Evenredigheid
Als beleidsoptie is gekozen voor de invoering van criteria voor STS-securitisatie die gelden voor langlopende en kortlopende (inclusief ABCP) securitisatie. De verantwoordelijkheid voor de naleving van deze criteria ligt voornamelijk bij de initiators en sponsors die ervoor moeten zorgen dat een STS-securitisatie beantwoordt aan de bij ESMA aangemelde criteria. Beleggers zijn gehouden tot due diligence vooraleer zij gaan beleggen in STS-securitisaties en stellen voldoende vertrouwen in de STS-kennisgeving en de informatie die openbaar is gemaakt door de initiator, sponsor en special purpose entity voor securitisatie (SSPE). Deze aanpak wordt versterkt door toezichtregelingen, grensoverschrijdende coördinatie van het toezicht en een sanctiemechanisme. Het EU-kader zal voorzien in regels voor transparantie, due diligence en vereisten inzake risicobehoud.
Tegelijkertijd worden marktdeelnemers niet verplicht tot STS-uitgifte en beleggingen in STS-securitisaties: initiators kunnen nog altijd andere dan STS-securitisaties creëren of securitisaties die eenvoudiger, transparanter en gestandaardiseerder zijn dan de STS-criteria voorschrijven. Bij het opstellen van de STS-criteria is gestreefd naar overeenstemming met de bestaande criteria in de gedelegeerde handelingen voor de liquiditeitsdekkingsratio (LCR) en Solvabiliteit II 15 en de criteria van het BCBS/IOSCO en de EBA.
Wat betreft de naleving van de STS-vereisten is de beste optie ervoor te zorgen dat de verantwoordelijkheid - omkaderd met het nodige toezicht - bij de initiators en de beleggers blijft. De toezichthouders kunnen de ontwikkelingen op de markt monitoren en daarbij nagaan of een transactie voldoet aan alle STS-vereisten en zij kunnen waar nodig sancties opleggen. Enerzijds heeft de financiële crisis aangetoond dat beleggers in het verleden te veel vertrouwen hadden in derde partijen, zoals ratingbureaus. Het buitensporige vertrouwen in derden heeft de due diligence van beleggers geen goed gedaan. Dit lag voor een deel ook aan regelgevende verwijzingen naar derde partijen ("hardwiring") die bijgevolg niet voor herhaling vatbaar zijn. Hoewel derden in dit voorstel nog altijd vrijwillig een belangrijke rol kunnen spelen, ligt de verantwoordelijkheid voor due diligence bij initiators en beleggers. Anderzijds zou voorafgaand regelgevend optreden van toezichthouders met als conclusie dat een bepaalde securitisatie voldoet aan de STS-vereisten de verantwoordelijkheid bij de overheidsinstanties leggen, wat morele risico’s in het leven roept, terwijl de verantwoordelijkheid in feite bij initiators, sponsors en SSPE’s moet liggen.
Ten slotte is het EU-securitisatiekader, waar passend, opgesteld in overeenstemming met de bestaande definities en bepalingen in het recht van de Unie inzake openbaarmaking, due diligence en risicobehoud. Dit om ervoor te zorgen dat de markt kan blijven functioneren op basis van het bestaande wettelijke kader, voor zover dat ongewijzigd blijft, zonder nodeloze extra kosten en verstoring van regelgeving. Zo blijven ook de bescherming van de belegger en de financiële stabiliteit overeind, en wordt een zo groot mogelijke bijdrage geleverd aan de financiering van de EU-economie. Waar nodig zijn met het oog op de totstandbrenging van een geharmoniseerd EU-kader wijzigingen aangebracht.
De harmonisatie alleen van het bestaande regelgevingskader op EU-niveau volstaat niet om alle processen en praktijken in de securitisatiemarkten te standaardiseren. Om die reden wordt in het voorstel gevraagd dat ook de marktdeelnemers een bijdrage leveren aan de verdere standaardisering van marktpraktijken. Zo is uit de publieke raadpleging gebleken dat verdere standaardisering van de documentering van securitisaties door de marktdeelnemers zelf, zoals door de Dutch Securitisation Association (DSA), een veelbelovende aanpak vormt die zou kunnen worden uitgebreid tot andere lidstaten en activaklassen met het oog op verdere standaardisering van securitisatiepraktijken, wat lagere kosten voor alle marktdeelnemers en meer beleggingen in securitisaties tot gevolg zou hebben. De Commissie dringt er bij marktdeelnemers en hun beroepsorganisaties op aan om te beginnen werken aan verdere standaardisering en zij zal indien nodig voor monitoring en ondersteuning zorgen.
In de effectbeoordeling, meer bepaald in deel 4.4, wordt nader ingegaan op de evenredigheid.
Keuze van het instrument
Dit voorstel is gericht op de totstandbrenging van een duurzame markt voor STS-securitisatie. Daartoe bepaalt het voorstel de criteria voor securitisatie, zorgt het voor het noodzakelijke toezichtskader en bundelt het de huidige bepalingen in de EU-securitisatiewetgeving met betrekking tot risicobehoud, openbaarmaking en due diligence.
De STS-criteria moeten overal in de EU dezelfde zijn. Vergelijkbare criteria met een beperktere reikwijdte staan momenteel in twee gedelegeerde verordeningen van de Commissie (de gedelegeerde handelingen voor het liquiditeitsdekkingsvereiste en Solvabiliteit II). Bovendien zijn de wezenlijke bepalingen inzake openbaarmaking, risicobehoud en due diligence vastgelegd in een aantal verschillende EU-verordeningen (VKV, de gedelegeerde handeling voor Solvabiliteit II, de gedelegeerde verordening voor de CRA en de gedelegeerde verordening voor de AIFM).
Artikel 114, lid 1, VWEU vormt de rechtsgrondslag voor een verordening tot vaststelling van uniforme bepalingen ter verbetering van de werking van de interne markt. De criteria voor STS-securitisatie en de harmonisatie van de huidige wettelijke bepalingen in het EU-securitisatierecht met betrekking tot risicobehoud, openbaarmaking en due diligence vormen de basis voor een correct en betrouwbaar functioneren van de interne markt. Een richtlijn zou niet dezelfde resultaten opleveren, omdat de tenuitvoerlegging van een richtlijn kan leiden tot divergente maatregelen op nationaal niveau, hetgeen concurrentieverstoring en regelgevingsarbitrage kan veroorzaken. Bovendien zijn de meeste reeds bestaande EU-voorschriften op dit gebied vastgesteld in de vorm van verordeningen.
Voor de instelling van dit wettelijke kader moet een aantal rechtshandelingen worden vastgesteld. In de eerste plaats een securitisatieverordening met uniforme definities en regels voor alle financiële sectoren waarin de voorschriften inzake risicobehoud, due diligence en openbaarmaking worden geharmoniseerd. In diezelfde verordening worden de criteria voor STS-securitisatie voor alle financiële sectoren, in aanmerking komende activaklassen en transactiestructuren vastgelegd alsook de relevante marktdeelnemers in alle sectoren. Met deze verordening worden ook overbodig geworden bepalingen in sectorale wetgeving ingetrokken. In tweede instantie worden ook rechtshandelingen met betrekking tot een risicogevoeligere prudentiële behandeling van securitisatie voor kredietinstellingen voorgesteld. Het huidige prudentiële kader voor kredietinstellingen wordt beschreven in de VKV en dat voor verzekeraars in de gedelegeerde handeling voor Solvabiliteit II. Er moet dus een voorstel tot wijziging van de VKV worden aangenomen en ook de gedelegeerde handeling Solvabiliteit II dient te worden gewijzigd zodra het rechtskader voor securitisatie is aangenomen.
Wat het tijdschema voor deze instrumenten betreft, vormen de verschillende rechtshandelingen één aaneensluitend pakket, aangezien voor STS-securitisatie wordt voorzien in een specifieke, op maat gesneden prudentiële behandeling. Het is dus belangrijk dat de Commissie met een totaalpakket voor de dag komt dat alle relevante elementen bevat.
Om te waarborgen dat het regelgevingskader voor het verzekeringswezen inzake securitisatie verenigbaar is met de inhoud van deze verordening moet de Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/35 van de Commissie (gedelegeerde handeling Solvabiliteit II) op een aantal punten worden gewijzigd. Ten eerste zouden de definities in 2015/35 met betrekking tot securitisatie op één lijn moeten worden gebracht met die in het onderhavige voorstel. Ten tweede, aangezien de vereisten inzake risicobehoud en due diligence in het onderhavige voorstel voor een verordening rechtstreeks van toepassing zijn, kunnen de soortgelijke voorschriften in de gedelegeerde verordening voor Solvabiliteit II worden ingetrokken na de inwerkingtreding van het onderhavige voorstel. Tot slot zal de Commissie een nieuwe kalibratie ontwikkelen omdat er in de openbare raadpleging over het CMU-Groenboek sterk voor is gepleit om ook op de niet-preferente tranches van STS-securitisatie aangepaste kapitaalvereisten op grond van Solvabiliteit II, met verbeterde risicogevoeligheid, toe te passen. Hierbij zou een 'doorkijkbenadering' worden gebruikt, gebaseerd op het kapitaalvereiste voor de onderliggende blootstellingen, verhoogd met een niet-neutraliteitsfactor om rekening te houden met het modelrisico van de securitisatie. De kapitaalvereisten van de onderliggende blootstellingen zouden worden gebaseerd op de huidige kalibraties in de gedelegeerde handeling van de Commissie (EU) 2015/35 en de niet-neutraliteitsfactor zou worden afgestemd op de gemiddelde factoren in het advies van de EBA van 7 juli 2015 16 . Die methode zou resulteren in een aanzienlijke vermindering van het kapitaalvereiste voor niet-preferente tranches van STS-securitisatie. Ook zullen technische verbeteringen worden aangebracht in de methode voor de berekening van de kalibraties voor de preferente tranches. Deze wijzigingen van de kalibraties zullen de vorm aannemen van een wijziging van de gedelegeerde handeling van de Commissie (EU) 2015/35.
De Commissie heeft de bevoegdheid om deze wijzigingen in de gedelegeerde verordening voor Solvabiliteit II nu reeds vast te stellen. Aangezien de nieuwe kalibraties echter zullen moeten verwijzen naar dit voorstel en met name naar de STS-vereisten, kunnen de noodzakelijke wijzigingen pas worden aangenomen na goedkeuring van het onderhavige voorstel. De Commissie wil ervoor zorgen dat de nieuwe kalibraties in de bank- en verzekeringssectoren op dezelfde datum in werking treden.
Ten slotte zal het huidige voorstel in een later stadium worden gevolgd door een voorstel tot wijziging van de gedelegeerde handeling voor het liquiditeitsdekkingsvereiste om deze in overeenstemming te brengen met de onderhavige verordening. Meer bepaald zullen de toelaatbaarheidscriteria voor securitisaties als activa van niveau 2B in artikel 13 van de gedelegeerde handeling worden gewijzigd om deze in overeenstemming te brengen met de algemene STS-criteria als vastgelegd in de onderhavige verordening. In dit stadium worden nog geen wijzigingen van deze gedelegeerde handelingen voorgesteld. Deze volgen een andere procedure en hangen af van het resultaat van de onderhandelingen over dit pakket.
3. Raadpleging van belanghebbende partijen en effectbeoordeling
Raadpleging van belanghebbenden
Van 18 februari tot 13 mei 2015 is een openbare raadpleging over een mogelijk EU-kader voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatie gehouden. Dat heeft 120 antwoorden opgeleverd 17 . Over het geheel genomen is uit de raadpleging gebleken dat voorrang moet worden gegeven aan de ontwikkeling van een EU-kader voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatie (zie samenvatting van de antwoorden in bijlage 10 bij de hierna vermelde effectbeoordeling).
Over het algemeen vonden de respondenten dat moet worden erkend dat EU-securitisaties in vergelijking met VS-securitisaties tijdens de crisis veel beter hebben gepresteerd en dat het huidige regelgevingskader moet worden aangepast. Dat zou een duurzaam herstel van de Europese securitisatiemarkt bevorderen en zorgen voor een extra financieringskanaal voor de EU-economie en voor financiële stabiliteit.
Er is rekening gehouden met de input van belanghebbenden. Een aantal marktdeelnemers had een voorkeur voor de oprichting van particuliere instanties als 'certificeerders' of 'controleorganen' voor STS-securitisaties. Hun argument was dat de verplichte inschakeling van externe partijen het stigma zou kunnen helpen wegnemen dat securitisaties thans aankleeft en beleggers vertrouwen zou kunnen verschaffen in STS-securitisaties. Derde partijen met expertise op het vlak van STS-securitisatie op facultatieve basis mee laten toetsen of een securitisatie de STS-vereisten vervult, kan beleggers en initiators ondersteunen bij het vormen van hun mening. Maar zoals de meeste toezichthoudende autoriteiten in het kader van de openbare raadpleging hebben beklemtoond, is het van essentieel belang dat beleggers hun eigen beoordeling blijven uitvoeren, aangezien zij uiteindelijk verantwoordelijk zijn voor hun beleggingsbesluiten. De Commissie vindt ook dat de gunstigere prudentiële behandeling in het bank- en verzekeringsbedrijf beleggers onvoldoende prikkels verschaft om te beleggen in STS-securitisaties.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De Commissie heeft nuttige inzichten verworven door deel te nemen aan de discussies en gedachtewisselingen in de BCBS-IOSCO-taskforce inzake de securitisatiemarkten alsook door haar betrokkenheid bij de BCBS-werkzaamheden met betrekking tot de herziening van de kapitaalvereisten. Ook heeft zij de op wezenlijke aspecten van securitisatie gerichte werkzaamheden gevolgd van het gemengd comité van de Europese toezichthoudende autoriteiten (ETA’s) en van de afzonderlijke leden hiervan (de EBA, ESMA, EIOPA). Drie openbare raadplegingen die in 2014 zijn gehouden door respectievelijk de ECB-Bank of England, BCBS-IOSCO en de EBA hebben waardevolle informatie opgeleverd over de standpunten van de belanghebbenden ten aanzien van de securitisatiemarkten. In haar eigen openbare raadpleging is de Commissie daar dieper op ingegaan en heeft zij aangedrongen op het vergaren van meer informatie over de voornaamste elementen. De Commissie heeft vergaderd met overheidsinstanties, centrale banken, vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en het IMF. Over het geheel genomen bevestigde dit internationale overleg de standpunten die de raadpleging van de Commissie had opgeleverd, en bood het nog wat meer feedback over de relatieve voordelen van sommige voorgestelde beleidsopties.
Effectbeoordeling
Ten behoeve van dit voorstel is met een interdepartementale stuurgroep een effectbeoordeling voorbereid en besproken. Het effectbeoordelingsverslag werd op 17 juni 2015 voorgelegd aan de Raad voor regelgevingstoetsing. De vergadering van de Raad vond plaats op woensdag 15 juli 2015. De Raad heeft een positief advies uitgebracht en aangedrongen op hervormingen en extra input op de volgende gebieden: de huidige situatie van de securitisatiemarkten in de verschillende lidstaten alsook de waarschijnlijke gevolgen van het initiatief op dit niveau; een beschrijving van het verband tussen de vastgestelde problemen en de doelstellingen van het initiatief evenals de haalbaarheid van de doelstellingen; en een overzicht van de voor- en nadelen van de opties in de effectbeoordeling. Deze aspecten werden nader belicht en zijn opgenomen in de laatste versie die beschikbaar is op de website van de Commissie.Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
Met dit voorstel worden de bestaande wettelijke bepalingen op het vlak van securitisaties vereenvoudigd en geharmoniseerd. Het is niet gemakkelijk om een betrouwbare schatting te maken van de extra financiering die een uitbreiding van de securitisatiemarkten zou kunnen opleveren, omdat dit afhangt van tal van factoren, zoals de macro-economische randvoorwaarden en het monetair beleid, de geaggregeerde vraag naar krediet of ontwikkelingen bij alternatieve financieringskanalen. Al die factoren zullen waarschijnlijk in de tijd evolueren en zo het uiteindelijke resultaat beïnvloeden. Als de securitisatiemarkt bijvoorbeeld weer het gemiddelde uitgifteniveau van vóór de crisis zou bereiken en kredietinstellingen nieuwe uitgiften zouden gebruiken om vers krediet te verschaffen, zou de particuliere sector op 100 à 150 miljard EUR extra krediet kunnen rekenen. Dit komt neer op een verhoging met 1,6 % in de kredietverlening aan ondernemingen en huishoudens.
Deze financiële instrumenten zijn door hun inherente risico’s en complexiteit niet geschikt voor kleine beleggers. De beleidskeuzes in dit voorstel zouden een aantal positieve gevolgen moeten hebben voor de financiering van het mkb (zie bijlage 6 van het effectbeoordelingsverslag). In de eerste plaats zou het voorstel de mkb-financiering moeten ondersteunen via twee specifieke kanalen: mkb-leningen door middel van mkb-ABS en kortlopende leningen door middel van eenvoudige en transparante ABCP-kanalen. Op de tweede plaats zou dit initiatief banken een instrument moeten verschaffen om hun balansen vrij te maken. Dit betekent dan weer dat banken meer kapitaal vrij zouden moeten maken dat kan worden gebruikt voor nieuwe leningen, ook aan het mkb. Ten slotte zou de invoering van één enkel coherent EU-kader voor securitisatie en het aanzetten van marktdeelnemers tot meer standaardisering de operationele kosten voor securitisaties moeten drukken. Aangezien deze kosten hoger dan gemiddeld uitvallen voor de securitisatie van mkb-leningen, zou deze daling een bijzonder gunstig effect moeten hebben op de kosten van de kredietverlening aan het mkb.
Grondrechten
Enkel de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8), de vrijheid van ondernemerschap (art. 16) en de consumentenbescherming (art. 38) in het Handvest van de grondrechten van de EU zijn tot op zekere hoogte relevant voor dit voorstel. Overeenkomstig artikel 52 van het Handvest zijn beperkingen van deze rechten en vrijheden toegestaan.
Het vrijwaren van de marktintegriteit en de financiële stabiliteit is in dit voorstel de doelstelling van algemeen belang die bepaalde beperkingen van de grondrechten rechtvaardigt. De vrijheid van ondernemerschap kan worden ingeperkt door de naleving van bepaalde vereisten met betrekking tot risicobehoud en due diligence ten behoeve van de onderlinge afstemming van belangen in de beleggingsketen en om te verzekeren dat potentiële beleggers behoedzaam handelen. Wat betreft de bescherming van persoonsgegevens kan het nodig zijn bepaalde informatie over het leningniveau vrij te geven om ervoor te zorgen dat beleggers hun duediligenceverplichtingen kunnen nakomen. Deze bepalingen staan echter nu al in EU-wetgeving. Dit voorstel zou geen gevolgen mogen hebben voor de consument, aangezien securitisaties niet bestemd zijn voor consumenten. STS-securitisatie zou voor alle categorieën beleggers wel een betere risico-analyse mogelijk maken en dat komt de bescherming van beleggers ten goede.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit wetgevingsvoorstel heeft slechts beperkte gevolgen voor de begroting van de EU. Het maakt verdere beleidsontwikkeling in de Commissie en in de drie ETA’s nodig. Bovendien krijgen de ETA's specifieke coördinatietaken om een consequente toepassing van het STS-kader in de EU te waarborgen. In een bijlage bij deze verordening is een financieel memorandum opgenomen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
Uitvoeringsplannen en toezichts, evaluatie en rapportageregelingen
Omdat het voorgestelde instrument een in grote mate op bestaande EU-wetgeving gebaseerde verordening is, hoeft geen uitvoeringsplan te worden opgesteld.
De verordening omvat de monitoring en evaluatie door de ETA’s en door de Commissie. Ten eerste dient de EBA, in nauwe samenwerking met de ESMA en de EIOPA, een verslag te publiceren over de toepassing van de STS-vereisten, de maatregelen die de toezichthouders hebben genomen en de materiële risico’s en nieuwe tekortkomingen die tijdens de toepassing zijn vastgesteld en tot slot over de initiatieven die door de marktdeelnemers zijn genomen ter bevordering van standaardisering in de securitisatiemarkt van de EU. Daarnaast zal de ESMA, in nauwe samenwerking met de twee andere ETA's, drie jaar na de inwerkingtreding van deze verordening een verslag publiceren over de werking van de transparantievereisten en het niveau van transparantie in de securitisatiemarkt van de EU.
Ten tweede zal de Commissie vier jaar na de inwerkingtreding van deze verordening de toepassing ervan evalueren, hierover verslag uitbrengen en dat verslag, eventueel vergezeld van een wetgevingsvoorstel, voorleggen aan het Parlement en de Raad.
De verordening zal dus aan een volledige evaluatie worden onderworpen, onder meer om na te gaan hoe doeltreffend en efficiënt de doelstellingen zijn verwezenlijkt.
De mate van verwezenlijking van de eerste doelstelling (eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatieproducten differentiëren van andere soorten securitisaties) wordt gemeten aan de hand van de prijs en omvang van STS-uitgiften. Een toename in prijs en omvang ten opzichte van andere dan STS-uitgiften is een teken van differentiatie en dus van de verwezenlijking van de eerste doelstelling.
De tweede doelstelling (meer standaardisering van processen en praktijken in securitisatiemarkten stimuleren, tegenstrijdigheden in de wetgeving aanpakken) wordt gemeten aan de hand van drie criteria: 1) de toename in prijs en omvang bij STS-uitgiften (bijvoorbeeld omdat een daling van de operationele kosten zou moeten leiden tot meer uitgiften), 2) de mate van standaardisering van marketing- en rapportagemateriaal, en tenslotte 3) feedback van de marktdeelnemers over de evolutie van de operationele kosten (harde gegevens hierover mogen niet openbaar worden gemaakt).
Gedetailleerde toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Dit voorstel bevat twee hoofdonderdelen. Het eerste deel is gewijd aan de regels die gelden voor alle securitisaties, terwijl het tweede onderdeel zich toespitst op STS-securitisatie.
Het eerste deel bevat gemeenschappelijke basisregels die gelden voor alle securitisaties, ook voor STS-securitisaties. Hoewel in de huidige EU-wetgeving met betrekking tot kredietinstellingen, vermogensbeheer en het verzekeringswezen reeds bepaalde regels worden aangereikt, zijn deze verspreid over verschillende rechtshandelingen en niet altijd consistent. In het eerste deel van het voorstel worden de regels bijgevolg in één rechtshandeling ondergebracht, zodat de samenhang en convergentie tussen sectoren wordt verzekerd en de bestaande regels worden gestroomlijnd en vereenvoudigd. Als gevolg daarvan zouden de sectorspecifieke bepalingen over dezelfde materie worden ingetrokken.
Het tweede deel bevat de criteria voor het definiëren van STS-securitisatie. Hoewel de Commissie in de verordening inzake het liquiditeitsdekkingsvereiste en de Solvabiliteit II-verordening voor specifieke doeleinden reeds criteria opgenomen heeft die vergelijkbaar zijn met de criteria in dit voorstel, zal de securitisatieverordening een algemene en sectoroverschrijdende regeling creëren. De herziening van de VKV-verordening en de latere wijziging van de gedelegeerde handeling voor Solvabiliteit II zullen voorzien in een risicogevoeligere prudentiële behandeling van banken en verzekeraars die beleggen in STS-securitisatie. Ook de gedelegeerde handeling voor het liquiditeitsdekkingsvereiste zal worden gewijzigd en daarna verwijzen naar de onderhavige wetgevingshandeling, met name naar de STS-criteria. In de gewijzigde gedelegeerde handeling zullen specifieke criteria voor liquiditeitskenmerken van securitisatie worden beschreven.
Inhoudsopgave
- Definities (artikel 2)
- Voorschriften inzake due diligence voor beleggers (artikel 3)
- Risicobehoud (artikel 4)
- Transparantievoorschriften (artikel 5)
- STS-securitisatie (artikelen 6 tot en met 13)
- STS-kennisgeving en openbaarmaking (artikel 14)
- Toezicht (artikelen 15 tot en met 22)
- Wijzigingen van andere rechtshandelingen (artikelen 23 tot en met 27)
- Derdeland-dimensie
De definities in dit voorstel komen voor een groot deel uit de VKV en zorgen ervoor dat voor alle financiële sectoren dezelfde definities gelden, ook voor die sectoren waarop de VKV niet van toepassing is.
Aangezien securitisaties niet altijd de eenvoudigste en meest transparante financiële producten zijn en gepaard kunnen gaan met grotere risico's dan andere financiële instrumenten, moeten institutionele beleggers voorschriften op het vlak van due diligence naleven.
De huidige voorschriften zijn vastgelegd in de VKV, de gedelegeerde handeling voor Solvabiliteit II en Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 231/2013 van de Commissie (de AIFM-verordening). Deze voorschriften zullen worden ingetrokken en vervangen door één enkel artikel met identieke en gestroomlijnde duediligencebepalingen voor alle categorieën gereglementeerde institutionele beleggers die in de EU actief zijn. Voor icbe’s gelden momenteel geen duediligencevoorschriften. De Commissie is wel bevoegd tot het vaststellen van zulke voorschriften (artikel 50 bis van de icbe-richtlijn). Zij heeft dit echter nog niet gedaan, omdat het de bedoeling is icbe's mee te nemen in dit initiatief. Daarom creëert het voorstel vereisten voor icbe’s. In het voorstel vallen ook IBPV's onder de duediligencevereisten. Dat was tot nu toe niet het geval, maar het zou wel goed passen bij de doelstelling om het risicobeheer in het IBPV2-voorstel te verbeteren en bij de doelstelling om een geharmoniseerd kader te scheppen voor institutionele beleggers.
Voor STS-securitisaties moeten ook beleggers ten aanzien van de naleving van de STS-vereisten due diligence in acht nemen. Aangezien de STS-vereisten niets zeggen over de risicokenmerken van de securitisatie moeten beleggers nog steeds zelf de risico’s beoordelen die eigen zijn aan hun blootstelling aan de securitisatiepositie en moeten zij zelf uitmaken of de securitisatie aan hun verwachtingspatroon voldoet.
Risicobehoud door initiators, sponsors of oorspronkelijke verstrekkers van securitisaties verzekert de onderlinge afstemming van belangen tussen deze actoren en beleggers.
De huidige sectorspecifieke verordeningen (VKV, Solvabiliteit II-richtlijn en AIFM-verordening) bevatten reeds vereisten op het vlak van risicobehoud, maar zij maken gebruik van de zogenaamde 'indirecte benadering': de initiators, sponsors of oorspronkelijke kredietverstrekkers vallen niet rechtstreeks onder die vereisten, het is de belegger die moet nagaan of de initiator, sponsor of oorspronkelijke kredietverstrekker risico heeft behouden. Dit legt de last echter bij de belegger en die heeft geen rechtstreekse toegang tot de informatie die nodig is voor het uitvoeren van die controle.
In het huidige voorstel worden daarom een rechtstreeks risicobehoudvereiste en een rapportageverplichting opgelegd aan de initiator, de sponsor of de oorspronkelijke kredietverstrekkers. Beleggers zullen dus op eenvoudige wijze kunnen controleren of die entiteiten risico hebben behouden. Voor securitisaties waarbij de initiator, sponsor en oorspronkelijke kredietverstrekker niet in de EU zijn gevestigd, blijft de indirecte benadering wel volledig van toepassing. Deze aanpak zorgt voor een gelijk speelveld op mondiaal niveau. Overeenkomstig de huidige EU-wetgeving zouden wel bepaalde uitzonderingen moeten gelden voor gevallen waarin gesecuritiseerde blootstellingen volledig, onvoorwaardelijk en onherroepelijk worden gegarandeerd door, met name, overheidsinstanties. In het geval van steun uit overheidsmiddelen in de vorm van garanties of op andere wijze doen de bepalingen in de onderhavige verordening geen afbreuk aan de voorschriften inzake staatssteun.
In dit voorstel wordt ook rekening gehouden met de aanbeveling van de EBA om bij de toepassing van de risicobehoudvoorschriften een mogelijk achterdeurtje te sluiten, namelijk een te ruime interpretatie van het begrip initiator waarmee de vereisten zouden kunnen worden omzeild. Voor de toepassing van artikel 4 wordt derhalve verduidelijkt dat een entiteit die alleen maar voor het securitiseren van blootstellingen is opgericht en die geen breed ondernemingsdoel heeft, niet kan worden beschouwd als een initiator. Zo moet bijvoorbeeld de entiteit die het economisch belang behoudt een betalingsverplichting kunnen voldoen uit middelen die losstaan van de blootstellingen die worden gesecuritiseerd.
Dankzij transparantievereisten voor securitisaties en onderliggende blootstellingen kunnen beleggers securitisatietransacties doorgronden, beoordelen en vergelijken en hoeven zij zich niet alleen te verlaten op derde partijen, zoals ratingbureaus. Zij stellen beleggers in staat voorzichtig te handelen en de nodige due diligence in acht te nemen.
Met dit voorstel zullen beleggers over alle relevante informatie over securitisaties beschikken. Het heeft betrekking op alle soorten securitisaties en geldt voor alle sectoren. Om zowel het gebruik van de informatie door beleggers als de openbaarmaking door initiators, sponsors en SSPE’s te faciliteren, gaat het voorstel uit van het bestaande acquis, met inbegrip van gestandaardiseerde openbaarmakingstemplates. Aangezien deze templates momenteel niet alle securitisatiesegmenten afdekken, is de ontwikkeling van aanvullende templates vereist (zoals voor ABCP). Daarbij moet een juist evenwicht worden gevonden tussen gedetailleerdheid en proportionaliteit van de openbaarmakingsverplichtingen.
Initiators, sponsors en SSPE's zouden de informatie vrij ter beschikking moeten stellen van beleggers - door middel van gestandaardiseerde templates - op een website die aan bepaalde criteria beantwoordt, zoals controle van de gegevenskwaliteit en bedrijfscontinuïteit. In de praktijk zou deze informatie kunnen worden gerapporteerd aan een gegevensbank zoals het 'European Datawarehouse', waar een groot deel van dit type informatie nu al wordt verzameld voor goedkeuringsprocedures bij herfinancieringsoperaties in het Eurosysteem. De informatie zal worden gerapporteerd via gestandaardiseerde templates die ook zouden kunnen worden gebruikt voor rapportage overeenkomstig de onderhavige verordening en rapportage aan de SFI-website (wanneer die af is) op grond van artikel 8 ter van de CRAII-verordening. De bevoegde autoriteiten hebben hoe dan ook de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de informatieverschaffing aan beleggers probleemloos verloopt en dat de website beantwoordt aan de vereiste kenmerken. De ESMA zou, in nauwe samenwerking met de EBA en de EIOPA, de vereisten voor de website met informatie voor houders van de securitisatieposities nader moeten bepalen in een ontwerp van technische reguleringsnorm. Deze vereisten betreffen meer bepaald de governancestructuur, met inbegrip van de onafhankelijkheid van de website, de voorwaarden voor de toegang tot informatie, de interne procedures die zorgen voor een hoogstaande operationele soliditeit en integriteit van de website en de procedures om de kwaliteit en juistheid van de gegevens te waarborgen.
De artikelen 6 tot en met 13 bevatten de vereisten voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde ("STS") securitisatie.
De 'STS-norm' houdt niet in dat de betrokken securitisatie risicovrij is, maar wel dat het product beantwoordt aan een aantal criteria en dat een voorzichtige en zorgvuldige belegger het desbetreffende risico kan analyseren.
Er zijn twee soorten STS-vereisten: één voor langlopende en één voor kortlopende securitisaties (ABCP). De vereisten zijn voor een groot deel gelijklopend en zij zijn ontwikkeld op basis van bestaande vereisten in de gedelegeerde handelingen voor de liquiditeitsdekkingsratio en Solvabiliteit II, het EBA-advies en de BCBX-IOSCO-norm. De vereisten gelden voor alle financiële sectoren.
In het onderhavige voorstel kan alleen 'true sale'-securitisatie als STS worden aangemerkt. Bij true sale-securitisatie wordt de eigendom van de onderliggende blootstellingen overgedragen of daadwerkelijk gecedeerd aan een special purpose entity voor securitisatiedoeleinden. Bij synthetische securitisatie worden de onderliggende blootstellingen niet overgedragen aan een dergelijke entiteit, maar wordt het met de onderliggende blootstellingen samenhangende kredietrisico door middel van een garantie of een derivatencontract overgedragen. Dat creëert een extra tegenpartijkredietrisico en potentiële complexiteit die met name verband houden met de inhoud van het contract. Tot nu toe bestaan op internationaal (BCBS-IOSCO) noch op Europees niveau (EBA) STS-criteria voor synthetische securitisatie. Het is thans dus onvoldoende duidelijk welke synthetische securitisaties als STS moeten worden beschouwd en onder welke voorwaarden dat moet gebeuren. De Commissie zal dit vraagstuk verder onderzoeken en daarbij de werkzaamheden van internationale en Europese instanties volgen. Zij zal toetsen of bepaalde synthetische securitisaties die goed gepresteerd hebben tijdens de financiële crisis en die eenvoudig, transparant en gestandaardiseerd zijn, zouden kunnen voldoen aan de STS-vereisten. Toekomstige input van meer bepaald de EBA zou de Commissie kunnen inspireren bij latere beleidsvoorstellen. Een specifieke categorie van mkb-transacties naast overheidsoptreden of publieke garantieregelingen (d.w.z. 'tranched cover') wordt apart aangemerkt en geniet in de VKV onder specifieke voorwaarden een prudentiële behandeling als STS.
Initiators, sponsors en SSPE's zouden gezamenlijk verantwoordelijk moeten zijn voor de naleving van de STS-vereisten en voor de kennisgeving aan de ESMA, die deze op haar website bekendmaakt. Dit maakt dat initiators, sponsors en SSPE's de verantwoordelijkheid opnemen voor hun melding dat de securitisatie STS-conform is en dat er transparantie heerst op de markt. Initiators en sponsors zijn aansprakelijk voor verlies of schade die zijn veroorzaakt door onjuiste of misleidende kennisgevingen onder de in het nationale recht vastgestelde voorwaarden. Beleggers moeten evenwel nog steeds due diligence verrichten maar kunnen daarbij voldoende vertrouwen stellen in de STS-kennisgeving en de informatie die door de initiator, sponsor en SSPE over de naleving van de STS-voorwaarden is gepubliceerd. Om dit proces voor beleggers en initiators, sponsors en SSPE's te vergemakkelijken, zal door de Europese toezichthoudende autoriteiten een template voor STS-toetsing worden ontwikkeld.
Een correct en doeltreffend toezicht op de securitisatiemarkten is van essentieel belang om de financiële stabiliteit te vrijwaren, het vertrouwen van de beleggers te verzekeren en liquiditeit te bevorderen. In dit voorstel worden de lidstaten daarom in overeenstemming met de bestaande EU-wetgeving op het gebied van financiële diensten verplicht tot het aanwijzen van bevoegde autoriteiten. Zoals in de huidige bepalingen van het EU-recht wordt voorgeschreven, moeten de lidstaten de bevoegde autoriteit van de desbetreffende institutionele belegger aanwijzen voor het toezicht op de naleving van het artikel inzake due diligence. Deze toezichthouder moet de bevoegdheden hebben die hem krachtens de desbetreffende wetgeving inzake financiële diensten zijn verleend. Voor het toezicht op de artikelen 4 tot en met 14 van het voorstel, en wanneer de betrokken partijen op grond van de EU-wetgeving inzake financiële diensten zijn gereglementeerd, moet de bevoegde autoriteit van de desbetreffende gereglementeerde entiteit door de lidstaten worden aangewezen. Wanneer de betrokken entiteit bijvoorbeeld een kredietinstelling is, moet de desbetreffende bankentoezichthouder door de lidstaten worden aangewezen. Is de entiteit een belangrijke kredietinstelling zoals bedoeld in Verordening (EU) nr. 1024/2013, moet het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (SSM) worden aangewezen. Indien de betrokken partij op grond van de EU-wetgeving inzake financiële diensten geen gereglementeerde entiteit is, bijvoorbeeld een SSPE, mogen de lidstaten kiezen welke autoriteit als bevoegde autoriteit wordt aangewezen. Op deze wijze worden de toezichtsbepalingen in dit voorstel zoveel mogelijk afgestemd op de bestaande regelingen. Voor entiteiten die momenteel niet in EU-wetgeving gereglementeerd zijn, moeten de lidstaten één of meer bevoegde autoriteiten aanwijzen.
De lidstaten dienen de bevoegde autoriteiten de toezicht-, onderzoek- en sanctiebevoegdheden te verlenen die op grond van de EU-wetgeving betreffende financiële diensten gebruikelijk zijn.
Gezien de grensoverschrijdende aard van de securitisatiemarkt is samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten en de ETA’s van cruciaal belang. Uitwisseling van informatie, samenwerking bij toezichtactiviteiten en coördinatie van de besluitvorming vormen een basisvereiste.
Om een consistente interpretatie en een gemeenschappelijk begrip van de STS-vereisten door de bevoegde autoriteiten te verzekeren, moeten de EBA, ESMA en EIOPA het werk van de bevoegde autoriteiten in alle financiële sectoren coördineren en praktische problemen evalueren die zich kunnen voordoen met betrekking tot STS-securitisaties. Meer bepaald kunnen zij hun werkzaamheden coördineren in het kader van het gemengd comité van de Europese toezichthoudende autoriteiten. Een procedure van vraag en antwoord kan bevorderlijk zijn voor de toepassing van deze verordening door marktdeelnemers en bevoegde autoriteiten.
Gezien het effect van een STS-status op bijvoorbeeld de kapitaalvereisten voor dergelijke producten is er behoefte aan een aantal specifieke regels. Zo zouden twee verzekeraars uit twee verschillende lidstaten in dezelfde securitisatie uit een andere lidstaat kunnen beleggen. De voor het toezicht op de eerste verzekeraar bevoegde autoriteit zou kunnen concluderen dat het securitisatie-instrument niet voldoet aan de STS-vereisten, terwijl de bevoegde autoriteit die toezicht houdt op de tweede verzekeraar tot het tegenovergestelde besluit zou kunnen komen. Aanhoudend gebruik van uiteenlopende benaderingen kan negatieve gevolgen hebben voor de geloofwaardigheid van de STS-aanpak en regelgevingsarbitrage in de hand werken.
Om een geloofwaardige aanpak van STS-securitisatie te verzekeren, zijn een aantal specifieke voorschriften in het voorstel opgenomen. Indien een bevoegde autoriteit kan aantonen dat de initiators, sponsors en SSPE's een materieel onjuiste of misleidende STS-kennisgeving hebben opgesteld, moet zij de EBA, ESMA of EIOPA en de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten hiervan onmiddellijk in kennis stellen om deze bevindingen te bespreken. Indien zij niet tot overeenstemming kunnen komen, moet overeenkomstig de ESMA-verordening worden overgegaan tot bindende bemiddeling.
Met de artikelen 24 tot en met 27 worden een aantal artikelen in andere rechtshandelingen gewijzigd, met name in de icbe-richtlijn, de Solvabiliteit II-richtlijn, de CRAIII-verordening, de AIFM-richtlijn en EMIR. Deze wijzigingen zijn het noodzakelijke gevolg van de schepping van een geharmoniseerd kader voor securitisatie in het onderhavige voorstel. Daarom moet een aantal bepalingen worden ingetrokken of gewijzigd. Totdat de (toepasselijke bepalingen in de) gedelegeerde handelingen op basis van deze richtlijnen en verordeningen worden ingetrokken, blijven zij van toepassing. Dit is met name het geval voor de bepalingen van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 625/2014 van de Commissie 18 , de artikelen 254 tot en met 257 van de gedelegeerde handeling voor Solvabiliteit II, de artikelen 50 tot en met 56 van de AIFM-verordening 19 en de bepalingen van Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/3 van de Commissie 20 . De Commissie zal de vereiste wijzigingen in deze gedelegeerde handelingen goedkeuren op basis van de vastgestelde securitisatieverordening.
In de wijzigingen van EMIR wordt bepaald dat otc-derivatencontracten die worden gesloten door entiteiten voor gedekte obligaties en special purpose vehicles voor securitisatie niet vallen onder de clearingverplichting, mits bepaalde voorwaarden worden vervuld. Deze vrijstelling wordt gemotiveerd door het feit dat de tegenpartijen van otc-derivaten crediteuren met zekerheden zijn in regelingen met gedekte obligaties en securitisaties en dat reeds kan zijn voorzien in passende bescherming tegen tegenpartijkredietrisico. In dergelijke gevallen kan verplichte centrale clearing tot nodeloze duplicatie van risicolimiteringstechnieken leiden en de activastructuur verstoren. Aan de hand van deze bepalingen moeten de ETA’s voor emittenten van STS-securitisaties de omstandigheden en voorwaarden kunnen vastleggen waarin mag worden afgeweken van de clearing- en margestortingsvereisten van EMIR.
Dit voorstel creëert in wezen een stelsel dat openstaat voor securitisaties van derde landen. Institutionele beleggers in de EU kunnen beleggen in securitisaties van buiten de EU en moeten daarbij dezelfde due diligence aan de dag leggen als bij EU-securitisaties, zoals toetsen of er sprake is van risicobehoud en of de initiator, sponsor en SSPE alle relevante informatie ter beschikking stellen. Bovendien kunnen ook securitisaties van buiten de EU aan de STS-vereisten voldoen en mogen de initiator, sponsor en SSPE overeenkomstig artikel 8 ook een STS-kennisgeving richten tot de ESMA. De onderliggende blootstellingen hoeven zich evenmin in de EU te bevinden.